نظام بودجه ریزی تحول می خواهد

ریاست جمهوری اول بهمن ماه دومین لایحه بودجه دولت نهم را تقدیم مجلس كرد. بدون شك، لایحه بودجه مهم ترین سند مالی كشور است كه می تواند نشان دهنده سیاست های اقتصادی ـ اجتماعی و حتی فرهنگی باشد.
از آنجا كه حجم دخالت دولت در اقتصاد ایران بیش از كشورهای توسعه یافته و اغلب كشورهای در حال توسعه است، بنابراین اهمیت لایحه بودجه نیز در مقایسه با این كشورها دوچندان است.
براساس همین اهمیت است كه بسیاری از صاحب نظران اقتصادی كشور معتقدند درمان بیماری های اقتصاد ایران از جمله تورم، بیكاری، كاهش بهره وری و رشد پایین اقتصادی را باید در سند بودجه یافت.
آنچه می خوانید گزارشی است از یك نشست تخصصی كه در سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور برگزار شده است. دكتر بیژن رحیمی دانش، از صاحب نظران مسائل بودجه نویسی كشور، در این نشست با مرور بر ساختار بودجه ایران، راه حل هایی نیز برای بهبود آن ارائه داده است
امروز مسائل مربوط به تنظیم بودجه صرفاً در دخل و خرج دولت و حساب دهی قوه مجریه به قوه مقننه خلاصه نمی شود، هرچند درگذشته یكی از اصلی ترین موضوع ها در ارتباط با بودجه، پاسخگویی دولت در كل و همچنین در داخل خود قوه مجریه بود. سند بودجه و نظام بودجه ریزی مهم ترین عاملی است كه اطلاعات لازم برای اعمال حاكمیت را در اختیار قوه مجریه قرار می دهد و از طرف دیگر برای قوه مقننه مبنایی فراهم می كند تا به كمك آن بتواند با ابلاغ سیاست های كلان عملكرد دولت را ارزیابی كند.
از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی، همیشه این بحث مطرح بوده كه سند بودجه دارای اشكال است و اشكال های آن را نیز اعلام می كردند. در زمان ریاست دكتر زنجانی، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی در دهه ،۱۳۶۰ گروهی مأمور شدند تا نظام بودجه ریزی كشور را بررسی كنند. این گروه با هدایت صاحب نظران در عرصه اقتصاد و امور پولی و مالی، ۴ سال كار كردند كه دستاوردهای آن در قالب چند گزارش ارائه شد اما متأسفانه به اجرا درنیامد.
در سال ،۱۳۸۰ مركز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بار دیگر در این زمینه تلاش كرد و پس از بحث های متعدد كه در دستگاه های دولتی و مراكز علمی در زمینه لزوم اصلاح نظام بودجه ریزی انجام شد، مجلس در بودجه سال ۸۱ دردو تبصره، دولت را مكلف كرد تا ساختار بودجه را اصلاح كند، بدون آن كه هدف روشنی را در این زمینه بیان كند. در اجرای این دستور، سازمان مدیریت و برنامه ریزی در نخستین گام طبقه بندی و برخی از تعاریف بودجه را تغییر داد، بدون این كه بخواهد كل ساختار بودجه ریزی را تغییر دهد؛ به طوری كه طبقه بندی بودجه كه تا آن زمان در قالب یك تراز درآمدها و هزینه ها یا تراز منابع و مصارف بود، در قانون بودجه سال ۸۱ دچار دگرگونی شد.
به موازات آن، مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت كه شامل برخی از تبصره ها و احكام دائمی بود، راه را برای اصلاح كل ساختار بودجه هموار كرد. در ماده ۷۷ این قانون، تعاریفی جدید به تعاریف قانون برنامه و بودجه كه مصوب سال ۱۳۵۱ است افزوده شد و مبانی تدوین اعداد و ارقام بودجه تغییر كرد. در قانون سال ،۱۳۵۱ بودجه عمومی به بودجه جاری و بودجه عمرانی تفكیك شده بود، اما در قانون بودجه سال ۸۱ مفهوم جدیدی وارد نظام بودجه ریزی كشور شد كه همان «ارزش خالص» است. براساس این مفهوم، ارزش دارایی های دولت منهای بدهی های آن مبنا قرار می گیرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعریف می شود:
۱) پرداخت هایی كه ارزش خالص را كاهش می دهد و هزینه تلقی می شود كه در حال حاضر هزینه را مترادف با بودجه جاری در نظر می گیرند.
۲) پرداخت هایی كه ارزش خالص را افزایش می دهند و به عنوان دارایی و سرمایه مطرح می شوند.
با توجه به این تغییرات، بودجه به ۳ بخش یا تراز تفكیك شد. در تراز اول، درآمد و در مقابل آن هزینه تعریف شد. منظور از درآمد در اینجا درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای مستمر دولت است. قبل از آن بسیار تلاش می شد تا ثابت شود كه مثلاً عواید نفت و فروش ساختمان و دارایی نباید جزو درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتی در نخستین تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزینه بودجه عمومی دولت دیده می شود و منفی بودن این تراز در ۴ یا ۵ سال اخیر به روشنی ملاحظه می شود.
در تراز دوم، واگذاری دارایی های سرمایه ای و تملك دارایی های سرمایه ای مطرح شد كه این تراز همیشه مثبت بوده است، به دلیل این كه واگذاری دارایی های سرمایه ای، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و سایر سرمایه هایی كه در اختیار دولت قرار دارد، بیش از سرمایه گذاری های عمومی دولت بوده است.
در تراز سوم نیز تملك دارایی های مالی و واگذاری دارایی های مالی آمده است كه عمدتاً شامل اوراق مشاركت و استقراض داخلی یا خارجی است و مهم ترین تأثیر این تراز، متعادل كردن كل منابع و مصارف بودجه عمومی است.
این ۳ تراز كل، بودجه عمومی دولت را تشكیل می دهد. همچون گذشته تعادل آن كاملاً برقرار است، یعنی دو طرف پرداخت ها یا مصارف و منابع آن با همدیگر برابر است؛ اما برای نخستین بار مشخص شد كه كسری و مازاد در چه جاهایی رخ می دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن همیشه این بحث وجود داشته است كه چه مقدار از این منابع صرف هزینه های جاری می شود. با طبقه بندی جدید در بودجه، پاسخ این سؤال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است.
بدین ترتیب، ملاحظه می شود كه با اصلاح طبقه بندی منابع و مصارف بودجه شفافیت اولیه در مورد استفاده از منابع سرمایه ای و انتشار اوراق مشاركت برای تأمین كسری تراز اول (درآمدها و هزینه ها) صورت گرفته است، اما این اقدام به تنهایی به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقی نمی شود، بلكه از لحاظ بعد فنی تدوین بودجه گامی مثبت تلقی می گردد و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی علاوه بر بعد فنی، بعد سیاستگذاری را نیز شامل می گردد كه در این مرحله، اثری از سیاستگذاری و تغییرات در تصمیم گیری لحاظ نشده است.
گام بعدی در جهت اصلاح نظام بودجه ریزی، تصویب ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بود كه سازمان مدیریت و برنامه ریزی كشور موظف گردید به منظور اصلاح نظام بودجه ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات، اقدام های زیر را حداكثر تا پایان سال ۱۳۸۵ انجام دهد.
۱) شناسایی و احصای فعالیت و خدماتی كه دستگاه های اجرایی ارائه می كنند.
۲) تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات، متناسب با كیفیت و محل جغرافیایی مشخص.
۳) تنظیم لایحه بودجه سالانه براساس حجم فعالیت ها و خدمات و قیمت تمام شده آن ها.
۴) تخصیص اعتبارها براساس عملكرد و نتایج حاصل از فعالیت ها و متناسب با قیمت تمام شده آن ها.
قسمتی از این اصلاحات در بودجه سال ۸۵ و یك سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده ۱۳۸ صورت گرفته است، به این معنی كه واحد فعالیت و قیمت واحد مشخص گردیده و براساس آن به دستگاه های اجرایی پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام این كار در حوزه بودجه عملیاتی، بایستی مقدم بر آن اهداف، استراتژی ها و سیاست ها مورد توجه قرار گیرد و آنگاه با طراحی برنامه های عملیاتی، آن اهداف و سیاست ها را تحقق بخشید.
در زمینه بودجه عملیاتی، كشورهای توسعه یافته و كشورهای در حال توسعه دارای تجربیاتی اند كه كره جنوبی، انگلیس، كانادا، استرالیا، شیلی، برزیل، مصر و كلمبیا از آن جمله اند، اما میزان موفقیت آن ها در اجرای بودجه عملیاتی و ارائه تصویر روشنی برای تصمیم گیران از جمله قوه مقننه و سرانجام بحث نظارتی كه در این زمینه مطرح است، متفاوت بوده است.
مهم ترین كاری كه باید در بودجه عملیاتی انجام گیرد، هزینه یابی فعالیت ها است. ظاهراً امر هزینه یابی و تعیین قیمت تمام شده امری آسان است، اما از نظر تكنیكی كار بسیار پیچیده ای است كه باید بتوانیم فعالیت دستگاه های اجرایی را به وظایف آن ها مرتبط و آنگاه رابطه میان وظایف و برنامه ها را تعریف كنیم.
از دستاوردهای دیگر نظام بودجه ریزی عملیاتی این است كه اگر دولت خدماتی به مردم عرضه می كند و در مقابل آن پول می گیرد، قیمت تمام شده آن خدمت مشخص می شود و این پایه ای است برای مقایسه هزینه انجام خدمات مشابه در بخش های دولتی و خصوصی.
موضوع دیگری كه باید مورد توجه قرار گیرد این است كه نظام بودجه ریزی در مقامی نیست كه بتواند سیاستگذاران را به انتخاب سیاستی خاص وادار سازد، اما اگر نظام بودجه ریزی عملیاتی باشد، می توان با ارائه اطلاعات دقیق تر به مسئولان، آنان را در اتخاذ تصمیم بهتر یاری كرد.
نكته دیگر این است كه عملیاتی كردن بودجه در شركت های دولتی بسیار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه های حاكمیتی است، زیرا در بودجه تفصیلی شركت ها، نشانه های بسیار خوبی از عملیاتی بودن دیده می شود و برخی از این شركت ها در ایران از نظام بودجه ریزی بسیار پیشرفته ای برخوردارند. از مسائلی كه تاكنون وجود داشته است و در بودجه عملیاتی از میان خواهد رفت، نوع طبقه بندی هایی است كه در منابع و درآمدها داریم. برای مثال، نباید درآمدهای ناشی از نفت را تكه تكه كرد زیرا تمام این درآمد از یك منبع ناشی می شود و آن هم واگذاری دارایی های سرمایه ای است.
اگر این درآمد به حساب ذخیره برود و آنگاه از آن برداشت كنیم، تملك دارایی های مالی است. اگر درآمد آن به طور مستقیم به خزانه برود، واگذاری دارایی سرمایه ای است و اگر از آن مالیات بگیریم، به عنوان درآمد مالیاتی تلقی می شود.
اگر دولت موفق شود تمامی این اقدام ها را انجام دهد، یك مرحله كار را كه مرحله تهیه بودجه است انجام داده و مرحله بعد تصویب بودجه در مجلس است. یكی از مشكلاتی كه در ۱۰۰ سال قانون گذاری با آن مواجه بوده ایم، سطح تصویب مجلس است؛ به این معنی كه اختیارات قانونی نمایندگان تا كجاست؟ آیا نماینده می تواند محل اجرای پروژه را مشخص كند؟ آیا نماینده می تواند تعداد كاركنان یك دستگاه را تعیین كند؟ یا این كه نماینده باید به طور كلی بودجه ای در اختیار دولت قرار دهد و انجام وظیفه ای معین را از دولت طلب كند. این سطح تصویب در جایی باید تعریف شود. این سطح می تواند در نظام بودجه ریزی عملیاتی تعریف شود.
بنابراین، مجلس باید بداند چه چیزی را تصویب می كند و پس از تصویب نیز اختیار تغییر مصوبات خود را داشته باشد. از این رو، شاخص هایی كه باید تهیه شوند از اهمیت ویژه ای برخوردار هستند. با توجه به تأكید بر پرداخت اعتبار به نتایج، مسلماً شاخص های موردنظرباید شاخص های نتیجه محور باشند و به هیچ وجه فرآیندی انتخاب نشوند.و اما در مرحله سوم كه اجرای بودجه است و به دستگاه اجرایی برمی گردد، به نظر می رسد مهم ترین كاری كه باید در قوه مجریه صورت بگیرد، اصلاح نظام مالی است. نظام مالی باید از حالت جاری به نظام تعهدی تبدیل شود. نظام بودجه ریزی عملیاتی نیازمند نظام مالی و حسابداری تعهدی است. یكی از مشكلاتی كه تصمیم گیران با آن روبه رویند، این است كه غالباً نمی دانند تصمیم گیران قبلی چه تصمیم هایی گرفته اند كه تصمیم گیران جدید در قبال آن ها اختیاری ندارند.
این یكی از مواردی است كه در نظام بودجه ریزی عملیاتی باید اصلاح شود. حجم عظیم تعهدات ایجاد شده و كارهای نیمه تمام، اكنون به صورت معضلی بزرگ خودنمایی می كند.
آخرین مرحله، بحث نظارت است. در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه برای نخستین بار از سازمان مدیریت و برنامه ریزی خواسته شده تا نظارت استراتژیك یا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. یكی از كارهایی كه سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید در سال اول انجام دهد، اعلام گزارش نظارتی خود است. اگر برنامه عملیاتی موجود بود آنگاه طراحی این نظام بسیار ساده می بود، زیرا شاخص ها و عملیات معلوم بود.
دولت برای نظارت استراتژیك تعدادی شاخص را تصویب كرده است، اما به هیچ وجه كافی نیست، زیرا صرفاً جنبه اطلاع رسانی داشته است و اعلام می كند كه جایگاه ما در دنیا چگونه است. در حال حاضر، نظام نظارتی كه در سازمان مدیریت طراحی شده است، عمدتاً در سطح پایین تری از این موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارشی ارائه می شود اما اطلاعات مربوط به شاخص های اصلی را از مراجع دیگر كسب می كنیم.
به بیان دقیق تر، نظارت پویا وجود ندارد. نظام نظارتی می بایستی به نحوی طراحی گردد كه نتایج آن برای اصلاح فعلایت های آینده مورد استفاده قرار گیرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارهای مصوب هشدارهای لازم را به مسئولان منتقل كند. لازمه این امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت كارگاهی (مهندسان مشاور و مهندسان ناظر)، نظارت بر فعالیت ها (عملیات تعریف شده برای رسیدن به نتایج)، نظارت برنامه (احكام و شاخص های مصوب)، نظارت بر مدیریت، نظارت بر طرح های عمرانی و سرانجام نظارت استراتژیك است كه ضروری است برای هر مرحله از نظارت های یاد شده دستورالعمل های مربوط تدوین گردد. نظام جدید بودجه ریزی نیازمند طراحی نظام جدید نظارت است تا بتوانیم اطلاعات را در اختیار مسئولان سیاسی قرار دهیم و لازم به یادآوری است كه نظام بودجه ریزی به هیچ وجه نمی تواند برای سیاست گذاران تعیین تكلیف كند، اما می تواند ابزار بسیار مفیدی برای تصمیم گیری باشد.
در ادامه، پیشنهادهایی برای اصلاح نظام بودجه ریزی در كشور مطرح می شود كه امیدواریم برای تصمیم گیران و برنامه ریزان مفید واقع شود.
۱) وفاق ملی در سطح تصمیم گیران كشور
۲) نظام تدبیر باید به این نتیجه برسد كه نظام بودجه ریزی نیازمند اصلاح است.
۳) لازم است كه وظایف هر دستگاه و بودجه مربوط به آن دقیقاً مشخص شود و معلوم گردد كه هر دستگاه چه می كند و بابت كاری كه انجام می دهد پول مناسب خود را دریافت كند و قید و بندهای اضافی دیگر حذف شود.
۴) تغییرات در این نظام مستلزم تغییرات بنیادی در بدنه قوانین و مقررات دولت است. از این رو، باید قانون برنامه و بودجه را بازنگری و اصلاح كند. ۲ قانون كلیدی دیگر نیز در دستور كار سازمان های دولتی است كه حتماً باید بازنگری و اصلاح شود. یكی قانون محاسبات عمومی است كه به چگونگی حسابداری بودجه می پردازد و دیگری قانون استخدامی كشور است.
۵) در بودجه عملیاتی، باید به سراغ منابع مالی جدید برویم؛ منابع فعلی یعنی مالیات و نفت به تنهایی جوابگو نیستند زیرا ممكن است در زمینه تأمین اعتبار با مشكل روبه رو شویم. با توجه به این نكته، شناخت منابع مالی جدید و تنوع بخشی به آن در ساختار درآمدهای دولت یكی از نكات ضروری است.
۶) در بودجه عملیاتی، باید فعالیت هایی را كه در دستگاه های اجرایی دولت احصا كرده ایم، اولویت بندی كنیم.
۷) در بودجه عملیاتی، لازم است نتایج فعالیت ها كه برخی از آن ها كیفی و توصیفی است، كمی شود. هم باید بهای تمام شده آن را اندازه بگیریم و هم خود نتیجه كار را در خصوص نظارت بر اعتبارهای تخصیص یافته كنترل كنیم.
● در پایان، به اشكال ها و مانع های عملیاتی كردن بودجه در ۴ بند اشاره می شود.
۱) عملیاتی كردن بودجه اغلب در كشورهایی اجرا شده كه حجم فعالیت دولت ها كوچك و بخش خصوصی توسعه یافته تر است. در كشور ما، بخش بزرگی از نیروی انسانی در بخش دولتی از بهره وری پایینی برخوردار است. دولت نیز فعالیت های تصدی گری اجتماعی ـ اقتصادی و حاكمیتی گوناگون و متنوعی دارد و حدود ۷۰ درصد از اقتصاد ملی در دست دولت است.
۲) با توجه به این كه در بودجه عملیاتی باید به سراغ بهای تمام شده برویم، با توجه به این كه منابع مالی دولت اساساً محدود است، چگونه می توانیم بودجه را به شكل عملیاتی به تمام فعالیت ها و برنامه ها تخصیص دهیم؟
۳) بدنه دولت در كشور ما هنوز كوچك نشده است، بنابراین بهره وری عوامل تولید كه شامل عوامل انسانی و مادی است در سطح پایینی است. با توجه به مشكل صرفه جویی و مشكلاتی مانند اثربخشی و كارایی، چگونه می توان بودجه را در كوتاه مدت عملیاتی كرد؟
۴) یكی از ضعف های نظام بودجه ریزی در كشور ما این است كه تجربه های افراد باتجربه و صاحب نظر كه سال هاست در این مقوله كار كرده اند، به صورت مدون گردآوری و منتشر نشده است. تدوین این تجربه ها می تواند نكات مفیدی را در زمینه آسیب شناسی نظام بودجه ریزی كشور در اختیار كارشناسان بودجه ریزی قرار دهد.

گزارشی از یك نشست تخصصی در سازمان مدیریت
تهیه و تنظیم: علیرضا ابراهیمی

منبع : روزنامه ایران