شورای امنیت پس از جنگ­سرد

در حقوق بین­الملل سنتی مداخلات بشردوستانه تحت­تأثیر امکان توسل به زور از سوی دولت­ها بود. از اوایل قرن بیستم توسل به زور ممنوع شد و اصل عدم توسل به زور یک اصل بنیادین در روابط بین­الملل تبدیل شد. در دوره جنگ سرد حتی کمتر دولتی با توسل به اهداف بشردوستانه مداخله خود را در سایر دولت­ها توجیه می­کرد. با پایان عصر جنگ سرد و تغییر ماهوی نظم و نظام بین­المللی و وقوع بحران­های مختلف اقدامات نوینی در قالب مداخلات بشردوستانه صورت گرفته است. رویه­های جدید در امور بین­المللی در حال شکل­گیری است که مسیر سیاست بین­الملل، حقوق بین­الملل و سیاست­گذاری­های ملی را وارد فرآیند جدیدی کرده است. این مقاله درصدد است تا با تأمل در تحولات نظام بین­المللی پس از پایان­ جنگ­ سرد، تغییر نگرش و عملکرد شورای امنیت سازمان ملل متحد نسبت به مسائل صلح و امنیت بین­المللی، ماهیت بحران­های مختلف در اقصی نقاط جهان و کارکرد برخی نهادهای منطقه­ای راجع ­به مسائل حقوق بشردوستانه را بررسی نماید.
با تصویب منشور ملل متحد و مسجل شدن اصل منع توسل به زور به­عنوان یکی از قواعد آمره حقوق بین­الملل و یکی از بنیادی­ترین اصول حقوقی ناظر بر روابط بین­الملل، عدم مداخله، احترام به حاکمیت و برابری دولت­ها به عنوان ارکان حقوقی نظم بین­المللی به رسمیت شناخته شدند. در این شرایط با ممنوع شدن هرگونه مداخله نظامی، دولت­ها حتی به­ندرت در مواقع دخالت نظامی به مداخله بشردوستانه متوسل می­شوند.
با شروع دهه ۱۹۹۰ شاهد شکل­گیری نوع جدیدی از مداخلات بشردوستانه با مجوز شورای­امنیت بوده­ایم. این شورا طی این سال­ها در واکنش به نقض­های فاحش حقوق بشر در کشورهایی نظیر عراق، سومالی و یوگسلاوی سابق اجازه دخالت نظامی براساس فصل هفتم منشور ملل متحد را صادر کرد. شورای امنیت وضعیت­های حاصله از شرایط داخلی این کشورها از جمله هجوم آوارگان به مرزهای بین­المللی و یا تهدید شدن جان انسان­ها بر اثر جنگ­های داخلی را تهدیدی نسبت به صلح و امنیت بین­المللی تلقی می­نمود.
با عنایت به این اشکال مداخلات بشردوستانه در سال­های اخیر به طور اساسی در تمایز با انواع قبلی آن در حقوق بین­المللی سنتی بوده­اند لذا برای درک بهتر این پدیده­ها با توجه به سؤال­های ذیل به مطالعه این مهم می­پردازیم:
- مداخلات بشردوستانه تا پیش از منشور ملل متحد و پس از تصویب آن تا پایان جنگ سرد چه ویژگی­هایی داشته­اند؟
- چه عواملی به ظهور رویکرد جدید به مداخلات بشردوستانه در طی دهه گذشته منجر شده­اند؟
- مداخلات بشردوستانه جدید چه ویژگی­هایی داشته و چه ارتباطی با اصل منع توسل به زور دارند؟
با توجه به پرسش­های فوق، مقاله حاضر در سه قسمت سامان می­یابد.
در قسمت اول ضمن بررسی ویژگی­های مداخلات بشردوستانه در حقوق بین­الملل سنتی، وضعیت این گونه مداخلات را پس از تصویب منشور ملل متحد تا پایان جنگ سرد یعنی دوره­ای که اصل منع توسل به زور به عنوان اصل نظم دهنده روابط بین­المللی در آمد مورد مطالعه قرار خواهیم داد. در قسمت دوم، همراه با مرور تحولات سیاسی- بین­المللی ناشی از پایان جنگ­سرد، به بررسی تحول نقش و جایگاه شورای امنیت در سال­های اخیر خواهیم پرداخت که زمینه اقدام مؤثر از جانب شورای امنیت در مورد مسائل صلح و امنیت بین­المللی را فراهم ساخت. در قسمت پایانی علاوه بر مرور مداخلات بشردوستانه جدید (عراق، سومالی، یوگسلاوی سابق)، به موج جدیدی از این اقدامات تحت نظارت شورای امنیت و طرز رویکرد آن به ساماندهی نظم و امنیت بین­المللی که در مورد بحران کوزوو متجلی شد می­پردازیم.
- مداخله بشردوستانه در حقوق بین­الملل سنتی
دایره­المعارف حقوق بین­الملل مداخله بشردوستانه را بدین گونه تعریف می­کند: «استفاده از زور توسط یک دولت دیگری به منظور حمایت از جان و آزادی اتباع دولت دیگری که یا نمی­توانند و یا نمی­خواهند رأسا کاری انجام دهند.» (Encyclopedia of P.I.L. ۱۹۹۰,p.۲۱۱) در این چارچوب و دو موضوع به چشم می­خورد که در آن دولت یا گروهی از دولت­ها می­توانستند برای پایان دادن به نقض­های فاحش و شدید حقوق بشر در سرزمین یک دولت دیگر دخالت کنند. مداخله بشردوستانه را بدین گونه تعریف میندید( عراق، سومالی، یوگسلاوی سابق)، به موج جدیدی از این اقدامات تحت نظارت شورای امنیک دولت قادر بود با استفاده از نیروهای نظامی برای حمایت از زندگی و اموال شهروندان خود در سرزمین­های دولت دیگر وارد عمل شود. علاوه بر این یک دولت یا گروهی از دولت­ها مجاز بودند تا در قبال وضعیت و نحوه رفتار دولت­های دیگر با اتباعشان که خلاف استاندارها و موازین بین‌المللی در زمینه حقوق بشر بود، دخالت نمایندLewy,۱۹۹۳.p.۶۲۵).)
بنابراین رویه مداخله بشردوستانه با هدف حمایت از اتباع خود در خارج یا حمایت از اتباع سایر دول در حقوق بین­الملل سنتی وجود داشته است. یعنی دولت­ها می­توانستند به بهانه نقض حقوق اتباع دول ثالث مبادرات به انجام دخالت نظامی در جهت رفع نقض حقوق بشر نمایند. اما در این امر که انگیزه اصلی دول مداخله­کننده صرفاً حمایت از حقوق افراد بوده است، جای تردید و تأمل است.
به عنوان مثال، استول، مداخله قدرت­های مسیحی اروپایی علیه یک کشور مسلمان (عثمانی) در قرن نوزدهم را به منظور حمایت از گروه­های مسیحی در برابر یک کشور مسلمان می­داند که به­ زعم وی در ارزش و توصیف آنها به عنوان مداخله بشردوستانه شک و تردید بسیار وجود دارد.(Stowell,۱۹۲۱,pp.۱۲۶-۱۲۷)
از طرف دیگر، براونلی با اشاره به دخالت­های نظامی آمریکا به بهانه حمایت از اتباع خود بین سال­های ۱۹۲۷-۱۸۱۳ ویژگی اساسی آن مداخلات را در راستای سیاست ملی آن کشور بررسی می­کند. به عنوان مثال دخالت آمریکا در هائیتی و اشغال آن کشور در سال ۱۹۱۵ تأکیدی بر تحت­الحمایه بودن و محدودیت دائم حاکمیت آن بود و آشکار است که حمایت از زندگی و اموال خارجیان دلیل اصلی این اشغال نبود.(Brownlie,۱۹۶۳,pp.۲۸۹-۲۹۰) هدف برخی از دولت­ها نه حمایت از اتباع به خاطر خطر فوری، بلکه ایجاد تضمین­های امنیتی برای آینده نیز بوده است و حتی در مواردی حکومت دولت مورد مداخله را سرنگون کرده و حکومت دیگری را بر سرکار آورده­اند تا به سیاست ملی دولت مداخله­کننده گردن نهد. کما اینکه دولت­های بریتانیا، فرانسه و اسپانیا به موجب معاهده ۳۱اکتبر ۱۸۶۱ لندن بدین منظور در مکزیک مداخله کردند.(کرمی، ۱۳۷۵، صص۵۴-۵۳)
●تکوین اصل منع توسل به زور
ملاحظات بشردوستانه در حقوق بین­الملل سنتی عموماً تحت­تأثیر این مسئله بود که توسل به زور به عنوان ابزار سیاست ملی، مشروع شناخته شده بود. هر دولتی برای دستیابی به اهداف و منافع ملی خود می­توانست به جنگ مبادرت ورزد، اما با آغاز قرن بیستم شاهد روند تدریجی منع توسل به زور هستیم.
آغاز حرکت برای ممنوع ساختن جنگ با تدوین و تصویب میثاق جامعه ملل آغاز شد. در میثاق جامعه ملل جنگ به طور مطلق منع نشده بود، بلکه کوشش در جهت محدود ساختن توسل به آن؛ لحاظ شده بود. براساس میثاق جامعه ملل در صورتی که بین کشورهای عضو اختلاف شدیدی رخ می­داد، کشورها موظف بودند که اختلافات خود را به یکی از راه­حل­های مسالمت­آمیز یعنی داوری، حل و فصل قضائی و یا تحقیق توسط شورای جامعه ملل ارجاع دهند و بر طبق ۱۲ میثاق هیچ کشوری نمی­توانست به جنگ متوسل شود، مادامی که سه ماه از تاریخ اعلام­نظر یکی از مراجع فوق نگذشته باشد.(مقتدر، ۱۳۷۳،صص۳۱۶-۳۱۵) به بیانی، معنای عکس این ماده، آن است که دست کشورها برای توسل به جنگ پس از سه ماه از تاریخ اعلام­نظر یکی از مراجع سه­گانه فوق باز می­ماند.
گام­ بعدی در روند تدریجی ممنوعیت توسل به زور در عرصه روابط بین­الملل و حقوق بین­الملل، به پیمان بریان- کلوگ یا معاهده پاریس(۱۹۲۸) مربوط می­شود. در این پیمان دولت­ها متعهد شده­اند که از کاربرد جنگ و زور برای حل اختلافات بین­المللی و اجرای سیاست­های داخلی خویش در روابط با کشورهای دیگر خودداری نموده و تمام اختلافاتشان را از طریق مسالمت­آمیز حل و فصل نمایند. (Brownlie,۱۹۹۵,۱۹۴)
اما منع کامل توسل به زور با تصویب منشور ملل متحدد و تشکیل سازمان ملل متحد است که جنبه عملی و کامل به خود می­گیرد. در ماده(۴)۲منشور آمده است که:
«کلیه اعضا در روابط بین­المللی خود از تهدید به زور یا استعمال آن علیه تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی هر کشوری یا از هر روش دیگری که با مقاصد ملل متحد مباینت داشته باشد خودداری خواهند نمود.»
منشور ملل متحد حتی محدودیت­هایی در مورد مداخله به وسیله خود سازمان ملل در درون دولت­ها ایجاد کرده است. در بند ۷ماده۲منشور چنین آمده است:
«هیچ یک از مقررات مندرج در این منشور، ملل­متحد را مجاز نمی­داند در اموری که ذاتاً جزو صلاحیت داخلی هر کشوری است دخالت نماید و اعضا را نیز ملزم نمی­کند که چنین موضوعاتی را تابع مقررات این منشور قرار دهند...»
در منشور ملل متحد دو استثنا در مورد قاعده کلی منع توسل به زور آمده است؛ مورد اول سیستم امنیت جمعی مندرج در فصل هفتم منشور است که به کاربرد نیروی نظامی از جانب سازمان ملل مربوط می­شود و مورد دوم اصل دفاع مشروع مندرج در ماده ۵۱ منشور ملل متحد می­باشد. در اصل مزبور می‌خوانیم:
در صورت وقوع حمله مسلحانه علیه یک عضو ملل متحد تا زمانی که شورای امنیت اقدامات لازم برای حفظ صلح و امنیت بین­المللی را به عمل آورد، هیچ یک از مقررات این منشور به حق ذاتی دفاع از خود خواه فردی و خواه دسته­جمعی لطمه­ای وارد نخواهد کرد...
در عین حال در برخی از قطعنامه­های سازمان ملل نیز هرگونه مداخله ممنوع شده است. از جمله در قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی که مربوط به اعلامیه اصول حقوق بین­الملل در مورد روابط دوستانه می­باشد. در این قطعنامه فرازی به مضمون ذیل وجود دارد:
هیچ دولت یا گروهی از دولت­ها حق مداخله اعم از مستقیم یا غیرمستقیم و با هردلیلی، در امور داخلی و یا خارجی دولت دیگر را ندارد.
در همین قطعنامه مجدداً آمده است که:
هرگونه از اشکال مداخله نه تنها روح و نص منشور ملل متحد را نقض می­کند، بلکه به ایجاد وضعیت­هایی منجر می­شود که صلح و امنیت بین­المللی را تهدید می­کند.
در همین راستا در قطعنامه تعریف تجاوز(۱۹۷۴)آمده است که:
تجاوز عبارت از کاربرد نیروی مسلح به وسیله یک دولت علیه حاکمیت، تمامیت سرزمینی یا استقلال سیاسی دولت دیگر است.
سپس اعلام می­دارد که: «اساساً هیچ توجیه سیاسی، اقتصادی، نظامی یا دیگری نمی­تواند به عنوان توجیهی برای تجاوز مورد استفاده قرار گیرد.»(Teson, ۱۹۸۸,p.۱۲۹)
حتی هنگامی که اصل عدم مداخله در عمل نقض می­گردید، دولت­ها مایل به توجیه اعمال خود بر مبنای حمایت از حقوق بشر نبودند و عمدتاً اعمال تجاوزکارانه خود را در قالب اصل دفاع از خود توجیه می­کردند. موارد مشابهی از عدم اتکای دولت­ها بر امور بشردوستانه را می­توان در قضایای تهاجم هند به پاکستان شرقی که منجر به ایجاد کشور بنگلادش شد(۱۹۷۱)، تجاوز ویتنام به کامبوج (۱۹۷۸) و تجاوز تانزانیا به اوگاندا (۱۹۷۹) پیدا کرد، علی­رغم وضعیت‌های سرکوب شدید در داخل دولت مورد مداخله و سیل عظیم آوارگانی که به یک معضل بین­المللی تبدیل می­شدند.(Roberts,۱۹۹۳,p.۴۳۴)
با این تفاسیر، باید گفت که مداخله نظامی حتی در شکل مداخله بشردوستانه در دوره پس از تصویب منشور ملل متحد به عنوان اصل نظم دهنده بین­المللی و روابط بین­الملل مطرح نبوده است و بیشتر بر عدم مداخله، احترام به حاکمیت و برابری دولت­ها تأکید شده است.تحول نظام بین­الملل و نقش نوین شورای امنیت
اشکال جدید مداخلات بشردوستانه عمدتاً متأثر از نقش و تأثیر شورای امنیت در دوران پس از جنگ سرد بوده است. در نظام دو قطبی پس از جنگ جهانی دوم، جهان به بلوک­های متعارضی تقسیم شده بود که از نظر ایدئولوژیک، آشتی­ناپذیر بودند. سازمان ملل نیز بازتاب این نظام و عرصه اعمال سیاست­های تبلیغاتی و یکی از ابزارهای پیشبرد سیاست خارجی دو ابر قدرتی بود که در مسائل گوناگون با یکدیگر اختلاف داشتند.
فروپاشی شوروی در دسامبر۱۹۹۱ و به دنبال آن پایان جنگ سرد، اتفاق آرای اعضای دائم شورای امنیت را که شرط اولیه و لازم هرگونه اقدام مؤثر از جانب شورا در قبال امور صلح و امنیت بین­المللی، فراهم ساخت.
پطروس غالی دبیرکل وقت سازمان ملل در این باره می­گوید:
«با پایان یافتن جنگ سرد شورا قادر بود در برابر تهدیدات متنوعی که از سراسر جهان وجود داشت به شیوه محکم­تر و استوارتری نسبت به قبل عمل کند.» (Boutros-Ghali,۱۹۹۳)
تحول نقش شورای امنیت را در دو بعد کمی و کیفی می­توان مورد امعان نظر قرارداد. از یک­سو با پایان جنگ­سرد شاهد کاهش شگرف موارد استفاده از حق وتو توسط اعضای دائم شورای امنیت هستیم. از دیگر سو، تعداد قطعنامه­های تصویب شده در شورای امنیت در سال­های آغازین دهه۱۹۹۰ هم نشانگر فعالتر شدن این نهاد بین­المللی است... در حالی که از ۱۹۴۵ تا۱۹۹۰ شورا به طور متوسط در هر ماه یک قطعنامه تصویب کرده است، اما از ۱۹۹۱ به بعد این میزان به ۵ تا۷ قطعنامه و در سال ۱۹۹۳ که نقطه اوج آن است به ۱۴قطعنامه می­رسد.(آقایی، ۱۳۷۵، ص۱۸۴)
جدای از تحولات کمی یاد شده، شورای امنیت مبادرت به انجام اقدامات و ابتکارات جدیدی نیز نموده است. مهمترین تحول از این حیث، گسترده شدن مفهوم صلح و امنیت بین­المللی مندرج در منشور است. نقش شورای امنیت در سال­های پس از جنگ سرد مبتنی بر این اعتقاد بوده است که تصور و برداشت منشور در ارتباط با ماهیت و دامنه "تهدید علیه صلح، نقض صلح و عمل تجاوز" باید به­طور آزادانه و منعطفی تفسیر شود. بهترین نمونه و نقطه آغازی که بر نگرش و حرکت­های شورا جاری شد در قضیه تجاوز عراق به کویت تجلی یافت. تردیدی نیست که موضع اولیه شورا در قبال تجاوز عراق به حاکمیت سرزمینی و استقلال کویت، یک امر متعارف در تبیین تهدید و نقض صلح در چارچوب منشور ملل متحد محسوب می­شود. اما نکته اینجا است که قطعنامه­های بعدی شورا به نحوی تفسیر شدند که از لزوم باز پس­گیری کویت به عنوان یک دولت حاکم و مستقل، فراتر رفتند. اقدامات بعدی شورا منجر به حمله به تمامیت سرزمینی عراق در طی عملیات طوفان صحرا، تحمیل یک مرز علامت­گذاری شده به عراق و نابودی ذخایر سلاح­های شیمیایی و بیولوژیکی عراق تمرکز یافت. اقدام شورا در مورد کویت مقدمه­ای برای پذیرش تفاسیر جدیدی از تهدید علیه صلح، نقض صلح و تجاوز گردید. به گونه­ای که وضعیت­هایی نظیر جنگ داخلی، بحران­های انسانی، تروریسم و تغییر رژیم نیز به­عنوان مصادیق تهدید صلح و امنیت بین­المللی مطرح گردیدند.(Murthy,۱۹۹۵,pp.۴۳۰-۴۳۱)
شورای امنیت در آنگولا، گرجستان، لیبریا و یوگسلاوی سابق جنگ داخلی را به مثابه تهدید علیه صلح و امنیت بین­المللی تلقی نمود. شورای امنیت، همچنین بحران­های انسانی که به وسیله اقدامات پاکسازی و تصفیه قومی وحشیانه و ممتد در بوسنی- هرزگوین و رواندا ایجاد شده بود را به عنوان تحولاتی با پیامدهای زیانبار برای صلح و امنیت بین­المللی قلمداد نمود. علاوه بر این شورا عزل رژیم­های انتخابی و دموکراتیک در بروندی و هائیتی را محکوم کرد. در مورد هائیتی دیدگاه شورا این بود که تا زمانی که جان برتراند اریستید به قدرت بازگردانده نشود، صلح و امنیت بین­المللی تأمین نمی­شود. شورا همچنین تروریسم را نیز به عنوان تهدیدی علیه صلح و امنیت بین­المللی تلقی کرده است که اعمال تحریم علیه لیبی در همین راستا صورت گرفت. شایان ذکر است که در همین اواخر، مطابق قطعنامه ۱۳۷۳شورا در مورد افغانستان، تروریسم خطری علیه صلح وامنیت بین­المللی انگاشته می­شود.(UN-Doc/SC/Res,۱۳۷۳,۲۰۰۱)
جنبه دیگری از ابتکارات نوین شورای امنیت در دوره پس از جنگ سرد اعمال تحریم بوده است. در دوران جنگ سرد شورا از قدرت خود برای اعمال تحریم­های غیرنظامی در موارد نادری استفاده کرد که نتایج امیدوارکننده­ای هم نداشت. اما در دوره پس از جنگ سرد، شورا اولین بار تحریم­های اقتصادی را به دنبال حمله عراق به کویت، علیه عراق برقرار ساخت. این تحریم شامل منع صادرات نفتی، واردات اسلحه و انتقال کالاها از طریق دریا بود.(UN.Doc/Sc/Res(۶۶۱),p.۲۳۱) با توجه به قدرت و توانمندی افکار عمومی بین­المللی، علیه تجاوز عراق، شورا توانست بلند مدت­ترین تحریم نظامی را بر علیه عراق تحمیل نماید.
شورای امنیت همچنین تحریم­های غیرنظامی را علیه لیبی وضع کرد. شورا در سال ۱۹۹۲ پس از این که دولت لیبی از تحویل دو شهروند خود که متهم به بمب­گذاری در هواپیمای پان آمریکن بودند، خودداری نمود، تحریم­هایی علیه لیبی وضع نمود.
علاوه بر این­ها، شورا در منازعات داخلی در لیبریا، رواندا، سومالی و یوگسلاوی سابق نیز تمام طرف­های درگیر را تحریم تسلیحاتی کرد که عمدتاً اثر مفیدی در پایان یافتن آن منازعات داشت. هدف از این تحریم­ها، سد کردن منابع خارجی تسلیحاتی بود تا جنگ هر چه سریعتر به پایان رسد. (UN.Doc/Sc/Res(۷۱۳),۱۹۹۱)
بعد دیگری از ابتکارات جدید شورای امنیت را می­توان در ارائه مجوز استفاده از همه وسایل ممکن مشاهده نمود. در شرایطی که واکنش سازمان­ملل به شکل تحریم­ها یا حفظ صلح در دستیابی به اهداف ناکافی بوده است، شورا به دولت­های مایل و علاقه­مند، مجوز کاربرد تمام وسایل ممکن را صادر کرده است. شورای امنیت در سال­های ابتدائی ۱۹۹۰ در مورد تجاوز عراق به کویت بحران­های انسانی در سومالی، رواندا، بوسنی- هرزگوین و نیز اعاده قدرت اریستید در هائیتی اقدام به صدور مجوز مزبور نموده است. (UN.Doc/Sc/Res(۶۷۸),۱۹۹۰)
در طی سال­های اخیر شورای امنیت در مواردی مجوز مداخله بشردوستانه را صادر نموده است و شرایطی مثل: نقض شدید حقوق بشر، سرکوب گسترده مردم، حرکت گسترده آوارگان، قحطی و گرسنگی و ... را به عنوان عوامل تهدید علیه صلح و امنیت بین­المللی تلقی نموده است. جایگاه و منزلت ویژه مداخله بشردوستانه در سال­های اخیر متأثر از عوامل چندی بوده است.
۱. افزایش نقش و اهمیت کمک­های بشردوستانه در بلایای طبیعی و "انسان ساخته" که توسط رسانه­های جمعی به ویژه تلویزیون نمایش داده شده­اند. کمک­های بشردوستانه در مقیاس بی­سابقه­ای توسط"کمیته بین­المللی صلیب سرخ"(۱)، "سازمان پزشکان بدون مرز"(۲) و بعضی از سازمان­های غیردولتی ارائه شده­اند.
۲. رشد و گسترش دکترین حقوق بشر منجر به پذیرش حق افراد انسانی به دریافت کمک­های بشردوستانه در شرایط سخت گشته است. (Roberts,۱۹۹۳,p.۴۳۵)
هدف اصلی کمک­های بشردوستانه، کاهش آسیب­پذیری قربانیان از طریق تأمین نیازهای حیاتی(غذا، آب، سرپناه، دارو و خدمات پزشکی) و تأمین امنیت آنها از طریق ایجاد مناطق امن است. عناصری از این رهیافت در کنوانسیون ژنو ۱۹۴۹ و در تعدادی از قطعنامه­های شورای امنیت در دهه ۱۹۸۰ که به دنبال بلایای طبیعی صادر شده­اند، وجود دارد.(۳) برای مثال در بند ۲ ماده۱۸ پروتکل دوم الحاقی به کنوانسیون­های چهارگانه ژنو(۱۹۴۹)، دول طرف پروتکل را چنانچه از متخاصمین جنگ­های غیر بین­المللی باشند، مکلف می­نمایند که در صورت فقدان ملزومات اساسی برای بقای غیرنظامیان از قبیل موادغذایی و دارویی، عملیات امدادی صرفاً بشردوستانه را اجرا نموده یا بپذیرند. این تعهد حقوقی که محدودکننده حاکمیت دولت­هاست، نسبت به عملیات امدادی بشردوستانه در حق غیرنظامیان حتی آن عده که در منطقه تحت کنترل شورشیان به سر می­برند، اعمال می­گردد.(شایگان، ۱۳۸۰، ص ۱۳۱)
مسلماً هر دولتی با توجه به وظایفی که در قبال اتباع و سکنه خود دارد، مسئولیت اولیه برای مراقبت از قربانیان حوادث اضطراری از هر نوع را عهده­دار است. لیکن در صورتی که قادر یا مایل به ارائه کمک نباشد، در آن صورت باید به سازمان­های ملی و بین­المللی صالح در این زمینه، کمیته بین­المللی صلیب سرخ، کمیساریای عالی ملل متحد برای پناهندگان، یونیسف و... اجازه ارائه کمک به نیازمندان را داده و انجام این امر را تسهیل کند.(شایگان، ۱۳۸۰، ص۱۲۹)
نکته قابل توجه این که لزوم انجام کمک­های بشردوستانه در طی سال­های اخیر عمدتاً ناشی از فروپاشی ساختارهای دولتی در درون دولت­ها بوده که این­گونه کمک­ها را ضروری می­ساخته است.(Roberts,۱۹۹۳,p.۴۳۶)
یکی از ابتکارات شورای امنیت در مداخلات بشردوستانه جدید، ایجاد"مناطق امن"(۴) بوده است. مفهوم مناطق امن در کنوانسیون­های ژنو ۱۹۴۹ نیز آمده است. هدف از ایجاد مناطق امن حمایت از افراد آسیب­پذیر است که در جنگ شرکت ندارند اعم از نظامیانی که به دلیل بیماری و جراحت از صحنه نبرد خارج شده­اند و یا غیرنظامیانی که در جنگ دخالت ندارند و تهدیدی قابل مسامحه برای طرف مقابل محسوب می­شوند. منظور از ایجاد مناطق و محل­های امن ایجاد فضائی برای امکانپذیر ساختن ارائه کمک­های بشردوستانه غذائی و دارویی، خدمات پزشکی و تأمین امنیت برای اشخاص آسیب­پذیر مورد حمایت است. ماده ۱۴ چهارمین کنوانسیون ژنو، شناسایی متقابل این مناطق را موکول به توافق طرفین مخاصمه نموده است که می­تواند در قالب یک موافقت­نامه شکل بگیرد.(۵)
یکی دیگر از ابتکارات شورای امنیت در این زمینه ایجاد" مناطق پرواز ممنوع"(۶) بوده است. اصطلاح مناطق پرواز ممنوع که در سال­های اخیر در جریان مخاصمات مسلحانه کاربرد پیدا کرده است، بیانگر این است که هواپیماهای غیرمجاز در یک منطقه خاص جهان از پرواز ممنوع می­باشند. در این مناطق نیروهای نظامی کشورهای خارجی حق انهدام هواپیماهای محلی را برای خود قایل بوده­اند.(امین زاده، ۱۳۷۸، ص۱۱۴۷) وضعیت پرواز ممنوع تاکنون در بوسنی، هرزگوین و عراق اعمال شده است که در جای خود مورد بررسی قرار می­گیرند.
اما نکته مهم درباره مشروعیت مداخلات بشردوستانه­ای است که با مجوز شورای امنیت صورت می­گیرد. مداخله بشردوستانه شورای امنیت مبنای حقوقی مستقیم و صریحی در منشور ملل متحد ندارد، اما در هر حال مبنای حقوقی هر گونه مداخله سازمان ملل را باید در منشور ملل متحد یافت. همان­طور که گفتیم بندهای ۴ و ۷ ماده ۲ منشور ملل متحد بیانگر منع توسل به زور و حتی عدم دخالت سازمان ملل در اموری که اساساً در صلاحیت داخلی دولت­هاست می­باشد.
بنابراین، تنها در صورتی که شورای امنیت براساس فصل هفتم منشور ملل متحد، وضعیت­هایی را تهدید صلح، نقض صلح و یا عمل تجاوز تشخیص داد، می­تواند اقداماتی را در جهت مداخله در اموری که در صلاحیت داخلی یک دولت است به عمل آورد. از این روست که شورای امنیت در قطعنامه­هایی که مجوز مداخلات بشردوستانه را صادر نموده است، وضعیت­هایی نظیر: حرکت آوارگان، سرکوب گسترده مردم، گرسنگی و قحطی را تهدیدی نسبت به صلح و امنیت بین­المللی تلقی کرده است، یعنی در حقیقت آن را ذیل فصل هفتم منشور قرار داده و از صلاحیت داخلی کشورهای عضو خارج نموده است.
با مرور تحولات تاریخی و سوابق کمک­های بشردوستانه در جامعه بین­المللی، درمی­یابیم که به تدریج این روند به بهانه تأمین و تضمین ارائه کمک­ها، اولاً از حوزه انحصاری و اختیارات سازمان­های غیردولتی بشردوستانه (کمیته بین­المللی صلیب سرخ، سازمان پزشکان بدون مرز و...) خارج شده و در چارچوب موازین ملل متحد جای گرفته است. ثانیا ملاحظات غیرنظامی و مدنی این کمک­ها، شائبه نظامی یافته است. به­طوری که با واردشدن به دوره پس از جنگ با تفاسیر و مکانیسم­هایی که شورای امنیت در راستای توسعه ابعاد تهدیدات علیه صلح و امنیت بین­المللی ارائه نموده، مجوز مداخلات نظامی را صادر نموده و به این مداخلات بشردوستانه مشروعیت بخشیده است.●●بحران عراق
در سال ۱۹۹۱ با پایان جنگ دوم خلیج­فارس و شکست ارتش عراق از نیروهای چندملیتی ناآرامی سراسر عراق را فراگرفت و حکومت عراق نیز این ناآرامی‌ها را شدیداً سرکوب کرد. به طوری که در نتیجه آن نزدیک به دو میلیون نفر از مردم عراق به سوی مرزهای ایران و ترکیه سرازیر شدند. در واکنش به این رویداد شورای امنیت قطعنامه ۶۸۸ را تصویب نمود. در مقدمه این قطعنامه شورای امنیت به وظایف و مسئولیت­های خود براساس منشور ملل­متحد برای حفظ صلح و امنیت بین­المللی و بند ۷ ماده ۲ منشور اشاره می­کند. در حقیقت شورا با اشاره به این بند بر احترام به حاکمیت، تمامیت ارضی و استقلال سیاسی عراق تأکید می­کند و روشن می­سازد که مداخله صرفاَ با نیات بشردوستانه صورت گرفته تا راه را برای همکاری و مساعدت عراق برای ارائه کمک­های بشردوستانه باز بگذارد.
در بخش دیگری از مقدمه این قطعنامه آمده است که شورا نگرانی عمیق خود را نسبت به سرکوب غیرنظامیان عراقی در مناطق مختلف عراق، از جمله در مناطق کردنشین که منجر به حرکت گسترده آوارگان به سوی مرزهای بین­المللی، عبور از آنها و نیز تجاوزات مرزی شده و موجب تهدید علیه صلح و امنیت بین­المللی گردیده است اعلام می­دارد. بر این اساس دو عامل سرکوب مردم عراق و حرکت گسترده آوارگان به سوی مرزهای بین­المللی به عنوان عوامل تهدید علیه صلح و امنیت بین­المللی یاد شده است. در حقیقت شورای امنیت برای اولین بار به ارتباط آشکار و صریح نقض حقوق بشر و تهدید علیه صلح و امنیت بین­المللی اشاره می­کند.(Pease and Forsythe,۱۹۹۳,p.۳۰۹)
به دنبال صدور این قطعنامه در ۱۸آوریل ۱۹۹۱ یادداشت تفاهمی میان صدرالدین آقاخان نماینده اجرایی دبیرکل و وزیر امور خارجه عراق امضا شد که به وسیله آن هر دو طرف به طور کلی اهمیت و ضرورت فراهم کردن اقدامات کافی از جمله کمک­های بشردوستانه برای مردم تحت رنج عراق را مورد شناسایی قرار دارند.( Adelrnan,۱۹۹۲,p.۹)
همگام با اقدامات سازمان ملل­متحد، انگلیس طرحی را پیشنهاد کرد که به موجب آن مناطق امن در شمال عراق و تحت کنترل سازمان­ملل ایجاد شود. سرانجام در تاریخ ۱۰ آوریل ۱۹۹۱ آمریکا عراق را برای توقف فعالیت­های نظامی در شمال مدار ۳۶ درجه که شامل مناطق کردنشین از مرزهای ترکیه تا جنوب موصل بود، تحت فشار قرار داد و به آن دولت هشدار داد که در صورت هرگونه دخالت نظامی در این منطقه، به شدت مقابله خواهد کرد.(Cotran,۱۹۹۴,p.۵
در نتیجه عراق مجبور شد که نیروهای خود را از این منطقه خارج کند و در تاریخ ۱۷ آوریل ۱۹۹۱ آمریکا، انگلیس و فرانسه در عملیاتی موسوم به عملیات "تامین آسایش"(۷) واحدهای نظامی خود را بدون رضایت دولت عراق به شمال این کشور اعزام داشته و اقدام به ایجاد مناطقی برای حمایت از کردها نمودند.
از اقدامات دیگر ائتلاف ضد عراق ایجاد مناطق ممنوعه پروازی برای جلوگیری از بمباران هوایی در شمال مدار ۳۶ درجه و جنوب مدار ۳۲ درجه بود.
در مورد مشروعیت اقدامات نیروهای آمریکا، انگلیس و فرانسه به قطعنامه­های ۶۷۸ و ۶۸۸ اشاره شده است. اما دیدگاه متقابلی نیز وجود دارد که معتقد است این دو قطعنامه نمی­توانند مبنایی برای مداخلات نیروهای ائتلاف در عراق باشد از جمله مشاور حقوقی دبیرکل سازمان ملل­متحد نیز طی بیانیه­ای تأکید کرد که قطعنامه ۶۸۸ براساس فصل هفتم منشور صادر نشده است و بنابراین دبیرکل قانوناَ نمی­توانسته عهده­دار مداخله بشردوستانه در شمال عراق شود.(امین­زاده، ۱۳۷۸، ص۱۱۵۶) قطعنامه ۶۷۸شورای امنیت نیز درمانی صادر شد که کویت در اشغال نیروهای عراقی بود و در آن هیچ­گونه اشاره یا ابراز نگرانی در مورد مردم عراق یا محکومیت اقدام­های دولت عراق در سرکوب افراد غیرنظامی نشده بود. لذا قطعنامه ۶۷۸که توسل به زور را توسط کشورها برای پایان اشغال کویت تجویز می­کند، توسل به زور را برای ارسال کمک­های بشردوستانه و تضمین امنیت آن تجویز نمی­کند.(امین­زاده، ۱۳۷۸، ص۱۱۶۵)
خلاصه این که هر چند شورای امنیت بر طبق قطعنامه ۶۸۸ اقدامات دولت عراق در مورد سرکوب مردم و حرکت آوارگان را تهدیدی نسبت به صلح و امنیت بین­المللی دانست، اما در مورد توسل به زور ساکت ماند و هیچ­یک از قطعنامه­های شورای امنیت اجازه مداخله نظامی و ایجاد مناطق امن و پرواز ممنوع در عراق را نداده بودند.
آدام رابرتز، اقدام متحدین را نه در راستای قطعنامه­های شورای امنیت بلکه شکلی از مفاهیم سنتی حقوق طرف­های پیروز در رابطه با کشور شکست­خورده مطابق حقوق سنتی می­داند که این طرف­های پیروز خود را محق و صاحب­اختیار در تصمیم­گیری برای آینده آن دولت می­دانند. (Roberts,۱۹۹۳,p.۴۳۷)
●بحران بوسنی- هرزگوین
با آغاز درگیری­های شدید داخلی در یوگسلاوی سابق، دبیرکل وقت سازمان ملل در مه ۱۹۹۲با تشکیل یک نیروی حافظ صلح در بوسنی مخالفت کرد. پیامدهای انسانی جنگ از جمله تخریب روستاها و جابه­جایی افراد غیرنظامی ضرورت اقدام از طرف سازمان ملل را افزایش داد. بنابراین تمرکز عملیات در بوسنی، صریحاً جنبه انسان­دوستانه داشت.(Berdal, ۱۹۹۵,p.۲۳۱)
در نتیجه، بر طبق قطعنامه ۷۷۶مصوبه ۱۴سپتامبر ۱۹۹۲شورای امنیت، مأموریت (UNPROFOR)(۸) به بوسنی هم گسترش یافت. وظیفه اولیه این نیرو در بوسنی حمایت از تلاش­های کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل متحد برای ارائه کمک­های انسانی در سراسر این جمهوری بود. با تشدید جنگ در بوسنی شرقی و بدتر شدن وضعیت انسانی مسلمانان، شورای امنیت تصمیم گرفت تا شش شهر سارایوو، توزلا، ژپا، گوراژده، بیهاج و سربرنیسکا را به عنوان مناطق امن اعلام کند(UN.Doc/Sc/Res(۸۲۴),۱۹۹۳) طرفین درگیر موظف بودند از حمله نظامی و سایر اقدامات خصمانه نسبت به این مناطق خودداری کنند و ارتش صرب­های بوسنی و سایر واحدهای شبه­نظامی نیز مجبور به عقب­نشینی از این مناطق شدند تا این مناطق تحت نظارت سازمان ملل قرار گیرند. همچنین شورای امنیت بر طبق قطعنامه ۸۴۴ مجوز استقرار یک نیروی ۷۶۰۰نفری برای تأمین حداقلی از امنیت در این مناطق را صادر نمود. (UN.Doc/Sc/Res(۸۴۴),۱۹۹۳)
همچنین شورای امنیت در ۴ ژوئن ۱۹۹۳به موجب قطعنامه ۸۳۶ و براساس فصل هفتم منشور به نیروی حافظ صلح مستقر در آن سرزمین (UNPROFOR) مأموریت داد که از حملات به مناطق امن جلوگیری نماید، بر آتش بس نظارت کرده و خروج واحد نظامی و شبه­نظامی و ورود شرکت‌کنندگان در عملیات کمک­رسانی را تشویق کند. بنابراین به این نیروها اجازه داده شد که در اجرای این مأموریت و در دفاع از خود در صورت لزوم برای پاسخگویی به بمباران نواحی امن یا تهاجم، درخواست توقف حمله به مناطق مزبور از طریق تهدید به زور بنمایند که با مفهوم مناطق امن در حقوق بشردوستانه بین­المللی منطبق نبود.
شورای امنیت همچنین در ۹ اکتبر ۱۹۹۲ براساس قطعنامه ۷۸۱ تصمیم به ایجاد یک منطقه "پرواز ممنوع" در فضای هوایی بوسنی گرفت. (UN.Doc/Sc/Res(۷۸۱),۱۹۹۲) شورا به دولت­های عضو اجازه داد تا اقداماتی را در سطوح ملی، منطقه­ای و یا سایر ترتیبات موجود برای کمک به نیروهای سازمان ملل متحد در اجرای ممانعت از پروازهای نظامی بر فراز منطقه پروازی ملحوظ دارند و در صورت لزوم از نیروی هوایی برای حمایت از این نیروها استفاده کنند.(UN,۱۹۹۶,P.۴۳) این عملیات حمایتی بنابر توافقات به عمل آمده در اجلاس ۱۰ ژوئن ۱۹۹۲ منوط به حمله به نیروهای سازمان ­ملل­ متحد در مناطق امن و تقاضای آنها از ناتو بود. ناتو در موارد متعددی هواپیماهای خود را بر فراز بوسنی- هرزگوین به پرواز درآورد. هر چند تهدیدات و اقدامات ناتو توانست در برخی موارد از زیاده­روی صرب­ها جلوگیری کند، اما جز در موارد خاص و نمایشی این نیروها تمایل به درگیری جدی در بوسنی نداشتند. صرب­ها نیز با درک این موضوع برخی شهرهای امن را اشغال کرده و به قتل عام مردم آن پرداختند. به­طوری که پطروس غالی دبیرکل وقت سازمان ملل اعلام نمود که دیگر قادر نیست تا نیروهای سازمان­ملل شهرهای بوسنی را امن نگهدارد.(کرمی، ۱۳۷۵، ص ۱۲۴)
اما در مورد مبنای حقوقی اقدامات ناتو همان­طور که گفتیم شورای امنیت با تصویب قطعنامه ۷۸۱ مناطق پرواز ممنوع در بوسنی را ایجاد کرد. شورای امنیت در این قطعنامه مشخص نکرده بود که براساس کدام­یک از اختیارات تصریح شده در منشور اقدام به ایجاد مناطق پرواز ممنوع کرده است. شورای امنیت صرفاً اعلام نمود که اقداماتش براساس مواد مندرج در قطعنامه ۷۷۰ بوده است.
این قطعنامه صریحاً به فصل هفتم منشور اشاره کرده و از کلیه کشورها درخواست کرده بود که سازمان­ملل را در رساندن کمک­های بشردوستانه به مردم مساعدت نمایند. بنابراین می­توان گفت که شورا مناطق پرواز ممنوع را برای امنیت ارسال کمک­های بشردوستانه که عاملی مهم در تلاش­های شورا برای اعاده صلح و امنیت بین­المللی به شمار می­رفت، ایجاد نمود.
●بحران انسانی در سومالی
مداخله بشردوستانه در سومالی نمایانگر موردی است که ارائه کمک­های بشردوستانه در نهایت منجر به یک اقدام نظامی شد. در حالی که خشکسالی و قحطی نقشی اساسی در بحران سومالی داشت، اماویژگی­های اساسی آن ناشی از عملکرد انسانی بود.(Roberts,۱۹۹۳,p.۴۳۹)
وضعیت سومالی از سال ۱۹۸۸ توجه جامعه بین­المللی را به خود معطوف ساخت. در این سال مجمع عمومی سازمان­ملل، با تصویب قطعنامه­ای از جهانیان خواست تا به مردم این کشور کمک کنند. همچنین قطعنامه دیگری که در سال ۱۹۹۰ به تصویب رسید، با اشاره به وضعیت طاقت­فرسای سومالی ضرورت کمک­های انسانی را گوشزد نمود.(کرمی، ۱۳۷۵، ص۱۱۰) با سقوط ژنرال محمدزیادباره در ۱۹۹۱ درگیری بین گروه­ها و قبایل مختلف آغاز گردید و به قول گری اندرسن در این شرایط تفنگ و غذا توأمان به عنوان سلاح به کار گرفته می­شدند، (Anderson,۱۹۹۶,p.۲۶۷) و گرسنگی جان پنج میلیون نفر را تهدید می­کرد و به علاوه حدود یک میلیون نفر نیز به کشورهای همسایه فرار کردند. نهایتاً بنا به درخواست­های دبیرکل سازمان کنفرانس اسلامی، دبیرکل جامعه عرب و دبیرکل سازمان وحدت آفریقا از شورای امنیت، نقش شورا در ارتباط با مسایل سومالی آغاز شد.(اخوان زنجانی، ۱۳۷۲، ص۳۵)
شورای امنیت در واکنش به این درخواست­ها، قطعنامه۷۳۳ را تصویب نمود. در این قطعنامه وضعیت سومالی به عنوان تهدیدی نسبت به صلح و امنیت بین‌المللی تلقی شد و در عین حال خواستار آتش­بس و تحریم تسلیحاتی طرف­های درگیر نیز گردید.
فعالیت­های دبیرکل در ارتباط با اجرای قطعنامه ۷۳۳ منجر به امضای قرارداد آتش­بس در مارس ۱۹۹۲ گردید. اما با آغاز دوباره درگیری­ها و حمله گروه­ها و قبایل درگیر به کاروان­های بشردوستانه وقفه در فعالیت­های سازمان­های کمک­رسانی، دبیرکل طی گزارشی در ۲۱ آوریل ۱۹۹۲ خواستار اعزام نیروهای سازمان­ملل برای نجات مردم سومالی از خطر گرسنگی و مرگ شد.(کرمی، ۱۳۷۵، ص۱۱۱)
عملیات این نیروها در چارچوب نیروهای حافظ صلح سنتی سازمان­ملل انجام شد و بر رضایت طرفین درگیر مبتنی بود. اما در این مورد که رضایت مذکور تا چه اندازه مؤثر بوده با توجه به فروپاشی اقتدار سیاسی و مدنی دولت سومالی جای تردید وجود دارد. این عملیات در نهایت با شکست مواجه شد و زمینه را برای دخالت نظامی گسترده­تر فراهم ساخت.
با تصویب قطعنامه ۷۹۴شورای امنیت به دول عضو اجازه داد تا به منظور ایجاد محیطی امن برای عملیات کمک­رسانی انسان­دوستانه از کلیه روش­های لازم استفاده کنند. در مقدمه این قطعنامه وسعت تراژدی که بر اثر منازعه و درگیری در سومالی ایجاد شده و توزیع کمک­های انسانی را دشوارتر ساخته بود، به عنوان عامل تهدید صلح ذکر شده است. (UN.Doc/Sc/Res(۷۹۴)۱۹۹۲) یک نیروی ضربتی موسوم به"یونیتاف" (۹) برای انجام وظایف مقرر در قطعنامه ۷۹۴با بیش از ۳۵هزار نفر تشکیل شد با توجه به حضور ۳۰هزار سربازآمریکائی، فرماندهی آن نیز به آمریکا واگذار شد. این نیروها که یک نیروی چندملیتی بودند و با مجوز شورای امنیت تشکیل شده بودند، از دسامبر ۱۹۹۲ تا مه ۱۹۹۳ در سومالی حضور داشتند.
سپس با تصویب قطعنامه ۸۱۴ شورای امنیت، مأموریت­های یونیتاف به "یونوسوم-۲" منتقل شد. این نیرو در مارس ۱۹۹۳ و در چارچوب فصل هفتم منشور و تحت فرماندهی و کنترل مستقیم دبیرکل تشکیل شد. مأموریت این نیرو انجام اقدامات مناسب برای ایجاد یک محیط امن برای ارائه کمک­های انسانی در سومالی بود.●بحران کوزوو
با خاتمه بحران یوگسلاوی سابق، مردم کوزوو تلاشی را برای استقلال از جمهوری فدرال یوگسلاوی آغاز کردند. مقامات بلگراد، ضمن خاتمه دادن به وضعیت خودمختاری­ای که کوزوو از سال ۱۹۷۴ در چارچوب جمهوری فدرال یوگسلاوی بهره­مند بود، به زور متوسل شدند. اعلامیه یک جانبه جمهوری کوزوو توسط شورشیان در سال ۱۹۹۱ و آغاز عملیات نظامی ارتش آزادی بخش کوزوو در ۱۹۹۶ تنها بر شدت خشم صرب­ها افزود. واکنش آنها بی­رحمانه بود و شائبه­های نوینی از خشونت را در پی داشت.(ممتاز، ۱۳۷۹، ص۱۰۲۹)
به دنبال شکست تلاش­های بین­المللی و رد اجرای مقررات قطعنامه­های ۱۱۶۰ و ۱۱۹۹ شورای امنیت، و با از سرگیری عملیات نظامی در کوزوو توسط نیروهای صرب، ناتو در ۲۴مارس ۱۹۹۹ به کاربرد اقدام نظامی علیه یوگسلاوی مبادرت نمود بدون اینکه قبلاً مجوز شورای امنیت را اخذ کرده باشد. بنابراین مداخله ناتو در کوزوو با این شرایط، از طرف اکثر حقوقدانان بین­المللی، به عنوان امری مغایر منشور ملل­متحد تلقی شده است، از طرف دیگر عده­ای با توسل به نقشی که اقدامات ناتو در پایان دادن به فجایع انسانی در کوزوو بازی کرد، از شکل­گیری رویه جدیدی از مداخله بشردوستانه بدون مجوز شورای امنیت سخن گفته­اند، با این توضیح که در شرایط نقض شدید حقوق بشر و انفعال شورای امنیت به دلیل کاربرد حق وتو، می­تواند مشروع تلقی شود.
اقدامات نظامی ناتو در یوگسلاوی و کوزوو، مسائل جدید حقوقی را در مورد نقش سازمان­های منطقه­ای در حفظ صلح و امنیت بین­المللی مطرح نموده است. منشور ملل­متحد میان سازمان­های منطقه­ای تحت عنوان فصل هشتم منشور و اتحادهای دفاعی موضوع ماده ۵۱ منشور ملل که به اصل دفاع مشروع مربوط می­شوند، تفکیک قایل شده است. بنابراین مباحث ما در این مقوله در دو محور مسائل سازمان­های منطقه­ای بین­المللی در منشور و مشروعیت اقدامات ناتو در یوگسلاوی و کوزوو متمرکز می­گردد.
●ترتیبات منطقه­ای(۱۰)و منشور ملل­متحد
قراردادهای منطقه­ای عنوان فصل هشتم منشور است که ۳ ماده این فصل از موافقت­نامه­ها یا مؤسسات منطقه­ای سخن می­گوید. اگرچه منشور ملل­متحد موافقت­نامه یا مؤسسات منطقه­ای را تعریف نمی­کند، اما ماده ۵۲ منشور ضوابطی را مقرر می­دارد که می­توان براساس آنها موافقت­نامه و سازمان­های منطقه­ای موضوع فصل هشتم منشور را شناسایی نمود.
ماده ۵۲منشور ضوابطی را برای شناسایی موافقت­نامه و سازمان­های منطقه­ای به دست می­دهد. در این ماده، بند۱ حاکی از آن است که:
«هیچ یک از مقررات این منشور مانع وجود موافقت­نامه­ها یا مؤسسات منطقه­ای برای انجام امور مربوط به حفظ صلح و امنیت بین­المللی که متناسب برای اقدامات منطقه­ای باشد، نیست، مشروط بر اینکه اینگونه موافقت­نامه­ها یا مؤسسات و فعالیت­های آنها با مقاصد و اصول ملل­متحد سازگار باشد.»
بنابراین یک موافقت­نامه یا مؤسسه منطقه­ای در درجه اول باید به موجب موافقت­نامه مبتنی بر آن دارای صلاحیت در زمینه حفظ صلح و امنیت بین­المللی باشد. صلاحیت مزبور در زمینه اموری است که برای اقدامات منطقه­ای مناسب باشد، اما در مورد اقدام منطقه­ای مناسب باید به بند ۲ ماده ۵۲منشور مراجعه کرد:
«اعضای ملل­متحد که چنین قراردادهایی را منعقد می­نمایند یا چنین مؤسساتی را تأسیس می­کنند هرگونه کوششی را برای تصفیه مسالمت­آمیز اختلافات محلی از طریق این قراردادها یا مؤسسات منطقه­ای قبل از مراجعه به شورای امنیت به کار خواهند برد.»
بانگاهی به بند فوق اولویت اقدام منطقه­ای نسبت به شورای امنیت در صورتی است که اولاً اختلاف محلی وجود داشته باشد، ثانیاً اقدام منطقه­ای موردنظر برای حل و فصل مسالمت­آمیز آن اختلاف صورت گیرد. یعنی ماهیت مسالمت­آمیز داشته باشد. بنابراین می­توان نتیجه گرفت که موافقت­نامه­ها و سازمان­های منطقه­ای در حل و فصل مسالمت­آمیز اختلافات و وضعیت­های محلی بر شورای امنیت اولویت دارند. ضابطه دیگری که از بند ۱ ماده ۵۲ منشور می­توان برای تشخیص سازمان­های منطقه­ای استنتاج نمود، موافقت و انطباق موافقت­نامه­ها یا مؤسسات منطقه­ای و فعالیت­های آنها با مقاصد و اصول ملل­متحد است. چراکه، در هر صورت، اعضای سازمان­های منطقه­ای به عنوان اعضای سازمان­ملل­متحد مکلفند مقاصد و اصول ملل­متحد را محترم بشمارند. به این ترتیب یک سازمان یا موافت­نامه منطقه­ای موضوع فصل هشتم منشور ملل­متحد، سازمان یا موافقت­نامه­ای است که در وهله نخست دارای صلاحیت برای حفظ صلح و امنیت بین­المللی از طریق تصفیه مسالمت­آمیز اختلافات محلی است.(شایگان، ۱۳۸۰، ص۲۲۵)
●ماده ۵۱ منشور ملل­متحد و اتحادیه­های دفاعی
ماده ۵۱ منشور نیز در فصل هفتم در مورد شناسایی حق ذاتی دفاع از خود در برابر یک حمله مسلحانه به طور فردی یا جمعی، مبنای حقوقی تشکیل سازمان­ها و پیمان­های منطقه­ای، همچون سازمان ناتو و پیمان سابق ورشو بوده است. اتحادیه­های دفاعی مبتنی بر ماده ۵۱ منشور تنها در برابر یک حمله مسلحانه و تا زمانی که شورای امنیت بتواند اقدام لازم را به عمل آورد، می­توانند اتحادیه دفاعی هم محسوب شوند، چون بر مبنای ماده ۵۱ منشور، دفاع از خود حقی ذاتی است که نمی­توان آن را از دولت­های عضو سازمان­ملل­متحد یا از سازمانی مرکب از دولت­ها سلب نمود. اما یک پیمان یا سازمان دفاعی مبتنی بر ماده ۵۱ منشور، یک موافقت­نامه یا سازمان منطقه­ای محسوب نمی­شود. زیرا یک شرط برای یک موفقت­نامه منطقه­ای آن است که باید حل و فصل مسالمت­آمیز اختلافات در منطقه در زمره اهداف آن باشد.(شایگان، ۱۳۸۰، ص ۲۲۹)
با توجه به آنچه گفته شد، دو ایراد اساسی در مورد مشروعیت اقدامات ناتو در یوگسلاوی و کوزوو قابل ذکر است. اول آن که ناتو به عنوان یک سازمان‌ نظامی- دفاعی و مبتنی بر ماده ۵۱ منشور است و استفاده شورای امنیت از آن به عنوان بازوی اجرایی خویش، یعنی به مثابه موافقت­نامه­ها و سازمان­های ذیل فصل هشتم، جای سؤال است و بر آن تردید وارد است. البته به نظر نمی­رسد که شورای امنیت با اقدامی از این نوع از حدود اختیارات خود خارج شده باشد. با توسل به نظریه اختیارات ضمنی سازمان­ملل­متحد که دیوان بین­المللی در رأی مشورتی خود در موضوع جبران خسارات وارده در جریان خدمت برای سازمان ملل مطرح کرده بود، می­توان خط­ مشی شورای امنیت را توجیه نمود. در رأی مشورتی دیوان آمده است که به موجب حقوق بین­الملل باید این­طور تصور نمود سازمان اختیاراتی دارد که اگرچه صریحاً در منشور نیامده است، اما به عنوان یک نتیجه قهری به سبب آن که برای اجرای وظایف­اش ضرورت دارد، به سازمان­ملل اعطا شده است. واگذارکردن اجرای اقدام­های قهری توسط شورای امنیت به سازمان­های منطقه­ای غیر از آنهایی که موضوع فصل هشتم منشور بوده­اند، اساسا به این منظور بوده است که شورا به نیروهای نظامی که خود فاقد آن است دسترسی پیدا کند. این برداشت گسترده از مفهوم موافقت‌نامه­ها و نهادهای منطقه­ای موجب می­شود که تفکیکی را که برای مدتی طولانی بین سازمان­های منطقه­ای تأسیس شده به موجب ماده ۵۱ و سازمان­های مربوط به ماده ۵۲ وجود داشت، کنار گذاشته شود.(ممتاز، ۱۳۷۸، صص ۲۲۱-۲۲۰) به قول پطروس غالی دبیرکل سابق سازمان ملل متحد، منشور عمداً تعریف دقیقی از قراردادها و مؤسسات منطقه­ای به عمل نمی­آورد تا به این ترتیب با ایجاد قابلیت انعطاف، انواع سازمان­ها و ترتیبات منطقه­ای اعم از آن که برای امنیت و دفاع متقابل به وجود آمده باشند یا برای توسعه منطقه­ای بتوانند در حفظ صلح و امنیت بین­المللی مشارکت نمایند.(شایگان، ۱۳۸۰، ص۲۲۲) با این تفاسیر، اقدامات نظامی ناتو در یوگسلاوی سابق از آنجا که براساس قطعنامه­های شورای امنیت بوده است را می­توان مشروع تلقی نمود.
راجع­به ایراد اساسی دوم یعنی مشروعیت اقدامات ناتو در کوزوو، به فرض پذیرش عدم تفکیک میان سازمان­های منطقه­ای فصل هشتم و سازمان­های دفاعی مندرج در ماده ۵۱ منشور، مسئله مشروعیت این اقدامات به چه صورت قابل توجیه است؟
در بند ۱ ماده ۵۳ چنین آمده است:
«شورای امنیت در موارد مقتضی از قراردها یا مؤسسات منطقه­ای برای عملیات اجرایی تحت اختیار خود استفاده خواهد کرد، ولی هیچ­گونه عملیات اجرایی به موجب قراردادهای منطقه­ای یا توسط مؤسسات منطقه­ای بدون اجازه شورای امنیت صورت نخواهد گرفت.»
با این تفاسیر، حتی اگر ناتو را به عنوان یک سازمان منطقه­ای طبق فصل هشتم منشور ملل­متحد به حساب آوریم، از آنجا که اقدامات ناتو در کوزوو بدون مجوز شورای امنیت صورت گرفت، براساس منشور فاقد مشروعیت می­باشد.
عده­ای از حقوقدانان ضمن پذیرش این امر که اقدام ناتو خارج از دایره منشور ملل­متحد صورت گرفته است از احتمال ایجاد قاعده­ای عرفی سخن می­گویند که می­تواند به کارگیری زور توسط گروهی از کشورها بدون اجازه شورای امنیت را مجاز نماید. از جمله "آنتونیوکاسسه" بیان می­دارد که توسل به نیروی مسلح در کوزوو به لحاظ اخلاقی مشروع بود، اما عملی مخالف حقوق بین­الملل رایج است.(کاسسه، ص۷۷) وی سپس به تمایلات نوظهور در جامعه جهانی اعلام می­دارد که در برخی شرایط دقیق توسل به نیروی مسلح حتی بدون هیچ­گونه مجوز از جانب شورای امنیت می­تواند به تدریج مشروع شود. وی، در قسمت دیگری از بیانات خود به تفصیل این شرایط می­پردازد:
۱. نقض شدید و فاحش حقوق بشر که متضمن از دست رفتن زندگی صدها و هزاران انسان بی­گناه و در حد نوعی جنایت در حق بشریت باشد و در داخل سرزمین یک دولت حاکم خواه توسط مقامات حکومت مرکزی یا با حمایت و چشم­پوشی آنها صورت گرفته باشد یا به واسطه اضمحلال کامل دولت نتوان از چنین وحشی­گری­هایی جلوگیری کرد.
۲. اگر جنایات در حق بشریت منتج از هرج و مرج در یک دولت حاکم باشد، اثبات این امر ضروری است که مقامات دولت مرکزی از پایان بخشیدن به این اعمال کاملاً عاجزند و در عین حال از فراخواندن یا اجازه ­دادن به دیگر کشورها یا سازمان­های بین­المللی برای ورود به خاک خود برای مبارزه با این جنایات سرباز می­زنند. اگر چنین جنایاتی کار مقامات حکومت مرکزی باشد، باید نشان داد که این مقامات پیوسته از همکاری با سازمان ملل یا دیگر سازمان­های بین­المللی مضایقه نموده­اند یا به طور سیستماتیک از اجرای درخواست­ها، توصیه­ها و تصمیم­های چنین سازمان‌هایی خودداری نموده­اند.
۳. شورای امنیت به واسطه عدم توافق میان اعضای دائمی خود یا اعمال حق وتو توسط یک یا چند عضو دائمی از اتخاذ هرگونه اقدام قهری در جهت توقف کشتارها عاجز مانده باشد.
۴. تمامی راه­های صلح­آمیز که بسته به فوریت و موقعیت می­تواند برای دست یافتن به راه حلی مبتنی بر مذاکره، بحث و غیره مورد استفاده قرار گیرد، طی شده باشد، ولی هیچ راه حلی مورد پذیرش طرفین مخاصمه قرار نگیرند.
۵. گروهی از کشورها تصمیم بگیرند تا با حمایت یا دست­کم عدم مخالفت اکثریت دول عضو سازمان ملل، این وحشی­گری­ها را متوقف سازند.
۶. از نیروهای مسلح برای مقصود خاص توقف وحشی­گری­ها و احیای حرمت حقوق بشر استفاده شود و نه برای هر هدفی که فراتر از این مقصود خاص می­رود. (کاسسه، ۱۳۸۰، صص ۷۹-۷۸)●●نتیجه­گیری
مداخلات بشردوستانه در حقوق بین­الملل سنتی، تابعی از امکان توسل به زور در شکل کلی آن از سوی دولت­ها بود. با ممنوع شدن تدریجی توسل به جنگ و زور، به دنبال عدم پذیرش هرگونه مداخله نظامی، مداخلات بشردوستانه نیز جایگاهی را که در حقوق بین­الملل سنتی داشتند از دست دادند. به گونه­ای که پس از جنگ جهانی دوم و تا پایان جنگ سرد به ندرت شاهد مداخله دولت­ها با توسل به اهداف بشردوستانه بودیم.
پس از پایان جنگ سرد و تغییرات اساسی و ماهوی که در نظام بین­الملل و سازمان ملل­متحد رخ داد شورای امنیت با ایفای نقش فعال در مسائل مربوط به صلح و امنیت بین­المللی، اقدامات جدیدی را در رابطه با مداخله بشردوستانه به انجام رساند. این شورا با تفسیر موسع از مفهوم صلح و امنیت بین­المللی، وضعیت­هایی که مداخله بشردوستانه را ضروری می­نمود مثل نقض فاحش حقوق بشر، حرکت آوارگان به مرزهای بین­المللی و غیره را به عنوان مصادیق نقض و تهدید علیه صلح و امنیت بین­المللی تلقی نمود و مجوز اقدامات قهری برای دستیابی به اهداف فوق را صادر کرد. اقدامات شورا در ایجاد مناطق امن و مناطق پرواز ممنوع بارزترین جلوه­های اقداماتش در مداخلات بشردوستانه جدید بوده است.
به زعم اکثر حقوقدانان بین­المللی مداخلات بشردوستانه حتی اگر توسط سازمانی منطقه­ای مثل ناتو انجام شوند، از آنجایی که با مجوز شورای امنیت بوده­اند به لحاظ حقوقی مورد پذیرش هستند. در نقطه مقابل، اقلیتی معتقدند که در شرایطی که شورای امنیت مجوز مداخلات را صادر نکرده باشد، تحت شرایطی خاص مداخله بشردوستانه می­تواند پذیرش یابد. به عبارتی این­گونه مداخلات بشردوستانه به عنوان استثنایی دیگر بر اصل منع توسل به زور اما خارج از منشور ملل­متحد می­باشند.
در هر صورت، آنچه که در مداخلات بشردوستانه نباید مورد غفلت قرار گیرد این است که، چه در مداخلات بشردوستانه سنتی و یا نوع جدید آن این مداخلات به عنوان ابزاری برای پیشبرد سیاست­های ملی دولت یا دول مداخله­کننده به کار رفته­اند. همان­گونه که اشاره شد مداخلات کشورهایی مثل آمریکا در امور سایر کشورها از قرن ۱۹ به بعد عمدتا در راستای سیاست­های ملی این کشور قابل تحلیل بوده است.
مداخلات بشردوستانه جدید از سوی آمریکا در شرایط جدید جهانی از طرف عده­ای به­عنوان تلاشی برای معنا دادن به سیاست خارجی آمریکا توصیف شده است. این افراد معتقدند که با فروپاشی شوروی، سیاست خارجی آمریکا که عمدتا بر مبنای دشمنی با شوروی شکل گرفته بود به نوعی دچار بحران معنا شد. از این رو لازم بود تا با مداخلات بشردوستانه به نوعی به حل بحران معنای سیاست خارجی آمریکا کمک شود.
به هر تقدیر دو جنبه اساسی و در بعضی مواقع متناقض نمای مداخلات بشردوستانه همین بوده است که از یک سو این مداخلات توانسته­اند جان انسان­های کثیری را نجات دهند هرچند که در مواقعی تجارب ناموفقی هم وجود داشته است، اما در عین حال کشورهای مداخله­کننده از این برنامه به عنوان ابزاری برای پیشبرد سیاست­های خود هم استفاده کرده­اند.
بقای بلندمدت مداخلات بشردوستانه به عنوان یک رویه مشروع حقوق بین­الملل مبنی بر پذیرش آن از سوی جامعه بین­المللی در صورتی تحقق می­یابد که اولاً این مداخلات مبتنی بر جواز صریح شورای امنیت در شرایط مشخص صورت گیرد، ثانیاً بر اساس اصل عدم تبعیض انجام شود و ثالثاً فارغ از منافع خاص کشورهای قدرتمند و مداخله­گر صورت پذیرد.

پژوهشگر: حسین نوروزی و احمد جوانشیری
منابع و مآخذ:
الف- فارسی
۱. اخوان زنجانی، داریوش، (۱۳۷۲)، «بحران سومالی و مسئولیت جامعه بین­المللی»، اطلاعات سیاسی- اقتصادی، سال هفتم، شماره­های ۷۰-۶۹، ۳۸-۳۲.
۲. آقایی، سیدداود، (۱۳۷۵)، «نقش و جایگاه شورای امنیت در نظم نوین جهانی»، تهران: پیک فرهنگ.
۳. امین­زاده، الهام،(۱۳۷۴)،«مناطق پرواز ممنوع و عملکرد شورای امنیت سازمان­ملل­متحد»، سیاست خارجی، سال سیزدهم، شماره ۴، ۱۱۵۹- ۱۱۴۷.
۴. شایگان، فریده، (۱۳۸۰)، شورای امنیت سازمان ملل متحد و مفهوم صلح و امنیت بین­المللی، تهران: دانشکده حقوق و علوم سیاسی.
۵. کرمی، جهانگیر، (۱۳۷۵)،شورای امنیت سازمان ملل متحد و مداخله بشردوستانه، تهران: دفتر مطالعات سیاسی و بین­المللی وزارت امور خارجه.
۶. مقتدر، هوشنگ،(۱۳۷۳)، حقوق بین­الملل عمومی، تهران: دفتر مطالعات سیاسی و بین­المللی وزارت امورخارجه.
۷. ممتاز، جمشید، (۱۳۷۸)،«واگذاری اجرای اقدام­های قهری شورای امنیت به سازمان­های منطقه­ای»، ترجمه مهرداد رضائیان، سیاست خارجی، سال سیزدهم، ش ویژه اروپا، ۲۳۳-۲۱۵.
۸. ممتاز، جمشید،(۱۳۷۹)،«مداخله بشردوستانه ناتو در کوزوو و اصل عدم توسل به زور»، ترجمه مرتضی مختاری امین، سیاست خارجی، سال چهاردهم، ش ۴۰، ۱۰۴۱-۱۰۲۹.
۹. کاسسه، آنتونیو، (۱۳۸۰)، «مشروعیت بین­المللی اقدامات بشردوستانه قهرآمیز در جامعه‌ی جهانی؟» ترجمه جعفر سروی، اطلاعات سیاسی- اقتصادی، شماره­های ۱۷۰-۱۶۹، ۸۱-۷۶.
ب- لاتین
۱- Adelrnan, H.(۱۹۹۲),"Humanitarian Intervention: The Case of Kurds", ۴,International Refugee Law.
۲- Anderson, Gary,(۱۹۹۵),"UNOSOM II: Not failure, Not success in Beyond Traditional Peacekeeping",(eds) Donald Daniel and Bradd C. Hayes, New York:Macmillan Press Ltd.
۳- Berdal, Mats,"United Nations Peace Keeping in the Former Yugoslavia" in Beyond Traditional Peace Keeping,(eds) Donal Daniel and Brad c. Hayes, New York: Macmillan Press Ltd.
۴- Boutros- Ghali, Boutros,(۱۹۹۳),Report on the work of the organization from the ۴۷th to ۴۸th Session of the General Assembly, New York: UN Department of Public Information.
۵- Brownlie, Ian, (۱۹۶۳),International Law and the Use of Force by States, Oxford: Clarendon Press.
۶- Brownlie, Ian,(۱۹۹۵), The Rule of law in International Affairs, London: Martian Nijhoff Publishers.
۷- Cotran, Eugen,(۱۹۹۴),"The Establishment of a safe Haven for the Kurds in Iraq", U.N. Conference of International Law in Qatar.
۸- Murthy, C.S.R.,(۱۹۹۵),"Change and Continuity in the Functioning of the Security Counsil Since the End of the Cold war", International Studies, vil.۳۲, No ۴.
۹- Pease, Kelly and Forsythe, David, (۱۹۹۳), "Human Rights, Humanitarian International and World Politics", Human Rights Quarterly.
۱۰- Roberts, Adam,(۱۹۹۳) ,"Humanitarian War: Military Intervention and Human Rights", International Affairs, vol.۶۹, No. ۳.
۱۱- Stowell, Ellery C.,(۱۹۲۱), Intervention in International Law, whashington D.C:John Byrne & co.
۱۲- Teson, Fernando R.,(۱۹۸۸),Humanitarian Intervention:An Inquiry into Law and Morality, New York.
۱۳- U.N.,(۱۹۹۶),Peacekeeping, New York: The UN Department of Public Information.
۱۴- UN.Doc/sc/Res,۶۶۱,۱۹۹۰.
۱۵- UN. Doc/sc/Res,۶۷۸,۱۹۹۰.
۱۶- UN. Doc/sc/Res,۶۸۸,۱۹۹۱.
۱۷- UN. Doc/sc/Res,۷۳۱,۱۹۹۱.
۱۸- UN. Doc/sc/Res,۷۳۳,۱۹۹۲.
۱۹- UN. Doc/sc/Res,۷۸۱,۱۹۹۲.
۲۰- UN. Doc/sc/Res,۷۸۸,۱۹۹۲.
۲۱- UN. Doc/sc/Res,۷۹۴,۱۹۹۲.
۲۲- UN. Doc/sc/Res,۸۱۶,۱۹۹۳.
۲۳- UN. Doc/sc/Res,۸۲۴,۱۹۹۳.
۲۴- UN. Doc/sc/Res,۸۴۴,۱۹۹۳
۲۵- UN. Doc/sc/Res,۹۱۸,۱۹۹۴.
۲۶- UN. Doc/sc/Res,۹۲۹,۱۹۹۴.
۲۷- UN. Doc/sc/Res,۹۴۰,۱۹۹۴.
۲۸- UN. Doc/sc/Res,۱۳۷۳,۲۰۰۱.
پی­نوشت­ها:
* این مقاله مستخرج از طرح پژوهشی با عنوان«تحول سازوکارهای نظارتی شورای امنیت در مداخلات بشردوستانه پس از جنگ سرد» می­باشد که در سال­های ۸۱-۱۳۸۰ در مرکز مطالعات عالی بین­المللی اجرا شده است. نویسندگان این مقاله از راهنمایی و همکاری آقای دکتر کامران طارمی سپاسگزاری می­کنند.
** دانشجوی دکتری روابط بین­الملل دانشگاه تهران.
*** دانشجوی دکتری روابط بین­الملل دانشگاه تهران.
۱-International Committee of the Redcross.
۲-Medicins sans Frontiers
۳- برای مثال می­توان به قطعنامه ۱۳۱/۴۳ مجمع عمومی مورخه ۸ دسامبر ۱۹۸۸ که پس از زلزله ارمنستان تصویب شد اشاره نمود.
۴- Safe Havens.
۵- در ماده ۱۴ این کنوانسیون آمده است: موافقت­نامه طرف­های مخاصمه برای ایجاد مناطق امن می­تواند براساس طرح موافقت­نامه ضمیمه کنوانسیون چهارم تنظیم گردد.
۶- No-fly Zones.
۷- Provide comfort operations.
۸- این نیرو به دنبال تلاش­های سایروس ونس فرستاده ویژه سازمان ملل و توافق حاکمان صرب و کروات با برقراری آتش­بس تشکیل شد. این نیرو در سه منطقه حمایت شده سازمان ملل متحد در کروواسی یعنی اسلوونی شرقی، اسلوونی غربی و کریشنا مستقر شدند و هدف از استقرار این نیرو این بود تا شرایط صلح و امنیت بین­المللی مورد نیاز برای دستیابی به یک توافق جامع در مورد یوگسلاوی سابق حاصل شود. مأموریت این نیرو مبتنی بر رضایت و همکاری طرفین درگیر بود و در چارچوب نیروهای حافظ صلح سنتی قرار می­گرفت.
۹- Unified Task Force.
۱۰- Regional Agreements/Arrangments.
منبع: مجله دانشکده حقوق و علوم­سیاسی

منبع : مرکز اسناد انقلاب اسلامی