انفجار جمعیت در «ابرشهرها» و «ماورا شهرها»

سال ۲۰۰۸ نقطه عطفی در فرآیند پیچیده انقلاب شهری محسوب می شود: برای نخستین بار در تاریخ بیش از ۵۰ درصد جمعیت جهان در مناطق شهری زندگی می کنند. (نمودار یک). اگر آهنگ فعلی شهرنشینی ادامه پیدا کند، به پیش بینی سازمان ملل متحد، تا سال ۲۰۳۰ سهم شهرها از جمعیت جهان از ۶۰ درصد نیز فراتر خواهد رفت.
بسیاری از صاحب نظران افزایش جمعیت شهرنشین جهان را پدیده ای مثبت ارزیابی می کنند. آن ها حرکت از روستا به شهر را پیامد طبیعی مدرنیزاسیون و صنعتی شدن جوامع ذکر کرده و افزایش میانگین درآمد و ارتقای سطح بهداشت و آموزش در مناطق شهری را نتیجه ناگزیر آن عنوان می کنند. اما برخی نیز نظر دیگری دارند. منتقدان شهرنشینی را یک فرآیند طبیعی نمی دانند بلکه آ ن را نتیجه سیاست دولت ها در حمایت از مناطق شهری و سرمایه گذاری کلان در این مناطق می دانند. این سیاست است که روستاییان را وادار می کند در جست وجودی کار از روستاها به شهرها مهاجرت کنند. بدیهی است که هجوم روستاییان به شهرها، موجب گسترش حلبی آبادهای پیرامون شهرها و رشد جرم و جنایت در مناطق شهری می شود. با توجه به رویکردهای جاری در فرآیند جهانی شدن درک و حل این اختلاف نظرها، گام نخست برای برنامه ریزی و سیاستگذاری های اقتصادی و صنعتی در دهه آینده محسوب می شود.
● دینامیسم شهرنشینی
اگر روند دهه های اخیر ادامه پیدا کند، مناطق شهری در جهان رو به توسعه بیش ترین رشد را خواهند داشت. در مناطق توسعه یافته تر، بر تعداد ساکنان مناطق شهری طی ۲۵ سال آینده فقط اندکی افزوده خواهد شد اما مناطق کم تر توسعه یافته، با رشد شدید و تصاعدی شهرنشینی روبه رو خواهند شد.
اما در تجزیه و تحلیل این آمار و ارقام نباید جانب احتیاط را از دست داد.
دولت ها معیارهای مختلفی را برای تعریف شهرنشینی در نظر می گیرند (مسایل اداری یا ترکیبی از فعالیت های اقتصادی) و برخی مواقع نیز تفاوتی میان مناطق شهری و روستایی قایل نمی شوند. در این زمینه تعاریفی که سازمان ملل متحد ارایه می دهد سودمند است اما این تعاریف نیز چیزی بیش از جمع بندی تعاریف رایج در جهان نیست.
بنابراین می توان مطالب فراوانی درباره پدیده شهرنشینی و پیامدهای آن گفت نخست این که باید بدانیم شهرنشینی از سه طریق متفاوت ظهور و رشد پیدا می کند که ملموس ترین آن ها مهاجرت از مناطق روستایی به مناطق شهری است (پدیده شهرنشینی در چین، بهترین مثال در این مورد است)، دوم افزایش جمعیت شهرها بیش تر نتیجه «زاد و ولد طبیعی» است و براساس برآورد سازمان ملل متحد، ۶۰ درصد رشد جمعیت شهرها، به همین علت است. سوم، بروز قشربندی مجدد در مناطق روستایی است که علت آن رشد جمعیت در این مناطق است. این پدیده شهرنشینی را تشویق و ترغیب می کند.
همچنین باید دانست که فرآیند شهرنشینی همیشه فرآیندی یکنواخت و مستقیم الخط نبوده و نیست. برخی شهرها نسبت به شهرهای دیگر، مهاجر بیش تری به خود جلب می کنند. در حال حاضر ۸۴ درصد ازجمعیت شهری جهان در شهرهای کوچک و متوسط سکونت دارند و بقیه در ابرشهرها ساکنند. (ابرشهر به شهرهایی با بیش از ۱۰ میلیون نفر جمعیت اطلاق می شود) اگر چه در ۳۰ سال اخیر بر تعداد ابرشهرها تا حد قابل توجهی افزوده شده است اما در حال حاضر این شهرها کم تر از پنج درصد جمعیت جهان را در خود جای داده اند.
● پدیده ای که برای دهه آینده پیش بینی می شود
ظهور «ماوراء شهرها» (Metacities) یعنی شهرهایی با بیش از ۲۰ میلیون نفر جمعیت است. هم اکنون منطقه توکیو بیش از ۳۵ میلیون نفر جمعیت را در خود جای داده است و احتمالا مومبایی (Mumbai)، سائوپولو و مکزیکوسیتی نیز تا سال ۲۰۱۵ در این زمره قرار می گیرند.
معضل شهرنشینی در ابرشهرها و ماوراء شهرها، هنگامی دو چندان می شود که آهنگ شهرنشینی بیش از حد سریع و غیرقابل کنترل شود. ایجاد شغل، تهیه مسکن، مسایل بهداشتی، زیرساخت های حمل و نقل، امکانات آموزشی و درمانی وظیفه پیچیده ای است که حتی کشورهای ثروتمند را نیز به زانو درمی آورد. کشورهای در حال توسعه، در حال حاضر سریع ترین نرخ ظهور ابرشهرها را تجربه می کنند.
بالاخره عوامل مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی نیز بر فرآیند شهرنشینی تاثیر می گذارند. جست وجوی کار (به ویژه کارهای پردرآمدتر)، بهبود کیفیت زندگی از نظر آموزشی و بهداشتی و ساعات فراغت بهتر و بیشتر از جمله عواملی است که روستاییان را به شهرها جلب می کند. تصویر اغواکننده ای که رسانه های جمعی از زندگی شهری ارایه می دهند و بیان کامیابی های خویشاوندانی که در شهر رحل اقامت افکنده اند، همگی در مهاجرت روستایی بی تاثیر نیست.
سیاست های کلان اقتصادی، مانند تمرکز سرمایه گذاری های داخلی و خارجی در مناطق شهری و نیز فرآیند های اجتماعی چون کاهش نرخ باروری، در گرایش روستاییان به شهرها موثر هستند.
● علل خوش بینی
کسانی که فرآیند شهرنشینی در جهان رو به توسعه را مثبت ارزیابی می کنند برای این نظر خود دلایل متعددی عنوان می کنند. اول این که بیشتر مهاجران از مزایای شهرنشینی منتفع می شوند که تفاوت درآمد شهر و روستا از مهم ترین این مزایاست. به عنوان مثال، در چین، درآمد متوسط هر خانوار شهری تقریباً سه برابر درآمد خانوارهای روستایی است.عوامل دیگری چون کیفیت زندگی در مناطق شهری نیز نسبت به مناطق روستایی بهتر است.
برنامه های دولت در مناطق شهری، با استفاده از صرفه جویی ناشی از کسب و کار بزرگ (economies of scale) بهتر تحقق پیدا می کند و حمل و نقل، ارتباطات، شبکه توزیع آب و جمع آوری فاضلاب و نیز خدمات مربوط به ضایعات شهری، در حدی مطلوب است.
سیستم های آموزشی در مناطق شهری کارآمدتر از مناطق روستایی هستند. به همین دلیل، عرضه نیروی کار متخصص و آموزش دیده نیز در این مناطق بیشتر است. در کشورهای رو به توسعه، ثبت نام در مدارس شهری بیشتر از مدارس روستایی است. به طریق اولی، نرخ باسوادی زنان در این مناطق نیز ۳۵ درصد بیشتر است. سرمایه گذاری های کلان بهداشتی و حضور کادر متخصص درمانی، سطح بهداشت مناطق شهری را بالاتر از مناطق روستایی قرار داده است. نرخ زاد و ولد در اغلب مناطق شهری پایین تر از مناطق روستایی است زیرا نگاهداری و مراقبت از فرزندان، به دلیل اشتغال پدر و مادر، بسیار پرهزینه است بنابراین، خانواده های کم فرزند می توانند بهتر از خانواده های پر اولاد از منابع خود استفاده کرده و آینده بهتری را برای فرزندان خود ترسیم کنند.
شهرنشینی نتیجه طبیعی گذار از جامعه کشاورزی کم بازده به سوی جامعه صنعتی پیشرو محسوب می شود. فرصت تقسیم کار در شهرها بیش تر از روستاهاست (به علت تراکم بیش تر جمعیت و تنوع حرفه ای) و بسیاری از شهرها اکنون به سوی تخصص فراصنعتی گام برمی دارند. حمل و نقل ارزان و نزدیکی به بازار مصرف، از هزینه کسب و کار در مناطق شهری می کاهد. جمع آوری گروه های بزرگی از کارکنان متخصص و آموزش دیده زیر یک سقف، زمینه را برای نوآوری و پیشرفت فنی و اقتصادی آماده تر می کند.
سوم، مدافعان فرآیند شهرنشینی معتقدند که این فرآیند، به توسعه مناطق روستایی کمک می کند. افرادی که از روستاها به شهرها مهاجرت می کنند، معمولا بخشی از درآمد خود را به زادگاه خویش می فرستند. از سوی دیگر، کمبود نیروی کار در مناطق روستایی موجب بالا رفتن سطح دستمزدها می شود. بنابراین به نظر می رسد یک نتیجه فرآیند شهرنشینی کاهش سطح فقر در مناطق روستایی باشد.
اما هنوز مشخص نیست که تمامی این روندها تا چه حد بر تولید ناخالص سرانه تاثیر دارند. بررسی های انجام شده بر کشورهای مختلف نشان می دهد که میان فرآیند شهرنشینی و سطح درآمد ملی، رابطه مستقیم وجود دارد. در عین حال، این حکم در همه نقاط جهان صادق نیست. مثلا در حالی که شهرنشینی در آفریقا طی ۴۵ سال اخیر با سرعتی چشمگیر افزایش یافته اما متاسفانه این روند رشد اقتصادی را برای منطقه به همراه نیاورده و برعکس درآمد سرانه ملی در آفریقا کاهش یافته است. در حالی که این روند در آسیا، معکوس بوده و شهرنشینی در این قاره با رشد سریع و اعجاب آور اقتصادی همراه شده است. این مقایسه نشان می دهد که عوامل دیگری به جز شهرنشینی، در رشد درآمد موثر واقع می شوند. در عین حال، تحقیقات بانک جهانی نیز نشان دهنده رابطه مستقیم میان سطح شهرنشینی و رشد اقتصادی است. به موجب این تحقیقات، شهرنشینی، از نرخ فقر مطلق در مناطق شهری و روستایی می کاهد اما به نظر نگارندگان این نوشتار، حکم مزبور هنوز کاملا به اثبات نرسیده است.
● مخالفان شهرنشینی چه می گویند؟
کسانی که فرآیند شهرنشینی را برای کشورهای در حال توسعه زیان بار می دانند نیز استدلال خود را بر چند پایه قرار می دهند که مهم ترین آن ها تاثیر سوء شهرنشینی بر محیط زیست و کیفیت زندگی است. به دلیل پیامدهای ناشی از تراکم ترافیک، تمرکز صنایع و سیستم های ناکارآمد جمع آوری زباله، آلودگی محیط زیست در مناطق شهری بیش از مناطق روستایی است و بنابراین، سلامت شهرنشینان بیش از روستاییان مورد تهدید قرار می گیرد. تقاضا برای زمین، آب و منابع طبیعی در شهرها بسیار بیش تر از عرضه است و علت این امر نیز درآمد بالا، مصرف بیش تر و جمعیت فزون تر شهرها نسبت به روستاهاست.
شهرنشینی ضمن این که درآمدها را افزایش می دهد، فقر شهری را نیز گسترش می بخشد. در حال حاضر، نرخ افزایش فقرای شهری از نرخ رشد جمعیت شهرنشین پیشی گرفته است و سقوط کیفیت زندگی در مناطق شهری جهان رو به توسعه، در حال گسترش است. از آنجایی که حفظ و ارتقای کیفیت مسکن در شهرها بسیار پرهزینه است، بنابراین فقرای شهری به تدریج به حاشیه شهرها و حلبی آبادها رانده می شوند. در این مناطق پرجمعیت، سیستم های آب و فاضلاب بسیار ناقص و شرایط زندگی دشوار و غیربهداشتی است. بر اساس برآورد سازمان ملل متحد، در حال حاضر بیش از یک میلیارد نفر از جمعیت جهان در حلبی آبادها زندگی می کنند و این رقم تا سال ۲۰۲۰ از ۳۹/۱ میلیارد نفر فراتر می رود. (البته میان مناطق مختلف جهان، از این نظر تفاوتی فاحش به چشم می خورد) آسیا بیش ترین حلبی آباد حاشیه شهرها را داراست و این مشکل در جنوب آسیا، بیش تر از مناطق دیگر این قاره است. در واقع، نیمی از جمعیت جنوب آسیا را فقرایی تشکیل می دهند که در حاشیه شهرها سکونت دارند اما از نظر درصد، حاشیه صحرای آفریقا رتبه اول را در جهان داراست؛ حدود ۷۲ درصد از شهرنشینان این منطقه، ساکن حلبی آبادها هستند.
در بسیاری از حلبی آبادها، سو ء تغذیه بیداد می کند. به عنوان مثال در اتیوپی، نرخ مرگ و میر نوزادان در میان حاشیه نشین های شهری ۴۷ درصد است در حالی که این نرخ در مرکز شهرها از ۲۷ درصد فراتر نمی رود. در واقع نرخ مرگ و میر نوزادان و کودکان در این کشور، بالاتر از نرخ ثبت نام آن ها در مدارس ابتدایی است.
این بی تناسبی ها معمولا معضلات اجتماعی بزرگ تری را موجب می شوند که جرم، جنایت و خشونت از آن جمله است. بخش بزرگی از جمعیت فزاینده شهرها را در جهان رو به توسعه، جوانان تشکیل می دهند. صندوق جمعیت ملل متحد، پیش بینی کرده است تا سال ۲۰۳۰ حدود ۶۰ درصد کسانی که در مناطق شهری جهان سکونت دارند کم تر از ۱۸ سال سن خواهند داشت. در آینده سهم جوانان در جوامع حاشیه ای شهرها، بیش تر از این خواهد بود در حالی که امکان اشتغال در این مناطق کم تر از مرکز شهرهاست. این ترکیب جمعیتی محیطی مناسب برای نشو و نمای جرم و جنایت فراهم می آورد.
● آینده شهرنشینی
با وجود مزایایی که بر پدیده شهرنشینی مترتب است این روند اگر آهنگی سریع به خود بگیرد، رشد و توسعه اقتصادی را مختل کرده و پیامدهای زیست محیطی خطرناکی را به دنبال می آورد. در هر صورت آنچه مسلم است این که شهرنشینی نقش مهمی در توسعه اقتصادی ایفا می کند. پدیده شهرنشینی اگر به درستی مدیریت و هدایت شود ارتقای سطح بهداشت و آموزش شهروندان را موجب خواهد شد. کیفیت این مدیریت نیز به نوبه خود، به توازن قدرت میان نهادهای منطقه ای و ملی، جامعه مدنی و میزان محترم شمردن حق مالکیت در هر جامعه مشخص بستگی دارد. بررسی اخیر سازمان ملل در کشورهای رو به توسعه نشان می دهد تنها ۱۴ درصد از مردم این کشورها از رابطه میان شهر و روستا و توزیع جمعیت در شهرها خشنود هستند. حدود ۷۳ درصد این مردم معتقدند که دولت های متبوع ایشان باید سیاست هایی را در جهت کند کردن روند شهرنشینی اتخاذ کنند و تنها سه درصد از آن ها معتقد به تسریع آهنگ شهرنشینی هستند.
سیاست هایی که برای کند کردن آهنگ شهرنشینی اتخاذ می شود معمولا دو وجه دارند» ایجاد فرصت اشتغال در مناطق روستایی و عدم ارایه خدمات شهری به مهاجرین تازه وارد به شهرها اما رشد سریع مهاجرت به شهرها، نشان می دهد که برای نیروی کار مهاجر در شهرها تقاضا وجود دارد و نمی توان این تقاضا را (حداقل در کوتاه مدت) کنترل کرد. ایجاد هر گونه محدودیت برای مهاجرت به شهرها، علاوه بر این که ناآرامی های گسترده اجتماعی به دنبال دارد، روستاییان را نیز از عواید ارسالی از شهرها محروم می کند. از سوی دیگر مهاجران برای گریز از موانع ایجاد شده راه هایی را می یابند که ممکن است چندان قانونی و خوشایند نباشند.
با توجه به این که بخش اعظم رشد جمعیت شهری در جهان رو به توسعه نه به دلیل مهاجرت روستاییان که به علت زاد و ولد جمعیت فعلی شهرها است بنابراین به نظر می رسد بهترین سیاست برای کنترل جمعیت شهرها، ایجاد طرح های مبتنی بر توانمندسازی زنان (Women empowerment) باشد: برنامه های تنظیم خانواده، بهبود وضعیت آموزشی و بهداشتی زنان و تقویت موضع آنان در قوانین کار که به افزایش اشتغال و کاهش نرخ باروری در میان زنان می انجامد از اجزای این طرح ها محسوب می شود. واقعیت این است که امروزه دیگر برنامه ریزی شهری یک مقوله لوکس نیست بلکه یک ضرورت است. اگر قرار است شهرها با معضلات بهداشتی و زیست محیطی روبه رو نشوند باید سرمایه گذاری های کلانی روی زیرساخت های شهری انجام گیرد و این رویکردی بسیار پرهزینه است.
براساس برآورد، بانک توسعه آسیا تنها در این قاره باید چندین تریلیون دلار سرمایه گذاری روی زیرساخت های شهری انجام گیرد تا وضعیت شهرها از وضع کنونی وخیم تر نشود.برنامه ریزی شهری در دنیای امروز، مستلزم نوآوری فنی و راه حل های نهادین است. به عنوان مثال، معضل حمل و نقل را در نظر بگیرید که هر یک از شهرهای بزرگ جهان، راه حل های ابتکاری خاص خود را برای مدیریت آن در پیش گرفته اند: اخذ عوارض برای ورود اتومبیل ها به مراکز تجاری لندن و سنگاپور، به کاهش ترافیک و آلودگی هوا در این مناطق منجر شده است. دهلی نو توانسته است از طریق گازسوز کردن ریکشاوهای موتوری و اتوبوس ها، آلودگی هوا را تا حدودی کنترل کند. بانکوک نیز سیاست های کم و بیش مشابهی را در پیش گرفته است. شهر غرطبه در برزیل یک سیستم ابتکاری را اعمال کرده که در «بوگوتا» نیز اجرا می شود.
در این سیستم، حمل و نقل شهری توسط اتوبوس های بسیار بزرگی انجام می گیرد که مسیرهای طولانی شهری را طی می کنند. این سیستم که مکمل سیستم قطار شهری و مترو است، توانسته است سطح ترافیک را در این شهرها، علی رغم افزایش سریع جمعیت، کاهش دهد.
مثال دیگر، ساخت «شهرهای دوستدار محیط زیست» (environmentally friendly cities) است. مدتی است که ساخت این شهرها در چین آغاز شده و یکی از آن ها در مجاورت شهر شانگهای به بهره برداری رسیده است. این شهر، می تواند مدلی برای دیگر شهرهای جدید قرار گیرد. مجتمع مسکونی Roppongi Hills در توکیو، به نحوی طراحی شده است که در آن، تاسیسات مسکونی، تجاری، فرهنگی و اداری به نحوی در کنار یکدیگر قرار گرفته اند که ساکنین را تا حدود زیادی از تردد در سطح شهر بی نیاز می کند. این مجتمع که توسط بخش خصوصی ژاپن ساخته شده، نشان می دهد که بخش مزبور می تواند نقش بزرگ تری را در برنامه ریزی و مدیریت شهری برعهده بگیرد.برنامه ریزان شهری همچنین باید برای بازار زمین شهری فکری بکنند. بسیاری از شهرهای بزرگ در جهان رو به توسعه، فاقد سیستم رسمی مالکیت بوده و در کلاف سردرگم بوروکراسی دست و پا می زنند. از آنجایی که فقرای این مناطق معمولا زمین حاشیه شهرها را بدون هیچ عنوان رسمی تصرف می کنند، بنابراین نمی توانند از دارایی خود به عنوان ابزار آغاز کسب و کار استفاده کنند. «هرناندو سوتو» (Hernando De Soto) اقتصاددان برجسته پرویی معتقد است که مالکیت رسمی بر زمین، در واقع گام نخست در راه توسعه اقتصادی محسوب می شود. بنابراین باید مقررات مربوط به ثبت قانونی زمین های شهری تسهیل شود. همچنین دولت ها باید از طریق اختصاص یارانه یا اعتبار، دسترسی فقرا را به زمین و مسکن امکان پذیر کنند. از این طریق است که بازار زمین شهری سامان دهی می شود.
● تشکیل تیم برنامه ریزی شهری
چه کسانی باید مسوولیت برنامه ریزی شهری را بر عهده بگیرند؟ سازمان ملل متحد معتقد است که باید از فرآیند برنامه ریزی شهری تمرکززدایی صورت گیرد. توجه دولت های مرکزی بیش تر به پایتخت معطوف است و شهرهای کوچک، کم تر مورد توجه آن ها قرار می گیرد. در این شهرها، باید صنایع در یک نقطه متمرکز شوند تا امکان تدارک زیرساخت های مورد نیاز آن ها فراهم شود. این نقاط، به قطب جذب نیروی کار ماهر تبدیل می شوند. در مراحل بعد، باید سرمایه گذاری ها به سوی حمل و نقل شهری و مخابرات هدایت شود و مسوولیت اخذ مالیات برعهده مقامات محلی گذاشته شود. البته باید در سطح منطقه ای نیز اقدام به ظرفیت سازی (Capacity building) کرد تا توازن میان مرکزگرایی و مرکزگریزی به وجود آید. برخی کشورها برای حل مشکلات شهری خود به سازوکار های اداری منطقه ای روی آورده اند. به عنوان مثال، انگلیس، چندین آژانس توسعه منطقه ای تشکیل داده است.
این آژانس ها، بودجه و اعتبار خود را از دولت مرکزی دریافت می کنند و می توانند بودجه دریافتی را صرف برنامه هایی کنند که برای ایجاد اشتغال و توسعه اقتصادی منطقه خود مناسب تشخیص می دهند. کشورهای دیگر مانند چین نیز از سازوکار ایجاد مناطق ویژه اقتصادی استفاده می کنند. در این مناطق، قوانین و مقررات سهل تری حاکم است و میزان مالیات دریافتی از بنگاه های اقتصادی نیز به مراتب کم تر از سرزمین اصلی است. این شرایط، سرمایه های داخلی و خارجی را جذب می کند و مهاجران را به امید کسب کار به خود جلب می کند.آنچه مسلم است، این که تصمیم گیری درباره فرآیندهای شهری یا حداقل فراهم آوردن آمار و اطلاعات لازم برای تصمیم سازی، باید در سطح زیرمنطقه ای صورت گیرد. شهرداری ها و نهادهای محلی، بهتر از ارگان های مرکزی، از نیاز مردم بومی مطلع اند. سرمایه گذاران محلی نیز از دانش بومی و اطلاعات محلی برخوردارند و بنابراین می توانند نقش مهمی در ایجاد اشتغال ایفا کنند. در نقاطی نیز لازم است که دولت نخست اقدام به نهادسازی (Institution building) کند و سپس از فعالیت های خود تمرکززدایی کند.فرآیند شهرنشینی در جهان رو به توسعه، به ناچار ادامه خواهد یافت و تلاش برای متوقف کردن آن نیز به جایی نرسیده و نخواهد رسید.
بنابراین باید برنامه ریزی برای جمعیت فزاینده شهرها، از هم اکنون در دستور کار قرار گیرد. در این برنامه ها باید برای آلودگی های زیست محیطی، تنزل بهداشت و انباشتگی جمعیت راه حلی اندیشید. باید هم اکنون کاری کرد، فردا دیر است.

منبع:Finance and DevelopmentL
ترجمه: ف . م هاشمی

منبع : روزنامه سرمایه