نهادی که پیچیده نبود

کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی در راستای توسعه مشارکتهای مردمی، رفع اختلافهای محلی و نیز اموری که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آنها از پیچیدگیهای کمتری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار می گردد.حدود، وظایف و اختیارات این شوراها، ترکیب و نحوه انتخاب اعضای آن براساس آئین نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیأت وزیران و به تأیید رئیس قوه قضاییه می رسد. (ماده ۱۸۹ از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۷/۱/۱۳۷۹). آنچه قانونگذار را مجاب نمود که در ماده ۱۸۹ قانون برنامه پنج ساله سوم کشور مجوز تأسیس شوراهای حل اختلاف را صادر کند به صراحت در ماده مذکور قید گردیده، هدف این است که از کثرت روزافزون مراجعه مردم به محاکم قضایی قدری کاسته شده و شهروندان نیز بخشی از بار سنگین اجرای عدالت را از دوش قوه قضاییه برگیرند و اختلافات محلی خود را سریع تر و آسانتر فیصله دهند. در حال حاضر بیش از یک سال است که در برخی از مناطق، شوراهای حل اختلاف مشغول به کار شده اند و با اجرای آئین نامه تنها در برخی از مواد آن هم در اموری که فاقد ماهیت قضایی هستند شوراهای حل اختلاف موفق بوده و اثرات مثبتی را به جای گذارده و در اغلب موارد و در امور قضایی نه تنها موفق نبوده، بلکه اثرات منفی زیانباری نیز داشته است و اگر آیین نامه اجرایی، اصلاح نشود و این شوراها سازماندهی نگردند آثار منفی و زیان بار آن را در آینده بیشتر خواهیم دید.
اهدافی که در ماده مرقوم به آنها اشاره شد چیزی نیست که کسی از تحقق آنها بیم داشته باشد. اما با وضع آئین نامه اجرایی ماده مذکور که در جلسه مورخ ۱۶/۵/۱۳۸۱ با پیشنهاد وزارت دادگستری توسط هیأت محترم وزیران تصویب و به موافقت رئیس محترم قوه قضاییه رسید و در حال حاضر در مرحله اجراست به گونه ای براساس دادگستری لطمه وارد آمده و باید بپذیریم که شوراهای حل اختلاف نمی توانند و نباید به موازات مرجع تظلمات افراد (دادگستری) عمل نموده و مبادرت به انشاء حکم نمایند. قبل از آن که به ایرادات وارده به صلاحیت شوراهای حل اختلاف بپردازیم ذیلاً مغایرت آیین نامه اجرایی ماده ۱۸۹ را با قانون اساسی بررسی می نماییم.
‌●مغایرت آیین نامه اجرایی ماده ۱۸۹ با قانون اساسی
اصل ۳۴ قانون اساسی صراحتاً مقرر می دارد: دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید، همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاهها را در دسترس داشته باشند و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد.همچنین اصل ۱۵۹ قانون اساسی اعلام می دارد: مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است و تشکیل دادگاه ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است.اصل ۳۶ قانون اساسی می گوید: حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد. هدف از وضع قانون اساسی در هر کشوری این است که حدود و اختیارات هر یک از قوای سه گانه و نهادهای سیاسی کشور مشخص شود، به گونه ای که قدرت عمومی نتواند از مرزهای تعیین شده پا فراتر نهد و حقوق و آزادیهای مشروع را هر چند با وضع قوانین و مقررات سلب و یا محدود کند (اصل ۹ قانون اساسی).مقصود از قانون چیزی نیست جز متنی که طبق تشریفات مقرر در قانون اساسی، به تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان رسیده باشد و هیچ نهاد و دستگاه دیگری غیر از مجلس شورای اسلامی حق قانونگذاری ندارد. (اصل ۵۹ قانون اساسی)کافی است بدانیم که در این آئین نامه- همان طورکه توضیح داده خواهد شد- قوای مجریه و قضاییه تشکیل یک نهاد موازی با دادگستری را تصویب کرده و خود تصمیم گرفته اند که قانون آئین دادرسی مدنی و کیفری در بعضی موارد اجرا نشود و دادگستری (دادگاه های عمومی) صلاحیت نداشته باشند که به بعضی از دعاوی و جرایم رسیدگی کنند.بند ۴ ماده یک آئین نامه اجرایی مقرر می دارد: تا وقتی که شورا در محلی تشکیل نشده یا شروع به کار نکرده و یا به هر علت تعطیل و یا منحل شده باشد رسیدگی به امور مربوط به صلاحیت شورا کماکان با مراجع قضایی مربوط خواهد بود. بدیهی است مفهوم مخالف این ماده معنایی جز این نخواهد داشت که هر جا شورا تشکیل شده باشد و تعطیل و منحل هم نگردیده باشد رسیدگی به امور مربوط به صلاحیت شورا، در صلاحیت دادگستری نیست. همچنین تبصره ۲ ماده ۷ آئین نامه اجرایی مقرر داشته: رسیدگی به پرونده هایی که قبل از تشکیل شورا در دادگاه ها مطرح شده است به عهده همان دادگاه هاست.
مفهوم مخالف این تبصره این است که رسیدگی به پرونده هایی که بعد از تشکیل شورا در دادگاه ها مطرح می شوند دیگر به عهده دادگاه نیست و خواهان مجبور است بدواً به شورای حل اختلاف مراجعه کند.
براین مبنا تردیدی در مغایرت مواد فوق با اصول ۳۴ و ۱۵۹ قانون اساسی نیست زیرا روشن است که آئین نامه افراد را برخلاف اصل ۳۴ قانون اساسی از مراجعه به دادگاه صالح منع می کند و درصدد برآمده که برخلاف اصل ۱۵۹ قانون اساسی که تشکیل دادگاه ها و تعیین حدود صلاحیت آنها را منوط به حکم قانون دانسته است با تصویب آئین نامه ای از حدود صلاحیت دادگاه های دادگستری بکاهد و مرجعی خارج از دادگستری به وجود آورد که برای رسیدگی به شکایات و دعاوی رسمیت داشته باشد. ضمن آن که با وضع این آئین نامه، برخلاف اصل ۳۶ قانون اساسی که حکم به مجازات و اجرای آن را تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون مجاز دانسته، به مرجعی غیر از دادگاه صالح (شورای حل اختلاف) اجازه داده می شود که حکم به مجازات صادر نماید.
●ایرادات وارده نسبت به حدود و صلاحیت شورای حل اختلاف
با مراجعه به ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه مشخص می شود که هدف قانونگذار از پیش بینی تشکیل شورای حل اختلاف، آن بوده که با تشکیل این شوراها، رسیدگی به اختلافات محلی و حل و فصل اموری که ماهیت قضایی نداشته، یا ماهیت قضایی آنها از پیچیدگی کمتری برخوردار است، در مراجع مزبور انجام شود تا بدین وسیله از تراکم کار دادگاه تا حدی کاسته شود.بدیهی است که این نحوه انشاء قانون با موازین قانون اساسی مغایرت دارد، چرا که قانونگذار، تعریف روشنی از ... اموری که... ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است... ارائه نداده و تشخیص آن را به صلاحدید مقامات مسئول در قوای مجریه و قضائیه واگذار کرده است، حال آنکه تعیین صلاحیت مراجع قضائی محتاج به قانونگذاری است و به موجب اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند.
در یک بررسی اجمالی می توان به مغایرت بین این آئین نامه با اصول و موازین حقوقی از یک طرف و قوانین جاری کشور از سوی دیگر به شرح ذیل اشاره کرد.●خدشه در صلاحیت شوراهای حل اختلاف در امور کیفری
۱ - مراقبت در حفظ آثار جرم و جلوگیری از فرار متهم در جرائم مشهود از طریق اعلام فوری به نزدیک ترین مرجع قضائی یا ماموران انتظامی: گنجاندن این بند در آئین نامه مذکور، خالی از فایده است و تنها می تواند بر انبوه ابهاماتی که در آئین دادرسی موجود کشور شاهد آن هستیم، مقرره مبهم دیگری اضافه کند؛ توضیح اینکه صدر و ذیل این بند با یکدیگر ناهمخوانی دارند، به این ترتیب که صدر بند ظاهرا به اعضای شورا اجازه داده که در جهت ممانعت از فرار متهم و نیز مراقبت در حفظ آثار جرم در جرائم مشهود، اقدامات ضروری و فوری را مانند ضابطین انجام دهند و ذیل بند، ظاهرا این مراقبت در حفظ آثار جرم و جلوگیری از فرار متهم را صرفا از طریق اعلام فوری به نزدیک ترین مرجع قضایی یا ماموران انتظامی تجویز کرده است.اگر مقصود واضعان آئین نامه این بوده که تنها اختیار اعضای شورا در زمینه جرائم مشهود، اعلام فوری قضیه به مراجع قضایی و ماموران انتظامی است و بس، در این صورت وضع این بند، کاری عبث و بیهوده است زیرا هر شهروندی بدون اینکه ماموریت یا سمت رسمی داشته باشد، حق اعلام جرم (خواه جرم مشهود باشد، خواه غیرمشهود) به ضابطین و مراجع قضایی را دارد و به استناد بند ب ماده ۶۵ قانون آئین دادرسی کیفری، یکی از جهات تعقیب عبارت است از اعلام و اخبار جرم توسط اشخاصی که از قولشان اطمینان حاصل شود. اگر بر عکس، واضعان آئین نامه قصد داشته اند که تمام اختیارات ضابطین دادگستری در جرائم مشهود را لااقل تا زمانی که امکان دخالت ضابطین دادگستری و مراجع قضایی فراهم گردد برای اعضای شورای حل اختلاف نیز پیش بینی کنند، مقررات این بند را بدون تردید باید خلاف قانون و اصول دادرسی کیفری بدانیم، زیرا تمام اشخاص و مأمورانی که ضابط دادگستری شناخته می شوند، به تفصیل در ماده ۱۵ قانون آئین دادرسی کیفری مشخص گشته و هیچ مقام و مرجعی نمی تواند اختیارات مربوط به ضابطینی را خارج از موارد پیش بینی شده در ماده ۱۵ مذکور به اشخاص و مقامات دیگری تفویض کند.
۲ - رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آنها حداکثر تا پنج میلیون ریال جزای نقدی است و یا جمع مجازات قانونی حبس و جزای نقدی پس از تبدیل حبس به جزای نقدی تا پنج میلیون ریال می گردد.
۳ - رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آنها کمتر از۹۱ روز حبس و یا مجازات تعزیری موضوع تخلفات رانندگی باشد. (بند یک ماده ۳ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال های ۱۳۷۳ و ۱۳۷۴) دو بند فوق صرف نظر از این که با اصل ۳۶ قانون اساسی مغایرت دارد؛ اصلی که به موجب آن حکم به مجازات و اجرای آن تنها ممکن است از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد، با قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاه های عمومی و انقلاب مصوب ۱۳۸۱ نیز مغایرت دارد. تبصره سه ماده ۳ قانون یاد شده، اعلام می دارد: پرونده هایی که موضوع آنها مشمول حد زنا و لواط است، همچنین جرایمی که مجازات قانونی آنها فقط تا سه ماه حبس و یا جزای نقدی تا یک میلیون ریال می باشد و جرایم اطفال مستقیماً در دادگاه های مربوط مطرح می شود مگر آن که به تشخیص دادستان تحقیقات راجع به سایر جهات ضرورت داشته باشد. مستنبط از تبصره فوق این است که اولاً- در جرایمی که اهمیت مجازات قانونی آنها فقط تا یک میلیون ریال جزای نقدی یا فقط تا سه ماه حبس باشد، پرونده باید در دادگاه عمومی مطرح شود و نیاز به طرح در دادسرا ندارد، ثانیاً در جرایمی که مجازات آنها بیش از موارد فوق باشد، تحقیقات دادسرا هم ضروری خواهد بود.براین اساس، قانونگذار با تصویب لایحه ای که قوه قضاییه و دولت آن را پیشنهاد کرده بودند، در سال ۱۳۸۱ یعنی دو سال بعد از آن که قانون برنامه سوم توسعه به تصویب رسیده بود به صراحت اعلام داشته است که رسیدگی به کلیه جرایم، غیر از آنچه که در صلاحیت دادگاه های دیگر است، در صلاحیت دادگاه عمومی خواهد بود و به این ترتیب، واضح است که در تصویب آیین نامه شورای حل اختلاف عنایتی به تبصره فوق نشده و آیین نامه ای وضع گردیده که خلاف صریح قانون و مخالف اصول اساسی مندرج در قانون اساسی می باشد.
نکته مهم این که قانونگذار ایران در طول سال های دراز، به پدیده تورم توجه لازم نکرده و بسیاری از قوانین جزایی مهم را دست نخورده و بدون اصلاح رها کرده است، چه بسیار جرایم مهمی که برای آنها مجازات نقدی در قوانینی گذاشته که تاریخ تصویب آنها به سال های قبل از انقلاب مربوط می شود پیش بینی گردیده و مبلغی که در آن سال ها در نظر گرفته اند در زمان تصویب قابل توجه بوده ولی با گذشت ده ها سال از تاریخ اجرای آن قوانین، مجازات نقدی مقرر در آنها امروزه بسیار ناچیز و بی ارزش است. حال با توجه به این که در اجرای آئین نامه شورای حل اختلاف جرایمی که مجازات قانونی آنها کمتر از پنج میلیون ریال می باشد، در صلاحیت شورای مذکور است. اعطای صلاحیت رسیدگی به شورای حل اختلاف در امور کیفری (ولو در جرایم کاملاً کم اهمیت) از جهات عدیده دیگری نیز قابل انتقاد است.نخست این که سابقه محکومیت به جزای نقدی بیش از دو میلیون ریال به استناد ماده ۲۵ قانون مجازات اسلامی، مانع از تعلیق مجازات خواهد بود. با اجرای آیین نامه شورای حل اختلاف به موجب حکم این شوراها اشخاصی که به جزای نقدی بیش از دو میلیون ریال محکوم می شوند فرصت تعلیق مجازات را از دست خواهند داد.مورد بعد مربوط به بند هـ ماده ۲۳۲ قانون آئین دادرسی کیفری است که مقرر می دارد: جرایمی که حداکثر مجازات آن بیش از سه ماه حبس یا شلاق یا جزای نقدی بیش از پانصد هزار ریال باشد، قابل درخواست تجدیدنظر می باشد. مضمون این بند این است که در هر جرمی که مجازات قانونی آن از پانصدهزار ریال جزای نقدی تجاوز کند، نه تنها باید قضات حرفه ای به اتهامات متهمین رسیدگی کنند بلکه هر حکمی که این قضات با رعایت تشریفات دادرسی صادر نمایند، قابل تجدید نظر است و محکوم علیه می تواند برای رفع هرگونه اشتباه قضایی احتمالی به دادگاه تجدیدنظر استان مراجعه کند.
به غیر از موارد یاد شده که قابل تأمل است، ایرادات دیگری نیز بر آیین نامه اجرایی شورای حل اختلاف متصور است.
بند یک ماده ۱۰ آئین نامه مذکور مقرر می دارد: رسیدگی در شورا تابع تشریفات قانون آئین دادرسی نبوده و شورا به طریق مقتضی طرفین را دعوت نموده و اظهارات و مدافعات آنان را استماع و خلاصه ای از آن را صورت مجلس و به امضای اعضاء و طرفین می رساند.پیش بینی تشریفات دادرسی به هیچ عنوان برای اطاله رسیدگی دادگاه یا تضییع وقت طرفین رسیدگی نیست، برای آن که دادگاه بتواند به درستی به ادعاهای طرفین رسیدگی کند و در نهایت حکمی عادلانه صادر نماید، قانونگذار از صدها سال پیش تاکنون، مقرراتی را تحت عنوان آئین دادرسی مدنی و کیفری وضع نموده که هدف از آنها، حفظ حقوق طرفین دعوا و بی طرفی قضات و تسریع رسیدگی توأم با دقت آن می باشد. بنابر این رعایت تشریفات دادرسی برای هر مرجع قضایی و از جمله شوراهای حل اختلاف یک ضرورت اساسی است نه یک امر زائد و دست و پاگیر.
بند یک ماده ۱۸ آئین نامه مقرر داشته : رای شورا ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به طرفین قابل تجدید نظرخواهی در دادگاه عمومی حوزه مربوط است مشروط بر اینکه اکثریت اعضای شورا با رسیدگی به اعتراض و تجدیدنظرخواهی موافق بوده و لزوم تجدیدنظرخواهی را در خواست نمایند و ضرورت تجدیدنظر رای دادگاه قطعی است.به این ترتیب شرط مرقوم راه تجدیدنظرخواهی را به گونه ای مسدود نموده و اگر متهم به ارتکاب جرمی به ناروا و یا بی دقتی و کم توجهی اعضای شورا محکوم شود به هیچ مرجعی نمی تواند دادخواهی کند مگر با تجدیدنظرخواهی متهم موافقت به عمل آید.تا قبل از تشکیل شوراها به چنین اتهامی یک قاضی حرفه ای رسیدگی می کرد و حکم او را چند قاضی با تجربه تر بازبینی می نمودند و امروز سه نفر غیر متخصص به آن رسیدگی می کنند و راهی هم برای تجدیدنظرخواهی وجود ندارد!
محمد مصطفایی و بهنام یوسفیان-اعضای کانون وکلای دادگستری

منبع : روزنامه همشهری