نگاهی به بودجه ۱۳۸۷

سال هاست که نظام بودجه ریزی ایران در انتظار «عملیاتی شدن» به سر می برد که البته متاسفانه تاکنون هیچ اتفاق جدی در این زمینه رخ نداده است. قرار است بودجه ۱۳۸۷ به زودی برای بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه شود. بر اساس روال جدید قرار است که سند بودجه کاملا متفاوت صرفا به صورت یک ماده واحده و ۱۲ جدول و ارایه اقلام ثابت بودجه به صورت جداگانه در ۵۰ صفحه بیانگر دخل و خرج دولت باشد. تبصره های دائمی هم به شکلی مستقل به مجلس عرضه گردد و به تصویب برسد. پیش بینی می شود که این موضوع به یکی از چالش های اساسی در نظام سیاست گذاری تبدیل گردد; چرا که دقیقا به حوزه اصلی قدرت، یعنی تخصیص منابع مرتبط می شود. قرار است صرفا کلیات بودجه به مجلس عرضه گردد و جزئیات تخصیص بودجه در درون دولت انجام شود. این پرسش برای کارشناسان نظام بودجه ریزی کشور مطرح است که در شرایط انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی، سازوکار تدوین بودجه و کارشناسی آن چگونه خواهد بود. به عبارت دیگر، کارشناسان عقیده دارند که اگر قرار باشد، ردیف بودجه دستگاهی مانند وزارت جهاد کشاورزی یا وزارتخانه های دیگر به صورت کلی در بودجه تدوین و تعریف شود و بودجه زیرمجموعه ها و دستگاه های کوچک تر پس از تصویب ماده واحده لایحه بودجه ۸۷ توسط مجلس و از طریق تخصیص بودجه در وزارتخانه و دستگاه کلان اجرایی اختصاص یابد، در آن صورت مشکلاتی برای تخصیص بودجه به دستگاه ها و زیرمجموعه های وزارتخانه ها به وجود خواهد آمد و در هر نهاد مانند ریاست جمهوری و وزارتخانه ها باید کارشناسان به تخصیص بودجه مشغول شوند. به عبارت دیگر، در شرایطی که کار تخصیص بودجه توسط کارشناسان متخصص و با نگاه نظارتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی در گذشته انجام می شد، در حال حاضر با انحلال این سازمان و تخصیص بودجه از طریق وزارتخانه یا دستگاه بزرگ تر به دستگاه های کوچکتر باید انجام شود، اما همه وزارتخانه ها و دستگاه ها از کارشناسان خبره و شناخته شده، برخوردار نیستند. برخی کارشناسان و مدیران دولتی، انحلال سازمان مدیریت را عامل عملیاتی شدن و شفافیت بیشتر بودجه اعلام کرده اند و معتقدند که اگر بودجه به صورت ماده واحده ارائه شود و بودجه هر دستگاه اجرایی در اختیار خود دستگاه باشد عملکرد و کارایی هزینه های بودجه بیشتر خواهد بود.
برخی کارشناسان که در گذشته از احکام سالانه بودجه در قالب تبصره های بودجه انتقاد کرده از این تغییر در روند بودجه نویسی استقبال کرده اند و معتقدند که اگر احکام ثابت جداگانه بررسی شود و بقیه موارد بودجه در چارچوب لایحه و یک ماده واحده به مجلس ارائه شود در شفافیت و عملکرد بودجه، تاثیر مثبت خواهد گذاشت. اما عده ای دیگر از صاحبنظران و کارشناسان در مقابل متعقدند که با انحلال سازمان مدیریت، هم نقش نظارتی و مستقل این سازمان در احکام و اجرای بودجه کم می شود و هم مجلس در صورت بررسی لایحه یا یک ماده واحده نمی تواند همه موارد نظارتی مورد نظر خود را اعمال کند. در عین حال تدوین و بررسی بودجه در ماه های آذر تا بهمن ماه و قبل از انتخابات مجلس هشتم نیز احتمال بررسی دقیق بودجه را کم کرده است.
نکته دیگر آنست که طبق پیش بینی کارشناسان، بودجه سال ۸۷ احتمالا با ۲۰درصد افزایش حجم بودجه عمومی به خاطر رشد شدید درآمد نفت و افزایش هزینه های بودجه و مخارج دولت مواجه خواهد شد. ارقام هزینه ها و درآمدها در ۱۲ جدول ارایه می شود تا کار بررسی کمیسیون ها کم شده همچنین شکل جامع و کاملی برای ارایه بودجه سال ۸۷ تدوین شود. اما با تمام این احوال هنوز در حوزه بودجه نویسی دولت در بخش های مختلف نکاتی وجود دارد که شفافیت بودجه ۸۷ را چندان تایید نمی کند. گفته ها و شنیده ها، حاکی از آنست که نهادها، سازمان ها و وزارتخانه ها با زیرمجموعه هایشان در یک ردیف بودجه به حساب میآیند. برای مثال تمام زیرمجموعه های قوه قضاییه مانند سازمان ثبت اسناد و املاک، سازمان ثبت شرکت ها و... در ردیف های بودجه حذف می شوند و تنها در ردیف بودجه ها نام قوه قضاییه آورده می شود. با یک بودجه کلی تنها خود قوه قضاییه بنا به مصلحت، کارکرد یا اولویت، بودجه را به زیرمجموعه های خود اختصاص می دهد.
از تغییرات دیگر ردیف های بودجه می توان به بودجه موسسات و نهادهایی مانند جامعه مدرسین حوزه علمیه قم، حوزه علمیه خواهران و برادران و... اشاره کرد که ردیف های آنها حذف می شود و تبدیل به زیرمجموعه هایی می شوند که تحت ردیف کلی بودجه ریاست جمهوری از بودجه برخوردار می شوند و از ریاست جمهوری بودجه می گیرند. این در حالی است که تکلیف بودجه نویسی به خصوص در حوزه هایی مانند سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی هنوز معلوم نیست. برخی کارشناسان معتقدند که بودجه نویسی در بخش ها و دستگاه های مختلف بدون معرفی افراد کارشناس و شناخته شده در این بخش ها به معنای عدم شفافیت بودجه است. تقریبا در تمام بخش ها و نهادها و وزارتخانه ها نیز همین امر وجود دارد یعنی بودجه نویسی مشخص نشده و بودجه نیز به یک شکل کلی و با یک ردیف به وزارتخانه می رود و بعد به شرکت ها و زیر مجموعه ها تقسیم شده و به هر یک از دستگاه ها سرازیر می شود. در بودجه ۸۷ که حتی اولویت ها نیز در آن مشخص نشده، هر وزارتخانه یا نهاد اولویت را خودش تشخیص می دهد. یعنی بودجه ای که باید در مناطق محروم صرف شود بدون ردیف جداگانه در بودجه کلی لحاظ شده سپس به دست استان یا منطقه محروم می رسد که این روش با اصل تمرکززدایی و سیاست های برنامه چهارم توسعه کلا منافات دارد.
در مجموع بیم آن می رود که بودجه ۸۷ یکی از غیرشفاف ترین بودجه های اقتصاد ایران باشد، زیرا این روش حداقل برای اولین بار در دو دهه گذشته بی سابقه بوده و معلوم نیست که چگونه ردیف های متعدد بودجه ای و دستگاه های مختلف دولتی، قرار است برای گرفتن بودجه خود در طول سال به نهاد مربوطه و بالادست خود مراجعه کنند و با رایزنی یا چانه زنی و ارایه جداول هزینه خود بودجه بگیرند به خصوص در شرایطی که حجم بودجه عمومی کشور هر سال رو به افزایش است و در شرایط تورمی برخی دستگاه ها با کمبود بودجه و اختصاص کمتر از ۱۰۰ درصد نیاز بودجه ای خود مواجه می شوند، احتمال ایجاد مشکلات متعدد و همین طور امکان نظارت دستگاه نظارتی در شرایط فقدان سازمان برنامه ریزی و مدیریت وجود دارد. از طرف دیگر مجلس هفتم تا خردادماه سال ۸۷ به کار خود پایان می دهد و مجلس هشتم نیز تا شکل گیری اولیه خود به چند ماه زمان نیاز دارد. بنابراین، این پرسش اساسی وجود دارد که در شرایطی که بودجه عمدتا با کسری مواجه است و دستگاه نظارتی سازمان برنامه مثل گذشته وجود ندارد و این وظیفه نظارتی مهم به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی هنوز منتقل نشده است، روند تخصیص بودجه در سال های آینده بین دستگاه های بزرگ و زیرمجموعه های آن چگونه اتفاق خواهد افتاد؟
افزایش اختیارات دستگاه های اجرایی در راستای تسریع در اجرای بودجه، دلیل نگرانی کارشناسان را از نحوه جدید تدوین بودجه مشخص می کند.
این اتفاق جدید که دولت آن را در جهت «تحرک بیشتر دستگاه های دولتی» ذکر می کند، قرار است تنها مشخص کند که یک وزارتخانه یا نهاد چه مقدار بودجه در اختیار دارد اما اینکه بودجه خود را در کجا و چگونه هزینه می کند دیگر مشخص نیست. اگرچه برخی نمایندگان و اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس مقابل این تصمیم دولت از هم اکنون موضع گیری کرده اند. سبک جدید دولت در تدوین بودجه ۸۷ آن هم پس از تجربه تدوین بودجه سال ۸۶ را می توان اقرار به برآورد کم دقت دولت از واقعیات هزینه ای یک سال مالی دانست. نتیجه ای که از همان ابتدا انتظار آن می رفت ولی دولت پس از پنج ماه با آن مواجه شد و با ۶ ماه تاخیر به آن اقرار کرد. با وجودی که مسوولان دولتی اعلام می کنند بنای دولت نهم ارائه متمم نیست اما اصرار بر جبران کمبودهای بودجه ای دستگاه ها، عملا تجربه تلخ بودجه انبساطی ۸۵ را به رخ می کشد. شعارهای دولت مبنی بر انقباضی بودن بودجه سال جاری باعث شد تا به هشدار کارشناسان اقتصادی که همان موقع نیز از کسری بودجه در آینده نزدیک خبر می دادند توجهی نشود و با وجودی که پس از انتشار پیش نویس لایحه بودجه هم پیش بینی می شد این بودجه با توجه به ردیف درآمدها و هزینه ها با کسری مواجه شود، بی توجهی ها باعث شد که در حال حاضر و با توجه به هزینه های گزاف پروژه های عمرانی این اتفاق رخ دهد.
با این حال به اعتقاد کارشناسان اگر دولت نخواهد از متمم بودجه استفاده کند، باید اعتبارات عمرانی را برای هزینه های جاری اختصاص دهد که این به معنای افت رشد اقتصادی و طولانی شدن عمر پروژه های عمرانی است.
بنا به بررسی کارشناسان مسائل اقتصادی ریشه کسری های بودجه هر ساله در رشد هزینه ها و اعتبارات بودجه ای دولت است، اعتباراتی که با رشد درآمدهای نفتی دولت آغاز شده است. به گونه ای که به گفته یکی از کارشناسان اقتصادی حسرت صعود قیمت نفت به زودی گریبانگیر اقتصاد ایران خواهد شد به گونه ای که سال های ۸۴ و ۸۵ که درآمد نفتی در اوج بود را می توان سال های از دست رفتن فرصت های پیش روی اقتصاد تلقی کرد به طوری که از سال ۸۸ به بعد حسرت آن درآمدها را خواهیم خورد.اما به نظر نمی رسد این هشدارها چندان جدی تلقی شود. به گونه ای که از هم اکنون گفته می شود حجم بودجه ۸۷ با افزایش مواجه است; اتفاقی که دور از انتظار نبود چرا که تاکنون هم رشد درآمدهای ارزی به مدد رشد بهای نفت، همراه مناسبی برای شعارهای دولت بوده است. رویکرد جدید دولت در واگذاری اختیار هزینه کرد مبالغ بودجه به روسای دستگاه ها را می توان به معنی کاهش نگاه نظارتی بر عملکرد دولت دانست.
سال های سال در نظام برنامه نویسی کشور شیوه های معمول بود که هر ساله بر حجم پیچیدگی های آن افزوده می شد و آگاهی و شناخت به بودجه کشور را تخصصی تر می کرد، تا جایی که لزوم و ضرورت سازمانی همچون برنامه و بودجه قدیم و سازمان مدیریت و برنامه ریزی بعدی را اجتناب ناپذیر می نمود. اما لازم است در شرایط جدید ارائه بودجه دولت و سایر دستگاه های اجرایی، خدماتی و بودجه گیر، مسائل با اهمیت از جمله موارد ذیل را فدای سادگی بودجه نویسی نکنیم.
این موارد عبارتند از:
الف) اگر قرار است فرمت بودجه شکل مالی داشته باشد، واقعا با همین نگاه موارد هزینه ای را به ترتیب اهمیت نشان دهیم و میزان دارایی های در اختیار دولت را هم در کنار این شیوه بودجه نویسی قرار دهیم تا در مقایسه قادر به تجزیه و تحلیل عملکرد دولت و سایر دستگاه ها با توجه به دارایی های در اختیار و ارزش خدمات ارائه شده محاسبه کنیم، بدیهی است در غیر این صورت ما قادر به تجزیه و تحلیل مناسب نخواهیم بود و عملا هدف برنامه ریزی محقق نخواهد شد.
ب) اگرچه اولین سال است که بودجه در فرمت جدید ارائه می شود اما انجام این امر غیرممکن نیست که ما در کنار بودجه ارائه شده ستونی نیز به عنوان میزان بودجه همان بخش در سال قبل منظور کنیم; در حالی که می دانیم امکان چنین محاسباتی حتی برای دستگاه های نظارتی و قانون گذاری به لحاظ تخصیص اعتبار از چند محل مختلف موجب عدم شفافیت بودجه بوده و بودجه پذیری دستگاه ها از محل های مختلف در سال گذشته امکان پیدا کردن و محاسبه کردن کل بودجه دستگاه های مذکور را سخت می کند. پس ضرورت قرار دادن بودجه در شرایط و وضعیت سال ماقبل ضروری است.
ج) اگر قرار است بودجه به شیوه و فرمت جدید ارائه شود، حتی اگر ضرورتا یک ماه دیرتر ارائه شود اما شفاف تر، بسیار مطلوب خواهد بود، به عنوان مثال می توان اشاره کرد به:
۱) پاسخگو و خرج کننده اعتبارات متفرقه که در جدول بودجه ارائه شده چه کسی یا چه دستگاهی است؟ در حالی که ما مراکز هزینه یا بودجه گیر را در چهل مورد تعریف کرده ایم.
۲) اعتبارات استانی چگونه هزینه خواهد شد و رابطه آن با وزارت کشور چیست؟ آیا بخشی از وظایف وزارت کشور که مستلزم اعتبار است در این بخش تعریف شده است؟ اگر چنین است چرا حداقل در همان حوزه وزارت کشور بودجه تعریف نشده است که دستگاه نظارتی و پاسخگو هم مشخص شود.
۳) آیا هزینه واردات بنزین و نفت گاز، جزئی از هزینه های دولت نیست که در جدول بودجه ارائه نشده یا هزینه و درآمد نفت در جای دیگری به جز از بودجه صورت خواهد پذیرفت؟ پیشنهاد می شود هزینه این بخش هم در جدول بودجه شفاف مشخص شود و درآمد حاصل از این بخش هم در درآمد منظور شود تا قابلیت مقایسه و تجزیه و تحلیل عملکرد مالی دولت امکان پذیر باشد.
۴) همانگونه که در بالا ذکر شد به دلیل عدم درج میزان بودجه سال قبل در جدول بودجه، امکان این مقایسه وجود ندارد تا در صورت کاهش یا افزایش میزان هر یک از این دو پارامتر قابل تجزیه و تحلیل باشد; بطور مثال می توان ابراز داشت که مثلا کاهش هزینه به دلیل افزایش صادرات مواد پتروشیمی است یا افزایش حاصل از میزان افزایش نرخ تورم است و مثال های دیگری که قابل بحث هستند. بدیهی است تعیین و محاسبه افزایش نرخ تورم در زمان ارائه بودجه و مقایسه آن در سال بعد با عملکرد از جهت هدایت نظام اقتصادی دولت حائز اهمیت است.
د) نکته قابل توجه در جدول بودجه ذکر اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای است که تقریبا ۳۰درصد از رقم کل بودجه را به خود اختصاص داده است. آیا رقم دارایی نوعی افزایش سرمایه است که در سال های بعد ارزش افزوده خواهد داشت و رقم ارزش افزوده در برنامه بودجه سال بعد لحاظ می شود یا به عبارتی ارقام درآمدی ما را افزایش خواهد داد یا همان طرح های عمرانی است که در این قالب تعریف می شود؟ تفکیک این امر ضروری است، زیرا هر یک از دو موضوع فوق نتیجه ای بسیار متفاوت دارد; در یکی کاهش تورم و دردیگری افزایش تورم خواهد بود. لذا پیشنهاد می شود اکنون که برنامه ریزی بودجه از جهت ماهوی و شکلی تغییر می کند، چرا ما بودجه را در دو بخش بودجه جاری و بودجه عمرانی برای هر دستگاه تعریف نکنیم، زیرا تفاوت بودجه جاری با اعتبارات هزینه ای که در جدول پیشنهادی دولت است، به این معنا است که مدیران دستگاه ها هستند که تشخیص می دهند کدام بودجه هزینه ای است و در این صورت همچون سال های قبل بسیاری از اعتبارات عمرانی که در قالب طرحهای توسعه ای از جمله اشتغال صورت می گرفت، اگر چه بخش عمده ای از آن تبدیل به دارایی می شد، اما به دلیل ماهیت تعریف بودجه در قالب هزینه های جاری دستگاه های اجرایی تعریف می شد. اکنون که قدم در مرحله دیگری از ارائه روش بودجه نهاده ایم، جا دارد کمی تعمق و تدقیق تبیین برنامه بودجه را کامل تر کنیم.
ه) از جمله اموری که مکانیسم جدید بودجه نویسی را تکمیل می کند، ایجاد ستون درآمدهای دولت در چند آیتم کلی در جدول است که می توان پیش بینی و درج کرد تا با یک نگاه به جدول برنامه بودجه دولت، وضعیت دولت از لحاظ درآمدی نیز مشخص شود و قابلیت کنترل و سرعت آن را موثرتر کند. در پایان این بخش جا دارد سنت شکنی شیوه بودجه نویسی که منتهی به شیوه نگرش مالی یا مهندسی مالی در برنامه نویسی شد، به فال نیک گرفت، چرا که یکی از معضلات عمده دستگاه های نظارتی از همین نقطه آغاز می شد و بعضا رسیدگی به حساب های بعضی از دستگاه ها با چندین سال اختلاف و با تغییر چندین مدیریت صورت می گرفت، امید است شیوه جدید مکانیسم مطلوبی برای تحقق قوت عمل و سرعت قابل قبول دستگاه های نظارتی نیز شود.در قانون سال ۱۳۵۱ بودجه عمومی به بودجه جاری و بودجه عمرانی تفکیک شده بود اما در قانون بودجه سال ۸۱ مفهوم جدیدی وارد نظام بودجه ریزی کشور شد که همان «ارزش خالص» است.
براساس این مفهوم ارزش دارایی های دولت منهای بدهی های آن مبنا قرار می گیرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعریف می شود;
الف- پرداخت هایی که ارزش خالص را کاهش می دهد و هزینه تلقی می شود که در حال حاضر هزینه را مترادف با بودجه جاری درنظر می گیرند اما به عقیده بنده تفاوت های فنی زیادی در اینجا نهفته است که فعلا چندان مورد توجه قرار نمی گیرند.
ب) پرداخت هایی که ارزش خالص را افزایش می دهند و به عنوان دارایی و سرمایه مطرح می شوند.
با توجه به این تغییرات، بودجه به سه بخش یا تراز تفکیک شد. در تراز اول درآمد و در مقابل آن هزینه تعریف شد. منظور از درآمد در اینجا درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای مستمر دولت است. قبل از آن بسیار تلاش می شد ثابت شود که مثلا عواید نفت و فروش ساختمان و دارایی نباید جزو درآمدها محاسبه شود.
امروز در سند بودجه به راحتی در اولین تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزینه بودجه عمومی دولت دیده و منفی بودن این تراز در ۴ یا ۵ سال اخیر به روشنی ملاحظه می شود.
در تراز دوم، واگذاری دارایی های سرمایه ای و تملک دارایی های سرمایه ای مطرح شد که این تراز همیشه مثبت بوده است; به دلیل اینکه واگذاری دارایی های سرمایه ای، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و سایر سرمایه هایی که در اختیار دولت قرار دارد بیش از سرمایه گذاری های عمومی دولت بوده است.
در تراز سوم نیز تملک دارایی های مالی و واگذاری دارایی های مالی آمده است که عمدتا شامل اوراق مشارکت و استقراض داخلی یا خارجی است و مهمترین تاثیر این تراز، متعادل کردن کل منابع و مصارف بودجه عمومی است. این سه تراز در کل، بودجه عمومی دولت را تشکیل می دهد. همچون گذشته تعادل آن کاملا برقرار است یعنی طرفین پرداختها یا مصارف و منابع آن با همدیگر برابر است اما برای نخستین بار مشخص شد که کسری و مازاد در چه جاهایی رخ می دهد.
در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن همیشه این بحث وجود داشت که چه مقدار از این منابع صرف هزینه های جاری می شود؟ با طبقه بندی جدید در بودجه پاسخ این سوال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است.
بدین ترتیب ملاحظه می شود که با اصلاح طبقه بندی منابع و مصارف بودجه شفافیت اولیه در مورد استفاده از منابع سرمایه ای و انتشار اوراق مشارکت جهت تامین کسری تراز اول (درآمدها و هزینه ها) صورت گرفته است، لیکن این اقدام به تنهایی به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقی نمی شود، بلکه از لحاظ بعد فنی تدوین بودجه گامی مثبت تلقی می شود و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ریزی علاوه بر بعد فنی، بعد سیاستگذاری را نیز شامل می شود که در این مرحله اثری از سیاستگذاری و تغییرات در تصمیم گیری لحاظ نشده است.
گام بعد در جهت اصلاح نظام بودجه ریزی، تصویب ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بود. براساس مفاد ماده مذکور، سازمان مدیریت موظف شد با کمک دستگاه ها، ساختار بودجه را اصلاح کند و روش موجود، یعنی روشی که از سال ۱۳۵۱ مبنای عمل بود (به رغم اصلاح جزیی که در سال ۸۰ در قالب ماده ۷۷ قانون تنظیم صورت گرفته بود) را طی دو سال اول اجرای برنامه، تغییر داده و نظام بودجه ریزی را به صورت هدفمند و عملیاتی و به روش قیمت تمام شده اصلاح کند، به این معنا که از بین تمامی روش های بودجه ریزی موجود از قبیل «بودجه ریزی بر مبنای صفر»، «بودجه بندی نامحدود»، «بودجه لفافی» و «بودجه ریزی بر مبنای عملکرد»، مجلس شورای اسلامی روش بودجه ریزی عملیاتی و هدفمند و به قیمت تمام شده را تصویب و برای اجرا به دولت ابلاغ کرد.
براساس ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف شد به منظور اصلاح نظام بودجه ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات، اقدامات ذیل را حداکثر تا پایان سال ۱۳۸۵ انجام دهد:
۱) شناسایی و احصای فعالیت و خدماتی که دستگاه های اجرایی ارائه می کنند.
۲) تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات، متناسب با کیفیت و محل جغرافیایی مشخص.
۳) تنظیم لایحه بودجه سالانه براساس حجم فعالیت ها و خدمات و قیمت تمام شده آن.
۴) تخصیص اعتبارات براساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیت ها و متناسب با قیمت تمام شده آن. در این قانون آمده است که لایحه بودجه باید براساس حجم فعالیت و خدمات و قیمت تمام شده تهیه شود. تخصیص بودجه نیز باید براساس عملکرد و نتایج صورت گیرد. در روشی که در طول سالها انجام می شد، فرآیندهای اجرایی مورد نظارت قرار می گرفت و بابت فرآیندهای اجرایی پول پرداخت می شد
در روش بودجه ریزی عملیاتی، نتایج محور پرداخت قرار می گیرد و فرآیندها در اختیار ارگانها و دستگاه ها قرار می گیرد تا با تغییر فرآیندها بتوانند قیمت تمام شده را با توجه به کیفیت خدمات و مقدار آن کاهش دهند و از این طریق بودجه لازم را اخذ کنند.
در ماده ۱۳۸ پیش بینی شده است در صورت نیاز، قوانین باید متناسب با مفاد این ماده تغییر کند و در صورت لزوم ساختار تشکیلاتی نیز تغییر کند.
بنابراین دو سال فرصتی که در ماده ۱۳۸ در اختیار سازمان مدیریت و برنامه ریزی قرار گرفت صرفا برای تغییر شکل سند بودجه نبود بلکه دامنه وسیع تغییرات لازم مدنظر بوده است، از جمله آنکه مقررات مالی باید تغییر کند و به احتمال زیاد روش حسابداری و حسابرسی نیز باید تغییر کند و از همه مهمتر تهیه لوایح مربوط است و هدف اصلی از اقدامات مذکور نیز علاوه بر شفافیت، افزایش کارایی و بهره وری و در نتیجه کاهش حجم دولت بود. تاریخچه استفاده از بودجه عملیاتی به اواخر دهه ۱۹۵۰ یعنی زمانی که ارتش آمریکا از این نوع بودجه ریزی استفاده کرد، برمی گردد. البته پس از مدتی از کنار آن می گذرند اما مجددا در دهه ۶۰ این نوع بودجه ریزی در دنیا مطرح می شود.
نکته اساسی این است که بودجه عملیاتی در شاخه مسائل فنی بودجه قرار می گیرد یعنی تکنیک هایی است که به کمک آنها بتوانیم سند بودجه را تهیه کنیم اما نظام بودجه ریزی فراتر از این امور است. اگر قبول کنیم در فرآیند بودجه ریزی باید مجموعه ای از انتخاب ها را انجام دهیم و انتخاب صرفا یک اقدام تکنیکی نیست بلکه سیاستگذاری رکن مهم آن است، در این صورت نقش سیاستگذاران برجسته تر می شود.
با وجود سرعت انجام این کار در حوزه بودجه عملیاتی، بایستی مقدم بر آن اهداف، استراتژی ها و سیاست ها مورد توجه قرار گیرد و آنگاه با طراحی برنامه های عملیاتی، آن اهداف و سیاست ها را تحقق بخشید. در رابطه با بودجه عملیاتی، کشورهای توسعه یافته و کشورهای در حال توسعه دارای تجربیاتی هستند.
مهمترین کاری که باید در بودجه عملیاتی انجام گیرد هزینه یابی فعالیت ها است. ظاهرا امر هزینه یابی و تعیین قیمت تمام شده امری آسان است اما از نظر تکنیکی کار بسیار پیچیده ای است که بتوانیم فعالیت دستگاه های اجرایی را به وظایف آنها مرتبط و آنگاه رابطه بین وظایف و برنامه ها را تعریف کنیم.
برخی فعالیت ها همزمان در چند وظیفه موثر هستند از این رو باید سهم هر وظیفه در یک فعالیت مشخص شود تا پرداخت براساس آن سهم صورت گیرد. برای انجام این امر باید فعالیت ها و هزینه های هر فعالیت محور قرار می گرفت اما در لایحه بودجه ۱۳۸۵ به جای فعالیت، برنامه محور قرار گرفته است; به این معنی که در لایحه بودجه و قانون بودجه سال ۸۵، برنامه را مترادف با فعالیت در نظر گرفته اند، در صورتی که این جایگزینی نیازمند مطالعات کارشناسی است ولی قبل از اینکه دستگاه های اجرایی و کارشناسان فرصت کافی برای بررسی این موضوع داشته باشند لایحه بودجه تصویب شد و این اشکال بر بودجه سال ۸۵ وارد است. گرچه نفس شروع کار بسیار مثبت بود زیرا برای اولین بار در کشور، دستگاههای اجرایی مکلف شدند هزینه واحد فعالیت های خود را بررسی کند، مطمئنا این حرکت پاسخگوی تمامی آنچه مدنظر قانونگذار و دستگاه اجرایی بود، نیست.با وجود این شهامت سازمان مدیریت و برنامه ریزی و همکاری مجلس شورای اسلامی در تصویب آن قابل تقدیر است. زمان لازم برای طراحی و اجرای این نوع نظام بودجه ای ۶ یا ۷ سال پیش بینی شده است،. انجام این هزینه یابی نیازمند تدوین استانداردهایی است که با توجه به کیفیت کار و محل انجام آن، قیمت های تمام شده را محاسبه کند.
اولین مزیت این استانداردسازی آن است که مساله چانه زنی در بودجه ریزی از بین می رود زیرا براساس قیمت واحد و تعداد واحدهای فعالیت می توان بودجه لازم را معین کرد تا هر دستگاه با توجه به بودجه تخصیص یافته به همان میزان نتایج فعالیت خود را ارائه دهد.
بنابراین واحدهای نظارتی در قوای سه گانه با یک معیار معین می توانند بر عملکرد دستگاه ها نظارت داشته باشند. مهمترین کاری که باید در این زمینه انجام شود طراحی برنامه های راهبردی است.برنامه های راهبردی معمولا فراتر از بودجه یک ساله است و تجربه نشان می دهد که حداقل زمان لازم برای این منظور سه سال است تا دستگاه های اجرایی بتوانند هزینه های خود را براساس آن طراحی کنند و همزمان امکان ارزیابی دستگاه نیز وجود داشته باشد. این ارزیابی هم از درون دستگاه اجرایی و هم از بیرون آن صورت می گیرد تا بدان وسیله دستگاه اجرایی بتواند بودجه عملیاتی خود را برای سه سال بعد ارائه دهد. برای این منظور روش ها و الگوهای مختلفی به کار می رود اما الگویی که در حال حاضر مبنای عمل است، الگوی میان مدت مخارج است.
به نظر می رسد بدون آنکه تصریحی در مورد به کارگیری این الگو شده باشد عملا در ایران اجرا می شود. در این الگو، بر تقدم سیاست ها بر روش ها، تفکیک هزینه های مستقیم و غیرمستقیم و مقایسه داده ها و ستانده ها تاکید می شود. همه این نکات در بودجه ریزی رعایت می شود اما هیچ گاه از آن نتیجه ای نگرفته ایم.
یکی دیگر از پیامدهای مطلوب نظام بودجه ریزی عملیاتی، ارتقای نظام اطلاعاتی است، به این صورت که دستگاه های اجرایی می توانند هزینه انجام فعالیت های خود را با هزینه های مشابه در بخش خصوصی مقایسه کنند.
لایحه بودجه امسال آن طور که مورد نظر کارشناسان بود تهیه نشد اما می توان تفاوت قیمت تمام شده فعالیت های مشابه را در لایحه بودجه ملاحظه کرد. یکی دیگر از دستاوردهای نظام بودجه ریزی عملیاتی این است که اگر دولت خدماتی به مردم عرضه می کند و در مقابل آن پول می گیرد قیمت تمام شده آن خدمت مشخص می شود و این پایه ای است برای مقایسه هزینه انجام خدمات مشابه در بخش های دولتی و خصوصی. در بحث خصوصی سازی به جز واگذاری شرکت ها و سرمایه های دولتی، خصوصی سازی خدمات اجتماعی دولت نیز مورد نظر است. روشن است که ارائه خدمات حاکمیتی باید در انحصار دولت بماند. موضوع دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد این است که نظام بودجه ریزی در مقامی نیست که بتواند سیاستگذاران را به انتخاب سیاستی خاص وادار سازد اما اگر نظام بودجه ریزی عملیاتی باشد، می توان با ارائه اطلاعات دقیق تر به مسوولان، آنان را در اتخاذ تصمیم بهتر یاری کرد. به عنوان مثال در حال حاضر یکی از بحث های جدی این است که برداشت از حساب ذخیره ارزی چه آثاری به دنبال دارد؟
اگر شاخص های کلان را در نظام بودجه ریزی وارد کنید، می توانیم با ارائه یک سلسله اطلاعات دقیق آثار این اقدام را پیش بینی کنیم زیرا وقتی از نظام بودجه ریزی صحبت می کنیم متغیرهای کلان کشور نیز در آن لحاظ می شود.
طراحی چنین نظام بودجه ریزی دقیقی مستلزم استفاده از علوم و فنون مختلف است تا بتوان با استفاده از مدل های مختلف، نظام بودجه ریزی مطلوب را طراحی کرد. مطمئنا دستگاه های مختلف در این زمینه کار خواهند کرد و می توانند در تصمیم گیری سیاستمداران در زمینه توزیع منابع اثرگذار باشند. نظام بودجه ریزی به عنوان یک خرده نظام مطرح است اما چون مستقیم یا غیرمستقیم با سایر خرد ه نظام ها و حتی نظام های کلی ارتباط دارد، می تواند تاثیرگذار باشد. اگر این نظام به خوبی طراحی شود می تواند اطلاعات را به سرعت در اختیار نظام تصمیم گیری قرار دهد; کاری که در برخی از کشورها تا حدود زیادی صورت گرفته است. یکی از اقدامات لازم برای طراحی و پیاده سازی نظام بودجه ریزی عملیاتی، ارائه تعاریف جدید است. در نظام بودجه ریزی عملیاتی تعاریف باید قانونی و غیرسلیقه ای باشد. یک کاسه کردن بودجه های مختلف به هیچ روی صحیح نیست. جنس و نوع بودجه شرکت های دولتی به هیچ وجه شبیه بودجه عمومی کشور نیست. از مسائلی که تاکنون وجود داشته است و در بودجه عملیاتی از بین خواهد رفت نوع طبقه بندی هایی است که در منابع و درآمدها داریم. به عنوان مثال نباید درآمدهای ناشی از نفت را تکه تکه کرد زیرا تمام این درآمد از یک منبع ناشی می شود و آن هم واگذاری دارایی های سرمایه ای است. اگر این درآمد به حساب ذخیره برود و آنگاه از آن برداشت کنیم تملک دارایی های مالی است. اگر درآمد آن به طور مستقیم به خزانه برود، واگذاری دارایی سرمایه ای است و اگر از آن مالیات بگیریم به عنوان درآمد مالیاتی تلقی می شود. این تعاریف باید مجددا مورد بحث قرار گیرد.
در بخش مصارف نیز بازنگری ضروری است. اگر موفق شویم تمامی این اقدامات را انجام دهیم یک مرحله کار را که مرحله تهیه بودجه است، انجام داده ایم. مرحله بعد تصویب بودجه در مجلس است. یکی از مشکلاتی که طی ۱۰۰ سال قانونگذاری با آن مواجه بوده ایم سطح تصویب مجلس است به این معنی که اختیارات قانونی نمایندگان تا کجاست؟ اگر شاخص هایی که نمایندگان مجلس لازم دارند، تعریف شود، می توان به جای یک کتاب ضخیم با ۶ پیوست که یک پیوست آن بیش از چند ساعت عمر ندارد آن شاخص ها را در اختیار نمایندگان قرار داد. بنابراین مجلس باید بداند چه چیزی را تصویب می کند و پس از تصویب نیز اختیار تغییر مصوبات خود را داشته باشد. مرحله سوم، اجرای بودجه است که به دستگاه اجرایی برمی گردد. در این مرحله باید نظام فنی و اجرایی معین کند که آیا اجرا باید به صورت امانی باشد یا به صورت پیمانکاری؟ باید از بین فرآیندها و روش های موجود گزینش کرد و این گزینش با توجه به استانداردهای معین صورت می گیرد. نمی توان گفت که قیمت تمام شده فلان مقدار است و آنگاه آن طرح را به صورت پیمانکاری انجام داد; یا آنکه تمامی هزینه های طرح در جای دیگری باشد; اما آن را به صورت امانی انجام داد و مثلا هزینه آب و برق را از جای دیگری برای آن تامین کرد. چنین اشکالاتی نباید وجود داشته باشد. بنابراین نظام فنی و اجرایی نیز باید بازنگری شود و دامنه شمول آن به کلیه دستگاه های اجرایی انتقال یابد تا مطابق با نظام بودجه ریزی عملیاتی متحول شود و ضمنا نظارت پذیر نیز بشود. مهمترین کاری که باید در قوه مجریه صورت بگیرد اصلاح نظام مالی است. نظام مالی باید از حالت جاری به نظام تعهدی تبدیل شود. نظام بودجه ریزی عملیاتی نیازمند نظام مالی حسابداری تعهدی است.
یکی از مشکلاتی که تصمیم گیران با آن مواجه هستند این است که غالبا نمی دانند تصمیم گیران قبلی چه تصمیماتی اتخاذ کرده اند که تصمیم گیران جدید در قبال آنها اختیاری ندارند. یکی دیگر از موضوعاتی که باید مورد بحث قرار گیرد بحث تمرکز و عدم تمرکز است. قانون اساسی محدودیت های خاص خود را دارد و مثلا وزیر باید در مقابل مجلس پاسخگو باشد اما اولا تفویض اختیار به مقامات محلی تا حدود زیادی امکان پذیر است و ثانیا انجام بسیاری از امور را تسهیل خواهد کرد. آخرین مرحله، بحث نظارت است. در ماده ۱۵۸ برنامه چهارم توسعه برای اولین بار از سازمان مدیریت و برنامه ریزی خواسته شده نظارت استراتژیک یا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. یکی از کارهایی که سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید در سال اول انجام دهد اعلام گزارش نظارتی خود است. اگر برنامه عملیاتی موجود بود آنگاه طراحی این نظام بسیار ساده می بود زیرا شاخص ها و عملیات معلوم بود. نظام نظارت می بایستی به نحوی طراحی شود که نتایج آن جهت اصلاح فعالیت های آینده مورد استفاده قرار گیرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارات مصوب هشدارهای لازم را به مسوولان منتقل کند. نظام جدید بودجه ریزی نیازمند طراحی نظام جدید نظارت است تا بتوانیم اطلاعات را در اختیار مسوولان سیاسی قرار دهیم. نظام بودجه ریزی به هیچ وجه نمی تواند برای سیاستگذاران تعیین تکلیف کند اما می تواند ابزار بسیار مفیدی برای تصمیم گیری باشد. پیشنهاد می شود برای اصلاح نظام بودجه ریزی قبل از اینکه کارشناسان وارد بحث و جدل شوند یک وفاق ملی در سطح تصمیم گیران کشور داشته باشیم. نظام بودجه ریزی نیازمند اصلاح است و می توان طی ۵ یا ۶ سال اجرای آزمایشی، خطاهای احتمالی را کشف و اصلاح کرد. از این رو لازم است که نظام بودجه ریزی بتواند اطلاعات لازم را ارائه دهد و در ضمن از آنها رهنمود بگیرد. تشکیلات دولت، قانون برنامه و بودجه، قانون محاسبات، نظام فنی و اجرایی و نظام نظارتی همگی نیازمند بازنگری است تا بتوانیم به اهدافی که در سند چشم انداز ترسیم شده، دست یابیم یا حداقل میزان انحراف از اهداف را اندازه گیری کنیم. با توجه به مطالب فوق، ضرورت بازنگری در نگارش و تنظیم بودجه کشور بیش از پیش احساس می شود; اما این بازنگری باید با نظرسنجی از کارشناسان و صاحبنظران این امر و با کمترین ضریب آزمون و خطا صورت گیرد.

نویسنده : جواد باقرزاده
منابع در روزنامه موجود است.

منبع : روزنامه مردم سالاری