حقوق اساسی

● مقدمه:
در نظام های حکومتی جهان ، نهاد ها و سازمان ها به نحوی پیش بینی می شود که بدون تداخل وظایف ، همه شئون حکومت را در بر گیرد و با وظایف و ساز و کارهایی که برای آن ها تعیین می شود ، کشور به نحو مطلوب اداره گردد .
کشورهایی که در تنظیم قانون اساسی و تدوین نظام حکومتی همه ی ارکان و اجزا را به درستی پیش بینی کرده اند ، در اجرا با مشکل کمتری مواجه شده اند اما همواره مواردی هست که به علل گوناگون از جمله اختلاف برداشت ، غیر قابل پیش بینی بودن با بروز بحران ممکن است کشور ها را با بن بست مواجه و حتی موجل خسارات جبران ناپذیری گردد .
نظام جمهوری اسلامی ایران نیز با وجود نوپایی و علی رغم نداشتن سابقه کشور داری به معنای اخص آن با نگرش عمیق و همه جانبه ی حضرت امام خمینی (ره) بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران و خبرگان قانون اساسی ، نهادهای زمامداری را در قانون اساسی خود بر اساسنظام تفکیک قوا و تحت نظارت هدایت و مدیریت رهبری انقلاب اسلامی شکل داد و پس از طی یک دهه پر فراز و نشیب و بحرانی عملاً تجربیات گرانبها و ارزشمندی را کسب کرد و بر اساس آن در سال ۱۳۶۸ به بازنگری در قانون اساسی با تأکید بر نقاط قوت بی نظیر آن پرداخت .
یکی از موضوع های مورد توجه در بازنگری قانون اساسی ایجاد تشکیلاتی برای ارایه مشاوره به رهبری از جمله در تعیین سیاست های کلی نظام ، حل معضلات و نیز مرجعی برای تشخیص مصلحت در موارد اختلافی بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و به طور کلی رفع بن بست ها بود ؛ که در سال ۱۳۶۸ به نام «« مجمع تشخیص مصلحت نظام »» در قانون اساسی ایجاد شد . گرچه در نظام جمهوری اسلامی ، رهبری انقلاب اسلامی مرجع حل معضلات ، شکستن بن بست ها ، تعیین سیاست ها و خطوط کلی نظام بوده و از این منظر نبود تشکیلاتی با مسئولیت های مجمع تشیص مصلحت نظام خلایی در قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ محسوب نمی گردید اما به لحاظ ضرورت وجود سازگار و کار لازم برای انجام کارشناسی وبه اجرا در آوردن منویات رهبر معظم انقلاب اسلامی به نحوی که بتوانید با ایجاد کانون کارشناسی در سطح عالی به طور مستمر سیاست های کلی نظام را ( به دور از جنجال ها و نوسانان طبیعی جامعه ، که حاصل فعالیت احزاب و جناح هاست و این نوسانات حتی گاهی مجلس قانون گذاری را به دلیل شعار های انتخاباتی تحت تأثیر قرار می دهد ) بررسی و به طور پیشنهادی تدوین و در موارد ضروری راه کارهای رفع بن بست ها را پیشنهاد نماید . با فرض مذکور ، نبود مجمع را می توان خلایی در ساختار تشکیلاتی کشور در قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ تلقی نمود که در ابزنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ مرتفع گردید .
وجود مجمع ، حداقل از دو جهت تأیید و تقویت مردم سالاری در نظام جمهوری اسلامی است . از یک سو براساس وظایف محوله در اصل یکصد و دوازدهم قانون اسسی عملاً فرصتی را به مجلس شورای اسلامی می دهد . تا چنانچه بنا بر مصالح نظام و منافع ملی نتوانست نظر شواری نگهبان را که پاسدار حاکمیت اسلام . قانون اساسی است تأمین نماید ، نظارات خود را در مجمع مطرح و بار دیگر از زاویه مصلحت نظام به آن بپردازد . این در حالی است که در کشور های جهان که سابقه طولانی اجرای قانون اساسی فصل الخطاب است و مجلس نمایندگان نمی تواند بر نظرات خود پافشاری نماید و ناچار از تبعیت می باشد .
از سوی دیگر مجمع تشخیص مصلحت نظام با مشارکت رؤسای سابق و فعلی قوای سه گانه ، اعضاء شورای نگهبان ، نمایندگان سابق و فعلی مجلس شورای اسلامی و سایر نمایندگان مردم در خبرگان رهبری ، خبرگان قانون اساسی و وزرای سابق و فعلی ، قضات و دادستان های قوه قضائیه و نخبگان صاحب نظر و مجرب ، گروهی متخصص و مردمی را تشکیل می دهد ، بر خلاف اغلب کشور ها که در موارد مشابه تمشیت امور کشور را به یک نفر یا تعداد محدودی از سیاسیون حاکم که قاعدتاً متعلق به یک جریان سیاسی هستند می سپارند .
تفاوت دیگر مجمع تشخیص مصلحت نظام را می توان در ماهیت وظایف آن جستجو کرد که ناشی از حاکمیت اسلام بر قوانین کشور بوده و از این جهت منحصر به فرد تلقی می شود . هم چنان که اصل جمهوری اسلامی ایران نیز چنین است .
بدیهی است که در نظر گرفتن «« مصلحت »» در امر کشور داری منحصر به جمهوری اسلامی نیست . بلکه این مسئله در مفهوم حاکمیت نهفته بوده و در نظام های حقوقی جهان شاهد هستیم که همه حکومت ها بنا بر مصالح عمومی تصمیم می گیرند و حتی اقداماتی در تعارض با حقوق خصوصی مردم انجام می دهند و برای خروج از بن بست و حل مشکلات غیر قابل پیش بینی اختیاری را به رییس جمهور واگذار می نمایند .
نحوه ی توزیع اختیارات خصوصاً درزمان بروز بحران در کشور ها و تناسب آن با مردم سالاری باید مورد توجه قرار گیرد .
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان میثاق ملی و منشور نظام اسلامی بر مبنای مطالبات تاریخی مردم مسلمان و متدین ایران ، « جمهوری اسلامی » را بر اساس نظام ولایت فقیه که مبتنی بر حاکمیت مردم بر سرنوشت خود و حاکمیت اسلام بر قوانین و مقرارت است ، تعریف می نماید .
در این خصوص شایسته است برخی اصول قانون اساسی مرور شود :
در اصل اول قانون اساسی آمده است :
حکومت ایران « جمهوری اسلامی » است که ملت ایران بر اشساس اعتقاد دیرینه اش به حکومت حق و عدل قرآن در پی نقلاب اسلامی پیروزمند خود به رهبری مرجع عالیقدر تقلید آیت الله العظمی امام خمینی در همه پرسی ..... به آن رای مثبت داد . »
▪ اصل دوازدهم :
« دین رسمی ایران ، اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری است و این اصل الی الابد غیر قابل تغییر است . »
▪ اصل پنجاه و ششم :
« حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداشت و هم او ، انسان را بر سرنوشت الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد می آید اعمال می کند .»
▪ اصل چهارم :
« کلیه مقررات مدنی ، جزایی ، مالی ، اقتصادی ، اداری ، فرهنگی ، نظامی ، سیاسی و غیر این ها باید بر اساس موازین اسلامی باشد . این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است . »
▪ اصل ششم :
« در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود . از راه انتخابات ، انتخاب رئیس جمهور ، نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، اعضاء شوارها و نظایر این ها ، یا از راه همه پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می گردد . »
▪ اصل پنجاه و هفتم :
« قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از : قوه مقننه ، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه ی امر و امامت امت بر طبق اصول آینده ی این قانون اعمال می گردد . این قوا مستقل از یکدیگرند . »»
اصل شصت و دوم :
« مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که به طور مستقیم و با رای مخفی انتخاب می شوند تشکیل می گردد . »
▪ اصل نود و یکم :
« به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شواری اسلامی با آن ها ، شوارایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می شود :
۱ ) شش نفر از فقهای عادل و اگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز ، انتخاب این عده با مقام رهبری است .
۲ ) شش نفر از حقوقدان در رشته های مختلف حقوقی ، از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رییس قوه قضائیه به مجلس شواری اسلامی معرفی می شوند و با رای مجلس انتخاب می گردند .
▪ اصل هفتاد و دوم :
« مجلس شواری اسلامی نمی تواند قوانینی قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم امده بر عهده شورای نگهبان است . »
▪ اصل نود و سوم :
« مجلس شواری اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبار نامه نمایندگان و انتخاب شش تفر حقوقدان اعضاء شورای نگهبان »
▪ اصل یکصد و هفتاد و هفتم :
« ... محتوای اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه ی قوانین و مقرارت بر اساس موازین اسلامی و پایه های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت امت و نیز اداره ی امور کشور با اتکاء به آرای عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییر ناپذیر است . »
بنابراین ملاحظه می شود که قانون اساسی جمهوری اسلامی برای تحقق اصل جمهوری ، قانون گذاری را به عهده ی نماینده ی نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی به عنوان یکی از جلوه های حاکمیت ملی قرار داده و برای تحقق حاکمیت اسلام در امر قانون گذاری و تحکیم سندیت قانون اساسی ، تشخیص انطابق مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع مقدس و نیز قانون اساسی را به عهده ی شورای نگهبان قرار داده است .
گرچه اصول اشاره شده در ابتدای گفتار از اصول مترقی قانون اساسی بوده و روشی منطقی را برای تحقق اراده مردم و حاکمیت اسلام پیش بینی نموده است ، اما تجربه دهه اول انقلاب نشان داد که بروز برخی معضلات و عدم وجود ساز و کار اجرایی لازم موجب اشکالاتی می گردید . از جمله در قوه ی مقننه گاهی اصرار مجلس بر مصوبه خود به خاطر ضرورت ها ، و تاکید شورای نگهبان به مغایرت آن با شرع و قانون اساسی ، نظام قانون گذاری و به تبع آن اداره ی امور کشور را معطل می نمود . شاید دلیل اصلی بروز چنین مشکلاتی بیش از آن که به قانون مربوط باشد به نحوه ی اجرای قانون و ساز و کارها بر می گشت .
در قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ ، نظرات شورای نگهبان در انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع و قانون اساسی همچون اکثر کشور ها فصل الخطاب تلقی می شد و بر این اساس اختلاف دو رکن اساسی قوه مقننه یعنی مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان مفهومی نداشت ولی به دلیل نحوه ی اجرای قانون گذاری در کشور از جمله الزام شورای نگهبان به اعلام نظرات خود به مجلس شواری اسلامی ( عودت مصوبه مجلس عدم الزام شورا می توانست نتیجه ی آن باشد ) از یک سو و مبنا قرار ندادن احکام ثانویه و حکومتی و ضرورت ها و مصلحت ها در انطباق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی از سوی شورای نگهبان در عمل منجر به اختلاف گردیده و فصل الخطاب بودن شورای نگهبان را خدشه دار می نمود .
گرچه با وجود رهبری در نظام جمهوری اسلامی ، تدوین کنندگان قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ تشکیلات جداگانه ای برای حل اختلاف بین دو رکن قوه مقننه تعریف نکرده بودند ولی تکرار اختلاف ها که از حالت معمول خارج و به روندی مکرر تبدیل شده بود عملاً باعث ورود رهبری به مباحث درونی یک قوه به عنوان یک روش می گردید و حضور معظم له را در مسیر قانون گذاری به طور محسوس افزایش می داد و روشن بود که چنین روشی با دیدگاه های بنیانگذار جمهوری اسلامی مبنی بر پرهیز از ورود مستقیم و گسترده در حوزه وظایف قوای سه گانه تناسب نداشت و به لحاظ ساختاری نیز مناسب بنود ( البته این مسئله با مدیریت بحران ها و حل معضلات اساسی که همواره به عهده ی معظم له بوده متفاوت است ) . به هر حال امام خمینی برای حل اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان ابتدا مجلس را به « نظر خواهی از کارشناسان با مراعات احکام اسلام » و « مشورت با شورای نگهبان قبل از تصویب قوانین » و شورای نگهبان را به « در نظر گرفتن احکام ثانویه و شرورت ها در اطباق مصوبات » توصیه فرمودند ، اما علی رغم تدابیر فوق اختلاف ها همچنان باقی می ماند و ضرورت ایجاد تشکیلاتی برای اجرایی کردن دیدگاه های رهبر انقلاب در مسایل گوناگون از جمله حل معضلات نظام کاملاً احساس گردید و در نهایت منجر به ایجاد شورایی به نام مصلحت « تشخیص مصلحت نظام » شد .
در این جا مناسب است به نمونه هایی از موارد اختلافی بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان که منجر به ایجاد مجمع شد بدون نقد و تحلیل اشاره شود .
● زمینه های تشکیل مجمع :
۱ ) در تاریخ ۲۹/۵/۱۳۶۰ مجلس شواری اسلامی قانون « اراضی شهری » را تصویب کرد . متن مصوبه چنین بود :
« در مورد اراضب بایر فقط صاحبان آن حداکثر می توانند تا ۱۰۰۰ متر در اختیار داشته باشند و آن را عمران و احیاء کنند و حق فروش آن را ندارند مگر به دولت و با تقویم دولت مالکان اراضی بایر و دایر شهری موظفند زمین های مورد نیاز های مورد نیاز را به تقویم دولت به آن ها بفروشند . »
این مصوبه مجلس را با توجه به مغایرت قسمت هایی از آن با آیه ی شریفه « لا تاکلوا اموالکم بینکم باالباطل الا ان تکون تجاره عن تراض » و حدیث شریف : « لا یحل ما لا امرء مسلم الاعن طیب نفسه » و قاعده ی مسلمه « الناس مسلطون علی اموالهم » از سوی شورای نگهبان رد شد و مجلس شورای اسلامی نیز با توجه به وجود مشکل مسکن و شرورت توجه دولت به این مشکل و حل آن ، بر مصوبه ی خود اصرار و در نتیجه نظور شورای نگهبان را تامین ننمود .
پیرو آن رییس مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۵/۷/۱۳۶۰ طینامه ای از حشرت امام (ره) در این خصوص کسب تکلیف نمود :
« محضر شریف حضرت آیت الله العظمی امام خمینی ( مدظله العالی )
چنان که خاطر مبارک مستحضر است قسمتی از قوانین که در مجلس شورای اسلامی به تصویب می رسد به لحاظ تنظیمات کل امور و ضرورت حفظ مصالح یا دفع مفاسدی است که بر حسب احکام ثانویه به طور موقت باید اجرا شود و در متن واقع مربوط به اجرای احکام و سیاست های اسلام و جهاتی است که شارع مقدس راضی به ترک آن ها نمی باشد و در رابطه یا این گونه قوانین با اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری ، که طبق قانون اساسی قوای سه گانه را تحت نظر دارند ، احتایج پیدا می شود ، علیهذا تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در این موضوع مساعدت و ارشاد فرمایید . »امام خیمنی ( ره ) در تاریخ « ۱۹/۷/۱۳۶۰ » چنین پاسخ دادند :
بسم الله الرحمن الرحیم
« آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی دخالت دارد که فعل یا ترک آن موجب اختلال نظام می شود و انچه ضرورت دارد که ترک آن فعل یا فعل آن مستلزم فساد است و آن چه فعل یا ترک آن مستلزم حرج است پس از تشخیص موضوع ، به وسیله اکثریت وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقت بودن آن مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو می شود ، مجازند در تصویب و اجرای آن و باید تصریح شود که هر یک از متصدیان اجرا از حدود مقرر تجاوز نمود مجرم شناخته می شود و تعقیب قانونی و تعزیر شرعی می شود . والسلام علیکم و رحمه الله و برکاته »
هم چنین حضرت امام (ره) در تاریخ ۲۵/۷/۱۳۶۰ در پاسخ به نامه ی آیت الله گلپایگانی نیز فرمودند :
« .. اموری که در حفظ نظام اسلامی { دخیل } است یا ضرورت دارد ، که ترک یا فعل آن فساد انگیز است نمی شود به خواست عده ای طرفدار زمین خواران به همان منوال بماند . جنابعالی مطمئن باشید که خطر در این طرف بسیار است و در ان طرف خطری نیست بلکه به حکم ثانوی شرع محدودیت هایی صورت می گیرد که با ترک آن خطر های عظیمی در کار است .... »
متعاقیباً در تاریخ ۴/۹/۱۳۶۰ حضرت امام در جمع بسیجیان با تاکید بر در نظر گرفتن احکام ثانویه توسط شورای نگهبان می فرمایند : « .... مجلسیان در تصویب لوایحی از ارگان ها به آن ها می رسد با تحقیق و تدقیق و مراعات موازین اسلامی تسریع نمایند و مواردی که احتیاج به تشخیص متحصصین دارد از آنان دعوت و مشورت و نظر خواهی نمایند و شورای نگهبان در نظارت بر قوانینی که می گذرد ، چه مربوط به مسایلی باشد که تماس با احکام اولیه ی شرعی دارد یا احکام ثانویه ، با مراعات همه ی جوانب نظر دهند . »
هم چنینی رهبر انقلاب در تاریخ ۱۴/۱۱/۱۳۶۱ در جمع نمایندگان مجلس شورای اسلامی فرمودند :
« ....... احکام ثانویه برای همین معناست که گاهی یک مسایلی در جامعه ها پیش می آید که باید یک احکام ثانویه ای در کار باشد ، آن هم احکام الهی است ، منتها احکام ثانویه الهی است .... »
« .. و این حیثیت حفظ می شود به این که به مر اسلام عمل شود اعم از احکام اولیه و چنانچه نشد و تشخیص داده شد به این که الان مصلحت در حکم ثانوی است ، احکام ثانویه ؛ و اما این هم باید روی تشخیص صحیح باشد .... شما باید یک کاری بکنید که اضطراری را قبول کند ، شورای نگهبان قبول کند ، مجلس لا اقل دو ثلت اس رای بدهد به این که این امر اضطراری است .... بلکه گاهی وقتها با بعض افراد شورای نگهبان مشورت کنید و بعد از این که مشورت شد و این امور آن طور شد ، دیثگر نه شورای نگهبان رد می کند و نه مردم ناراضی می شوند .... »
حضرت امام خمینی (ره) در بخشی از پیام خود به مناسبت سالگرد پیروزی انقلاب اسلامی ۲۲/۱۱/۱۳۶۱ به تشریح احکام اولیه و ثانویه و نحوه ی اعمال آن پرداختند :
« خوب است در موارد لزوم از دوستان متعهد و صاحب نظر خود در کمیسیون ها دعوت کنند که با برخورد نظر ها و افکار ، کارها سریع تر و محم تر انجام گیرد و از کارشناسان متعهد و متدین در تشخیص موضوعات برای احکام ثانویه اسلام نظر خواهی شود که کارها به نحو شایسته انجام گیرد . و این نکته نیز لازم است که تذکر داده شود که رد احکام ثانویه پس از تشخیص موضع به وسیله عرف کارشناس با رد احکام اولیه فرقی ندارد ، چون هر دو احمام الله می باشند و نیز احکام ثانویه ربطی به اعمال ولایت فقیه ندارد و پس از رای مجلس و انفاذ شورای نگهبان ، هیچ مقامی حق رد آن را ندارند و دولت در اجرای آن باید بدون هیچ ملاحظه ای اقدام کند . و با تشخیص دو سوم مجلس شورای اسلامی که مجتمعی از علمای اعلام و مجتهدان و متفکران و متعهدان به اسلام هستند ، در موضوعات عرفیه که تشخیص آن با عرف است ، با مشورت از کارشناسان ، حجت شرعی است که مخالفت با آن بدون حجت قوی تر خلاف طریقه ی عقلاء است . چنانچه تغییر احکام اولیه ، با شک در موضوع و عدم احراز ان با طریقه ی عقلا مخالف است .... »
و در تاریخ ۲۰/۹/۱۳۶۲ خطاب به فقها و حقوقدانان شورای نگهبان فرمودند :
« ... شورای نگهبان بدون ملاحظه از هیچ کس فقط و فقط خدا را در نظر بگیرند ، احکام اولیه باید جاری شود و آن روز هم که اضطراری پیش آمد ، احکام ثانویه که آن حکمت خداست را باید جاری نماید .
۲ ) یکی دیگر از اختلافات مربوط به « لایحه تعزیرات » بود با توجه به این که شورای نگهبان در تاریخ ۳۰/۵/۱۳۶۱ تییع میزان تعزیر را توسط مقنن در لایحه ی حدود و قصاص مغایر شرع تشخیص داده بود .
در لایحه تعزیرات که به تصویب کمیسیون قضایی مجلس رسیده بود نیز علاوه ب رهمان مشکل ، ایراد شکلی هم از نظر شوریا نگهبان وجود داشت که پس از اعلام به مجلس شورای اسلامی اختلافات تازه ای پدیده امد و مجلس شورای اسلامی نظر شواری نگهبان را تامین ننموده و پس از ده روز مصوبه ی خود را به عنوان قانون به رییس جمهور اعلام نمود و رییس جمهور نیز آن را امضا و برای اجراء ابلاغ کرد . سپس شورای نگهبان طی نامه ای ابلاغ مصوبه را غیر قانونی اعلام نمود . گر چه رییس جمهور پس از اعلام نظر شورای نگهبان عدم اجرای آن را از شورای عالی قضایی خواستار شدند اما شورای عالی قضایی دستور خود داری از اجرای مصوبه را صدار نکرد ، بدین ترتیب شرایط خاصی بر محاکم حکم فرما شد . از یک سو مصوبه مجلس و مجلس وش ورای عالی قضایی موافق اجرای آن بودند و از سوی دگیر شورای نگهبان به علت عدم طی مراحل قانونی ، آن را یر قابل اجراء می دانست و بنابراین موضوع تخلفات و جرایم مربوط به آن عملاً در بلا تکلیفی قرار گرفت .
اختلاف نظرات مذکور منجر به استفتائات متعدد از حضرات امام و مکاتبه ی حدود ۲۵ نامه در سطح سران و تشکیل هیات های مختلف متشکل از فقهای شورای نگهبان ، نمایندگان مجلس ، اعضای شورای عالی قضایی و رییس جمهور گردید . اما به علت عدم وجود فصل الخطاب ، مشکل تا ۵ سال همچنان لا ینحل باقی ماند و روشن است که موضوعاتی از این قبیل چه مشکلاتی را در روند جاری امور شکور ایجاد می کند .
۳) یکی دیگر از مهم ترین اختلاف نظر ها لایحه « کار » جمهوری اسلامی بود . در سال ۱۳۶۶ لایحه ی کار در دست بررسی مجلس قرار داشت و با توجه به این که در این لایحه ، تکالیف و الزاماتی برای کارفرما پیش بینی شده بود که مورد مشابه آن در قانون « قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایان » قبلاً تئسط شورای نگهبان مغیر شرع تشخیص داده شده بود لذا آقای سرحدی وزیر کار و امور اجتماعی ( وقت ) قبل از اظهار نظر شورای نگهبان از حشرت امام (ره) چنین استفتاء نمود :
محضر مبارک رهبر کبیر انقلاب اسلامی ، حضرت آیت الله العظمی لمام خمینی م ظله العالی
« .... استدعا دادر با توجه به کیفیت و نوع کار این وزارتخانه در ارتباط با واحد های تولیدی و خدماتی و بخش خصوصی در مورد سوال زیر ، این وزارت را راهنمایی و ارشاد فرمایید :
ایا می توان برای واحد هایی که از امکانات و خدمات دولتی و عمومی مانند : آب ، برق ، تلفن ، ارز ، مواد اولیه ، بندر ، جاده ، اسکله ، سیستم اداری ، سیستم بانکی و غیره به نحوی از آن ها استفاده می نمایند ، اعم از این که این استفاده از گذشته بوده و استمرار داشته باشد و یا به تازی به عمل آید ، در ازای این شروط الزامی مقرر نمود ؟ »
به دنبال آن آیت الله لطف صافی دبیر ( وقت ) شورای نگهبان نیز از امام (ره) استفتاء نمود :
« ... از فتوای صادره از ناحیه حضرت عالی که ، دولت در ازای استفاده از خدمات و امکانات دولتی و عمومی شروط الزامی مقرر نماید ، به طور وسیع بعض اشخاص استظهار نموده اند که دولت می تواند هر گونه نظام اجتماعی ، اقتصادی ، کار ، عایله ، بازرگانی ، امور شهری ، کشاورزی و غیره را با استفاده از این اختیار جایگزین نظامات اصلیه و مستقیم اسلام قرار دهد و خدمات و امکاناتی را که منحصر به او شده است و مردم در استفاده از آن مضطر یا شبه مضطر می باشند وسیله ی اعمال سیاست های عام و کلی بنماید و افعال و تروک مباحه ی شرعیه را تحریم و یا الزام نماید . بدیهی است در امکاناتی که در انحاصر دوت نیست و دولت مانند یک طرف عادی عمل می کند ویا مربوط به مقرر کردن نظام عام در مسایل عامه نیست و یا مربوط به نظام استفاده از خود آن خدمت است جواز این شرط مشروع و غیر قابل تردید است امادر امور عامه و خدماتی که به دولت منحصر شده است به عنوان شرط مقرر داشتن نشام مختلف یا قابل شمول نسبت به تمام موارد و اقشار و اصناف و اشخاص است موجب این نگرانی شده است که نظامات اسلام از مزارعه ، مضاربه ، اجاره ، تجارت عالیه و سایر روابط به تدریج عملاً ممنع و در خطر تعویض و تغییر قرار بگیرد و خلاصه استظهار این اشخاص که می خواهند در برقرار کردن هر گونه نظام اجتماعی و اقتصادی ، این فتوا را مستمسک قرار دهند به نظر آن ها باب عرض ی هر نظام را مفتوح نموده است . بدیهی است همان طور که در همه ی موارد نظر مبارک راه گشای عموم بوده در این مورد نیز رفع اشتباه خواهد شد . »
و امام خمینی (ره) در تاریخ ۲۶/۹/۱۳۶۶ این گونه جواب دادند که :
بسم تعالی
« دولت می تواند در تمام مواردی که مردم استفاده از امکانات و خدمات دولتی می کنند با شروط اسلامی ، و حتی بدون شرط ، قیمت مورد استفاده را از آنان بگیرد و این جاری است در جمیع مواردی که نامه وزیر کار ذکر شده است ندارد . بلکه در « انفال » که در زمان حکومت اسلامی امرش با حکومت است ، می تواند بدون شرط یا با شرط الزامی این امر را اجرا کند . »
هم چنین امام خمینی در دیدار با آقای صافی دبیر شورای نگهبان در تاریخ ۲۳/۱۰/۱۳۶۶ فرمودند :
« ولایت فقیه و حکم حکومتی از احکام اولیه است . نهاد شورای نگهبان همیشه مورد تایید اینجانب است و به هیچ وجه تضعیف نشده و نخواهد شد .این نهاد باید همیشه با بیداری و هوشیاری در خدمت به اسلام و مسلمین کوشا باشد . »
● تشکیل مجمع :
اظهار نظر امام خمینی (ره) در مورد احکام حکومتی و احکام ثانویه و حقوق دولت اسلامی مشکلات را از لحاظ نظری حل نمود ولی در عمل برخی مشکلات همچنان باقی مانده بود . بنابراین حضرت امام در صدد تعیین مرجعی برای حل اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی بر امدند در همین مقطع زمانی ، تعدادی از مسئولین عالی رتبه طی نامه مشترکی ۱۵/۱۱/۱۳۶۶ ضمن تاکید بر حل شدن بخش مهمی از مشکلات که به مبانی نظری مربوط می شد به موارد متعددی از مسائل مهم جامعه که به علت اختلافات در عمل بلاتکلیف مانده است اشاره و از امام خمینی در خواست نمودند در اعلام تصمیماشان مبنی بر تعیین مرجع حل اختلاف تسریع فرموند .
بدین ترتیب پس از گشذا یک دوره ۶ ساله و فراز و نشیب های مربوط به آن که به طرح مبانی فقهی و دیگاه های حضرت امام منجر گردید مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل یکی از معضلات پا به عرصه وجود نهاد با این مشخصه ی اصلی که مصوبات آن در مرحله حل اختلاف بر مبنای احکام ثانوی و احکام حکومتی موافق شرع بوده و بر اساس اصول چهارم و پنجم قانون اساسی ، موافق قانون اساسی هم می باشد ؛ گرچه شورای نگهبان مصوبه مجلس را مخالف احکام اولیه شرع یا قانون اساسی تشخیص داده باشد .
یک سال پس از تشخیص مجمع و به دنبال تصویب « قانون مبارزه با مواد مخدر » و برخی مقررات دیگر ، نمایندگان مجلس شورای اسلامی طی نامه ای به محضر انقلاب از ورود مجمع به مسایلی خارج از حیطه ی وظیفه خود مبنی بر حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان گله نمود .
با توجه به وظیفه ی مجمع در آن تاریخ که صرفاً تشخیص مصلحت در موارد اختلافی بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بود و سایر وظایفی را که بعداً در قانون اساسی به مجمع محول شد ، شامل نمی گردید و ظاهراً بدون تاکید بر اختیارات ولی فقیه در ارجاع معضلاتی مثل مواد مخدر به مجمع ، امام خمینی در پاسخ به نامه نمایندگان در تاریخ ۷/۹/۱۳۶۷ مطالبی را بیان کرده و به فاصله ی ۵ ماه نسبت به نهادینه نمودن مجمع در قانون اساسی اقدام فرموند .
● مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون اساسی
مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ صرفاً به منظور حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان تاسیس گردید .
روشن است که معضلات و بن بست های موجود در امور شکور منحصر به اختلاف نظر در قوه ی مقننه نبوده و در سایر حوزه ها نیز مشکلاتی وجود داشته است ف همچنان امام خمینی (ره) گاهی این گونه موارد را از طریق روسای قوا حل و فصل می نمودند . با توجه به تجربه دورانی که مجمع وجود نداشت و ابهامات و اختلافی که بعضاً پس از تشکیل مجمع نیز به چشم می خورد ، به نظر می رسید این مجمع به علت محدود بودن اختیاراتش، صرفاً با حل اختلاف در قوه مقننه نتواند پاسخگوی حل معضلات موجود در سایر قوا و مواردی که رهبری انقلاب لازم می دانست مجمع آن را کارشناسی و حل نماید ، از این قبیل است . هم چنان که « قانون مبارزه با مواد مخدر » به عنوان یکی از معضلات نظام به مجمع ارجاع و مودر بررسی و تصویب قرار گرفت و موجب سوء تفاهماتی شد .بنابراین امام خمینی با نگاه عمیق به مسایل حکومتی اسلام و با اتکا به تجارب فوق ، به منظور افزایش نظام ، شکستن هر نوع بن بستی در کشور ایجاد ساز و کار لازم برای انجام کارشناسی در حوزه مهم وظایف رهبری از جمله تعیین سیاست های کلی ، ایجاد کانونی از نخبگان کشور و بهره گیری از تجارب گرانبهای کارگزاران نظام در دوره های مختلف تصمیم گرفتند مجمع تشخیص مصلحت نظام با اختیارات جدید به صورت ساختاری در نظام جمهوری اسلامی تثبیت گردد و قانون اساسی تکلیف آن را روشن نماید . لذا ذر « در فرمان بازنگری » محور های قابل بحث در وظایف مجمع را به نحوی تعیین کردند که با وجود مجمع هیچگاه مشکلی لا ینحل باقی نماند و رهبری انقلاب نیز همواره از نظرات مشورتی آن استفاده نماید و قوه ای در عرض قوای دیگر هم نباشد . مفهوم این تدبیر ، تاکید بر جامعیت قانون اساسی اول هم تلقی می شود زیرا در ساختار و ارکان نظام تغییری حاصل نشده و صرفاً تشکیلاتی برای کمک به نظام موجود کشوری تعریف و ایجاد شده است .
حضرت امام (ره) در بخشی از فرمان تدوین متمم قانون اساسی در تاریخ ۴/۲/۱۳۶۸ به رییس جمهور وقت علام فرمودند :
« مسایل مورد بحث : « مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد ........ »
بدین ترتیب مجمع تشخیص مصلحت نظام با وظایفی فراتر از حل اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان مورد توجه قرار گرفت و ضرورت تشکیل آن به عنوان مرجع کارشناسی برای حل معضلات و تعیین سیاست های کلی در چارچوب مشاروان عالی رهبری مورد تایید قرار گرفت تا بتواند به دو از حب و بغض ها و جناح بندی های ونوسانات سیاسی به عنوان جزیره ثباتی که لازمه ی سیاست های کلی و حل معضلات است وظایف خود را به انجام برساند و در تمامی ادوار ، بن بست های پیش روی مسئولین نظام را برداشته و راه را برای دستیابی به اهداف مقدس نظام جمهوری اسلامی هموار نماید . لذا این نظریه که ( اگر شورای نگهبان به توصیه امام (ره) مبنی بر ملاک قرار دادن احکام ثانویه توجه می کرد هیچگاه مجمع به وجود نمی آمد ) صحیح به نظر نمی رسد و حداکثر می توان گفت در که در صورت مبنا قرار ندادن احکام ثانویه توسط شورای نگهبان ، تشکیل مجمع با تاخیر مواجه می شد . زیرا موضوع احکا ثانویه صرفاض مربوط به یکی از وظایف مجمع بوده و وظایف مهم تر دیگری نیز به عهده ی مجمه بوده و وظاطف مهم تر دیگری نیز به عهده ی مجمع هست که ارتباطی به احکام ثانویه و تطبی قوانین ندارد .
قانون اساسی در چهار اصل ۱۱۰ ، ۱۱۱ ، ۱۱۲ ، ۱۷۷ وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام را تببین کرده است . اصل یکصد و دهم ، تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی و حل معضلات را از وظایف و اختیارات رهبری ، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلخت داشته است . اصل یک صد و یازدهم نیز نقش مجمع را در شورای رهبری تایید و انکار ناپذیر کرده است و انتخاب یکی از اعضای شورای رهبری را که از فقهای شورای نگهبان است بر عهده ای مجمع گذاشته اسن . اصل یکصد و دوازدهم ، ماموریت مجمع را در حل اختلاف بین مجلس وشورای نگهبان تبیین نموده و در اصل یکصد و هفتاد و هفتم نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در بازنگری قانون اساسی ، لحاظ گردیده است .
● احکام اولیه ، ثانویه ، حکومتی :
▪ تعریف احکام اولیه ، ثانویه ، حکومتی :
شارع مقدس اسلام ، باید و نباید ها در انجام اعمال انسان را تحت عنوان احکام شرعی تعریف نموده است .
تقسیم بندی مختلفی را می توان در مورد احکام شرعی در نظر گرفت . تقسیم احکام شرعی به احکام اولیه و ثانویه می تواند تقسیم بندی کاملی باشد . لیکن با توجه به ویژگی احکام حکومتی ، احکام شرعی در سه حالت اولیه ، ثانویه و حکومتی تعریف می شود .
۱ ) احکام اولیه بر حسب مصالح و مفاسد ذاتی هر فعل توسط شارع مقدس تعیین گردیده است . چون مصالح و مفاسد هر فعلی به طور ذاتی ثابت است پس از احکام اولیه نیز از پیش تعیین شده و تغییر ناپذیر است .
تکالیف پنجگانه ی واجب ، حرام ، مستحب ، مکروه و مباح ، از احکام اولیه اسلام است که همه ی افعال انسان بدون در نظر گرفتن شرایط ویژه در چارچوب آن قرار می گیرد . به عنوان مثال حکم اولی مسلمان در ماه مبارک رمضان روزه گرفتن است و یا حکم اولی خوردن گوشت مردار حرمت است .
۲ ) احکام ثانویه بر حسب شرایط ویژه و حالات خاص و فعلیت می یابد . وقتی که در اثر وجود شرایط خاصی مکلف ، امکان عمل به حکم اولیه را ندارد و یا به علت مشکلات و موانعی لتزام به حکم اولیه ممکن نیست . به عنوان مثال برابر حکم اولیه ، گرفتن روزه در ماه مبارک بر مکلف واجب است لیبکن چنانچه عسر و حرج یا بیماری مانع روزه گرفتن باشد مطتبق حکم ثانویه وجوب روزه گرفتن از مکلف ساقط می شود و همچنین در حالی است که مطابق حکم اولیه ، خوردن گوشت مردار حرام است ولی در زمان اضطرار و برای نجات جان مکلف حرمت گوشت مردار بر اساس احکام ثانویه ، مرتفع خواهد شد .
از جمله عناوین و حالات عارضی که مشمول احکام ثانوی است : عبارتند از : اضطرار ، اکراه ، عسر و حرج و ضرر.
نکته ی قابل توجه این است که احکام ثانویه نیز مانند احکام اولیه از سوی شارع مقدس وضع شده و چون عناوین عارضی قابل پیش بینی و جعل گردیدهاست بنابراین می توان گفت در خالت ثانوی همچون حالت اولیه ، حکم بلا تغییر بوده ولی موضوع تغییر نموده است .
تفاوت احکام اولیه و ثانویه در این است که حکم ثانوی در طول حکم اولی است و د رصورت عدم التزام به حکم اولی امکان اجر دارد و مادامی فعلیت دارد که عنوان عارضی وجود داشته باشد یعنی اصل ، انجام حکم اولی است مگر این که عوارض و شرایطی پیش آید که به ناچار احکام ثانویه اجرا گردند .
۳ ) احکام حکومتی نیز در چارچوب احکام شرعی است و به نظر می رسد حالت وسیع تر احکام ثانویه باشد . بای این تفاوت که در مسایل حکومتی مصالح و عناوین عارضی از قبیل پیش بینی نمی شود بلکه به اقتضاء زمان توسط ولی فقیه مشخص و با توجه به احکام اسلام ، حکم آن صادر می شود . در واقع حکم حکومتی ، منوط به وجود مصلحت اسلام و مسلمین است و لازم نیست حتماً یکی از عناوین ثانویه نظیر عسر و حرج پیش آید .
موضوعات حکومتی ممکن است قابل پیش بینی نباشد و احکام آن نیز توسط شارع مقدس به طور مشخص از قبیل تعیین نشده باشد . صدور این احکام از اختیارات ولی فقیه است که با توجه به مصالح جامعه انجام می شود . مصلحت نظام از جمله س احکام حکومتی است .
▪ ارکان مجمع :
طبق اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی « مقررات مربوط به مجمع ، توسط خود اعضاء تهیه و تصویب به تایید مقام رهبری خواهد رسید . » مجمع در راستای این وظیفه و برای اداره خود اخرین آیین نامه داخلی را در تاریخ ۳/۸/۱۳۷۶ تصویب و به تایید مقام معظم رهبری رساند . در بند « ۱ » آیین نامه مذکور ارکان مجمع عبارتند از :
الف ) شورای مجمع
ب ) کمیسیون های دایمی و خاص
ج ) دبیر خانه
در ضمن مرکز تحقیقات استراتژیک با تصویب شورای عالی اداری در تاریخ ۲۰/۳/۱۳۷۶ از ریاست جمهوری منتزع و به مجمع ملحق گردیده است .
▪ سازمان مجمع :
وظایف مجمع « از نظر ماهوی » در فصل قبل بررسی گردید امام « از نظر ساختاری » وظایف مجمع همانند سایر تشکیلات نهاد ها در دو حوزه ی اصلی و پیشتیبانی سازماندهی شده است . ان دسته از فعالیت هایی که مستقیماً اهداف مجمع را تامین می کند در حوزه وظایف اصلی و دسته ای از فعالیت ها که به طور غیر مستقیم با تامین اهداف کمک می نماید در حوزه پشتیبانی در نظر گرفته شده است بر اساس آیین نامه داخلی ، وظایف و ماموریت های ستادی پیشتیبانی مجمع به طور کامل به عهده دبیر خانه می باشد و وظایف اصلی توسط کمیسیون های مجمع با پشتیبانی مجمع به طور کامل به عهده دبیر خانه می باشد و وظایف اصلی توسط کمیسیون های مجمع با پشتیبانی مارشناسی دبیر خانه انجام می شود . نکته مهم دیگری که در وظایف دبیرخانه به چشم می خورد این است که دبیر خانه ، با تلفیق و هماهنگی مباحث مطروحه در کمیسیونها ، از موازی کاری ، تداخل مباحث و اتلافسرمایه جلوگیری نموده و با ایجاد گنجینه ای از اطلاعات وسوابق کارشناسی نسبت به بهره برداری بهینه و حفظ آن اقدام می کند . مرکز تحقیقات استراتژیک نیز با توجه به مقدمه توجیهی انتقال آن به مجمع در حوزه ی صف ، آن را یاری می نماید .
مرکز تحقیقات استراتژیک و دبیر خانه مجمع در حوزه ی صف وظایفی را به صورت مکمل و بدون تداخل به عهده دارند که در بخش مصلحت نظام هم زمان با فراغت آیت اله هاشمی رفسنجانی از مسوولیت های اجرایی در دوره ی سوم خود وظایف قانونی خود را به طور کامل عهده دار و در صدد کسب ظرفیت های لازم برای ایفای نقش برجسته مشاورت رهبری درآمد پس از تصویب آیین نامه داخلی در سال ۷۶ و انتخاب دکتر محسن رضایی به عنوان دبیر مجمع ، دبیرخانه نیز با ظرفیت لازم فعال گردید و قبل از آن وظایف محدودتری را عهده دار بود .
به طور کلی سیاست مجمع در خصوص سازمان اداری خود مبتنی بر جلوگیری از گسترش تشکیلات تشکیلات و توجه به کیفیت پستهای سازمانی و ازتقاء سطح کارشناسی ، و تجربه ، علاوه بر حضور نخبگان کشور در صحن مجمع ، از حضور کارشناسان خبره ، دانشگاهیان ، مدیران با تجربه قوای سه گانه با گرایش های مختلف ، در عقبه ی کارشناسی خود همواره بهره مند باشد و با ایجاد گنجینه ای از اطلاعات و دانش موجب حفظ تجربیات گرانقدری که ملت و کشور هزینه آن را پرداخته است گردد تا با جابه جایی و تغییر سلیقه مدیران کشور ، تجارب آنان مدفون یا پراکنده نگردیده و همواره در اختیار نظام باشد .
بدیهی است این مسئله با تعبیر این که افراد بر کنار شده در حوزه های مدیریتی کشور جذب مجمع می شوند به وضوح متفاوت است .
▪ شورای مجمع :
مطابق اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی « اعضاء ثابت و متغیر مجمع را مقام رهبری تعیین می نماید . » برابر مواد ۱۹ ، ۲۰ و ۲۱ آیین نامه داخلی مجمع «جلسات شورای نگهبان به هنگام بحث در مصوبات مورد تعارض مجلس و شورای نگهبان متشکل خواهد بود از همه اعضاء و در موارد مربوط به بررسی و حل معضلات نظام و تعیین سیاست های کلی و دیگر اموری که رهبری به مجمع ارائه می دهند متشکل از اعضاء حقیقی به اضافه ردیف های ( الف . ج ) « بند ا » حکم مورخ ۲۷/۱۲/۱۳۷۵ رهبری ( بدون حضور فقهای شورای نگهبان ) ، جلسات مجمع با حضور دو سوم اعضاء رسمیت می یابد و جلسات عادی مجمع حداقل هر دو هفته یک بار تشکیل می شود .
جلسات فوق العاده نیز با تصویب در جلسه عادی یا با نظر رییس مجمع و یا به درخواست کتبی یک سوم اعضاء تشکیل می گردد .
ـ اعضاء :
یکی از بحث هایی که در مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی وقت زیادی را به خود اختصاص داد بحث در مورد اعضای مجمع بوده است که عمدتاً دو نظر کلی در این خصوص مطرح گردید :
اول « این که ترکیبات اعضاء به طور مشخص در قانون اساسی تعیین گردد ، زیرا وظایف مجمع بیشتر بر می گردد به تشخیص مصالح جامعه و مصادیق موضوع های مختلف در زمان های مختلف و مکان های مختلف و در این زمینه احتیاج به تخصص های مختلف وجود دارد . »
نظریه دوم مبتنی بر این بود که « تعیین اعضا به عهده رهبری باشد بنابراین یک اصلی در قانون اساسی باشد که مجمعی به نام « مجمع تشخیص مصلحت نظام » در مواردی که مجلس چیزی را به صلاح کشور می داند وشواری نگهبان می گوید با عناوین اولیه خلاف شرع است این جا در حقیقت و در درجه اول این وظیفه رهبری کشور است و او باید تصمیم بگیرد که این چیزی که مخالف موازین اولیه شرع است آنقدر مصلحت ملزمه دارد که ما ازاین مرز عبور کنیم یا نه ؟ رهبری باید این کار را انجام بدهد منتها چون جهات تخصصی دارد رهبری یک جمعی را به عنوان مشاورین خودش تعیین می کند لذا بهتر است که تعیین اعضای مجمع در اختیار رهبری باشد . همان طوری که حضرت امام (ره) هر کسی را که خود خواسته بودند انتخاب می کردند . پس چون این وظیفه ای را که مجمع انجام می دهد در واقع وظیفه ی رهبری است و مجمع به عنوان مشاور عمل می کند ، رهبری در انتخاب اعضاء محدود نباشد و هر کسی را صلاح دانست انتخاب نماید . »
در نهایت در بازنگری قانون اساسی محور دوم مودر قبول واقع شد و انتخاب اعضای ثابت و متغیر مجمع به عهده رهبری گذاشته شد .
ـ ویژگی های اعضاء :
با عنایت به این که ماهیت وظایف اعضای مجمع ، کارشناسی در سطح کلان کشور است ، خصوصیات و ویژگی های اعضا نمی تواند خاستگاه سیاسی یا جناحی داشته باشد . در این جا شناخت دقیق مصالح عومی مطرح است و گرایش های حزبی گرچه در موضع هودش منفی نیست ولی نباید در تصمیم گیری های مجمع تاثیر گذار باشد .بنابراین اولین ویژگی مهم اعضای مجمع این است که آن ها دارای تفکر و اندیشه ی راهبردی در چارچوب اصول نظام جمهوری اسلامی باشند . گرچه لازمه ی چنینی خصوصیتی ، داشتن تجربه و سوابق اجرایی در سطوح مختلف مدیریتی و تقنینی و ساحب نظر بودند در مسایل کلان است ولی ترکیب خاصی از تجارب نمی تواند تعیین کننده باشد . ویژگی مهم دیگر عبارت از داشتن قدرت استباط و اجتهاد برای تشخیص مصالح است بنابر این تصمیم گیری در سطوح عالی کشور بیش از ان که تابع تحصیلات یا گرایش تخصصی بوده و یا خاستگاه حزبی داشته باشد تابع قدرت استنباط و اجتهاد می باشد . همچنان که در شرایط احراز پست های مهم ریاست جمهوری ، نمایندگان مجلس ف وزارت و جایگاه مقامات برای نامزدی پست های مذکور در نظر گرفته نشده و نمایندگان مجلس بدون توجه به تخصص یا تجربه یا تحصیلات خاصی انتخاب شده و در همه امور کشور در حیطه تخصص های گوناگون اظهار نظر نموده و مقررات وضع می نمایند و یا اعضای هیات وزیران بدون ازام به داشتن گرایش های تحصیلی و تخصصی مربوز می توانند انتخاب شوند و در موضوعات غیر مربوط می توانند انتخاب شوند و در موضوعات غیر مربوط به حوزه کاری خود در هیات وزیران تصمیم گیری نمایند . لذا به طریق اولی گرایش تحصیلی و یا لزوم ترکیب خاصی از تجربیات و تخصص ها در مجمع نمی تواند تعیین کننده باشد . گرچه در انتخاب اعضای مجمع علاوه بر تفکر راهبردی و قدرت استباط به عنوان دو ویژگی اصلی ، به تخصص ، تجربه و تحصیلات توجه شده است و انتخاب به نحوی انجام شده که مجمع همه جانبه نگر و جامع باشد . این در حای است که طبق قانون اساسی رهبر انقلاب بدون پیش شرط مخیر به انتخاب اعضاء هستند .
رهبر معظم انقلاب اسلامی حضرت آیت الله خامنه ای در این مورد می فرماید :
« سعی شده است که این مجمع مجموعه ای افکر ، اجتهاد ، کارشناسی و تجربه پایبندی به اصول و رعایت مصلحت و شناسایی مصلحت ها باشد . به نظر ما ترتیب مجمع این گونه است که این مجموعه در آن تامین می شود و کارایی مجمع را بالا می برد . »
▪ ترکیب مجمع :
طی سه دوره گذشته ترکیب مجمع عبرت بوده است از :
روسای قوه سه گانه – فقهای شورای نگهبان – وزیر یا رییس دستگاه مربوطه – رییس کمیسیون مربوطه در مجلس شورای اسلامی – اشخاص حقیقی
۱ ) روسای قوای سه گانه :
روسای قوای سه گانه کشور همواره مورد انتخاب رهبر انقلاب در مجمع تشخیص مصلحت بوده اند . حضور آنان در کنار وزیر یا رییس دستگاه مربوطه به عنوان پیشنهاد دهندگان لوایح و کارشناسان امور جاری کشور مورد توجه بوده است .
۲ ) فقهای شورای نگهبان :
فقهای شورای نگهبان به عنوان اعضاء حقوقی ، صرفاً هنگام رسیدگی به اختلاف آن شورا با مجلس شورای اسلامی در مجمع شرکت می نماید . آنان در شورای نگهبان خود را موظف به مصلحت اندیشی ندانسته و صرفاً احکام اولیه اسلام را مورد اسلام را مورد توج قرار می دهند در حالی که در مجمع ب نگرش تشخیص مصالح و توجه به احکام ثانویه و احیاناً حکومتی حضور می یابند و گاهی در مجمع نظر مجلس را تایید می کنند . بنابراین حضور آنان در مجمع از زاویه کمک به تشخیص مصالح مورد نظر مجلس شورای اسلامی قابل ارزیابی است .
۳) رییس کمیسیون مربوط در مجلس شورای اسلامی :
به طور کلی نظر اعضا مجمع در هنگام رسیدگی به اختلاف بین ارکان قوه مقننه به کارشناسی انجام شده توسط مجلس شواری اسلامی معطوف است .
رییس کمیسیون مربوطه ی مجلس به عنوان کارشناس اصلی بحث در موارد اختلافی قوه ی مقننه در مجمع حضور دارد تا مصالح و ضرورت های مورد نظر مجلس را که عیناً به مجمع ارجاع شده است تببین و در سایر مباحث به تشخیص مصالح کمک نماید . از سوی دیگر رییس مجلس شورای اسلامی و نمایندگانی از مجلس که عضو حقیقی مجمع هستند را می توان مدافعان مستقیم نظریه مجلس و روسای قوا ، وزیر یا رییس دستگاه مربوطه را نیز به عنوان اشخاص حقیقی ، همگی در بحث کارشناسی و تشخیص مصالح و ضرورت ها که مبنای آن تاکید مجلس شورای اسلامی در موارد اختلاف بوده است نقش ایفا می کنند . در سایر موراد اختلاف بوده است نقش ایفا می کنند . در سایر موراد نیز با این که فقهای شورای نگهبان به عنوان اشخاص حقوقی در مجمع عضویت ندارند اما از مجلس شورای اسلامی ، رییس مجلس و کمیسیون مربوطه به عنوان اشخاص حقوقی حضور داشته و عضو مجمع می باشند .
۴) اشخاص حقیقی :
اشخاص حقیقی عضو ، از میان ضخصیت های فقهی ، علمی و اجرایی کشور انتخاب می شوند ، شخصیت های حوزوی ، وزرای سابق و فعلی ، نمایندگان سابق و فعلی مجلس شورای اسلامی نمایندگان سابق و فعلی خبرگان رهبری و به طور کلی منتخبین موردم همواره عضو مجمع بوده اند .
▪ کمیسیون های مجمع :
به منظور فراهم آوردن اطلاعات دقیق مربوط به مباحث مسایلی که در مجمع مطر می شوند و آماده سازی آن ها برای تصمیم گیری و نیز بهره گیری کامل از آخرین فرآورده های کارشناسی دستگاه های مسئول دولتی و استفاده از تحقیقات کاربردی ، توسعه ای و بنیادی و موسسات پژوهشی کشور ، کمیسیون های تخصصی دایمی و نیز کمیسیون های خاص مرکب از اعضاء تشکیل می شود . کمیسیون ها می توانند در صورت نیاز ، کمیسیون های فرعی مرکب از چند تن از اعضای خود تشکیل دهند .
کمیسیون های تخصصی دایمی عبارتند از :
۱ ) علمی ، فرهنگی و اجتماعی
۲ ) سیاسی ، دفاعی و امنیتی
۳ ) زیر بنایی و تولیدی
۴ ) اقتصاد کلان و بازرگانی و اداری
۵ ) حقوقی و قضایی
▪ دبیر خانه مجمع :
وظائف دبیرخانه در دو بخش پشتیبانی و اصلی سازماندهی گردیده است .
در بخش نخست کلیه وظایف اجرایی مجمع اعم از جذب و استخدام ، تشکیلات مالی و پشتیبانی ، اطلاع رسانی و ارتباطات ، نظارت و ......... را به عهده دارد .
در بخش دوم نیز توسط کمیسیون های خود ، مباحث مطروحه در شورا و ارجاعی از سوی آن را کارشناسی و آماده سازی نموده و زمینه استفاده از محصولات تحقیقاتی دستگاه های مسئول را فراهم و نسبت به ارزیابی گزارشات کارشناسی واصله از دستگاه ها اقدام می نماید .
▪ مرکز تحقیقات استراتژیک :
این مرکز بر اساس مصوبه شورای عالی اداری کشور در تاریخ ۲۰/۳/۷۶ به منظور استفاده بهینه از توان بالقوه و ظرفیت های آن برای خدمت به نظام جمهوری اسلامی و به عنوان بازوی تحقیقاتی مناسب ، به مجمع منتقل گردیده است .
به نظر می رسد وظیفه اصلی این مرکز ، فارغ از موضوعات مورد بحث در مجمع و یا ارجاعی از سوی آن ، انجام مطالعات و تحقیقات راهبردی کشور و ارایه به مجمع باشد که عمدتاً ناظر بر تعیین سیاست های کلی نظام است .
و وظیفه دیگر آن که ، انجام تحقیقات و مطالعات در مورد مباحث ارجاعی از سوی مجمع باشد شامل مواردی که دستگاه های ذیربط در ان خصوص مطالعلتی انجام نداده و یا مطالعات ان ها مکفی نبوده و به هر حال نیاز به تحقیق میدانی دارد .
تفاوت دبیر خانه و مرکز نیز در این نکته نهفته است که دبیرخانه صرفاً موضوعات مورد بحث در مجمع را با استفاده از فرآورده های تحقیقاتی دستگاه های مسئول ، کارشناسی و آماده سازی می نماید .
رهبر معظم انقلاب در این مورد می فرمایند :
« امید است مجمع تشخیص مصلحت نظام در این دوره بتواند در ادامهع فعالیت های قبلی خود از کارشناسی عناصر مجرب و صاحب نظر استفاده کند و با تقویت کمیسیون های تخصصی و دبیرخانه از توان مرکز تحقیقات راهبردی به طور کامل استفاده نماید و در تثبیت سیاست های کلی نظام و حل معضلات کشور گام اساسی بر دارد .
▪ وظایف :
۱ ) مشاوره رهبری در تعیین سیاست های کلی نظام ( اصل ۱۱۰ )
۲ ) مشاوره رهبری در حل معضلات ( اصل ۱۱۰ )
۳ ) تشخص مصلحت در موارد اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان ( اصل ۱۱۲ )
۴ ) مشاروه رهبری در موراد اصلاح با تتمیم قانون اساسی ( اصل ۱۷۷ )
۵ ) عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی ( اصل ۱۷۷ )
۶) انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان برای عضویت در شورای موقت رهبری ( اصل ۱۱۱ )
۷ ) مشاوره در اموری که رهبری ارجاع می دهد ( اصل ۱۱۲)
۸) تصویب برخی از وظایف رهبری برای اجراء توسط شورای موقت رهبری (اصل ۱۱۱)
۹) نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام (تفویض بر اساس اصل ۱۱۰)
همان گونه که در فصل قبل ملاحضه گردید تشکیل مجمع در سال ۱۳۶۶ صرفا به منظور حل اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بوده و وظیفه ی آن در همین محدوده بوده است ولی پس از تثبیت در قانون اساسی که به تدبیر و هدایت حضرت امام (ره) صورت گرفت عهده دار دو وظیفه اصلی و مستمر و سه وظیفه ی غیر مستمر گردید . همچنین در مجمع حال حاضر عهده دار وظیفه ی نظارت بر حسن اجرای سیاست کلی نظام به صورت تفویضی از سوی مقام معظم رهبری است . به طور خلاصه می توان گفت که وظایف مجمع با توجه بهع فرمان بازنگری امام خمینی (ره) در دو محور اساسی طراحی شده است :
۱) مشاوره به رهبری
۲) ایفاء نقش در حالات فوق العاده
محور اول نقش مجمع را در مسایل مهم به عنوان بازوی رهبری نشان می دهد و از جنس مشاوره بوده و عبارت است از تعیین سیاست های کلی ، حل معضلات ، اصلاح یا تتمیم قانون اساسی و سایر موارد ارجاعی از سوی رهبری .محور دوم ، وظیفه ی کجکع را در مواقع بروز بحران ، حساس ، مهم و فوق العاده تعریف می کند و از جنس ذاتی بوده و عبارت است از : تشخیص مصلحت در مورد اختلاف بین ارکان قوه مقننه ، عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی و ایفا ی نقش در شورای موقت رهبری .
اکنون به وظایف مجمع به طور مشروح می پردازیم :
۱) مشاوره در تعیین سیاست های کلی نظام
یکی از مهمترین وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام اریه مشاور به رهبری در تعیین سیاست ها کلان است . در اصل ۱۱۰ قانون اساسی (( تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام )) از وظایف رهبری شمرده شده است . ملاحظه می شود که تعیین سیاست های کلی نظام به عخده شخص رهبری بوده و مجمع صرفا کارشناسی و ارایه نظرات مشورتی به رهبر انقلاب را دارد .
ـ تعریف :
خطوط کلی سیاسی تحت عنوان (( آرمان ها و اهداف کشور )) توسط قانون اساسی تعیین می شود و جهت گیری ها و خط مشی ها در راه رسیدن به اهداف و آرمان ها تحت عنوان ((سیاست های کلی نظام )) توسط رهبر انقلاب اسلامی تعیین می گردد . این سیاست ها راهنمایی برای طرح های اجرایی قوای مختلف کشور را تدوین نمایند . بنابراین سیاست های کلی کمک می کند تا برنامه های اجرایی قوای سه گانه در جهت اهداف قانون اساسی قرار گیرد .
ـ اهمیت سیاست ها و خط مشی های کلی :
تدوین سیاست های کلی هر کشوری به منظور ترسیم خط مشی های اصلی رسیدن به هدف مندرج در قانون اساسی به عنوان یک ضرورت در امر کشور مطرح است . پیشرفت ، هدفمندی ، تضمین دستیابی به اهداف ، بهینه سازی استفاده از منابع عمومی و پیشگیری از اتلاف سرمایه های ملی از جمله آثار مثبت سیاست های کلی است . چنانچه سیاست کلی به مفهوم خط فاصله بین آرمان و برنامه وجود نداشته باشد ، برداشتهای گوناگون از اهداف و گستردگی سلایق مختلف باعٍ فاصله و گسست بین برنامه های اجرایی دولت ها و برنامه ریزان ادوار مختلف خواهد شد و عملا بر آیند فعالیت ها و برنامه ریزی ها در دوره های دیگر مثبت نخواهد بود .
تدوین سیاست کلی ، در واقع ، همگرایی دست اندرکاران یک نظام را در دوره های مختلف ایجاد و آن ها را در طول یک دیگر قرار می دهد مه نتیجه ی آن پیشرفت و تکامل است . البته معنای سیاست کلی نفی برنامه ها و سلیقه ها گوناگون نیست بلکه جهت دار شدن برنامه ها به سمت اهداف مشترک است .
ـ شیوه اقدام :
برابر مواد ۲۷ و ۳۰ آیین نامه داخلی مجمع ، روش برسی و تدوین سیاست های کلی نظام بدین شرح است :
(( در مورد سیاست های نظام کلی نظام و مواردی که برای مشورت از طرف مقام معظم رهبری ارجاعی می شود پس از طرح و توضیح مساله و اظهار نظر دو موافق و دو مخالف رای گیری به عمل خواهد آمد . ))
((مسایل مربوط به تعیین سیاست های کلی وامور مهمی که از طرف مقام معظم رهبری به مجمع اجاع می شوند به صورت زارش کامل همراه به چکیدهع آن و نیز نظر مشورتی نهایی مجمع تنظیم و با امضای رییس کجکع برای استحضار مقام معظم رهبری فرستاده می شود و سپس بر اساس نظر معظم له اقدام بعدی صورت می گیرد ))
مجمع تشخیص مصلحت نظام در راستای ایفای وظیفه ی مشاوره در تعیین سیاست های کلی نظام طی جلسه مورخ ۱۳/۱۰/۱۳۷۶ ضمن تبیین سیاست های کلی ، روس این سیاست ها را برای اولین بار مدون به رهبر انقلاب پیشنهاد و در تاریخ ۱۵/۱/۱۳۷۷ تاییدیه معظم له را اخذ نمو د .
ـ مشاوره به رهبری در حل معضلات نظام :
دومین وظیفه مهم مجمع ، مشاوره به رهبری برای حل معضلات نظام است . در یکصد و دهم قانون اساسی : (( حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام )) از وظایف رهبر انقلاب شمرده شده است .
در شورای بازنگری قانون اساسی نیز دلیل توجیهی عمده در این خصوص عبارت بود از این که : (( ممکن است معضلات و مشکلاتی پیش آید که راه حل قانونی برای آن وجود نداشته باشد یا از راه قانونی نتوان آن را حل کرد و یا حل عادی آن به کندی صورت گیرد به هر حال بای خروج از بن بست ، مقام و مسئولی لازم است که بتواند به سرعت گره گشایی نماید . ))
در آئیین نامه داخلی مجمع ، که با بهره گیری از رهنمودهای رهبر معظم انقلاب در فرمان مورخ ۲۷ / ۱۲ / ۱۳۷۵ و به استناد قانون اساسی تدوین گردید ، آمده است :
(( در خصوص معضلات نظام و سایر اموری که از طرف مقام معظم رهبری به مجمع ارجاعی می شود و یا تعیین سیاست های کلی نظام نتیجه بحث و برسی مجمع به صورت گزارش کامل به استحضار می رسد ، پس از تایید بر اساس تدبیر معظم له به مراجع مسئول ذیربط ابلاغ خواهد شد .))
(( مصوبات مربوط به حل معضلات به صورت ماده واحده و یا مواد و تبصره تدوین و تنظیم می شوند . نتایج تبادل نظر ها و رای نهایی مجمع در این موارد به محضر مقام معظم رهبری گزارش تا برای چگونگی ابلاغ آن برای اقدام یا اطلاع تصمیم گیری شود به مجمع اعلام گردد .))
هم چنین طبق نظر یه تفسری شورای نگهبان : (( تصمیمات مجمع در مقام حل معضلات نظام پس از ابلاغ قطعی و لازم الاجراست و هیچ یک از مراجع قانون گذاری حق رد و ابطال و فسخ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارند . ))
پس مجمع در خصوص حل معضلات نظام ، وظیفه ی مستقل ندارد و مشاور رهبری است و نیز مصوبات آن در چاچوب احکام حکومتی قرار گرفته و باید به تایید رهبر انقلاب برسد ، لذا شبهه ی قانون گذاری توسط آن منتفی است .
مرجع تشخیص معضل و حل آن در مواقعی که از راه قانونی امکان عمل نباشد و با اضطرار ، ضرورت و فوریت ایجاب نماید ، رهبر انقلاب است و مجمع در این خصوص بازوی کارشناسی و هیات مستشاری رهبری است . و هنگامی که در بحث معضلات وارد می شود که معضل از سوی رهبری تشخیص داده شده باشد .
مجمع تشخیص مصلحت نظام از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۱۳۸۰ حدود ۴۳ موضوع تحت عنوان (( معضل )) را برسی و ۱۱ تفسیر در این خصوص انجام داده است . این موارد بنا به در خواست مسئولین ذیربط از مقام معظم رهبری به مجمع ارجاع گردیده است .
۳) تشخیص مصلحت در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان :
این وظیفه به لحاظ ذاتی بودن آن یکی از وظایف اصلی مجمع محسوب می گردد و کجکع در این خصوص مستقلا و اصالتا انجام وظیفه می نماید .
ـ برابر اصل یکصدو دوازدهم قانون اساسی :
((مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تاییئ نکند ..... تشکیل می شود .))
ـ در شورای باز نگری قانون اساسی :
در شورای بازنگری ، نظر حاکم بر این اساس بود که : (( در مراحل قانونگذاری ، شورای نگهبان فقط مغادیر مصوبه مجلس را با قانون اساسی و شرع مقدس اسلامی بر مبنای احکام اولیه برسی می کند و در نظر گرفتن احکام ثانویه و حکومتی در تطبیق ، وظیفه شورای نگهبان نیست و از این که صرف نظراز ضوابط شرعی ، مصلحت ایجاب کند در واقع ما بدیل ضرورت و به دلیل مصلحت می خواهیم از مرزها بگذریم لذا فقهای شورای نگهبان وقتی وقتی در مجمع شرکت می کنند . ممکن است نظری مخالف با نظری که در جلسه شورای نگهبان می دهند ارایه کنند . البته بر فرض این که مصلخت اندیشی را برای شورای نگهبان در نظر بگیریم مشکل اختلاف حل نمی شود چون در آن صورت هم اختلاف مفروض است ، بر فرض که شورای نگهبان حق مصلحت اندیشی ندارد . اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان بر سر تشخیص حکم یا شرعی یا تشخیص قانون اساسی است اما در صورت مصلحت اندیشی توسط شورای نگهبان در واقع دو جای کار شناسی وجود دارد .
یک جای کارشناسی ، شورای نگهبان است وجای دیگر مجلس شورای اسلامی است که در آن صورت ممکن است که این دو جای کارشناسی با هم اختلاف پیدا کنند یعنی مثلا مجلس یک موردی را مصلحت بداند و شورای نگهبان آن را مصلحت نداند و بالعکس که در صورت اختلاف نیاز به مرجعی است که آن را حل کند و آن مجمع تشخیص مصلحت نظام است .))
ـ حدود اختیار مجمع در حل اختلاف :
مجمع در این خصوص مستقل است و می تواند تصمیم بگیرد و فصل الخطاب محسوب می شود . در مورد این که تشخیص مجمع ، محدود به موارد اختلاف است یا می تواند در سایر موارد نیز دخالت کرده و در مجموع مصالح را تشخیص داده و عملی نماید باید به اصل یکصد و دوازدهم مراجعه نمود .
در این اصل تشخیص مصلحت مقید به قیدی نشده و بهع این معنا اطلاق دارد که مجمع داوری و حکمیت نمی کند تا لازم باشد نظر یکی از دو طرف را بپذیرد بلکه مصالح را تشخیص می دهد که ممکن است نظر ثالثی باشد تا این بحث را بشکند والا اختلاف کما فی السابق لاینحل باقی خواهد ماند و در این صورت فقط در سیکل قانون گذاری یک حلقه اضافه شده که هیچ توجیهی ندارد . بنابر این تشخیص مصلحت محدود نیست مگر در چابچوب نظام حفظ نظام که حافظ منافع ملی از طریق احکام ثانویه و حکومتی است . دلیل دیگر این که قانون اسسی اشاره ای به بازگرداندن مصوبه مجلس مصوبه مجلس از سوی از سوی مجمع ننموده است آنچنان که در اصل نود و چهارم شورای چهارم شورای نگهبان ملزم به بازگرداندن مصوبه به مجلس شده است بنابر این مجمع باید نظر نهایی را صادر و تکلیف مصوبه را روشن نماید .
به طور کلی مجمع برای رفع مشکل و گره گشایی ایجاد شده و باشد حرف آخر را بزند و برای گریز از پیچ و خم های قانونی لازم است اختیار تام داشته باشد و با توجه به دلیل پایداری آن ، هیچ مانعی در رفع بن بستها نباید در مقابل مجمع قرار گیرد ؛ با این توضیح شبهه ی قانون گذاری توسط مجمع ، واقعی به نظر نمی رسد . به ویژه این که اعتبار مصوبات مجمع اساسا موقتی و استمرار آن به تداوم معضل یا ضرورت بسنتگی دارد .
در مواد ۲۸ و ۲۹ آیین نامه ی داخلی مجمع در این خصوص آمده است :
(( در موارد تعارض میان نظر شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی که منجر به اصلاح ماده یا مواد مورد اختلاف می شود چنانچه اصلاح یاد شده مستلزم انجام اصلاحاتی در ماده یا مواد دیگر باشد مجمع این اصتلاحات را در حد ضرورت اعمال خواهد کرد ))
در هنگام رسیدن به مسایل مربوط به تشخیص مصلحت و در مواردی که اعضای مجمع رای دادن به موضوع مورد اختلاف را مشروط به اصلاح بخش دیگری از موارد مصوبه نماید که آن بخش بخش مواجه با مخالفت شورای نگهبان است مجمع موضوع را به استحضار مقام معظم رهبری می رساند و در صورت موافقط معظم له نسبت به برسی بخش مورد نظر اقدام خواهد کرد .))
برخی معتقدند بسیاری از مصادقین معضل که بدون طرح در مجلس به در خواست دستگاه های نبوده است . در این باره باید گفت معصل یعنی لاینحل و مشکل ساز ، پس اختلافات حتی اگر به نظر بعضی ، کوچک وغیر مهم باشد چنانچه توسط دو طرف و از طریق عادی حل نشود و انجام وظائف را مختل نماید تبدیل به معضل می شود و طبق تنظیم قانون اساسی باید از طریق مجمع اقدام گردد تا از توقف امور کشور جلوگیری شود .
برخی معتقدند نظرات مجمع باید همسو با نظرات مجلس به عنوان نمایندگان مردم و تامیین کنندگان مصالح کشور باشد گر چه اساسا وجود مجمع به طرح مجدد نظرات نمایندگان مجلس کمک می کند و بها دادن به مصالحی است که مجلس بر آن پافشاری کرده است لیکن الزام به همسویی نظرات مجمع با مجلس بی معنا و به مفهوم عدم ضرورت تشکیل مجمع است و اساسا عدم همسویی نظرات مجمع و مجلس دلیل عدم همسویی نظرات مجمع و مردم نمی تواند نیز دلیل بر مخالفت مجلس با مردم نیست . به عنوان مثال وقتی که مجلس افزایش قیمت ها را تصویب می کند قطعا این مصوبه مطابق خواست احاد مردم نمی باشد بلکه بر اساس مصلحت عمومی کشور چنین تصمیمی گرفته می شود .
در مجمع نیز مبنای تصمیم گیری ، مصلحت است و تفاوت آن با مجلس در این است که در مجمع احکام ثانویه و بعضیا احکام حکومتی با اذان ولی فقیه در نظر دارد در عین این که این تصمیمات در چارچوب موازین اسلامی و قانون اساسی نیز دارد . چنانچه شورای نگهبان به عنوان پاسدار احکام اسلام و قانون اساسی به استناد اصول چهارم و یکصد و دوازدهم قانون اساسی ، مصوبات مجمع را در چاچوب قانون اساسی و احکام شرع تلقی و آن را حاکم بر نظریه ی شورای نگهبان در مر حله ی انطباق با قانون اساسی و شرع و می داند .
((مصابق اصل چهارم قانون اساسی مصوبات تشخیص مصلحت نظام نمی تواند خلاف موازین شرع باشد و در مقام تعارض نسبت به اصل قانون اساسی هم چنین نسبت به سایر قوانین و مقرارات دیگر کشو ر ، مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام ، حاکم است ...... ))
(( منظور از ((خلافت موازین شرع )) آن است که نه با احکام اولیه شرع سازگار باشد نه با احکام عناوین ثانویه و در خصوص اصل ۱۱۲ به مجمع تشخیص مصلحت تنها اجرازه تعیین تکلیف به لحاظ عناوین ثانویه داده است ....))۴) ارایه مشورت به رهبری در امور ارجاعی از سوی ایشان
اساسا ماهیت وجودی مجمع ، مشورتی است ، بنابر این وظیفه مستشاری برای مجمع یک وظیفه اصلی و ماهیتی محسوب مب گردد چه در مواردی که قانون مشخص کرده مثل تعیین سیاست های کلی و یا حل معظلات و چه در سایر مواردی که رهبری معظم انقلاب به آن ارجاع می نماید . قانون اساسی در اصل یکصدو دوازدهم به این وظیفه اشاره دارد .
مقام معظم رهبری نیز در حکم مورخ ۲۷/۱۲/۱۳۷۵ می فر ماید :
(( ... برابر رهنمود قانون اساسی این مجمع در تعیین سیاست های کلی نظام و نیز حل معضلات عمده کشور و رسیدگی به امور مهمی که رهبری به آن ارجاع می کند نقش مشاور کار آمد و مورد اعتماد رهبر ایفا ء کند ....))
۵) عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی :
مجمع در زمینه بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی در دو مرحله ایفای نقش نموده و تاثیر گذار است . نخست در مرحله تعیین موارداصلاحی و تتمیم قانون اساسی به عنوان مشاور رهبرد دوم هنگامی است که اعضای ثابت مجمع عنوان عضو شورای بازنگری قانون اساسی حضور دارند . این وظیفه ذاتی است و مجمع مستقلا تصمیم می گیرد .
ـ ترکیب شورای بازنگری در اصل یکصد و هفتاد و هفتم به شرح ذیل آمده است :
۱) اعضای شورای نگهبان .
۲) روسای قوای سه گانه .
۳) اعضای پابت مجمع تشخیص مصلحت نظام .
۴) پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری .
۵) ده نفر به انتخاب مقام رهبری .
۶) سه نفر از هیات وزیران .
۷) سه نفر از قوه قضاییه .
۸) ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی .
۹) سه نفر از دانشگاهیان .
۶) انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان برای عضویت در شورای موقت رهبری
مطابق قانون اساسی ، مجمع در مقاطع حساس و بحرانی کشور نقش آفرین است از جمله در مقطعی که به هر دلیل جامعه از وجود رهبر محروم است . بر اساس اصل یکصدو یازدهم قانون اساسی شورای برای اداره کشور ، وظایف رهبر را موقتا تا زمان انتخاب رهبر جدید به عهده می گیرد . این شورا مرکب از سه عضو است : (( رئیس جمهور – رئیس قوه قضاییه – یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام .)) در صورتی که هر یک از اعضاء مذکور به هر دلیل نتواند انجام وظیفه نماید جایگزین او نیز توسط مجمع تشخیص مصلحت انتخاب خواهد شد. بدین ترتیب نقش مجمع در شورای موقت رهبری پرنگتر می گردد . این وظیفه نیز ذاتی است و مجمع خود به تنهایی در این باره تصمیم می گیرد.
این نکته را باید افزود که (( شورای رهبری )) در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ از قانون اساسی حذف گردید و لذا (( شورای موقت رهبری )) با شورای رهبری محذوف در قانون اساسی متفاوت است و صرفا تا زمان انتخاب رهبر جدید وظایف رهبری را انجام می دهد .
۷) تصویب برخی از وظایف رهبری برای اجرا توسط شورای موقت رهبری
در اصل یکصدو یازدهم قانون اساسی نقش مستقیمی هم در شورای موقت رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام داده شده است که طبعا جزء وظایف ذاتی مجمع محسوب می گردد .
در اصل یکصد و یازدهم آمده است :
(( این شورا در خصوص وظایف بندهای ۱، ۳، ۵، و ۱۰ و قسمتهای (( د- هـ - و )) از بند ۶ اصل یکصد و دهم پس از تصویب سه چهارم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام می کند ..... ))
موارد اشاره شده در اصل یکصدو دهم قانون اساسی عبارت است از :
۱) تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام .
۳) فرمان همه پرستی .
۵) اعلام جنگ ، صلح و بسیج نیرو ها .
۶) نصب و عزل و قبول استیفاء
د ) رییس ستاد مشترک ریال
هـ ) فرمانده کل سپاه پاسدارن انقلاب اسلامی ،
و ) فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی .
۱۰) عزل رییس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور پس از شورای اسلامی به عدم کفایت وی بر اساس اصل ۸۹ .
۹) نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام
مجمع تشخیص مصلحت نظام به دلیل جایگاه ویژه ای که در نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی به طور طبیعی ممکن است علاوه بر وظایف مشورتی و ذاتی خود ، گاهی ماموریت هایی در حوزه وظایف رهبر انقلاب را که به او تفویض شود به عهده بگیرد . نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام بر اساس بند (( ۲ )) اصل یکصدو دهم قانون اساسی به عهده رهبری است و رهبر معظم انقلاب این وظیفه را بنابر ذیل اصل یکصدو دهم قنون اسسی به مجمع تویضی از جنس مشاوره می باشد چرا که مجمع موظف است نتیجه کار خود را به رهبر انقلاب گزارش نماید .
● تاثیر عملی مجمع تشخیص مصلحت نظام در اداره ی کشور
موفقیت در اداره ی کشور مبتنی بر پیشرفت است ، و پیشرفتگی مبتنی بر هدف گذاری و تامین اهداف می باشد . بدیهی است تعیین خط مشی کلی و جلوگیری از توقف حرکت کلی کشور – که معمولا ناشی از معضلات لاینحل است – دو عامل مهم در جهت تامین اهداف و پیشرفت کشور است . مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز بر مبنای همین دغدغه ها شکل گرفته و وظایف آن حول محور های مذکور تعیین شده است .
در مورد تعیین سیاست های کلی گر چه قبل از تشکیل مجمع نیز تعیین سیاست های کلی نظام به عهده رهبری انقلاب بود اما ساز و کار لازم برای تدوین سیاست ها پیش بینی نشده بود ؛ یعنی رهبر انقلاب سیاست های تعیین شده را به انحای گوناگون اعلام می کردند ولی این سیاست ها در قالب مقررات ، کمتر تدوین و ابلاغ می شد .
در حال حاضر مجمع از یک سو سیاست های کلی مورد نظر رهبری را تدوین ، تنظیم و آماده ابلاغ می کند و از سوی دیگر در مرحله ی کارشناسی از نظرات قوای سه گانه و کارشناسان اجرایی کشور بهره می گیرد و بدین وسیله به همگرایی سیاست و اجرایی کشور بهره می گیرد و بدین وسیله به همگرایی سیاست و اجرا کمک می نماید و در این خصوص می توان به اثارت سیاست های تدوین شده در برنامه های بلند مدت میان مدت از جمله برنامه توسعه سوم اشره نمود .
مجمع از سال ۱۳۷۷ تا کنون توانسته است حدود ۱۵ مورد از سیاست های کلی را به تصویب برساند که هم آن ها عبارت ایت از سیاست کلی در مورد منابع انرژی – حمل و نقل – امنیت ملی و قضایی- مشارکت اجتماعی – مشارکت بخش های تعاونی ، خصوصی دولتی در اقتصاد .
در خصوص معضلات و تنگناها نیز مجمع توانسته است با رفع مشکلات ، دغدغه های رهبری و مسئولین را رفع پویایی و تحرک کشور را تضمین نماید . در در این مورد می توان به حدود ۴۳ مصوبه تحت عنوان معضل و حدود ۴۶ مصوبه تحت عنوان حل اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان اشاره کرد . هر یک از موارد مذکور اعم از این که از دیدگاه های مختلف مهم تلقی شوند یا نه به شکلی در سیستم اجرایی بن بست ایجاد کرده و معضلی برای نظام محسوب می گردید .
رئوس موضوعات مهم رسیدگی شده در مجمع تحت عنوان معضل عبارتند از :
ـ قانون مبارزه با مواد مخدر
ـ تعزیرات حکومتی
ـ متمم بودجه سال ۱۳۶۹
ـ حل مشکلات ارضی بایر
ـ تعیین تکلیف عوارض شهرداری ها
ـ قانو ن واگذاری زمین
رئوس موارد اختلافی در قوه مقننه عبارتند از :
ـ قانون ارضی شهری
ـ تاسیس مدارس غیر انتفاعی
ـ تشدید مجازات مرتکبین ارتشا ، اختلاس و کلاهبردارقانون کار
ـ نحوه اجرای نظارت بر سازمان صدا و سیما
ـ اصلاح قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت
ـ اصلاح قانون انتخاب مجلس شورای اسلامی
قانون بودجه سال های ۱۳۸۰ و ۱۳۸۱ .
توجه به مراحل برسی لایحه تعزیرات به عنوان یکی از موارد اختلالی لاینحل در قوه مقننه ، می تواند تا ثیر هیات مستشارس رهبری را در تظیم امور کشور نشان دهد .▪ لایحه تعزیات :
۱) در هنگام رسیدگی به لاحیه تعزیرات در مجلس شورای اسلامی ، مخالفت شورای نگبان با این لایحه به علت اظهار نظر آن در مورد لایحه ی حدود قصاص ( که تعیین میزان تعزیز توسط قانون گذار را مغایر شرع تشخیص داده بود ) پیش بینی می شد .
۲) در لایه ی تعزیرات هم تعیین میزان تعزیر مطرح بود بنابر این قبل از اظهار نظر شورای نگهبان و با توجه به سابقه ی مذکور در بند ۱ فوق ، رئیس شورای عالی قضایی در تاریخ ۲۳/۶/۱۳۶۱ در این باره از حضرت امام (ره) استفسار نمود . حضرت امام ( ره ) موضوع را به مشورت شورای عالی قضایی و شورای نگهبان محلول فرمودند که علی رغم تشکیل جلسات متعدد به اتفاق نظر نرسیدند .
۳) شورای نگهبان قبل از اظهار نظر محتوایی در مورد لایحه ی تعزیرات و ایراد شرعی آن از جمله تعیین میزان تعزیر ، در تاریخ ۱۰/۶/۱۳۶۲ ایراد شکلی بر آن گرفت و طرز تدوین لایحه را مخالف قانون اساسی دانست .
۴) رییس مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۴/۷/۱۳۶۲ ایراد شکلی را ندانست و خواستار پاسخ شورای نگهبان در مورد محتوای لایحه در مهلت مقرر گردید .
۵) شورای نگهبان پاسخ مجلس را در مورد رفع ایراد شکلی کافی ندانست .
۶) مجلس شورای اسلامی پس از ۱۰ روز بدون این که منتظر اظهار نظر شورای نگهبان در مورد لایحه شده باشد لایحه را برای اجرا ابلاغ نمود .
۷) شورای نگهبان خطاب به ریاست مجلس ، لایحه ابلاغی را غیر قانونی اعلام و نسبت به طی نشدن روال قانونی اعتراض کرد و عدم انطباق لایحه با موازین شروع و قانون اساسی را نیز اعلام و رو نوشت نامه را به ریاست جمهوری ارسال نمود .
۸) رییس جمهوری پس از دریافت نامه ی شورای نگهبان از شورای عالی قضایی خواست از اجرای لایحه ی تعزیرات خود داری نماید .
۹) شورای عالی قضایی در پاسخ ریسس جمهور ، ایراد شکلی شورای نگهبان را وارد نداشت و بدون اظهار نظر در مورد ایراد محتوای و مغایرت با شروع و قانون اساسی ، دستور خود داری از اجرای لایحه را هم صادر نکرد .
۱۰) ریاست جمهوری پاسخ شورای عالی قضایی را به شورای نگهبان ارجاع و آن شورا ضمن پاسخ مجدد خواستار منع اجرای لایحه گردید .
۱۱) سر انجام با تلاشهای زیاد جلسات مشترک شورای عالی قضایی ، مجلس و شورای نگهبان در حضور رییس جمهور تشکیل شد و چون این جمع به اتفاق نظر نرسید ، مقرر گردید رییس جمهور از حضرت امام (ره) استفاره نماید . این استفار در تاریخ ۸/۱۰/۱۳۶۲ انجام شد و دلیل آن اعتراض های شکلی بود که تقریبا بحث را منحرف کرده بود . در این نامه از حضرت امام در خواست شد که دستور فرمایند شورای نگهبان از لحاظ محتوائی لایحه را برسی و اعلام نظر نماید .
۱۲) حضرت امام (ره) دستور رسیدگی به محتوای لایحه را توسط شورای نگهبان ظرف هفت تا ده روز صادر نمودند .
۱۳) شورای نگهبان طی جلساتی لایحه را بررسی و نظر خود را ۴۲ بند مبنی بر ایرادات محتوای لایحه از جمله همان تعیین میزان و مغادیر بخشهایی از لایحه با موازین شرع و قانون اساسی اعلام کرد .
۱۴) مجلس شورای اسلامی اقدامی در اصلاح لایحه تعزیرات معمول نداشت و لایحه مزبور به شکل سابق در شورای عالی قضایی اجرا می شد . اما در تصویب قوانین بعدی نیز گاهی به مشکل تعیین میزان مجازات در قانون برخورد می شد و به تایید شورای نگهبان نمی رسید لذا در سال ۱۳۶۴ کمیسیون قضایی مجلس در این خصوص از حضرت اما (ره ) استفا نمود .
۱۵) حضرت امام (ره) دستور تشکیل هیئتی مرکب از رئیس کمیسیون قضایی مجلس ، رییس شورای عالی قضایی و دو نفر از فقهای شورای نگهبان را برای تعیین حدود تعزیر صادر فرمودند .
۱۶) شورای نگهبان قبل از تشکیل هیئت فوق توضیحاتی را برای امام امت ارسال نمود.
۱۷) حضرت امام (ره) در پاسخ ، به نظر قبلی خود تاکید فرمودند و پس از آن هیئت مذکور شروع به کار کرد . پس از چند جلسه مشخص شد که در این زمینه به اتقاف نظر نمی رسند بنابر این یکی از اعضای هیئت از حضرت امام (ره) استفا کرد .
۱۸) علی رغم پاسخ روشن امام به سولات ، هیئت نتوانست بر مشکل فایق آیده لذا رییس مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۶۵ ضمن توضیحاتی با توجه به عدم توفیق هیئت مذکور خواستار ارشاد شد .
۱۹) حضرت اما (ره) در پاسخ ، موضوع را به مرجع دیگری محول فرمود و پس از ۶ مرحله مکاتبه و استفا ء باز هم نتیجه ای حاصل نگردید . و این روند تا سال ۶۶ ادامه داشد . سیر مراحل اشاره شد در مورد تصویب یک قانون عادی نشان می دهد اختلاف بین ارکان قوه مقننه در صورتی که ره قانونی برای حل آن تعریف نشده باشد تاثیر سوء در جریان امور کشور خواهد گذست و تشکیل مجمع تشخیص نظام به عنوان راه قانونی برای حل این گونه موارد از اختلال و توفیق امور اشور جلوگیری می نماید همان طوری که عملا مشاهده می شود پس از تاسیس مجمع این گونه موارد در یک یا دو جلسه به نتیجه ی نهایی رسده و مشکل راه حا نمی نماند . دیدگاه های مقام معظم رهبری بهترین آثار مثبت و نقش مجمع تشخیص مصحلت نظام در ساختار سیاسی کشور است .
▪ اهمیت روشهای مقایسه ای ( تطبیقی )
پیچیدگی پدیده های انسانی و احتماعی و چند بعدی بودن آن ها ایجاب می کند که منظور شناخت پدیده ها از روش های متفاوتی استفاده می شود . این روشها بسته به موضوع ، از دیدگاه های مختلف قابل برسی اند از جمله می توان به روشهای تاریخی ، اسنادی ، میدانی و مقایسه ای اشاره نمود .
با توجه به این که برای شناخت بیشتر و عمیق تر از پدیده های انسانی و اجتماعی بر خلاف پدیده های طبیعی امکان دستکاری در آن ها وجود نداشته و تجربه همه جانبه ی تک تک آن ها نیز امکان پذیر نمی باشد ، لذا مقایسه متناظر آن ها در حالات مختلف می تواند به افزایش شناخت کمک نماید . به عنوان مثال چنانچه لازم باشد مشخصات جامعه ی دارای نظام پارلمانی روشن شود ، اگر مقایسه ای در نظر نباشد باید جامعه ای را که دارای نظام پارلمانی است به عنوان یک پدیده برسی و عملی ، مختصات آن را بدست آورد سپس در همان جامعه ، به طور علمی ، نظام پارلمانی را حذف کرد و اثرات آن را مشاهده و برسی نمود .
پر واضح است که حذف پارلمان در یک کشور ، بحران ها و خسارتهایی را به وجود می آورید بدیهی است که چنین روشی نه عملی است ، نه منطقی و نه به صرفه بنابر این برای مطالعه باید روش دیگری که روش مقایشه ای است اتخاذ کرد . یعنی نظام دارای پارلمان را با نظام دیگری که فاقد پارلمان است مقایسه و نقاط قوت و ضعف هر یک را برسی نمود . این روش ضمن اینکه به حذف یک نهاد یا عنصر نمب انجامد بلکه امکان شناخته همه جانبه نظام پارلمانی را در دو حالت وجود و نبود آن فراهم می کند .
به هر حال می توان اذعان داشت که روش مقایسه ای ،مورد استفاده در تمام دانش های انسانی بوده است و استفاده از این روش در بین دانشمندان علوم مختلف انسانی و اجتماعی از دیر باز رایج بوده و این به خاطر اثر فوق العاده آن است . همچنین می توان گفت هیچ دست آوردی در این حوزه بدون مقایسه به دست نمی آید و مقایسه بعد لازم در حیاط انسان است و موجب تبلور واقیعتها می شود بدون این که لازم باشد هزینه دستیابی به آن پرداخت گردد . برسی ساختار سیاسی کشور ها نیز از این گونه پدیده ها محسوب می شود .
در این فصل قوانین کشور های مختلف استخراج و به تکیک ، وظایف و مشابه مجمع تشخیص مصلحت دسته بندی گردیده است تا خواننده بتواند ضمن مقایسه نظام حقوقی جمهوری اسلامی با کشور های دیگر در حوزه وظایف مجمع ، به ساختار حکومتی جمهوری اسلامی و ظرفیت ها و نقاط ارزشمند توجه نمایید .
در کشور های مورد برسی اختیارات فراوانی به روسای جمهوری به عنوان بالاترین مقام کشور داده شده که از نظر شاختاری قابل نقد است .
از یک سو عهده داری سیاست گذاری و اجرا توسط رییس قوه مجریه موجب می شود در بخشی از حاکمیت ، نظارت و اجرا درهم آمیخته شود و از سوی دیگر نهاد های مردمی تحت تسلط یک قوه که خود در مسائل مورد مناقشه ذینفع است قرار گیرند روسای جمهوری سیاست کلی را تعیین و سایر قوا از جمله مجلس نمایندگان و منتخبین مردم موظف به اجرا می باشد .
در مسیر قانونگذاری نیز بعضا رئیس جمهور حق تشخیص دارد و می تواند مصوبه مجلس نمایندگان و مجلس سنا را در صورت لزوم با تشخیص خود به مجلس عودت و از بلاغ آن خودداری نماید و حتی در مواردی اضطراری مجلس نمایندگان را منحل نماید .
در این کشور ها در مقایسه با جمهوری اسلامی علاوه بر اختیارات رهبری به عنوان بالاترین مقام کشور ، اختیارات ریاست جمهوری – شورای نگهبان مجمع تشخیص و مصلحت وظایفی فراتر از آن به عهده بالاترین مقام کشور قرار دارد .
اینها مواردی است که فاصله هایش با معیار های نظام مردم سالار باید مورد توجه و مقایسه قرار گیرد .
در جمهوری اسلامی از لحاظ (( ساختاری )) ارکان حکومت و اجراء نظارت به نحوی تنظیم گردیده که قدرت به شکل منطقی توزیع ارکان کشور تحت نظارت یکدیگر قرار داشته و خود کنترل و خطانا پذیر باشد .
نکته ی قابل توجه این است که در شرایطی که حاکمان برای حفظ قدرت خود در دنیا تلاشهای زیادی می کنند رهبر انقلاب به عنوان رییس کشور از حق خود مبنی بر انحلال مجلس به دلیل تقوای الهی و مردم دوستی و برای حفظ همدلی و صمیمیت ، گذشته و بدین ترتیب تفاوت نظام مبتنی بر ولایت فقیه را با سایر نظامها به منصه ظهور می گذارند.
از لحاظ (( محتوای )) نیز اداره ی کشور بر دو رکن اسلام و مردم استوار است . برسی وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام تشخیص می دهد که این مجمع چه به لحاظ شکلی به عنوان نهاد خاصی با مجموعه ی وظایف آن منحصر به فرد است .

مائده محمدنژاد