تدوین دوباره طرح های نافرجام

چندی پیش رئیس جمهور محترم در یک کنفرانس خبری در پاسخ به سوال های گوناگون خبرنگاران ضمن تشریح دلایل تغییر نظام سازمان مدیریت و برنامه ریزی به این نکته نیز اشاره داشت که قرار است دو تغییر عمده در نظام بانکی و بیمه یی کشور ایجاد کند. ایشان همچنین ضمن انتقاد به کارکردهای فعلی نظام تامین اجتماعی، راه حلی را ارائه کردند که براساس آن حق بیمه ها در حساب هایی جداگانه نگهداری و سود آنها نیز به این حساب ها هر ساله افزوده شود تا نیازی به دیوان سالاری فعلی، حداقل در سازمان تامین اجتماعی نباشد.
از آنجایی که تاکنون پس از اظهارات رئیس جمهور محترم هیچ گونه توضیح قابل قبولی از سوی وزارت رفاه به عنوان متولی نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و همچنین سازمان تامین اجتماعی صورت نگرفته و احتمال این می رود که چنین تصمیم مهمی در پشت درهای بسته اتخاذ شود و این تغییر و تحول می تواند سرنوشت ده ها میلیون نفر از بیمه شدگان را دستخوش حوادث غیرمترقبه یی قرار دهد. این یادداشت می کوشد جایگاه نظام تامین اجتماعی و همچنین پیشنهاد رئیس جمهور محترم درخصوص ایجاد صندوق حساب های انفرادی برای بیمه شدگان تبیین کند.
ابتدائایً لازم می بینم که به جایگاه تامین اجتماعی به عنوان یکی از مناسب ترین راهکارهای تحقق عدالت اجتماعی و حفظ حرمت و کرامت انسان ها اشاره یی داشته باشم. اصول و مبانی تامین اجتماعی ریشه در تعالیم اصیل اسلامی دارد و در واقع جزء اهداف عالی نظام جمهوری اسلامی نیز هست. در قانون اساسی جمهوری اسلامی اصل ۲۹ تامین اجتماعی را یک حق همگانی دانسته که دولت مکلف است آن را هم از طریق به کارگیری درآمدهای عمومی و هم با استفاده از منابع حاصل از مشارکت مردم برای افراد جامعه تامین کند. همچنین در سند چشم انداز بیست ساله نظام جمهوری اسلامی که به تایید مقام معظم رهبری رسیده است برخورداری از تامین اجتماعی، فرصت های برابر، توزیع مناسب درآمد، نهاد مستحکم خانواده به دور از فقر و فساد و تبعیض به عنوان یکی از اصول کلی این سند مورد توجه قرار گرفته است.
باید متذکر شد که تامین اجتماعی اهداف زیر را دنبال می کند؛
۱) کاهش فقر و تامین معیشت افراد جامعه هنگام قطع یا کاهش درآمد
۲) تامین و ارتقای سطح بهداشت و سلامت جامعه
۳) ایجاد آرامش خاطر نیروی کار و صاحبان سرمایه و افزایش کارآمدی اقتصادی کشور
۴) ایفای نقش در نظام بازتوزیع درآمدها برای برقراری عدالت اجتماعی.
به همین دلیل بیمه های اجتماعی که با مشارکت کارگران، کارفرمایان و دولت ها شکل می گیرد در جهان به عنوان پایدارترین راهکار تامین اجتماعی شناخته شده و در قوانین کشور ما نیز نسبت به سایر روش ها دارای اولویت و محوریت اساسی است.
بیمه های اجتماعی، جمعیت شاغل، فعال و سالم را تحت پوشش قرار می دهد و برای سرمایه های انسانی کشور در نظام اقتصادی تامین اطمینان به حساب می آید. همچنین منابع مالی آن حاصل مشارکت کارگران و کارفرمایان است که متناسب با دستمزد و درآمدشان حق بیمه پرداخت می کنند. مهم ترین و کلیدی ترین ویژگی نظام بیمه های اجتماعی، عدم اتکا به بودجه دولت ها است. بنابراین نه تنها تامین اجتماعی تحت تاثیر بعضی از سیاست های اقتصادی دولت ها قرار نمی گیرد بلکه هنگام بحران های کلان کشور با خدمت رسانی صحیح به جامعه تحت پوشش، بار سنگینی را از روی دوش دولت ها برمی دارد. از آنجایی که نظام های بیمه یی با مشارکت شرکای اجتماعی دولت شکل می گیرد و پرداخت حق بیمه به عنوان یک حق برای بیمه شدگان تلقی می شود لذا خدمات نظام های بیمه یی حالت اعانه یی ندارد و موجب عزت، کرامت و حرمت انسان ها خواهد شد. تجربیات جهانی نیز نشان داده است که سازمان های بیمه های اجتماعی به لحاظ اینکه با مشارکت و پرداخت حق بیمه توسط شرکای اجتماعی دولت تشکیل می شود، لذا نظارت مستقیم نمایندگان جامعه تحت پوشش امری اجتناب ناپذیر و ضروری تلقی می شود و نظرات و مشکلات افراد ذی نفع همراه با مصالح کلان کشور به طور مستقیم مدنظر دولت ها قرار خواهد گرفت.
از طرف دیگر و از آنجایی که در جامعه گروه هایی با فقر روبه رو هستند و توانایی پس انداز برای رویارویی با مخاطرات آتی خود را ندارند و همچنین به علت عقب افتادگی های فرهنگی ممکن است برخی افراد فاقد آینده نگری باشند و به نیازهای فوری و روزمره خود بیشتر اهمیت دهند، راهبرد بیمه های اجتماعی بیشتر مورد توجه قرار خواهد گرفت.
در یک جمع بندی کلی مهم ترین ویژگی مشخص و بارز بیمه های اجتماعی عبارت است از جامعیت تعهدات، مشارکت در خطر، همبستگی ملی، بازتوزیع عمودی و افقی درآمدها و همچنین مدیریت از طریق سازمان های عمومی غیردولتی با استقلال اداری و مالی و با نظارت دولت.
در یک نگاه کلی سیر تکاملی تامین اجتماعی در جهان را تا به امروز می توان چنین برشمرد؛ در ابتدا نظام های بیمه یی در قالب انجمن های صنفی مبتنی بر حمایت های درون صنفی و محدود به کمک های مقطعی و موردی شکل گرفت. در طول این فرآیند به علت ضرورت های بیشتر، نحوه خدمت رسانی در قالب انجمن های کمک های متقابل که مبتنی بر توافق و اشتراک گروهی از افراد، به صورت محدود تکامل پیدا کرد و با گسترش کارگاه های صنعتی نگاه بیمه یی به سمت مسوولیت کارفرما سوق پیدا کرد. بدین معنی که کارفرما در جهت حمایت از کارگر در مقابل برخی مخاطرات محیط کار مسوولیت پیدا کرد و سیر تکاملی این تحول منجر به شکل گیری صندوق های احتیاط مبتنی بر اندوخته های انفرادی افراد در یک صندوق و برداشت آنها متناسب با میزان اندوخته هر فرد شد. اما به علت مخاطراتی که صندوق های احتیاط داشتند که به آن خواهیم پرداخت ساختار بیمه های اجتماعی شکل گرفت که اساس آن مبتنی بر مسوولیت دولت، کارفرما، کارگر و از همه مهم تر جامعیت تعهدات است. همچنین در حال حاضر بعضی از کشورهای اروپایی و توسعه یافته به نظام های تامین اجتماعی چند لایه توجه کرده اند.
در اینجا ویژگی ها و تفاوت های بارز صندوق های احتیاط و سیستم های بیمه های اجتماعی را با یکدیگر مقایسه خواهیم کرد. صندوق های احتیاط از جمله اولین مکانیسم های ارائه تامین اجتماعی هستند که مبتنی بر پس اندازهای فردی و با مدیریت دولت عمل می کنند. مهم ترین ویژگی های این راهبرد عبارت است از محدودیت در حمایت ها، ترویج فرهنگ فردگرایی وابستگی کامل به مشارکت فردی. این در حالی است که در راهبرد بیمه های اجتماعی به لحاظ نقش سه جانبه بیمه شده، کارفرما و دولت هم از نظر تامین مالی و هم از نظر گستردگی پوشش وجه غالب را در بین راهبردهای تامین اجتماعی داراست و مبتنی بر پس انداز اجتماعی است. معمولاً برخی کشورها به منظور کاستن از بار تعهدات اجتماعی دولت و در چارچوب توصیه های بانک جهانی و انتقال مسوولیت به افراد، طرح پس انداز انفرادی را اجرا کرده اند. در کل، پس انداز انفرادی، رویکردی حمایتی مبتنی بر عدالت انفرادی است و در بیمه های اجتماعی همبستگی اجتماعی توأم با عدالت اجتماعی حاکم خواهد بود.
برای اجرای طرح حساب های پس انداز انفرادی الزامات زیر ضروری است؛
۱) نرخ تورم پایین به منظور حفظ ارزش ذخایر در گذر زمان؛ این در حالی است که به علت تغییر در سیاست های کلان اقتصادی در سال های اجرای سیاست های تعدیل کشور، تورم بیش از ۵۰ درصد را تجربه کرد.
۲) بالا بودن نرخ بازگشت سرمایه به منظور حفظ قدرت خرید اندوخته
۳) در کشور ما بیش از سه میلیون و ۲۰۰ هزار نفر بیکار وجود دارد و تشدید تزریق پول تحت عنوان کارگاه های زودبازده به منظور پایین آوردن نرخ بیکاری خود مبین این مساله است.
۴) اشتغال پایدار و طولانی بودن دوره بیمه پردازی
۵) بازار مالی توسعه یافته و نظام مند
۶) وجود ظرفیت های نهادی مناسب جهت اداره سرمایه ها و ارائه مزایا
۷) نظام کنترل و نظارت دقیق و پاسخگویی مناسب
بنابراین ملاحظه می کنید هدف مهم از اجرای طرح های پس انداز انفرادی، سوق دادن مسوولیت های اجتماعی دولت به سمت مردم و کاهش بار مسوولیت دولت است. اما آیا شرایط و زیرساخت های لازم جهت اجرای این طرح ها در ایران فراهم شده است؟
مروری بر تجربه های جهانی در زمینه ایجاد حساب های انفرادی توسط تعدادی از کشورهای امریکای لاتین و کشورهای درحال گذار اروپای شرقی که با توصیه های بانک جهانی صورت گرفته گویای این واقعیت است که تغییر نظام پایه بیمه یی منجر به ایجاد تبعات گسترده اجتماعی، اقتصادی و سیاسی شده است. حتی امریکا نیز پس از بررسی های کارشناسی و امکان سنجی هایی که انجام گرفت از اجرای طرح حساب های انفرادی منصرف شد. مهم ترین دلایل مسکوت ماندن طرح حساب های انفرادی در امریکا و سایر کشورهایی که آن را نیمه کاره رها کردند، عبارتند از؛ افزایش خطرات مالی برای بیمه شدگان و مستمری بگیران و کاهش شدید مزایای تامین اجتماعی زیرا تامین اجتماعی طرحی برای بازنشستگی نیست و به این ترتیب ارائه مزایای ازکارافتادگی به بازماندگان دچار مشکل می شود.
تجربه کشورهای مذکور نشان می دهد، اجرای طرح های حساب های انفرادی بیش از همه زنان را در معرض مخاطرات و محرومیت های بیشتر در برخورداری از مزایای تامین اجتماعی قرار می دهد.
یکی از دلایل بانک جهانی در توصیه اجرای طرح های حساب های انفرادی، کاهش هزینه های اداری بوده است در حالی که هزینه های اداری نظام پس انداز انفرادی در این تغییر پایه از حساب های کارگران تامین و این امر خود باعث کاهش میزان مزایای افراد می شود.
طراحان گسترش صندوق های پس انداز انفرادی انتظارات زیر را از گسترش این نظام بیمه یی داشته اند؛ افزایش گسترش پوشش، ارتقای پس انداز ملی، تقویت بازار سرمایه و مالی، افزایش رقابت پذیری، کاهش هزینه های پرسنلی و اداری و بالاخره کاهش گریز از پرداخت حق بیمه. اما همان طور که در بخش پیشین گفته شد تجربه کشورهای امریکای لاتین نشان می دهد به طور میانگین افراد تحت پوشش نیروی کار از ۳۸ درصد قبل از اصلاحات به ۲۷ درصد تنزل پیدا کرده است. همچنین کاهش نرخ وصول حق بیمه از ۵۸ درصد قبل از اصلاحات به ۴۲ درصد بعد از اصلاحات کاهش پیدا کرده است.
در سیستم بیمه های اجتماعی، حداکثر هزینه اداری و پرسنلی برای طرح های بیمه های اجتماعی حدود پنج درصد درآمدهای بیمه یی مجاز دانسته شده درحالی که نسبت هزینه های پرسنلی و اداری در کشورهای امریکای لاتین در صندوق های پس انداز انفرادی به طور میانگین به ۸/۲۵ درصد افزایش پیدا کرده است. همچنین تجربه این کشورها بیانگر این واقعیت است که تنها ۴۹ درصد منابع در بازار سرمایه به کار گرفته شده و ۵۱ درصد صرف تامین بدهی های دولت شده است. از طرف دیگر، نسبت سرمایه های تشکیل شده به تولید ناخالص داخلی در کشورهای مزبور ۱۲ درصد است که حاکی از تاثیر اندک صندوق های پس انداز انفرادی در ارتقای پس انداز های ملی است. بنابراین در یک جمع بندی و نتیجه گیری کلی می توان گفت، انتقال سیستم بیمه های اجتماعی موجود در کشور به طرح پس انداز انفرادی از ابتدا شکست خورده است زیرا همان طور که اشاره شد وجود تورم بالا و پایین بودن سود بانکی واقعی در جامعه موجب خواهد شد قدرت خرید و ارزش آتی اندوخته هر فرد به مرور کاهش یابد. مضافاً اینکه، بالا بودن مدت استفاده از مزایا نسبت به بیمه پردازی افراد، به عدم کفایت اندوخته ها در آینده دامن می زند. همچنین بیمه شدگانی که به نحوی به دلیل حوادث، بیماری ها، از کارافتادگی، بیکاری، فوت و نهایتاً بازنشستگی های پیش از موعد که نمی توانند کل دوره بیمه پردازی را کامل و سرمایه های لازم را ذخیره کنند وضعیت بسیار نامناسب تری خواهند داشت. بنابراین به دلیل فراهم نبودن شرایط و بسترهای اقتصادی و فقدان ظرفیت های نهادی، طرح حساب های انفرادی در حال حاضر در کشور قابل اجرا نیست. در تعدادی از کشورهای اروپایی اجرای طرح های پس انداز انفرادی در نظام های پیشرفته تامین اجتماعی دنیا در قالب استقرار نظام های تامین اجتماعی چندلایه که همه گروه های جمعیتی را تحت پوشش قرار می دهد مورد توجه قرار گرفته است، به طوری که در لایه اول که تضمین کننده حداقل ها برای همه است (تور ایمنی) دولت ها مسوولیت اصلی را برعهده دارند و در لایه دوم که بیمه های اجتماعی شکل می گیرد دولت، کارگر و کارفرما مشارکت خواهند داشت و در لایه سوم بیمه های تکمیلی برای افرادی است که خواسته باشند از مزایای افزون تری برخوردار شوند. به عبارتی هیچ یک از طرح ها یا به بیانی لایه های نظام چندلایه به تنهایی نمی تواند پاسخگوی نیازهای جامعه در جهت تحقق عدالت اجتماعی باشد.
با این حال، این بدان معنی نیست که اداره فعلی سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگ ترین نظام بیمه یی فاقد هرگونه اشکال در حوزه های مختلف اجرایی و فنی و تخصصی است.
به نظر می رسد در چارچوب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی باید هرچه سریع تر اساسنامه این سازمان مورد تجدیدنظر قرار گیرد و ارکانش براساس دانش، تخصص و کارآمدی همراه با مسوولیت پذیری و نظارت شکل گیرد.
براساس قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و براساس مسوولیت های دولت ها در چارچوب مقاوله نامه های بین المللی نصف به علاوه یک اعضا از سوی دولت منصوب و بقیه به عنوان نمایندگان شرکای اجتماعی برگزیده می شوند. مهم ترین ویژگی دیگر در انتخاب اعضای ارگان این سازمان داشتن مدرک کارشناسی ارشد در تخصص های ذی ربط است. همچنین براساس ساختار جدید، اعضای هیات مدیره با دخالت شرکای اجتماعی که از آرزوهای دیرینه آنان هستند، انتخاب خواهند شد و مدیرعامل را نیز شورای عالی انتخاب خواهد کرد. در این صورت دیگر دولت قادر نخواهد بود برق آسا مدیران سازمان تامین اجتماعی را برکنار کند. متأسفانه به علت عدم آشنایی بعضی از شرکای اجتماعی یا خدای ناکرده وابسته بودن آنها به بعضی از جریانات و باندهای قدرت یا فرافکنی و وارونه جلوه دادن این تغییرات مانع تصویب اساسنامه جدید این سازمان شده اند. ضمن اینکه به نظر می رسد دولت نیز به علت از دست دادن قدرت خود در انتخاب عالی ترین سطح مدیریت اجرایی این سازمان چندان تمایلی به این تغییرات ندارد.

محسن ایزدخواه
معاون پیشین حقوقی و امور مجلس سازمان تامین اجتماعی

منبع : روزنامه اعتماد