تجربه و موانع خصوصی سازی در ایران

با ابلاغ سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی، بحث خصوصی سازی مجدداً در محافل اقتصادی مطرح شد و جزو سیاست های محوری دولت قرار گرفت. بنابه اهمیت موضوع مروری بر پیشینه بحث در ایران و همچنین موانع اجرایی آن خواهیم داشت.
خصوصی سازی هدف پایه ای سیاست های تعدیل اقتصادی است كه از دهه ۱۹۸۰ در بسیاری از كشورهای جهان تجربه شد. سیاست های تعدیل اقتصادی در سه گروه تقسیم بندی می شوند:
۱) سیاست های تثبیت اقتصادی
۲) سیاست های آزادسازی
۳) سیاست های مقررات زدایی و خصوصی سازی.
اینها مراحل اصلی سیاست های تعدیل هستند كه باید به ترتیب اجرا شوند.
سیاست خصوصی سازی در معنای واقعی خود به مفهوم واگذاری هر یك از موارد مالكیت، مدیریت و (سیاستگذاری، نظارت و كنترل) یا تركیبی از آنها از بخش دولتی به بخش های غیردولتی است. تجربیات متفاوتی از اجرای این سیاست در جهان وجود دارد و هر كشور متناسب با شرایط اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی خود گونه متفاوتی از روش های آن را تجربه كرده است و موفقیت در اجرای آن نیز بستگی به لحاظ كردن شرایط مذكور دارد و هیچ حكم قطعی و تضمینی در خصوص موفقیت این سیاست ها وجود ندارد. سیاست های تعدیل اقتصادی زاییده دو مفهوم شكست بازار (در بحران بزرگ ۱۹۲۹) و شكست دولت (در بحران بدهی دهه ۱۹۷۰) است و سعی دارد باز تعریفی از رابطه دولت و بازار ارائه دهد. منطق اساسی خصوصی سازی نیز مبتنی بر این اصل است كه دولت خوب و بخش خصوصی خوب دو روی یك سكه هستند و موفقیت در اجرای آن مستلزم عملكرد خوب دولت و بخش خصوصی بطور توأمان است.
● تجربه خصوصی سازی در ایران
اقتصاد ایران طی سال های قبل و بعد از انقلاب اسلامی به نوعی متفاوت شاهد حضور فعال دولت در بخش های كلیدی بود. قبل از انقلاب و بویژه در دوره ۵۷-۱۳۵۲ فعالیت های اقتصادی دولت رونق بیشتری یافت كه ناشی از افزایش درآمدهای نفت بود. افزایش توان مالی دولت در اثر شوك نفتی اثر مستقیم و تعیین كننده ای در اقتصاد ایران به جا گذاشت و مسئولان وقت به بهانه افزایش اشتغال و ایجاد پایه صنعتی اقدام به سرمایه گذاری در بخش های كلیدی اقتصاد كردند. طبق قانون گسترش مالكیت واحدهای تولید كه در سال ۱۳۵۴ به تصویب دولت رسید مقرر شد تا مهرماه ۱۳۵۷ معادل ۹۹ درصد از سهام شركت های تحت پوشش به استثنای صنایع مادر نظیر صنایع خودروسازی به مردم واگذار شود. این اقدام نخستین حركت دولت در جهت خصوصی سازی محسوب می شود كه تنها به انتقال مالكیت توجه داشت نه مدیریت.
پس از انقلاب اجرای قانون گسترش مالكیت واحدهای تولیدی متوقف شد و در مقابل با تصویب قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران در سال ۱۳۵۸ شركت های بزرگ تولیدی، صنعتی و حتی معدنی در اختیار دولت قرار گرفت. این اقدام پس از پیروزی انقلاب به اقتضای شرایط و به منظور جلوگیری از بحران در صنایع صورت گرفت زیرا به دلیل وابستگی شدید صنایع و فرار صاحبان و مدیران آنها، انتقال بخشی از سرمایه به خارج از كشور، بدهی های كلان شركت ها به سیستم بانكی و وابستگی شدید تكنولوژیكی و كمبود نیروی متخصص، كمبود مواد اولیه و قطعات یدكی، مشكلات كارگری و مواردی از این قبیل بروز بحران در این صنایع قطعی بود.
بعد از انقلاب حضور فعال دولت در صحنه اقتصاد به شكلی جدید ادامه یافت. ایجاد سازمان های جدید و بنیادها و تحت پوشش قرار گرفتن تعداد زیادی از شركت ها و كارخانه های خصوصی به عللی از جمله فرار مدیران و بدهی های سنگین بانكی و مالیاتی، اقتصاد ایران را دولتی تر كرد. پس از جنگ تحمیلی زمینه برای اصلاحات اقتصادی فراهم شد و نخستین اقدام در قالب برنامه پنج ساله اول (۷۲-۱۳۶۸) بود.
در سال ۱۳۵۸ قانون ملی كردن صنایع به تصویب شورای انقلاب رسید و حدود ۵۰۰ شركت و مؤسسه تولیدی ملی اعلام شد و برای مدیریت آنها سازمان صنایع ملی ایران به وجود آمد و با تصویب قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران امكان مداخله دولت در شركت های خصوصی و توسعه شركت های دولتی فراهم شد.
تا سال ۱۳۶۱ حدود ۵۸۰ شركت ملی شدند كه تعدادی از آنها مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی نبود و به این ترتیب مرزهای مالكیت دولتی و خصوصی نامشخص ماند. با توجه به مغایرت دو قانون فوق و مشخص نشدن حدود اختیار دولت، شركت های جدید با مالكیت مستقیم و غیرمستقیم دولت تأسیس شد این شركت ها موسوم به شركت های نسل دوم، سوم وچهارم بودند كه دائم تعداد آنها افزایش می یافت و از حمایت و امكانات دولتی برخوردار بودند و گرچه طبق اصل ۴۴ قانون اساسی مالكیت عمومی بر آنها مترتب نبود ولی خود را دولتی می دانستند و بی آن كه در قانون بودجه نامی از آنها برده شود به عنوان بازوی توانمند وزارتخانه ها مطرح بودند و درآمد خود را به خزانه واریز نمی كردند. برای برطرف كردن این مغایرت در سال ۱۳۶۶ قانونی در دیوان محاسبات كشور تصویب شد كه تعریفی از شركت های دولتی ارائه می نمود اما این قانون هم نتوانست در عمل مرزهای مالكیت دولتی وخصوصی را به طور عملی جدا و اعمال نماید.
به هر حال با بروز مشكلات و عدم كارایی در بخش اقتصاد دولتی و با پایان جنگ تحمیلی زمینه برای اصلاحات اقتصادی فراهم شد. فرآیند خصوصی سازی از سال ۱۳۶۸ در چارچوب سیاست های تعدیل اقتصادی و در قالب برنامه پنج ساله اول (۷۲-۱۳۶۸) آغاز شد.
براساس قانون برنامه اول توسعه، واگذاری سهام متعلق به دولت در اولویت كار دولت قرار گرفت و از سال ۱۳۷۰ واگذاری سهام شركت های دولتی رسماً آغاز شد. واگذاری ها به روش عرضه سهام، مذاكره و مزایده بود و سازمان های عرضه كننده سهام عبارت بودند از: سازمان صنایع ملی ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع و بانك صنعت و معدن. در سال ۱۳۷۵ در مجموع حدود ۲۵۰۰ شركت دولتی با ارزش ۹۰۰۰ میلیارد ریال شناسایی شد و جالب این كه در سال های ۷۵ و ۷۶ حدود ۳۴۶ شركت دولتی جدید ایجاد شد.
در دوره ۸۰ - ۱۳۶۹ تعداد ۵۷۳ میلیون سهم از سهام سازمان گسترش و نوسازی صنایع به ارزش ۵‎/۵ میلیارد ریال واگذار شد. حدود ۹۰ درصد از واگذاری ها از طریق بورس، ۵ درصد مزایده و ۵ درصد از طریق مذاكره بوده است. توزیع خریداران از طریق بورس به این ترتیب است ۶۱ درصد سهام توسط بخش خصوصی، ۱۶‎/۷ درصد سازمان تأمین اجتماعی و ۸‎/۳ درصد توسط صندوق بازنشستگی . در روش واگذاری از طریق مزایده ۹۸ درصد توسط بخش خصوصی خریداری شد. همچنین در دوره مذكور ۵ شركت به مدیران آنها واگذار شد. در روش مذاكره نیز ۶۰ درصد خریدها توسط سازمان تأمین اجتماعی بود و وزارتخانه ها و بانك ها در رتبه های بعدی قرار داشتند. در سال ۱۳۸۰ تعداد ۸۴ شركت زیر مجموعه سازمان گسترش و نوسازی جهت فروش اعلام شد. سازمان صنایع ملی در دوره ۷۹ - ۱۳۶۹ سهام ۲۲۵ شركت تحت پوشش را به ارزش ۲۱۲۵ میلیارد ریال عرضه كرد. در سال ۱۳۸۰ هیأت وزیران در اجرای تبصره های قانون بودجه همان سال با واگذاری تعداد ۳۵ شركت تحت پوشش سازمان صنایع ملی ایران به ۳ سازمان تأمین اجتماعی، بازنشستگی كشوری و آستان قدس رضوی موافقت كرد.
سازمان خصوصی سازی كه در واقع همان سازمان ملی گسترش مالكیت واحدهای دولتی سابق است، در سال ۱۳۶۹ اجازه یافت واحدهای در اختیار خود را كه در بورس پذیرفته شده اند با ۱۰ درصد تخفیف واگذار كند. مقرر شد سازمان خصوصی سازی ۳۳ درصد از واگذاری ها را به كارگران واحدهای تولیدی واگذار نماید و این اقدام از سال ۱۳۷۳ شروع شد. همچنین در سال ۱۳۷۳ مقرر شد طبق قانون نحوه واگذاری سهام دولتی به ایثارگران و كارگران به هر یك از مشمولان معادل ۲ میلیون ریال سهام با اعطای تسهیلات واگذار شود و تا سال ۱۳۷۹ جمعاً ۱۰۱ میلیون سهم به ارزش ۶۳۶ میلیارد ریال به حدود ۳۰۰ هزار نفر از كاركنان كارخانجات تولیدی كشور واگذار شد.
در طول سال های ۷۵- ۱۳۶۸ در اثر اقدام های انجام گرفته حجم بدهی های خارجی دولت به بالاترین سطح خود در تاریخ اقتصادی كشور رسید. در این فاصله بدهی دولت به بانك ها هشت برابر و بدهی شركت های دولتی به بانك ها ۲۳ برابر افزایش یافت. در حالی كه خصوصی سازی با هدف كاهش هزینه ها صورت می گرفت، در تمام این موارد نتایج كسب شده در ایران دقیقاً عكس اهداف خصوصی سازی است.
طبق گزارش مركز پژوهش های مجلس سهم بودجه شركت های دولتی از بودجه كشور در سال ۱۳۸۳ معادل ۵۴‎/۳ درصد بود. در دوره ۸۴ - ۱۳۸۰ نسبت بودجه شركت های دولتی به GDP به استثنای سال ۱۳۸۳ افزایش یافته است. این نسبت در سال ۱۳۸۰ معادل ۴۳‎/۶ درصد بود. همچنین طبق گزارش مركز مذكور تعداد شركت های دولتی از ۵۰۴ شركت در سال ۱۳۸۰ به ۵۰۵ شركت در سال ۱۳۸۴ افزایش یافته است. البته در مورد تعداد شركت های دولتی ارقام مختلفی گفته شده است. این اختلاف ناشی از آن است كه در برخی گزارش ها شركت های اقماری مانند سازمان گسترش و نوسازی به عنوان یك شركت در نظر گرفته شده در حالی كه این سازمان خود شركت های زیادی تحت پوشش دارد. به طور كلی آمار و ارقام موجود نشان می دهد توفیق زیادی در امر خصوصی سازی شركت های دولتی صورت نگرفته است.خصوصی سازی در سایر زمینه ها، در مواردی موفق و در مواردی غیرموفق بوده است. در حوزه مخابرات شاهد فعالیت اپراتور دوم هستیم كه پس از كش و قوس های فراوان و تغییر چندین پیمانكار بالاخره فعالیت بخش خصوصی در بخش مخابرات آغاز شد. در این مورد مالكیت و مدیریت خصوصی شده و نظارت و سیاستگذاری به عهده دولت است. در حوزه بانكداری نیز شاهد فعالیت چندین بانك خصوصی هستیم. در حوزه آموزش، در سطوح آموزش قبل از دانشگاه موفقیت چندانی كسب نشده و حدود ۹۰ درصد از امر آموزش توسط دولت صورت می گیرد اما در آموزش عالی غیردولتی موفقیت هایی كسب شده است. همچنین در واگذاری امور جزئی سازمان ها و وزارتخانه ها در قالب قراردادهای پیمانكاری و مزایده، از جمله امور خدماتی و تأسیساتی و امثال آن در برخی موارد موفقیت هایی كسب شده است.
به طور كلی در مورد موفقیت خصوصی سازی در ایران نمی توان قضاوت واحدی در همه زمینه ها ارائه كرد، این حاكی از آن است كه هنوز بسترهای مناسب و قابل قبول برای خصوصی سازی در كشور فراهم نیست. با روی كار آمدن دولت نهم، هیأت دولت، آئین نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی را با نام سهام عدالت تصویب كرد و در مصوبه دیگری نحوه شناسایی مشمولان دریافت سهام عدالت و همچنین مراحل واگذاری را مشخص كرد. مرحله اول واگذاری شامل افراد نیازمند مشمول طرح های حمایتی از جمله طرح شهید رجایی، مددجویان كمیته امداد امام خمینی و تمام كودكان و زنان بی سرپرست و امثال آنها را دربرمی گرفت و در مراحل بعد به ترتیب روستائیان و عشایر و كارمندان و مستمری بگیران قرار دارند. در این طرح به هر عضو خانواده مبلغ ۲۰ میلیون ریال با سقف ۵ نفر یا یكصدمیلیون ریال تعلق می گیرد.
برای واگذاری سهام عدالت ۳۰ شركت سرمایه گذاری در استانها و ۳۳۷ شركت تعاونی عدالت در شهرستان های مختلف تشكیل شده است. نحوه قیمت گذاری شركت های مادر تخصصی با محاسبه حقوق صاحبان سهام پس از كسر ارزش دفتری سرمایه گذاری ها به علاوه ارزش روز سرمایه گذاری ها در سایر شركت ها تعیین می شود. شركت های بورسی براساس آخرین قیمت تابلوی بورس در روز قبل ازتصویب واگذاری، قیمت گذاری می شوند. طبق آخرین گزارش دولت در این زمینه، دارندگان سهام عدالت علاوه بر پرداخت مبلغ سهام ازمحل سود سهام ، تا ۱۰ درصد سود نیز دریافت كنند. طبق گزارش مذكور در ۱۶ سال قبل از دولت نهم جمعاً ۳۵۰۰ میلیارد تومان سهام به مردم واگذار شده و در سال اول دولت نهم این رقم جمعاً (از طریق فروش در بورس و سهام عدالت) به ۲۶۵۰ میلیارد تومان بالغ می شود. با توجه به این كه زمان زیادی از واگذاری سهام عدالت سپری نشده است در حال حاضر نمی توان ارزیابی دقیقی از آثار این واگذاریها ارائه داد.
● موانع خصوصی سازی در ایران
همان طور كه قبلاً ذكر شد سیاست های تعدیل اقتصادی شامل سه مرحله اصلی است و هر مرحله با هدفی اجرا می شود و نهایتاً با تحقق اهداف هرمرحله می توان به موفقیت خصوصی سازی امیدوار بود. هدف از تثبیت اقتصادی كنترل تقاضای كل، كاهش فشارهای تورمی و به تعادل رساندن تراز پرداخت ها است و هدف از سیاست های آزادسازی كاهش انواع كنترل ها و سیاست های مداخله گرایانه است و تصحیح ساختار قیمت های نسبی است. در شرایطی كه اقدامات مؤثر در موارد فوق صورت نگرفته باشد نمی توان انتظار داشت سیاست خصوصی سازی با موفقیت اجرا شود. مهمترین موانع خصوصی سازی به قرار زیر است:
۱) عدم شفافیت و بی ثباتی سیاست های اقتصادی دولت
معمولاً تصمیمات سرمایه گذاری با توجه به سیاست های دولت از جمله سیاست های مالیاتی، تجاری، كنترل قیمت ها، سیاست های ارزی، تعرفه ای و امثال آن صورت می گیرد. عدم شفافیت و تغییرات خلق الساعه باعث بی ثباتی فعالیت های تولیدی می شود. در ایران درخصوص سیاست های مالیاتی با اصلاح قانون مالیات های مستقیم گام مهمی در زمینه شفاف سازی مالیاتی صورت گرفت و از این نظر تا حد زیادی تكلیف شركت های تولیدی مشخص شد. اما در زمینه های دیگر نیازمند اصلاح و شفاف سازی قوانین هستیم.
۲) پائین بودن نرخ سودآوری بخش مولد در مقایسه با بخش های غیرمولد
وقتی ساختار اقتصادی كشور به نحوی باشد كه فعالیت های غیرتولیدی از جمله بخش تجارت، املاك و مستغلات و امثال آن در مقایسه با بخش تولید از سودآوری بیشتری برخوردار باشد نمی توان انتظار داشت از خصوصی سازی استقبال زیادی شود.
۳) تأثیر خصوصی سازی به اشتغال
معمولاً شركت های دولتی دچار مازاد نیروی كار هستند و چنانچه شركت های دولتی بخواهند با خصوصی سازی كارایی خود را افزایش دهند، افزایش بیكاری معمولاً حادث خواهد شد و طبعاً مسائل قانونی و كارگری را به دنبال خواهد داشت. طبق مطالعات به طور متوسط ۲۵ درصد از كاركنان شركت های دولتی در اثر خصوصی سازی كاهش می یابند. مقاومت هایی كه در این مورد و موارد مشابه وجود دارد از موانع اجرایی شدن خصوصی سازی است.
۴) مقاومت مدیران دولتی
وجود شركت های دولتی معمولاً برای مدیران شركت های مذكور امتیازاتی به همراه دارد و نگرانی از قطع امتیازات مذكور یكی از دلایل مقاومت دربرابر خصوصی است. در گزارش ساماندهی شركت های دولتی توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی عنوان شده اگر اختیار شركت های دولتی از وزارتخانه ها گرفته شود نزدیك به نیمی از نیروهای كیفی ستادی حاضر نیستند با سیستم پرداخت دولتی كار كنند و از دستگاه دولت خارج می شوند. از طرف دیگر برخی ضعف های وزارتخانه ها و سازمان ها توسط شركت های تابعه پوشش داده می شود. نكته دیگر آن كه دستگاه ها و شركت های دولتی وظایف غیرمتعارفی را به عهده گرفته اند از جمله گفته می شود حدود ۷۰ درصد از ورزش قهرمانی كشور به عهده شركت های دولتی است و این وابستگی ها و موارد مشابه مقاومت دربرابر خصوصی سازی را افزایش می دهد.
۵) پائین بودن نرخ سودآوری شركت های دولتی
طبق مطالعات انجام شده معمولاً نرخ سودآوری شركت های دولتی از موارد مشابه در بخش خصوصی كمتر است و سرمایه گذارانی كه در خصوصی سازی مشاركت می كنند برای تغییر ساختار مالی و مدیریتی شركت های مذكور مشكلاتی پیش رو خواهند داشت كه ریسك سرمایه گذاری آنها را افزایش می دهد.
۶) عدم آمادگی بورس اوراق بهادار تهران برای خصوصی سازی
طبق قانون واگذاری شركت های دولتی به سه طریق بورس اوراق بهادار تهران، مزایده و فروش اقساطی صورت می گیرد. شركت های مشمول اصل ۴۴ تماماً باید از طریق بورس قیمت گذاری شوند. حجم كل بورس تهران حدود ۵۰ میلیارددلار برآورد می شود در حالی كه حجم شركت های قابل واگذاری حدود ۱۸۰ میلیارددلار است و چنانچه به درصد سهم شناور آزاد موجود در بورس توجه شود ظرفیت بورس بسیار كمتر از ۵۰ میلیارددلار است و مشخص نیست چگونه ظرفیت هضم ۱۸۰ میلیارددلار شركت های جدید را خواهد داشت. برای این كه بورس اوراق بهادار تهران مشاركت مؤثری در خصوصی سازی داشته باشد ضمن رفع مشكلات موجود بورس باید مؤسسات مالی جدیدی از جمله مؤسسات تضمین اعتبار، ساماندهی بدهی معوق، مشاوره مالی و ... به وجود آیند كه زیرمجموعه ای از توسعه بازارهای مالی محسوب می شوند. یادآور می شود ارزش بازار سرمایه برخی از كشورهای منطقه به مراتب بیشتر از كشور ماست. به عنوان مثال ارزش بازار سرمایه عربستان حدود ۵۰۰ میلیارددلار، امارات متحده ۱۵۰ میلیارد و بحرین ۳۵ میلیارددلار است.
۷) عدم شفافیت اطلاعات شركت ها و مشكلات قیمت گذاری شركت ها
قیمت گذاری شركت ها از موضوعات مهم خصوصی سازی است، قیمت شركت باید به گونه ای تعیین شود كه نرخ بازدهی سرمایه گذاری در شركت با سایر فرصت های سرمایه گذاری لحاظ گردد. برخی سرمایه گذاران بخش خصوصی به دلیل شفاف نبودن ارزش واقعی دارایی های شركت های واگذاری حاضر به سرمایه گذاری نیستند و در مورد سهام عدالت نیز اگر قیمت گذاری درست نباشد آثار توزیعی واگذاری به خوبی مشخص نمی شود.

عباس كریم زاده

منبع : روزنامه ایران