انحلال، واکنشی به ناکارآمدی

گفتگو با دکتر محمد قاسمی مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهشهای مجلس درباره اولویت ها و راهکارهای اصلاح نهاد برنامه و بودجه
● چرا سازمانی به عنوان متولی برنامه و بودجه در ایران شکل گرفت؟
▪ قاسمی: بودجه در دهه ۴۰ از حیطه وزارت دارایی خارج شد و در اختیار سازمان نوپای برنامه و بوجه قرار گرفت. مبانی نظری این انتقال بروز برخی ناهماهنگی‌ها در کشور بود. از دهه ۳۰ ایران به سمت تدوین و طراحی برنامه های توسعه رفت. گرایش برنامه ریزان رسیدن به اهداف برنامه بود و تلاش می کردند هزینه های اجرای برنامه را از راه های مختلف تامین کنند و اگر کمبود منابع مالی وجود داشت فرض بر این بود کارهایی که اولویت کمتری در دسترسی به اهداف برنامه دارد حذف شود.
در مقابل گرایش بودجه ریزان وزارت دارایی حفظ وضع موجود بود. آنها معتقد بودند که دولت هزینه هایی دارد و برای پرداخت این هزینه ها منابعی داریم. باید هزینه ها را در سطح منابع موجود حفظ کنیم و اگر با کمبود منابع مواجه ایم کار جدید نباید شروع شود. تصور بر این بود که ادغام دو نهاد متولی برنامه و بودجه این دوگانگی را از بین می برد.
از طرف دیگر تحقق اهداف برنامه نیاز به فعالیت های جاری و انجام هزینه های حاكمیتی داشت. مثلاً اگر هدف برنامه جلب سرمایه گذاری خارجی در یک نقطه مشخص از کشور بود، این کار نیاز به استقرار امنیت، راه، برق، آب، بهداشت و سایر امور زیر بنایی در آن منطقه داشت. فرض بر این بود با یكی شدن دستگاه متولی برنامه و بودجه هزینه های جاری دولت به سمت اهداف برنامه هدایت می شود.
در بودجه ریزی نیز هماهنگی های بین بخشی لازم است که وزارت اقتصاد توانایی برقراری این هماهنگی را نداشت. مثلاً وزارت بهداشت برای مقابله و پیشگیری از بیماریهای ناشی از آب های راکد منطقه ای درخواست منابع می کرد و همزمان وزارت نیرو برای بهره برداری از آن آب های راکد منابع می خواست. انتخاب بین این دو، نیاز به کارشناسان فرابخشی‌ای دارد كه اولویت تخصیص منابع را تشخیص می دهند.
دلیل آخری که وجود سازمان متولی برنامه و بودجه را در ایران ضروری می کرد این بود که همواره در کشورهایی مثل ایران که منابع عمومی وابسته به مالیات و توانایی اقتصاد ملی نیست همیشه احتمال افزایش ناگهانی درآمدهای عمومی وجود دارد، دستگاهی لازم بود که خواسته های نامحدود دستگاه های بی شمار دولتی را در سقف معینی كنترل کند.
همه این ضرورت ها به نوعی در ماده ۵ قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ تشریح شده است و تحقق این امور از وظایف سازمان برنامه و بودجه شمرده شده است.
● آیا سازمان برنامه و بودجه در انجام وظایف قانونی خود موفق بود؟
▪ قاسمی: کمتر کسی میتواند ادعا کند که این سازمان در تحقق اهداف و وظایف خود موفق بوده است اگر چه خدمات زیادی به كشور كرده است. شاید دلایل عدم موفقیت سازمان محل مناقشه باشد. به نظر من یکی از دلایل عدم موفقیت سازمان، شرایط پیرامونی و محیطی سازمان و شرایط عمومی اقتصادی و اجتماعی کشور در ۳۰ سال گذشته بوده است. این شرایط سبب شد که هیچگاه قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ اجرا نشد. افرایش ناگهانی قیمت نفت، وقوع انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی، عدم توجه سیاستمداران به برنامه های توسعه، همه و همه سبب شد که شرایط محیطی کشور به گونه ای نباشد که سازمان برنامه و بودجه به وظایف خود عمل کند.
بخشی از عدم موفقیت سازمان را نیز می توان به سبب عدم تولید و اشاعه دانش بودجه ریزی و برنامه ریزی در کشور دانست. در ایران بیش از آنكه متخصص بودجه داشته باشیم مقسم بودجه داریم. لازم است در این جا به نكته ای اساسی اشاره كنم. پس از انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی روابط بین قوای مجریه و مقننه نسبت به قبل دچار تحولات اساسی شد، از جمله اینكه تفوق قوه مقننه بر قوه مجریه یكی از پیام های اصلی قانون اساسی است. این در حالی است كه متاسفانه برای تهیه بودجه بر مبنای قانون اساسی به گونه ای كه مجلس نقش سیاستگذار بودجه ای داشته باشد كار جدی صورت نگرفته است. به خصوص تهیه بودجه به روال قبل از تحولات قانون اساسی صورت می گیرد. این موضوع از مهمترین چالش هایی است كه بودجه ریزی به طور اعم و سازمان مدیریت و برنامه ریزی به طور اخص با ْآن رو به رو بوده و برای آن راه حلی ارائه نشده است.
سومین عامل عدم موفقیت سازمان برنامه و بودجه در دستیابی به اهداف، مشکلات درونی سازمان بود. رواج بخشی نگری در سازمان به گونه ای شد که به كمرنگ شدن نگاه فرابخشی و برنامه ای منجر شد. ناكارآمدی ابزارهای اجرای بودجه و استفاده از آن برای تحمیل نظرات كارشناسان سازمان از مهمترین دلایل ناكامی سازمان است. در واقع سازمان برنامه و بودجه به تدریج به جای اینکه قوه تفكر کشور باشد تبدیل شد به مکانی برای تحمیل نظرات سازمان و كارشناسان آن به دستگاه های مختلف. در بسیاری موارد كارشناسان دستگاه های اجرایی شاهد بودند كه به نظرات آنها در تهیه برنامه و بودجه توجهی نمی شود. نتیجه این شد که دستگاه های مختلف کشور همواره سازمان برنامه و بودجه را مانعی در راه تحقق اهدافشان می دانستند نه بازوی مشورتی و هدایت کننده آنها.
یك دلیل برای نشان دادن عدم موفقیت سازمان برنامه و بودجه اینكه بعد از سال ها فعالیت هنوز سازمان برنامه و بودجه موفق به طراحی مدل اقتصادی ویژه برای کشور نشده است و قادر به ارائه پیش بینی های اقتصادی برای انجام وظایف خود نیست. به خصوص در دهه اخیر هیچ گاه بودجه سالانه ای تصویب نشده است كه اصلاحیه یا متمم نداشته باشد و...
● اولویت های اصلاح نهاد برنامه و بودجه کشور چیست؟
▪ قاسمی: اگر همچنان ضرورت برنامه ریزی برای کشور و بودجه ریزی در راستای اهداف برنامه وجود دارد به نهادی که همزمان برنامه و بودجه را با رعایت نکات زیر سامان دهد نیاز است.
ـ طراحی الگوی برنامه ریزی، متناسب با شرایط ایران و بنا کردن یک نظام بودجه ریزی متناسب با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
ـ به طور خاص نظام بودجه ریزی باید در پی سه هدف مشخص باشد:
۱) برقراری انضباط مالی
۲) تخصیص منابع به اولویت ها
۳) ایجاد کارایی عملیاتی
ـ روال سازمان برنامه و بودجه بدین گونه بوده است که نهاده‌ها را کنترل کند. اما تحولات دانش بودجه ریزی به ما می گوید اگر قرار است مدیر اجرایی پاسخگویی عملکردش باشد ضروری است اختیار عمل را به او بدهید و او خود نهاده های مورد نیازش را انتخاب کند. سازمان برنامه و بودجه‌ی ایده آل هدفش کنترل ستانده ها و نتایج است.
ـ برای تخصیص منابع به اولویت ها ضروری است اهداف برنامه که همان اولویت های ما هستند به طور آشکار و ملموس روشن شوند و منابع در قالب بودجه های سنواتی برای تحقق آنها اختصاص یابد.
ـ ایجاد کارایی عملیاتی، یعنی اینکه یک کار با کمترین هزینه انجام شود ممکن است تخصیص منابع به هدف صورت گیرد اما منابع به صورت کارا مورد استفاده واقع نشود مثلاً ممکن است کنترل فلح اطفال صورت گیرد اما باید روشن باشد که این کار به چه هزینه ای انجام شده است.
● نظر شما درباره تصمیم اخیر رییس جمهور برای انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی چیست؟
▪ قاسمی: هم در برنامه و هم در بودجه نقاط ضعفی وجود دارد که منجر به واکنش رییس جمهور شده است، سفرهای استانی، واگذاری سازمان مدیریت و برنامه ریزی استانها به استانداری ها و تصمیم اخیر به نوعی واكنش به برخی ناكارآمدی ها است.
اما برنامه و هدف مشخص برای اصلاح برنامه و بودجه ریزی دیده نمی شود. این اقدامات بیشتر واکنشی است به ناکارآمدی سازمان برنامه و بودجه در طی سالیان گذشته اما این امر نباید منجر به حذف نهادهایی در كشور شود كه وجود آنها برای اداره امور جامعه لازم است. تجربه یكصد سال بودجه ریزی و هفتاد سال برنامه ریزی در كشور و كارشناسان درگیر تهیه این اسناد سرما یه ای انسانی و اجتماعی است كه در این نهادها وجود دارد و حفظ آن ضروری است و در صورت از بین رفتن آنها آسیب جدی به كشور وارد خواهد شد.

منبع : سایت الف