آیا برابری می‌تواند یکی از اهداف سیاست اقتصادی باشد؟

طی دهه‌های گذشته تولید جهانی رشد سالانه‌ای معادل ۳‌درصد داشته است و تورم در اکثر نواحی کند شده است. اما ثمره این رشد اقتصادی به طور مساوی تقسیم نشده است و اختلاف درآمد در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته، گسترش یافته است. یکی از موضوعات اساسی که تصمیم سازان امروزه با آن مواجه هستند، چگونگی واکنش نشان دادن به این روند است. تا چه حد رشد اقتصادی و برابری مکمل یکدیگر هستند و تا چه حدی بین این دو یعنی رشد اقتصادی و برابری، رابطه جایگزینی وجود دارد یعنی به دست آوردن یکی، به مفهوم از دست دادن دیگری است؟
● چرا برابری مهم است؟
پاسخ به این سوالات بستگی به این دارد که برابری چگونه تعریف شود. جوامع مختلف درک متفاوتی از برابری دارند و این هنجارهای اجتماعی و فرهنگی، سیاست‌هایی که آنها برای بهبود عدالت اتخاذ می‌کنند را شکل می‌دهد. گرچه بر سر این موضوع که نابرابری مفرط درآمدی، ثروت یا فرصت منصفانه نیست، اجماع وجود دارد، توافق اندکی روی سودمندی برابری بیشتر درآمدی یا اینکه چه چیز منجر به توزیع منصفانه درآمد می‌شود، وجود دارد. موضوعات مربوط به برابری، بسیار دشوار هستند؛ چراکه آنها به طور ناگشودنی با ارزش‌های اجتماعی درهم آمیخته‌اند. با این وجود، سیاستگذاران اقتصادی بنابر پاره‌ای از دلایل، توجه زیادی را معطوف به این موضوعات می‌کنند. این دلایل عبارتند از:
▪ برخی جوامع برابری را به دلیل استنباط‌های اخلاقی و ارتباط نزدیک آن با انصاف و عدالت اجتماعی، به عنوان هدفی ارزشمند تلقی می‌کنند.
▪ سیاست‌هایی که برابری را بهبود می‌بخشند به طور مستقیم و غیر‌مستقیم، فقر را کاهش می‌دهند. زمانی که درآمد به طور عادلانه‌تری توزیع می‌شود، افراد کمتری به زیر خط فقر سقوط می‌کنند. سیاست‌های بهبود‌دهنده برابری (Equity-enhancing policies) به‌ویژه برخی سرمایه‌گذاری‌ها در سرمایه انسانی مانند آموزش، می‌تواند در بلندمدت رشد اقتصادی را افزایش دهد که این امر به نوبه خود، در کاهش فقر رخ می‌نماید.
▪ آگاهی فزون یافته از تبعیضی که به برخی گروه‌های اجتماعی به دلیل جنسیتی، نژادی یا قومی آسیب می‌رساند، روی توجه به نیاز به اطمینان از اینکه این گروه‌ها دسترسی کافی به خدمات دولتی داشته و برخورد عادلانه در بازار نیروی کار با آنها صورت گیرد، متمرکز شده است.
▪ بسیاری از سیاست‌های امروز رفاه نسل‌های آینده را متاثر خواهد کرد که برابری بین نسلی را افزایش می‌دهد. برای مثال، سیاست‌های بسیار سخاوتمندانه مستمری بازنشستگان امروز، می‌تواند به خرج بازنشستگان آینده تمام شود که یکی از مسائل مهم بسیاری از اقتصادهای در حال گذار و کشورهای صنعتی است.
▪ سیاست‌هایی که برابری را بهبود می‌بخشند، می‌تواند همبستگی اجتماعی را افزایش داده و منازعات سیاسی را کاهش دهد. بسیاری از سیاست‌ها برای کارآمد بودن، نیازمند حمایت گسترده سیاسی هستند که این مهم، زمانی که توزیع درآمد عادلانه به نظر آید، محتمل می‌باشد. اما تعدیل اقتصاد کلان که اصلاحات ساختاری بهبود‌دهنده رشد اقتصادی از قبیل خصوصی‌سازی را شامل می‌شود، ممکن است در کوتاه مدت بیکاری را افزایش داده و نابرابری را بدتر کند. در چنین شرایطی شبکه تامین اجتماعی هدفمند برای حفظ سطوح مصرف فقرا از اهمیت زیادی برخوردار است.
● نابرابری رو به افزایش
نابرابری درآمد از ناحیه‌ای به ناحیه‌ای دیگر به طور گسترده‌ای متفاوت است. بیشترین نابرابری در صحرای آفریقا و آمریکای لاتین و کمترین نابرابری در اروپای شرقی به چشم می‌خورد و سایر نواحی مابین این دو حد واقع می‌باشند. در آمریکای لاتین، متوسط ضریب جینی (ضریبی که به طور گسترده‌ای برای اندازه‌گیری نابرابری استفاده شده و مقدار صفر این ضریب نشان‌دهنده برابری کامل و مقدار ۱ نشان‌دهنده نابرابری کامل می‌باشد) نزدیک به ۵/۰ است. متوسط ضریب جینی در صحرای آفریقا کمی پایین‌تر است، اما تفاوت عمده‌ای مابین کشورها وجود دارد. نابرابری درآمد در آفریقا و آمریکای لاتین دارای ابعاد منطقه‌ای است. متوسط درآمدها در نواحی شهری به طور قابل‌ملاحظه‌ای بالاتر از نواحی روستایی است.
در سال‌های اخیر، نابرابری درآمدی در تعداد زیادی از کشورها رو به افزایش گذارده است. این افزایش در اقتصادهای در حال گذار به نظام بازار قابل ملاحظه بوده است به نحوی که متوسط ضریب جینی از ۲۵/۰ تا اواخر دهه ۸۰ به ۳۰/۰، در دهه ۹۰ افزایش یافته است. اگرچه این افزایش چشمگیر به نظر نمی‌رسد، اما برای یک دوره کوتاه‌مدت کاملا چشمگیر است و این در حالی است که ضریب جینی در کشورها طی یک دوره بلندمدت نسبتا پایدار است. در دهه گذشته، نابرابری درآمدی در پاره‌ای از ۷ کشور صنعتی (برای مثال آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریکا) افزایش یافته است و در برخی از کشورهای آسیای شرقی شروع به افزایش کرده است (چین و تایلند).
بخش اعظمی از بحث در خصوص توزیع درآمد بر دستمزدها متمرکز است. اما دستمزدها تنها بخشی از داستان می‌باشند. توزیع ثروت (وبا استدلال‌هایی درآمد ناشی از سرمایه) بیش از درآمد نیروی کار مورد توجه است. در آفریقا و آمریکای لاتین، مالکیت نابرابر زمین به عنوان یکی از مهم‌ترین عامل‌های توزیع کلی درآمد شناخته شده است. به‌علاوه در سال‌های اخیر در بسیاری از کشورها توجهات از نیروی کار به درآمد سرمایه (شامل خود اشتغالی) معطوف شده است. در اقتصادهای در حال گذار این انتقال از نیروی کار به درآمد سرمایه به دلیل خصوصی‌سازی دارایی‌های دولتی به وقوع پیوسته است. تجزیه و تحلیل روندها در درآمدهای غیر‌نیروی کار در کشورهایی با بازار سرمایه توسعه‌یافته و صندوق بازنشستگی بسیار پیچیده است. صندوق‌های بازنشستگی و سایر نهادهای مالی بخش قابل‌توجهی از درآمد سرمایه‌ای را تشکیل داده و به طور نمونه سهم درآمدهای سرمایه‌ای در کل درآمد خانوار طی دوره زندگی افراد در خانوار تغییر می‌کند.
● آیا جهانی‌سازی مقصر است؟
جهانی‌سازی نیروی کار، تولید و بازارهای سرمایه اقتصادها را در سراسر دنیا مرتبط نموده است. افزایش تجارت، تحرک نیروی کار و سرمایه و فرآیند تکنولوژیک منجر به تخصصی شدن هرچه بیشتر در تولید و پراکندگی فرآیندهای تخصصی تولید در مکان‌های دور از هم به لحاظ جغرافیایی، شده است. کشورهای در حال توسعه، با عرضه فراوان نیروی کار غیر‌ماهر، نسبت به کشورهای توسعه‌یافته دارای برتری نسبی در تولید کالاها و خدمات نیروی کار غیرماهربر (unskilled-labor-intensive) هستند. در نتیجه تولید این کالاها و خدمات در کشورهای در حال توسعه کمتر تحت فشارهای رقابتی قرار دارند. تئوری اقتصادی به ما می‌گوید که دستمزدهای نسبی نیروی کار غیرماهر در کشورهای توسعه‌یافته تحت فشار کاهشی قرار داشته و در شرکای کشورهای در حال توسعه تحت فشار رو به بالا قرار دارد. بر اساس این تئوری، برخی ادعا می‌کنند که جهانی‌سازی، در افزایش نابرابری در کشورهای توسعه‌یافته مقصر است. برخی نیز چنین بحث می‌کنند که شکاف گسترده مابین دستمزدهای نیروی کار ماهر و غیرماهر در کشورهای صنعتی به دلیل توسعه و پراکندگی تکنولوژی‌های مهارت بر می‌باشد تا افزایش تجارت. برخی مطالعات کاربردی تلاش کرده‌اند تا اهمیت نسبی تجارت در مقابل فرآیند تکنولوژیک را برای کاهش در دستمزدهای نیروی کار غیر‌ماهر در کشورهای توسعه‌یافته‌اندازه‌گیری نمایند. برآورد سهم افزایش تجارت در کل افزایش اختلاف دستمزد مابین نیروی کار ماهر و غیرماهر در دامنه‌ای از ارقام قابل اغماض تا ۵۰‌درصد می‌باشد. این اختلاف چشمگیر ساختار تولید در کشورهای توسعه‌یافته و سهم بازار نیروی کار که در رقابت مستقیم با نیروی کار با مهارت کم در کشورهای در حال توسعه را منعکس می‌کند.
بحث مرتبط با اثر جهانی‌سازی روی توزیع درآمد در کشورهای در حال توسعه، بحث در کشورهای توسعه‌یافته را انعکاس می‌دهد. اگرچه همه مسائل مشابه است، انتظار می‌رود تا باز بودن فزون یافته اقتصاد، دستمزدهای نسبی نیروی کار غیرماهر را در کشورهای در حال توسعه بهبود ببخشد. شواهد نشان می‌دهد که دستمزدهای نسبی نیروی کار غیر‌ماهر در کشورهای آسیای شرقی در دهه ۶۰ و دهه ۷۰ افزایش یافته، اما در آمریکای لاتین در دهه ۸۰ و دهه ۹۰ کاهش یافته است. برای توضیح چرایی کاهش دستمزدهای اسمی در آمریکای لاتین، دو توضیح ممکن وجود دارد. اول باز شدن اقتصاد کشورهای در حال توسعه آسیای شرقی (بنگلادش، هند، چین، اندونزی و پاکستان) که نیروی کار غیرماهر بسیاری را در خود جای داده‌اند و دوم، در دسترس بودن تکنولوژی‌های جدید تولید که به سمت نیروی کار ماهر تغییر جهت دادند. اثر جهانی‌سازی روی توزیع درآمد به نظر می‌رسد تا حدی به واسطه سطح توسعه و تکنولوژی‌های در دسترس، تعیین می‌شود. به طور مشابه، قرار گرفتن در معرض رقابت بین‌المللی ممکن است نهادها را (برای مثال اتحادیه‌های تجاری) تغییر داده و در نتیجه توزیع درآمد را متاثر کند. برخی محققان ادعا می‌کنند که به دلیل تحرک سرمایه، جهانی‌سازی توانایی اتحادیه‌های کارگری را برای تعیین حقوق محدود کرده و قدرت چانه‌زنی کارگران را در مقابل سرمایه کاهش می‌دهد. به‌علاوه، وقتی که موانع تجاری کاهش می‌یابد و تولید مابین بخش‌های مختلف اقتصادی باز توزیع می‌شود، جهانی‌سازی می‌تواند منجر به تغییرات کوتاه مدت شدید در توزیع درآمد شود.
بسیاری چنین بحث می‌کنند که جهانی‌سازی اجرای سیاست‌های برابری گرایانه را برای دولت بسیار مشکل می‌سازد. تحرک رو به گسترش سرمایه و نیروی کار توانایی دولت در جمع‌آوری مالیات و انتقال آن به کسانی که از قبل جهانی‌سازی آسیب دیده‌اند را محدود می‌کند. از آنجا که سرمایه نسبت به نیروی کار از تحرک بالاتری برخوردار است، تخصیص مالیات برای تامین مالی شبکه تامین اجتماعی در خصوص کسانی که از جهانی‌سازی متاثر شده‌اند، معطوف به نیروی کار شده است.
● واکنش‌های سیاستی
اینکه چه میزان کشورها روی بهبود برابری متمرکز شده‌اند و چه استراتژی‌هایی را اتخاذ نموده‌اند، به طور گسترده‌ای متفاوت است. برخی کشورها به طور فعال استفاده از منابع عمومی را به منظور بهبود بخشیدن وضعیت دهک‌های پایین درآمدی، گسترش داده‌اند. برخی دیگر بر دهک‌های بالای درآمدی و وضع مالیات تصاعدی بر آنها متمرکز شده‌اند. عده‌ای هم به واسطه نگرانی از اینکه سیاست‌هایی که فقرا را هدف قرار می‌دهند موجب ناکارآمدی اقتصادی و در نتیجه کاهش رشد اقتصادی می‌شوند، رهیافت‌های غیرمستقیم را برای بهبود بخشیدن خانوارهای با درآمد پایین به واسطه رشد کلی اقتصاد، در پیش گرفته‌اند.
در آمریکای لاتین طی دهه ۸۰ هدف اصلی سیاستگذارن دستیابی به رشد پایدار بود و موازنه پرداخت پایدار و اصلاحات ساختاری برای دستیابی به این هدف، با اهمیت تلقی می‌شد. رشد اقتصادی نیز یکی از اهداف اصلی اقتصادهای در حال گذار بوده است؛ اما استراتژی در این کشورها سیاست‌هایی را شامل می‌شد که کمک به گروه‌هایی که احتمالا در دوره گذار آسیب دیده‌اند را هدف قرار می‌داد. این قبیل سیاست‌ها شامل توزیع سهام شرکت‌های خصوصی شده، تعدیل ابزارهای سیاستی برای حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر و تقویت شبکه تامین اجتماعی (برای‌مثال یارانه‌های هدفمند، جبران‌های نقدی به جای یارانه، پرداخت‌های جبرانی و باز آموزی شاغلان حذف شده از بخش دولتی) بوده است. اما فقدان منابع بودجه‌ای مانع اجرای این سیاست‌ها شده است.
سیاست مالی (وضع مالیات و مخارج) در کوتاه‌مدت و بلندمدت ابزار مستقیمی برای بازتوزیع درآمد می‌باشد. با این حال اثر سیاست مالیاتی بازتوزیعی، بالاخص در مواجهه با جهانی‌سازی، بسیار کم است. این امر که تصمیم سازان اقتصادی باید روی نظام مالیاتی با پایه گسترده‌تر، کارآمد و به لحاظ اجرایی ساده متمرکز شوند به طور گسترده‌ای پذیرفته شده است. یکی از موضوعات فرعی مهم این است که چطور بار مالیاتی توزیع شود تا نظام مالیاتی منصفانه به نظر آید.
مخارج بودجه فرصت‌های بهتری نسبت به مالیات برای بازتوزیع درآمد ارائه داده است. رابطه بین توزیع درآمد و مخارج اجتماعی (به‌ویژه مخارج روی بهداشت و آموزش که دولت به واسطه آن می‌تواند شکل گیری و توزیع سرمایه انسانی را متاثر نماید) به نحو چشمگیری قوی است و سرمایه‌گذاری عمومی در سرمایه انسانی می‌تواند روش کارآمدی برای کاهش نابرابری درآمدی در بلندمدت باشد.تخصیص منابع مالی دولت به مخارج اجتماعی بستگی به عوامل مختلفی دارد که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و تخصیص منابع به سایر موارد هزینه‌ای از آن جمله می‌باشند. تئوری به ما می‌گوید که مخارج عمومی باید تنها زمانی که منافع بالاتر اجتماعی را نتیجه دهد جانشین مخارج خصوصی شود. اولویت باید به هزینه‌های عمومی با بهره‌وری بالا داده شده و هزینه‌های عمومی بدون بهره‌وری (برای مثال مخارج بیش از اندازه نظامی، دستمزد بخش خدماتی عمومی با کارمندان اضافی و بودجه‌های تخصیصی به شرکت‌های دولتی ناکارآمد) باید کاهش یابد. شواهد نشان از آن دارد که اصلاح خدمات عمومی و خصوصی‌سازی خدماتی که توسط بخش خصوصی بهتر ارائه می‌شود (به‌ویژه اگر با تخصیص مجدد مخارج به بخش‌های اجتماعی همراه باشد) رشد اقتصادی و برابری را به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه که شاغلان بخش عمومی متعلق به طبقه درآمدی متوسط و متوسط بالا می‌باشند، ارتقا می‌دهد.
مخارج روی بهداشت و آموزش می‌تواند مدل موجود توزیع درآمد را بهبود بخشد و این امر بستگی زیادی به تخصیص مخارج روی بخش‌های مختلف اقتصادی دارد. مطالعات نشان می‌دهد که مخارج روی بهداشت و درمان اولیه و آموزش ابتدایی کارآمدتر از مخارج روی آموزش عالی یا توسعه درمان بیمارستانی در مورد فقرا عمل می‌کند و این امر شکاف درآمدی مابین گروه‌های درآمدی را کاهش داده و نابرابری درآمدی را در بلندمدت محدود می‌کند. مطالعات همچنین نشان می‌دهد که در کشورهایی که فاقد شکلی از کاهش ریسک ناشی از بهداشت و درمان می‌باشند، بیماری‌های جدی تنها عامل مهم سوق دادن خانوارها به سمت فقر است.
اگرچه بسیاری سیاست مالی را به عنوان وسیله اصلی برای کمک به گروه‌های پایین درآمدی و کسانی که از قبل برنامه‌های اصلاحی آسیب دیده‌اند، تلقی می‌کنند، برخی کشورها سیاست‌های بازار نیروی کار را برای متاثر کردن توزیع درآمد اجرا نموده‌اند (منطق این جریان به این صورت است که دستمزدهای نسبی اثر قابل‌توجهی روی نابرابری کلی درآمد دارند). بسیاری از کشورهای اروپایی حداقل دستمزدهای بالا، عواید بیکاری سخاوتمندانه و دامنه گسترده‌ای از حمایت‌های شغلی را اتخاذ کرده‌اند.
اگرچه این سیاست‌ها عدم انعطاف بازار نیروی کار را نتیجه می‌دهد، حامیان این سیاست‌ها چنین اظهار می‌کنند که این سیاست‌ها به دستیابی به بازتوزیع مطلوب اجتماعی درآمد یاری می‌رسانند. مخالفان چنین بحث می‌کنند که این سیاست‌ها سرمایه‌گذاری جدید را محدود کرده و رشد اقتصادی و ایجاد شغل را کاهش می‌دهند. ایالات متحده، با رهیافت جایگزین خود در انعطاف پذیر نمودن بازار نیروی کار به سطوح اشتغال بالایی دست یافته است اما هزینه این جریان نابرابری گسترده درآمدی در این کشور می‌باشد. برای کاستن از اثرات منفی انعطاف بازار روی نیروی کار با دستمزد پایین، ایالات متحده یارانه‌های دستمزد را که به طور همزمان درآمد را بازتوزیع کرده و اشتغال را بهبود می‌بخشد، ارائه نموده است. با فرض پتانسیل بالای اثر سیاست‌های بازار نیروی کار روی درآمدها، این دیدگاه‌های رقیب در خصوص بازار نیروی کار هسته اصلی بحث روی نابرابری در کشورهای در حال توسعه و کشورهای تازه صنعتی شده را تشکیل می‌دهد.
دولت همچنین می‌تواند به طور غیرمستقیم بر سطوح درآمدی و توزیع درآمد به واسطه سیاست پولی و وضع کلی سیاست اقتصاد کلان اثر بگذارد. برای مثال تورم بالا رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد و نابرابری درآمدی را گسترش می‌دهد. آزادسازی تجاری، (به‌ویژه زمانی که در کشورهای در حال توسعه‌ای که سیاست‌های محدود‌کننده تجاری از قبیل وضع مالیات بر صادرات کشاورزی و تعرفه‌های حمایتی علیه واردات، داشته‌اند، به وقوع می‌پیوندند) می‌تواند رشد اقتصادی را افزایش داده و نابرابری درآمدی را کاهش می‌دهد.
تضعیف پول داخلی نیز دلایلی برای افزایش برابری درآمدی به‌ویژه در کشورهای با درآمد پایین که فقرا اغلب در بخش صادراتی کشاورزی محور متمرکز شده‌اند و ساکنان با درآمد متوسط و درآمد بالای شهری که بیشتر به واردات وابسته می‌باشند، دارد.
تمرکز دولت‌ها روی نتایجی از قبیل کاهش تعداد افرادی که در فقر زندگی می‌کنند و اطمینان از اینکه همه اعضای جامعه فرصت‌های برابر دارند نیز از اهمیت برخوردار است. در موارد حداکثری نابرابری درآمدی، نتایج بسیار مهم هستند. در موارد دیگر تاکیدها بیشتر روی سیاست‌هایی است که تحرک مابین طبقات درآمدی را تسهیل نموده و از این امر اطمینان یابد که درآمد و ثروت به صورت منصفانه کسب شده باشد. برای بهبود برابری در فرصت‌ها، دولت می‌تواند اقداماتی از قبیل مقررات زدایی اقتصاد، تشکیل نهادهای پاسخگو، نظام قضایی با عملکرد خوب، کاهش فرصت‌ها برای اعمال مفسدانه (کنترل فساد می‌تواند مستقیما نابرابری درآمدی را کاهش دهد) را اتخاذ نموده و دسترسی به حد کافی به خدمات بهداشتی و آموزشی را فراهم نماید.
موانع پیروز شدن دولت‌هایی که اجرای سیاست‌های برابری‌گرایانه را در پیش می‌گیرند با برخی موانع مواجه هستند:
▪ ملزومات مالی مهم‌ترین مانع است. مخارج بالای برنامه‌های هدف قرار داده شده ممکن است با چارچوب اقتصاد کلان پایدار، سازگار نباشد.
▪ دولت‌ها در بسیاری از کشورهای در حال توسعه که بسیاری از جمعیت آنها در روستاها ساکن هستند و در فعالیت‌های غیر‌رسمی فعالیت می‌کنند، در رسیدن به گروه‌های آسیب‌پذیر ناتوان می‌باشند. بخش‌های غیر‌رسمی و روستایی فعل و انفعال اندکی با بخش رسمی مانند دولت دارند.
▪ به طور مشابه، فقدان ظرفیت اداری تلاش‌های بازتوزیعی درآمد را مانع می‌شود. برای مثال فرار مالیاتی در کشورهایی با اداره مالیاتی ضعیف مشکل بغرنجی است که این امر استفاده از نظام مالیاتی را به عنوان وسیله‌ای برای اجرای سیاست بازتوزیع منابع مالی مشکل می‌سازد.
▪ محدودیت‌های سیاسی (به طور نمونه گروه‌های درآمدی پایین دارای قدرت سیاسی کمتری نسبت به گروه‌های دیگر هستند) می‌تواند مانع از تخصیص مجدد مخارج به سمت فقرا یا بازتوزیع زمین و دیگر دارایی‌ها شود.
▪ موانع قانونی نیز می‌تواند از اقداماتی برای بهبود برابری جلوگیری کند.

ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد