ناتوانی در طراحی نهادی دوره گذار

مهمترین رسالت نظام های تامین اجتماعی در کشورهای مختلف نیل به تحقق عدالت اجتماعی با تامین مسطح متناسب معاش و تضمین آن برای آحاد مردم، فراهم کردن زمینه مناسب برای تحقق رشد و توسعه پایدار، ایجاد آرامش روانی و اجتماعی و بالاخره ایجاد امنیت اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی به منظور فراهم آوردن زمینه های رشد و تعالی انسان است.
از این رو به ویژه طی سه دهه اخیر نظام های تامین اجتماعی در کشورهای در حال توسعه از اهمیت فوق العاده یی برخوردار شده اند و با ایجاد سازمان های تخصصی بین المللی و ملی جنبه اصولی تری به خود گرفته اند و بر این اساس این نهادهای جدید تبدیل به سازمان های ضروری برای ارتقای امنیت اجتماعی- اقتصادی جوامع امروزی شده اند.
تاسیس سازمان تامین اجتماعی در ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و نقش موثر و سازنده آن از الزامات رشد و تعالی آحاد مختلف جامعه است.
از طرفی اجرای وظایف و مسوولیت های این سازمان در گرو توان مالی، دوراندیشی، راهبری صحیح و مدیریت کارآمد آن است که غفلت و بی توجهی به آن می تواند نظام را در شکل های مختلف در معرض مسائل پیچیده و واکنش های غیرقابل پیش بینی قرار دهد.
متاسفانه باید اذعان داشت به ویژه در سال های اخیر به لحاظ پیشی گرفتن هزینه ها بر منابع به اذعان مدیران ارشد سازمان تامین اجتماعی این سازمان در وضعیت مخاطره آمیزی قرار گرفته است. این در حالی است که حق بیمه در ایران در مقایسه با اکثر کشورها از نرخ بالایی برخوردار است.
اصول حاکم بر صندوق های بیمه یی بر این مساله تاکید دارد که این گونه سازمان های بیمه یی موظف هستند در طول سال های متمادی مازاد حق بیمه های دریافتی را که در واقع منبع اصلی پرداخت آتی بازنشستگی است سرمایه گذاری کنند و حداقل انتظار آن است که اگر چیزی بر آن نمی افزایند لااقل ارزش آن را حفظ کنند.
متاسفانه نهاد سرمایه گذاری در سازمان تامین اجتماعی به دلایل مختلف در وضعیت مناسبی قرار ندارد.
بحثی که ارائه می شود از دو منظر حائز اهمیت است؛ اول جنبه نظری آن، که مبتنی بر رویکرد نهادگرایی جدید به بنگاه وعوامل موثر بر آن است و دوم ارزیابی شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی(شستا) به عنوان بازوی سرمایه گذاری سازمان تامین اجتماعی است. این موضوع به دلیل جایگاه بیمه های اجتماعی در فرآیند توسعه ملی و نیز نقش سرمایه گذاری در عملکرد آنها می تواند حائز اهمیت باشد.
مساله اصلی در حوزه اول آن است که چرا در برخی کشورها بنگاه های صنعتی با توانمندی بالا در حوزه نوآوری یا یادگیری شکل می گیرد و در بعضی کشورها این اتفاق نمی افتد. چرا برخی اقتصادها از ایجاد درون زای بنگاه های بزرگ ناتوانند و این امر بدون دخالت مستقیم دولت ها امکان پذیر نیست. شاید این موضوعی است که می بایست در خصوصی سازی شرکت های دولتی نیز مورد توجه قرار گیرد.
در رویکرد نهادگرایی جدید به ارزیابی عملکرد عاملان اقتصادی از منظر نهادها و ماتریس نهادی می پردازند. در اینجا ایده اصلی این است که نهادها از طریق محدودیت هایی که برای عاملان اقتصادی ایجاد می کنند، عاملان اقتصادی را به حوزه های خاصی راهنمایی می کنند، به عبارت دیگر عاملان اقتصادی انتخاب های نامحدودی ندارند و در حوزه های محدودی دست به انتخاب می زنند. به عنوان مثال ماتریس نهادی کشورهای در حال توسعه انتخاب ها را به تعبیر اقتصاددان نهادگرای جدید، نورث، به سمت فعالیت های توزیع مجدد درآمد سوق می دهند. نکته مهم آن است که این نهادها به دلیل درهم تنیدگی از یک خشکی و انعطاف ناپذیری برخوردار می شوند که تغییر آنها با سختی و دشواری همراه خواهد بود و این نکته یی است که نورث از آن تحت عنوان بازدهی فزاینده ماتریس نهادی و وابستگی به مسیر طی شده یاد می کند.
ماتریس نهادی که در واقع شکل بنگاه و ماهیت بنگاه را در هر اقتصادی تعریف می کند، تحت تاثیر سه عامل یا نهاد اصلی دولت، بازار و نهادهای فناوری است. نهاد مفهومی بحث برانگیز است. در این زمینه نورث و نهادگرا ها کارهای عمیقی انجام داده اند که مراجعه به منابع آنها می تواند راهگشا باشد. نکته دیگر مساله اطلاعات در فضای نهادی است. نحوه توزیع اطلاعات در بین عاملان اقتصادی (تقارن اطلاعات) از عوامل تعیین کننده عملکرد اقتصادی است. هرچه اطلاعات متقارن تر باشد، به این مفهوم است که عاملان اقتصادی به یک اندازه به اطلاعات دسترسی داشته، فضای فرصت طلبی محدودتر شده و هزینه های مبادله عاملان اقتصادی و هزینه های تبدیل بنگاه ها پایین آمده و اقتصاد کارآمدتر خواهد شد و بر عکس، هرقدر اطلاعات نامتقارن تر باشد، زمینه های فرصت طلبی بیشتر و هزینه مبادله بالاتر خواهد بود.
مهمترین بحث در حوزه ماتریس نهادی، نهاد دولت است. خدمات اصلی که رویکرد نهادگرایی برای دولت قائل است، مبتنی بر دو حوزه اصلی است؛ اول شکل و ماهیت قوانین رقابت را تعیین می کند؛ اینکه توزیع منابع اقتصادی مبتنی بر رانت باشد یا رقابت، موضوعی است که دولت ها تعیین کننده آن هستند. دوم دولت ها عرضه کننده میزان و کیفیت کالاهای عمومی هستند؛ اینکه چه کالاهایی برای چه گروه هایی تولید شود، تحت تاثیر نهاد دولت است.
با توجه به نکاتی که بیان شد، سه نهاد دولت، بازار و نهادهای فناوری همراه با میزان عدم تقارن اطلاعات تعیین کننده ماهیت و شکل خاصی از بنگاه خواهند شد. اولین حوزه این تاثیر گذاری هدف بنگاه خواهد بود. به طور معمول سه نوع هدف را برای بنگاه تعیین می کنند؛ یکی بنگاه ها حداکثرکننده سود هستند و تلاش می کنند تا سودشان را حداکثر کنند. دوم اینکه بنگاه ها حداقل کننده هزینه مبادله هستند. نهادگراها می گویند علاوه بر هزینه های تولید، سه نوع هزینه دیگر تحت عنوان هزینه های تبدیل وجود دارند که رویکرد های نوکلاسیکی آن را مغفول گذاشته اند. یکی هزینه بازاریابی است. در رقابت بازاریابی نیازمند هزینه است و باید توانمندی نهادی در درون بنگاه بدین منظور شکل گیرد. دیگر ارزیابی فنون تولید است. در اقتصاد نوکلاسیکی، فناوری عامل برون زا است. اما نهادگرا فناوری را درون زا، نیازمند صرف هزینه و با قدرت انتخابی محدود می داند. مثالی که نورث می زند این است که در جامعه یی که دزدی دریایی(قرن ۱۵ و ۱۶) متداول و سودآورترین فعالیت بود، فناوری مربوط به قطب نما ایجاد می شود و فناوری دیگری شکل نخواهد گرفت و بنگاه ها می بایست از این مسیر حرکت کنند و این امر نیز به معنی ضرورت ایجاد توانمندی نهادی است. بحث بعدی هزینه های نظارت بر کارکنان است. در دنیای امروز فرصت طلبی کارکنان زیاد بوده و بنابراین بنگاه ها برای نظارت بر این امر نیازمند توانمند سازی نهادی هستند. سومین بحث در مورد هدف بنگاه مربوط به دیدگاه ویلیامسن است. وی معتقد است که بنگاه ها ممکن است به جای حداکثر کردن سود به دنبال حداکثر کردن مطلوبیت مدیران آن باشند. برای مدیران این نوع بنگاه ها پاداش بیشتر برای خود، افزایش تعداد کارکنان زیردست و قدرت چانه زنی یا مدیریت مجلل می تواند به عنوان عناصر تابع مطلوبیت آنان باشد که لزوماً این حداکثرسازی در راستای سود بنگاه نخواهد بود.
بحث بعدی مربوط به بنگاه، اندازه و ساختار بنگاه است که مقیاس بنگاه را هم تعیین می کند. در کشورهای در حال توسعه امکان وجود بنگاه های بزرگ خصوصی بسیار کم است. از این رو این کشورها توانمندی نهادی اداره بنگاه های بزرگ را نخواهند داشت. به تعبیر نورث در کشورهای در حال توسعه بنگاه ها نوعاً کوچکند. براساس مطالعه دکتر طایی بالغ بر ۸/۲ میلیون بنگاه در ایران وجود دارد که تنها ۶/۰ درصد از آنها کارگاه های بزرگ تر از ۱۰۰ نفر کارگر دارند و۳/۰ درصد آنها بین ۵۰ تا ۹۹ نفرکارگر، یعنی بنگاه های بالای ۵۰ نفر به لحاظ تعداد کمتر از یک درصد کل بنگاه های موجود هستند. توجه به این نکته ضروری است که بخش عمده یی از آنها نیز احتمالاً دولتی هستند. ضمن آنکه نوع فعالیت ها نیز می تواند ابعاد دیگری از قضیه را روشن کند. در کار آقای طا یی آمده است که از تعداد بنگاه های مذکور۵۳ درصد در فعالیت های عمده فروشی و خرده فروشی، تنها ۱۷ درصد در صنعت، ۵ درصد در آموزش، ۴ درصد در مستغلات، ۴ درصد در کسب و کار و ۹ درصد در اداره عمومی فعالیت می کنند. این به معنی سهم بنگاه های فعال در حوزه های توزیع مجدد درآمد است.
حال با توجه به نکاتی که پیرامون عملکرد بنگاه بیان شد، به ارزیابی شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی(شستا) به عنوان یک بنگاه و از منظر ملاحظات نهادی می پردازم. این شرکت بزرگ ترین شرکت سرمایه گذاری ایران است و عمده و مهم ترین بخش سرمایه گذاری های سازمان تامین اجتماعی به ویژه در حوزه سهام شرکت ها را در درون خود جای داده است. این شرکت در سال ۱۳۶۵ تاسیس شد، این در حالی است که این اقدام سازمان تامین اجتماعی در حوزه سرمایه گذاری در سهام شرکت ها در دهه سوم عمر این سازمان رخ داده است و این به معنی عدم توجه به این حوزه از سرمایه گذاری بوده است. این در حالی است که از سال ۱۳۶۵ تاکنون چهار دوره تحول را شستا پشت سر گذاشته است. دوره اول سال های ۱۳۷۰-۱۳۶۵ است که عمده سرمایه گذاری ها در طرح ها انجام شده است که اگرچه میزان سرمایه گذاری ها قابل توجه نیستند اما برخی سرمایه گذاری های آن همچون مس باهنر در زمره شرکت های خوب شستا در حال حاضر قرار دارند. سال ۱۳۷۱ همراه با بازگشایی بورس اوراق بهادار استراتژی شستا معطوف به این بازار شد. حجم این سرمایه گذاری ها نیز به دلیل کاهش شدید ارزش دارایی های سازمان (سپرده گذاری بلندمدت) تحت تاثیر سیاست های تعدیل و اهمیت یافتن سرمایه گذاری در سهام شرکت ها افزایش یافت. در واقع سرمایه گذاری در سهام شرکت ها ابزاری برای پوشش ریسک سیاست های تعدیل بوده است. نکته جالب اینکه سازمان تامین اجتماعی که شستا را با این استدلال تاسیس کرده بود، در عمل و به دلیل جذابیت های سرمایه گذاری و مدیریت در سهام شرکت ها، سرمایه گذاری را خود به طور مستقل انجام می داده، به طوری که در سال ۷۶ سازمان تامین اجتماعی تقریباً دو برابر شستا در این حوزه سرمایه گذاری کرده بود. بنابراین تا این سال هنوز شستا به عنوان یک بنگاه بزرگ شکل نگرفته بود.
از سال های ۷۶ تا ۸۳ دوره جدیدی از تحولات شستا آغاز شد. در این دوره با واگذاری وکالت اداره سهام سازمان به شستا اولین گام حرکت این بنگاه به سمت یک بنگاه بزرگ شکل گرفت. همان طوری که در بحث نظری گفته شد، بنگاه های بزرگ در شکل دولتی آن در کشورهای در حال توسعه قابل مشاهده است و اساساً توانمندی نهادی اداره چنین بنگاه های بزرگ برای بخش خصوصی وجود ندارد. موضوع دیگری که این بزرگ شدن شستا را شدت بخشید، واگذاری های دولتی بود. این دومین بار بود که دولت مبادرت به پرداخت بدهی خود به سازمان تامین اجتماعی کرده بود. با این حال هنوز سهام شستا نصف سازمان تامین اجتماعی بوده و تنها وکالت اداره آن را داشت، به عبارت دیگر نفوذ سازمان در مجموعه سرمایه گذاری های خود و نظارت بر شستا معنی دار بود.
از سال ۸۳ چهارمین مرحله تحولات شستا صورت گرفت و ساختار آن دچار یک دگرگونی شد. سهام وکالتی سازمان تبدیل به سهام مالکیتی شستا شد و با توجه به این حجم از سرمایه گذاری ها و ناتوانی شستا در اداره تخصصی آن، ایده اصلی این بود که با تغییر ساختار شستا به یک ساختار هلدینگی، شستا در موضع یک کنترل کننده استراتژیک ناظر بر عملکرد این هلدینگ های تخصصی قرار گرفت؛ موضوعی که به دلیل تحولات سیاسی خیلی زود به فراموشی سپرده شد. ضمن آنکه بدیهی بود که این نظارت می بایست در راستای اهداف و منافع سازمان تامین اجتماعی باشد. نکته این است که به دلیل ناتوانی شستا در طراحی نهادی دوره گذار، در عمل نظارت شستا بر سهام شرکت هایی که تا قبل داشت، کاهش یافت و این در حالی بود که هلدینگ های فعالیتی، نهاد جدیدی بودند که در شرایط ناتوانی شستا و داشتن تعلق خاطر فعالیتی موضوع فعالیت هلدینگ، بیشتر در راستای منافع این بنگاه ها که لزوماً در راستای منافع شستا یا به عبارت بهتر سازمان تامین اجتماعی نیست، گام بردارند. به عنوان مثال طی سال های ۱۳۸۶-۱۳۸۵ حدود ۹۰۰ میلیارد تومان از سود شستا در قالب علی الحساب افزایش سرمایه در شستا باقی مانده که این امر به دلیل ناتوانی شستا در وصول این سود و به رغم فشارهای سازمان تامین اجتماعی بوده است. این در حالی است که اسناد دریافتی شستا در صورت های مالی نیز حدود هزار میلیارد تومان است که محتمل است به سرنوشت فوق دچار شده باشد.
نکته مهم آن است که بخشی از این ناتوانی در وصول مطالبات ناشی از ویژگی فعالیت های تولیدی است. ویژگی بازار فعالیت های اقتصادی در ایران هزینه های مبادله و نااطمینانی بالا و به تبع آن سطح پایین سرمایه گذاری است. از سوی دیگر فقدان نهادهای حمایت کننده از رقابت موجب ناتوانی بنگاه ها در این زمینه شده و بنگاه های تولیدی به منظور ایجاد توانایی ماندن ناگزیر از ایجاد طرح های توسعه و گسترش فعالیت هستند، ضمن آنکه بزرگ شدن بنگاه ها از طریق افزایش ظرفیت می تواند برای مدیران آنها جذابیت داشته باشد. موارد فوق همراه با یک ساختار تورمی موجب کمبود نقدینگی مداوم فعالیت های تولیدی شده و این امر وصول مطالبات ناشی از سود توسط بنگاه هایی همچون شستا را دشوار می کند. این در حالی است که با وجود این مشکل هنوز شستا به یک طراحی نهادی که موفق به وصول این مطالبات شود،تبدیل نشده است.
موضوع دیگری که روند دور شدن حوزه نظارت شستا از شرکت های زیرمجموعه را تسریع بخشید، تحولات مدیریتی در دو سال اخیر بوده است. این در حالی است که طی دو سال اخیر سه مدیرعامل در شستا بر سرکار آمده اند که اساساً به لحاظ سابقه ذهنی نسبت به تحولات شستا، در مقایسه با مدیران و هیات مدیره قبل، در فضای شستا نبوده اند. ضمن آنکه تنش های پیرامون شستا نیز در حوزه ارتباط با وزارت رفاه و سازمان تامین اجتماعی مزید بر علت شده بود.
در مورد سبد سهام شستا نیز ذکر این نکته ضروری است که حدود ۸۵ درصد سود شستا (حدود ۸۵ درصد از ۶۵۰ میلیارد تومان) به ترتیب مربوط به صنعت پتروشیمی، سیمان، حمل و نقل، نفت و گاز و انرژی و دارو است. این در حالی است که با توجه به طرح های پتروشیمی که هنوز به بهره برداری نرسیده است، در آینده سهم این فعالیت هم به لحاظ قیمت تمام شده و سود در سبد سهام شستا افزایش خواهد یافت. این در حالی است که عمده سود به دست آمده شستا تحت تاثیر واگذاری های دولتی(سود بخش حمل و نقل، نفت و گاز و انرژی) یا حضور دولت در کنار شستا (همچون پتروشیمی، خودرو و فلزات اساسی) است.
در مورد مقیاس شستا نیز ذکر این نکته ضروری است که فقط سرمایه گذاری های بورسی شستا (حدود یک سوم قیمت تمام شده شستا ) به طور معمول حدود ۱۰ الی ۱۵ درصد ارزش بورس را شامل می شود. این علاوه بر آنکه سهم بزرگی است، گویای کوچکی بازار بورس ایران است که می تواند در افزایش قدرت چانه زنی مجموعه تامین در این زمینه موثر باشد. این بدان معنی است که شستا بازار فعالیت گسترده یی در اختیار ندارد و انتخاب های آن در سطح بسیار محدودی بوده، ضمن آنکه این انتخاب های محدود نیز توانمندی نهادی تخصصی شدن را نیاز ندارد و قدرت چانه زنی خود ابزار کارآمد تری است. نتیجه آنکه اساساً شستا ضرورتی نداشته تا توانایی تخصصی در حوزه سرمایه گذاری ایجاد کند.
حال با توجه به نکاتی که پیرامون شستا بیان شد، می توان به ارزیابی ماهیت این بنگاه سرمایه گذاری بر مبنای نهادهای موثر بر عملکرد آن پرداخت. در زمینه تاثیر نهاد دولت می توان تاثیر سازمان تامین اجتماعی به عنوان زیرمجموعه دولت و سهامدار شستا را جداگانه ارزیابی کرد. ضمن آنکه دولت منهای سازمان تامین اجتماعی نیز اثرات خاص خود را دارد. مدیریت سازمان تامین اجتماعی به عنوان سازمانی که مسوولیت اداره صندوق بیمه اجتماعی را دارد، توسط دولت و تحت نظارت آن اداره می شود. این سازمان تنها سهامدار شستا است. از آنجایی که دریافتی های سازمان تامین اجتماعی تعهدات آتی به حساب می آید، فلسفه وجودی ایجاد شستا نیز حفظ و ارتقای ذخایر سازمان در نظر گرفته شده است. اما واقعیت آن است که این فلسفه وجودی هیچ گاه در دو دهه اخیر عملیاتی نشده است. به عبارت دیگر سازمان تامین اجتماعی نحوه انتظارات خود را از شستا در قالب یک برنامه مدون بلندمدت شکل نداده است. بدیهی است که در چنین شرایطی انتظار شکل گیری ابزارهای متناسب با ضرورت های مالی سازمان در زمان های معین را نمی توان داشت. بنابراین شستا هیچ گاه نمی توانسته برنامه یی در زمینه طراحی نهادی، ساختارهای سازمانی لازم و راهبردهای متناسب با نیازهای سازمان داشته باشد. از آنجایی که یک بنگاه تحت تاثیر نیروهای موثر بر آن شکل می گیرد و موثرترین سازمان تاثیر گذار بر شستا (یعنی سازمان تامین اجتماعی به عنوان نهاد سهامدار) نتوانسته نقشی متناسب با نیازهای خود ایفا کند، نتیجه آنکه سایر نیروهای موثر که لزوماً در راستای منافع سازمان نبوده و نیستند، نقش فعال تری داشته اند. این در حالی است که با دور شدن نظارت شستا بر شرکت های زیرمجموعه در چارچوب ساختار هلدینگی، فضای این تاثیر گذاری ها بیشتر شده است. این امر می تواند زمینه ساز فرصت طلبی گروه های منافع نیز باشد.
ذکر این نکته ضروری است که دولت ها می توانند محمل خوبی برای حداکثرسازی مطلوبیت گروه های منافع باشند و نظارت می تواند در این زمینه کاهش دهنده این فرصت طلبی باشد. واقعیت آن است که سازمان تامین اجتماعی تنها ناظر قانونی شستا است و شستا به رغم گردش مالی و حجم سرمایه گذاری های در اختیار آن، در مقایسه با نهادها و وزارتخانه های دولتی که حجم گردش مالی بسیار کمتری در مقایسه با شستا دارند، از نظارت کمتری برخوردار است، در این شرایط که سازمان تامین اجتماعی نیز انتظارات و به تبع آن ابزارهای ارزیابی آنها را مشخص نکرده است، ریسک این بخش از ذخایر سازمان را افزایش می دهد.
در مورد نحوه تاثیر دولت بر شستا نیز می توان از منظر واگذاری ها یا امتیاز سرمایه گذاری مشترک با شستا نیز توجه داشت و همان طوری که ذکر شد، بخش اعظم پورتفوی و نیز سود شستا تحت تاثیر فضایی است که دولت برای شستا ایجاد کرده است. اگرچه در این بین شرکت های مساله دار و زیان دهی نیز به سازمان تامین اجتماعی و شستا داده شده است.

دکتر سعید نایب

منبع : روزنامه اعتماد