حضور پرقدرت دولت

برخی طرح هایی كه در دهه اخیر در كشور اجرا شده است، ناشی از عدم درك واقعیت ها است. نسخه های پیچیده شده برای مسكن توسط دولت كه بعضا ً با حمایت نهادهای بین المللی همچون بانك جهانی نیز همراه بوده است، بیشتر ناشی از بررسی تطبیقی با وضعیت فعلی كشور های پیشرفته است كه به طور كامل بحران مسكن را پشت سر گذاشته اند. با توجه به این موضوع، سیاست های تأمین مسكن در كشورهای مختلف متفاوت است. علاوه بر برنامه كشورهای پیشرفته اروپایی در قبال تأمین مسكن شهروندان، با نگاهی به برنامه كشورهای سوسیالیستی- كه بر پایه حق برابر همه، در تأمین اجتماعی است- حق داشتن مسكن مناسب از جایگاه ویژه ای در نظام برنامه ریزی این كشورها برخوردار است و دولت به طور مستقیم مسئولیت تامین مسكن شهروندانش را به عهده می گیرد.
البته در كشورهای سوسیالیستی به علت اینكه دولت مسئول توزیع درآمد است، مالكیت خصوصی، به طور گسترده وجود ندارد و برنامه ریزی مسكن را دولت انجام می دهد و مردم یا سرمایه گذاران خصوصی، نقش خاصی در این برنامه ریزی ندارند و اگر در كشورهایی چون كوبا، مالكیت خصوصی نیز تا حدی وجود داشته باشد، دولت همچنان حضور مالكیتی و حاكمیتی خود را در این عرصه حفظ كرده است.ذكر این نكته ضروری است كه تفكر مالكیت دولت، تا حد زیادی پس از فروپاشی شوروی سابق از بین رفت و كشورهای سوسیالیستی، امروزه تلفیقی از مالكیت دولتی و خصوصی را ارائه كرده اند.
در این مقاله برآنیم كه مسأله تأمین مسكن در كشورهای سوسیالیستی را با نگاه ویژه حضور دولت در این بخش و در زمان بحران مسكن در این كشورها و چگونگی حل این بحران و اهرم های مورد استفاده در این كشورها مورد بررسی قرار دهیم.
●شوروی؛ مسكن برای شهروندان
جمعیت اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۸۲ و پیش از تقسیم به جمهوری های مستقل و مجزا، حدود ۲۸۹میلیون نفر بود كه با تراكم نسبی ۱۲نفر در هر كیلومتر مربع در آن پراكنده بودند و این تراكم در بخش اروپایی و حاصل خیز آن به بالاترین حد خود می رسید. جمعیت شهرنشین این كشور در سال ۱۹۶۵ معادل ۵۲درصد بوده كه در سال ۱۹۹۰ و قبل از فروپاشی، این رقم به ۶۶درصد كل جمعیت رسیده بود.
اصول اساسی دولت در تأمین مسكن، طی سال های ۱۹۱۷ تا ۱۹۵۵
پس از روی كارآمدن حكومت سوسیالیستی در انقلاب اكتبر سال ۱۹۱۷ دولت شوروی در راستای تأمین اجتماعی مورد نظر سوسیالیست ها، با شعار حق مساوی مسكن برای همگان، مسئولیت تأمین مسكن شهروندان را با اصول زیر به عهده گرفت:
- دولت، تأمین مسكن را تنها برای افرادی كه كار می كنند، برعهده می گیرد.
- مسكن افرادی كه شاغل نیستند، توسط دولت مصادره می شود.
- تمام اشخاصی كه كار می كنند، حق برابر برای برخورداری از مسكن دارند.
-واحدهای مسكونی اشتراكی، راه حل صحیح برای مسأله مسكن است.
این اصول از سال ۱۹۱۷ تا ۱۹۵۵ حاكم بودند.
●بحران در بخش مسكن
با وجود محدودیت شدیدی كه در مورد تأمین مسكن- با توجه به اصول اساسی ذكرشده _ وجود داشت، اندیشه توزیع متمركز مسكن توسط دولت، به دلیل اینكه مسكن كافی وجود نداشت، به اجرا در نیامد و تنها مصادره مسكن متعلق به «غیركاركنان» یعنی مالكان زمین، كارخانه دارها و... و اعلام آنها جزو اموال عمومی به طور كامل اجرا شد؛ از طرفی جنگ های داخلی نیز شرایط سكونت را همچنان دشوار كرده بود، به طوری كه سطح سرانه مسكونی از ۴۵/۶متر مربع در سال ۱۹۲۳ به ۸۲/۴متر مربع در سال ۱۹۳۳ رسید.
در سال ۱۹۲۷ سرانه سطح مسكونی برای هر فرد به شرح ذیل بود:
- ۵تا ۶ متر مربع برای كارگران
- ۶تا ۹ متر مربع برای كارمندان
- ۷/۶متر مربع برای پیشه وران
- ۱/۷متر مربع برای غیركاركنان
- ۹/۱۰متر مربع برای افراد با شغل آزاد
عواملی همچون سطح بسیار پایین تكنولوژی، تغییر الگوی مسكن از مسكن تك خانوار به بلوك مسكونی اشتراكی(كه مشكلات و معضلات بسیاری را از نظر اجتماعی و فرهنگی در پی داشت)، توزیع بودجه برای ساختمان سازی مطابق با برداشت مفهوم «خیابان اصلی و مجموعه نمادین» از محیط مسكونی(معماری نمادین)، جنگ های داخلی، جنگ جهانی دوم كه باعث تخریب ۱۷۱۰ شهر و شهرك شد و ۲۵ میلیون نفر بی خانمان در پی داشت، حق مسكن فقط برای كاركنان و ... همگی باعث شد تا در دهه ۱۹۵۰ كشور شوروی با كمبود شدید مسكن مواجه شود كه این بحران به صورت فاجعه ای عظیم، حكومت و كارآمدی آن را تهدید می كرد.
تغییر راهبردها و اصول اساسی دولت در فاصله سال های ۱۹۵۶ تا ۱۹۸۹ در این دوره اصول و مواضع سال های ۱۹۱۷ تا ۱۹۵۵ به طور قابل ملاحظه ای مورد بازنگری جدی قرار گرفت و بسط و تكامل یافت.
راهبردهای جدید مسكن در این دوره بدین شرح است:
▪ دولت، مسكن تمام شهروندان را تأمین می كند (اعم از كاركنان و غیركاركنان).
▪ هر خانوار حق دارد در یك آپارتمان یا خانه سكونت داشته باشد(بدین معنا كه الگوی اشتراكی مسكن كنار گذاشته شود).
▪مسكن، رایگان اما در مالكیت دولت باقی می ماند.
با تغییر راهبردها در بخش تأمین مسكن، دولت شوروی در دو جهت گام برداشت؛ یكی كم كردن هزینه تولید و دیگری صنعتی كردن جریان تولید.
آخرین تجدید نظر در قوانین مسكن هم با توجه به تغییر راهبردها در سال ۱۹۷۱ انجام شد كه استانداردهای ۱۰گانه در جهت تأمین مسكن با كیفیت بالا و استفاده از سرمایه گذاری دولتی، شهرداری ها و بخش خصوصی ارائه شد. با تغییرات اعمال شده، از سال ۱۹۵۶ و در مجموع طی ۳۰سال، بیش از یكصد میلیون متر مربع زیربنای واحد مسكونی در كل شوروی در هر سال ساخته شد كه سالانه معادل ۲ تا ۲/۲ میلیون آپارتمان بوده است. همچنین ۷۵درصد از آپارتمان ها با بودجه دولت و ۲۵درصد با بودجه مزارع جمعی (كالخوزها) و كمك های فردی ساخته شدند.
در سال ۱۹۵۵ دولت، تولید انبوه «قطعات پیش ساخته» را برای ساختمان سازی آغاز كرد. این قطعات با تحقیقاتی كه صورت گرفته بود، به عنوان «اولین نسل پیش ساخته ها» نام گرفت (ایجاد راهكار جدید براساس تمركز بر سیاست های اتخاذ شده) با استفاده از این قطعات و تنوع دادن به طرح های آن منجر به رشد قابل ملاحظه ای در صنعت ساختمان سازی شوروی شد. نكته ای كه در مرحله ساخت مورد توجه قرار گرفت پهناوری شوروی سابق و تنوع اقلیمی آن بود كه با توجه به اقلیم مورد نظر، انواع استانداردها و سازه های مختلف تعریف شد. در سال۱۹۶۰ بخش مسكن ۷/۳۱درصد كل سرمایه گذاری در صنایع ساختمانی، یعنی ۸/۱۴درصد بودجه ملی را به خود اختصاص داد و رفته رفته با تأمین واحدهای مسكونی، این ارقام در سال۱۹۸۷ به
۶/۱۳ درصد كل سرمایه گذاری در بخش ساختمان و ۸/۷ درصد بودجه ملی كاهش یافت.(كمبود مسكن جبران شد و این بخش از حالت بحران خارج شد و سرمایه گذاری در بخش مسكن، فقط برای خانوارهای جدید صورت گرفت). لازم به ذكر است كه اجاره بهای دریافتی از ساكنان واحدهای مسكونی اجاره ای، حدود یك سوم مخارج دولت در ساخت و نگهداری این واحدها را تأمین می كرد و بودجه ای كه به مسكن اختصاص داده می شد، ۵۰درصد بیش از بودجه دفاعی كشور شوروی بود. در اوایل دهه،۸۰ حدود ۶/۸۳میلیون خانه یا آپارتمان در شوروی وجود داشت كه ۸/۸۱ میلیون خانوار در خانه ها و آپارتمان هایی كه استیجاری یا متعلق به خودشان بود، ساكن بودند.
●مدیریت تأمین مسكن
قوانین مسكن در شوروی به صورت متمركز و یكپارچه توسط دولت مركزی و در كمیته های ساختمان آن از قبیل كمیته دولتی ساختمان، كمیته ساختمان سازی شهری و معماری تدوین شده و در سراسر كشور و تنها با تغییر و تعدیل كم و در حد استفاده از كدهای ساختمانی محلی اعمال می شد. در بخش ساخت مسكن نیز مدیریت تأمین مسكن به عهده مسئولان حكومت های محلی و از طریق شوراهای محلی مسكن و به نمایندگی از دولت بود. بعد از دولت، تعاونی های مسكن اعم از كارگری و مزارع جمعی(كالخوزها) كه از مدیریت های جزء مسكن بودند به ساخت مسكن اقدام می كردند. طبق آمار موجود تا سال۱۹۸۱ حدود ۲۴ هزار تعاونی مسكن در شوروی وجود داشته است. البته ذكر این نكته ضروری به نظر می رسد كه تعاونی ها و بخش خصوصی در بخش مسكن به خاطر حضور پررنگ دولت در این عرصه، درصد كمی را در ساخت مسكن به خود اختصاص می دادند. در خصوص نحوه تصرف نیز ۲/۷۷ درصد مالكیت دولتی مسكن و سهم ۷درصدی تعاونی ها در سال۱۹۸۵ به ۷/۵۴درصد مالكیت دولتی، ۷/۳ درصد سهم تعاونی و ۳۹ درصد تصرف ملكی شخصی در سال ۱۹۸۹ رسید.●كوبا؛ اجاره بها، ۱۰درصد دستمزد
قبل از پیروزی انقلاب كوبا و دهه پیش از۵۹ میلادی، بخش مسكن مخصوصاً برای اقشار مستضعف و طبقه كارگر وضعیت اسفباری داشت و با بحران روبه رو بود. براساس گزارش سرشماری مسكن كوبا در سال ۱۹۵۳ تنها ۴۳درصد از جمعیت كوبا در شرایط خوبی از نظر مسكن مناسب زندگی می كردند؛ حدود ۱۵درصد از مردم در شرایط غیر قابل سكونت زندگی می كردند و به تعبیری بی خانمان بودند. از لحاظ نوع مصالح به كار رفته در خانه ها، ۶۲ درصد از واحدهای مسكونی دارای سقف پوشالی و كف خاكی بودند و نهایتاً از نظر تأسیسات ساختمانی ۴۲درصد فاقد برق و ۶۵درصد از آب لوله كشی محروم بودند.
علاوه بر گزارش های فوق، زاغه نشینی در حاشیه شهرها به صورت درست كردن آلونك و اشغال زمین های دولتی به صورت غیرمجاز معمول بود و دولت برنامه های خاصی برای ساماندهی آن در نظر نگرفته بود. در ژانویه سال ۱۹۵۹ پس از پیروزی انقلاب كوبا، در چارچوب نظام قانونگذاری جدید كه مبتنی بر اصول زیر بود، فعالیت های سازنده و تولیدی در امر ساختمان رونق یافت. در مارس سال ،۱۹۵۹ اولین قدم در زمینه مسكن تقلیل اجاره بها به نصف بود، در این زمان حدود ۷۵درصد از واحدهای مسكونی در شهرها، استیجاری بودند كه تا به امروز، از اصول و مزایای اصلی بخش مسكن در این كشور، پایین بودن نرخ اجاره بها محسوب می شود.
امروزه مجلس ملی كوبا ساختمان های مسكونی را براساس نیاز خانواده ها در اختیار آنها گذاشته و با توجه به اندك بودن سقف پرداخت اجاره بهای خانه ها در شهرها (حدود ۱۰درصد دستمزد)، در بیشتر موارد خانواده ها درصد معینی از درآمد خود را به صورت اقساط می پردازند تا پس از چند سال مالك خانه یا آپارتمان خود شوند (اجاره به شرط تملیك). در سال ۱۹۶۰ قانون داشتن مستغلات در این كشور لغو و با قانون اصطلاحات شهری، مالكیت از صاحبخانه ها سلب شد و در برنامه ای برای دستیابی همگان به مسكن، به مستأجران اختیار داد. در مدت ۵ تا ۱۰سال، واحدهایی كه ساكن آن هستند، تملك كرده و در این مدت اجاره بها را به دولت بپردازند. در سال۱۹۶۱ خانه های سنتی ساز (ساخته شده با آجر) در راستای برنامه ریزی دولت كوبا به منظور پیشبرد امر مسكن به تدریج جای خود را به آپارتمان های ۵ طبقه داد. در سال۱۹۷۰ به دلیل كمبود كارگر برای ساخت مسكن، گروه هایی با نام میكروتیم كه هر كدام از آنها شامل ۳۰ نفر از كارگران مراكز یا مؤسسات تولیدی بودند- تشكیل شد كه تحت تعلیم ۲ یا ۳ كارگر ماهر و برای ۲ تا ۳ سال از شغل اصلی خود به بخش مسكن منتقل می شدند.
بعد از انقلاب كوبا، با وضع قوانینی توسط مجلس ملی و تلاش های گسترده اجرایی كه توسط دولت صورت گرفت وضعیت مسكن خانوارهای شهری بهبود یافت.
●در سال ۱۹۷۰ تعداد اتاق به ازای هر واحد مسكونی
۶/۳اتاق بود و ۸/۱۲درصد واحدها دارای یك اتاق بودند كه با مسكن سازی گسترده در دهه۸۰-۷۰ تعداد كل واحدهای مسكونی به یك میلیون و ۶۰۹ هزار و ۶۹۹ واحد و میانگین تعداد اتاق به ازای واحد مسكونی به ۴ اتاق رسید و واحدهای مسكونی دارای یك اتاق به ۶درصد كل واحدهای مسكونی كاهش یافت.
امروزه سهم مسكن در سبد هزینه خانوار به ویژه در خانه های استیجاری كاهش یافته و سقف اجاره بها در شهرهای بزرگ حدود ۱۰درصد دستمزد است و خانواده ها نیز می توانند در قالب پروژه های اجاره به شرط تملیك درصد معینی از درآمد خود را به صورت اقساطی جهت تملك خانه یا آپارتمان خود بپردازند.
●آلونك و زاغه در چین دیده نمی شود
كشور چین با مساحت ۵۶۱/۹ میلیون كیلومتر مربع، سومین كشور جهان از نظر وسعت محسوب شده و با جمعیتی در حدود یك میلیارد و ۳۰۰میلیون نفر، پرجمعیت ترین كشور دنیاست. جمعیت شهری چین در آغاز قرن ،۲۱ حدود ۲۳۵میلیون نفر است كه نسبت به سال ۱۹۴۹ با جمعیت شهرنشین حدود ۶/۵۷ میلیون نفر، رشد قابل ملاحظه ای را داشته است. رشد جمعیت سالانه چین از ۲/۲ درصد بین سال های ۱۹۶۵ تا ۱۹۸۰ به ۴/۱ درصد بین سال های۱۹۸۰ تا ۱۹۹۰ كاهش یافت و در نهایت این عدد در سال های آغازین قرن ۲۱ حدود ۵۷/۰ درصد گزارش شده است. كاهش رشد جمعیت ناشی از اجرای سیاست مهار رشد جمعیت به خصوص جمعیت شهرنشین بوده و بستگی مستقیم با سیاستگذاری در بخش مسكن دارد كه در ادامه به آن پرداخته خواهد شد. چین از نظر سیاسی، پس از طی وقایع مختلف و تجربه كردن حكومت های فراوان، در نهایت در سال ۱۹۴۹ تحت سلطه كمونیست ها، استقلال كامل یافت و هم اكنون با اصلاحات مبتكرانه اقتصادی، به كشوری مؤثر در عرصه بین المللی تبدیل شده است. در ابتدای انقلاب چین، به دلیل كاهش سرمایه گذاری در مسكن شهری، همراه با رشد فزاینده جمعیت، وضعیت مسكن در مناطق شهری رو به بحران نهاد، به طوری كه سرانه زیربنای زیستی در مناطق شهری كه تا پیش از سال ،۱۹۵۲ ۵/۴ متر مربع بود، به ۶/۳ متر مربع در سال ۱۹۷۸ كاهش یافت. از لحاظ سكونت نیز در سال ،۱۹۸۷ طی یك فرایند آمارگیری كه در بخشی از چین(بجز تایوان و تبت) انجام شد، مشخص شد ۵/۲۶ درصد از خانوارها، دچار كمبود مسكن هستند، ۲/۳ درصد از آنها جای مشخصی ندارند، ۱۰درصد در شرایط سخت و ۱۲درصد هم در شرایط پر ازدحام ساكن هستند. دو دلیل عمده برای كمبود موجود در بخش مسكن، توسط كارشناسان اعلام شد: یكی رشد سریع جمعیت شهرنشین در چین؛ و دیگری بودجه ناكافی جهت ساخت مسكن.
در سال ۱۹۴۹ ، ۶۵/۵۷ میلیون نفر در شهرها ساكن بودند، در حالی كه تا سال ۱۹۸۳ این رقم به ۶/۲ برابر یعنی معادل ۵۱/۱۴۹میلیون نفر رسید كه با این افزایش ناگهانی با وجود تولید بالای واحدهای مسكونی هنوز فاصله زیادی تا رفع مشكل مسكن وجود داشت. در دهه ۱۹۵۰ ، ۱/۹ درصد از سرمایه بخش ساختمان به امر ساخت مسكن اختصاص داشته و در فاصله دهه ۱۹۶۰ تا اوایل دهه ۱۹۷۰ این درصد بین ۴ تا۷ نوسان داشته است. پس از شروع اصلاحات اقتصادی، سرمایه گذاری در بخش ساختمان و مسكن افزایش چشمگیری داشت.
از زمان انقلاب چین، دولت دو وظیفه عمده در بخش مسكن را برعهده گرفت: ۱- تمركز تصمیم گیری ها در ارتباط با ساختمان و واگذاری مسكن ۲- گسترش خدمات مسكن با اجاره بهای نازل برای خانوارها به خصوص در شهرها، همانگونه كه در تمام كشورهای سوسیالیستی متداول بوده است.
این وظایف در سه دوره زمانی و با دو رویكرد متفاوت پیگیری شد: ۱- سیاست اقتصاد كالایی(۱۹۴۹-۱۹۵۷): بدین معنا كه مسكن نوعی از خدمات است كه باید دولت در اختیار مردم قرار دهد. ۲- سیاست رفاه اجتماعی(۱۹۵۶-۱۹۷۹): در این دوره، دولت عهده دار تأمین، تولید و نگهداری واحدهای مسكونی شد، این سیاست در عین ایجاد نابرابری ها، هزینه زیادی را نیز بر دولت تحمیل كرد. (آنهایی كه خانه بزرگتری داشتند یارانه بیشتری دریافت می كردند)
۳- انتقال سیاست رفاه اجتماعی به سیاست اقتصاد كالایی (۱۹۷۹ به بعد): این دوران، دوران تجدید نظر دولت چین در سیاست های مسكن بود. در این تجدید نظر كه با عنوان تجاری كردن بخش مسكن شناخته می شود (نه به معنای سرمایه ای كردن آن)، شامل اصلاح وضعیت مساكن اجاره ای، فروش واحدهای مسكونی دولتی (نه زمین دولتی) و اجازه ساخت به اشخاص و تعاونی هاست. میانگین سرانه زیربنا (سرانه زیستی) كه در سال ۱۹۷۸ به ۶/۳ مترمربع رسیده بود، در سال ۱۹۸۴ به ۳/۶ مترمربع و در سال ،۱۹۸۶ این شاخص به نقطه اوج خود یعنی ۷/۶ متر مربع رسید. از سال ۱۹۷۸ تا،۱۹۸۱ ۷درصد تولید ناخالص ملی(GNP)در هر سال در بخش مسكن سرمایه گذاری شده و حدود ۲/۲ میلیون واحد مسكونی شهری و ۹میلیون واحد مسكونی روستایی در سال ساخته شد. میانگین زیربنا برای خانوار در بزرگترین شهرها، شهرهای بزرگ، شهرهای میانه، شهرهای كوچك و روستاها در سال ،۱۹۸۵ به ترتیب ۳/۲۲ ، ۵/۲۶ ، ۵/۲۷ ، ۲/۲۹ و ۲/۷۵ متر مربع بوده است.
در سال ۱۹۸۵ و در پی اصلاحات سال ۱۹۷۹ روند سرمایه گذاری در مسكن شهری توسط بخش خصوصی به ۹۲/۱۰ درصد كل سرمایه گذاری رسید. هنوز هرچند هزینه اصلاحات ساختاری در جهت خصوصی سازی صورت گرفته است، اما با توجه به بحران در این بخش، درصد سهم دولت در بخش مسكن از درصد قابل توجهی یعنی ۸۹ درصد برخوردار است. دولت با سوبسید بسیار بالا در بخش مسكن و به ویژه در مناطق شهری هزینه اجاره واحد مسكونی را در سال ۱۹۸۸ به ۴/۱ درصد درآمد ماهانه خانوار رساند. (این در حالی بود كه فقط هزینه خوراك، معادل ۵۸ درصد درآمد خانوار را تشكیل می داد). مقدار اجاره بهای خانوار نسبت به كل هزینه از ۳/۲ درصد در سال ۱۹۵۷ به ۴/۱ درصد در ۱۹۸۴ كاهش یافت اما در سال های اول دهه ۱۹۸۰ كه ساخت آپارتمان ها و واحدهای مسكونی غیردولتی نیز رواج یافت، مقدار این یارانه پرداختی به اجاره بها نیز كاهش یافت ولی دولت در قیمت زمین و قیمت نهایی واحدهای ساخته شده، از طریق پرداخت یارانه، تسهیلاتی قایل شد و در نهایت در سیستم بازسازی اجاره، از سال ۱۹۸۸ به بعد، اجاره بها در حد تأمین هزینه های نگهداری، استهلاك و مالیات و بخشی از هزینه های مربوط به بهره سرمایه گذاری افزایش یافت ولی در عین حال واحدهای كاری، یارانه ای را جهت پرداخت اجاره بها تا ۵/۲۳ درصد حقوق ماهیانه، به كاركنانش پرداخت می كردند. پس از سال ۱۹۴۹ و انقلاب كمونیستی چین، مسكن در چین، در قالب سیستم سوسیالیستی تأمین شده است. سیاست كلی مسكن و سرمایه گذاری، در سطح ملی تصمیم گیری می شود و سطوح استانی و شهرستانی، ابزار سازمانی برای اجرای سیاست را فراهم می آورند و در سطح محلی نیز ابزار اجرایی فراهم می شود.
از دهه ۱۹۸۰ به بعد، تعاونی های مسكن اجازه فعالیت پیدا كردند و فعالیت بخش خصوصی نیز -كه تا زمان بحرانی بودن وضع مسكن از درصد كمی نسبت به سهم دولت برخوردار بود- از اوایل دهه ۱۹۸۰ كار خود را شروع كرد.

منبع : روزنامه همشهری