خصوصی سازی بانکها، چالش بزرگ دولت

ابلاغ سیاستهای کلی بند (ج) اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری درباره توسعه بخشهای غیردولتی از طریق واگذاری فعالیتها وبنگاه های دولتی، فصل نوینی را در اقتصاد ایران ایجاد کرده است. اجرای این سیاستهای استراتژیک که واگذاری ۸۰ درصد از سهام کارخانه ها و بنگاه های بزرگ دولتی مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی را شامل می شود، نیازمند بررسی کارشناسی در خصوص نحوه اجرایی کردن و تصمیم سازی جهت اجرای مؤثر و مطلوب ابلاغیه مذکور می باشد. در این راستا، یکی از موضوعاتی که ابعاد اجرایی آن باید مورد توجه قرار گیرد، بحث خصوصی سازی بانکهای تجاری دولتی (شامل بانکهای تجارت، ملت، صادرات و رفاه) می باشد.
در طول دو دهه اخیر بیش از ۲۵۰ بانک تجاری به طور کلی یا جزیی از طریق دولتهای ۵۹ کشور یا سهامشان به صورت عمومی عرضه شده و یا داراییهایشان فروخته شده و به بخش خصوصی واگذار شده اند. تقریباً در تمامی کشورها این مسأله به نوعی حاکی از شکست نگرشی بوده که معتقد به نقش اصلی بانکهای تجاری دولتی در تامین سرمایه لازم برای توسعه اقتصاد ملی و نقش کلیدی دولتها در برنامه ریزی و هدایت توسعه اقتصادی بوده است.
خصوصی سازی بانکها یکی از بزرگترین چالشهای اغلب دولتها در سراسر دنیاست. مشاهدات قابل توجهی در رابطه با عدم تمایل دولتها به واگذاری مالکیت سیستمهای بانکی و اعتباری -به دلیل آنکه بانکها ابزار تخصیصی مناسبی در اختیار دولت می باشند- موجود بوده و آثار دولتی بودن بانکها تقریباً در هر کشوی که این نوع مالکیت در آن شایع بوده، پدیدار گشته است.
به هر حال، اگر هدف کشور داشتن اقتصادی کاراتر و مبتنی بر بازار است، باید نفوذ دولت بر تصمیمهای تخصیص اعتبارات به طور جدی کاهش یابد. مهمترین درس تحقیقات صورت گرفته در این زمینه آن است که خصوصی سازی کردن بانکهای دولتی در هر زمان و هر جا، وقتی به طور کامل صورت می پذیرد که بسترهای لازم اجرایی فراهم بوده و عزم سیاسی و حمایتهای عمومی نیز فرآیند خصوصی سازی بانکهای دولتی را همراهی نماید.
تجربه کشورهای مختلف نشان می دهد تفاوتهای بسیار گسترده ای در کشورهای صنعتی و در کشورهای در حال توسعه در میزان خصوصی سازی بانکهای دولتی وجود دارد. طی سالهای ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۸ بیشترین میزان خصوصی سازی بانکهای دولتی در اروپا و پس از آن در کشورهای آمریکای لاتین و جزایر کارائیب و سپس در کشورهای آسیای دور انجام گرفته است. خاورمیانه کمترین میزان خصوصی سازی بانکها را طی این دوره تجربه کرده است.
نکته آن است که کشورهای مختلف به یک نسبت بانکهای دولتی خود را خصوصی نکرده اند. این مسأله بویژه در کشورهای در حال توسعه نمود بیشتری دارد. در این کشورها، درصد بالایی از سهام بانکها در اختیار دولتهاست. تجارب موجود در بانکهای خصوصی شده را می توان در سه بخش کشورهای پیشرفته، کشورهای در حال توسعه، و کشورهای شرق و مرکز اروپا (کمونیستی سابق) به شرح ذیل تقسیم بندی کرد:
الف) خصوصی سازی بانکها در کشورهای توسعه یافته:
شواهد موجود در کشورهای توسعه یافته نشان می دهد خصوصی سازی بانکها بهبود معناداری را به بار می آورد. یافته های مربوط به خصوصی سازی بانکها در کشورهای توسعه یافته را می توان به شرح زیر خلاصه نمود:
▪ افزایش نسبتهای سودآوری
▪ بهبود نسبت کفایت سرمایه
▪ افزایش درآمد حاصل از کارمزد
▪ افزایش نسبت داراییها به هر کارمند
▪ کاهش سریع تر تعداد کارکنان نسبت به بانکهای دولتی
▪ توسعه شبکه بانکی و افزایش تعداد شعب در مدت کمتر (نسبت به بانکهای دولتی)
ب) خصوصی سازی بانکها در کشورهای در حال توسعه:
بررسی تجربیات خصوصی سازی بانکها در کشورهای در حال توسعه نشان می دهد که به صورت قطع و یقین نمی توان گفت خصوصی سازی به تنهایی می تواند عملکرد بانکهای دولتی را بهبود ببخشد. به نظر می رسد فروش ارزان (Selling off) بانکهای دولتی تنها می تواند بهبود اندکی در عملکرد آنها به وجود آورد و خصوصی سازی جزیی (برای مثال در مکزیک) می تواند واکنشهای منفی شدیدی به وجود آورد. سایر یافته ها را می توان به شرح زیر بیان نمود:
▪ خصوصی سازی به تنهایی نقش عمده ای در افزایش سودآوری و کارآیی ندارد. در این کشورها خصوصی سازی باید همراه با آزادسازی و حذف مقررات زاید صورت گیرد.
▪ ساختار مالکیت دولتی و تمرکز بر صنعت خاص، نقش عمده ای بر ریسک بانکهای خصوصی داشته است. بانکهای خصوصی که تحت کنترل گروه های صنعتی خاص بوده اند، بالاترین ریسک و بانکهای خصوصی تحت کنترل افراد خارجی کمترین ریسک را داشته اند.
▪ بانکهای دولتی خصوصی شده عملکرد بهتری نسبت به بانکهای دولتی دارند؛ هرچند عملکرد این بانکها در مقایسه با بانکهای خصوصی در رده های پایین تری قرار دارد.
ج) خصوصی سازی بانکها در کشورهای سوسیالیستی:
خصوصی سازی بانکها در اقتصادهای اروپای مرکزی شرقی و اتحاد شوروی سابق از دو جنبه به طور معناداری با فروش بانکها در سایر نقاط جهان متفاوت است. نخست اینکه این فروشها یک سری تغییر وضعیت را از اقتصاد متعارف سوسیالیستی -که در آن بانکها از لحاظ مرکزی هماهنگ بوده و سقفهای اعتباری خاصی دارند- به سمت اقتصاد بازار ارایه می دهند که در آن شرایط انتظار می رود بانکها وظایف بسیار متفاوتی داشته باشند. دوم اینکه بسیاری از بانکهای این کشورها از طریق کوپنی خصوصی سازی شده اند (حتی در سیستمهای سرمایه داری مختلط که در آن بخشهای اندکی ملی شده اند، تضمین حرکت هموار و آرام از بانکهای دولتی به بانکهای خصوصی مشکل است). انتقال از بانکهای دولتی به خصوصی که در آن تمامی بانکها به صورت کامل دولتی هستند (اقتصادهای در حال گذار) بسیار مشکل تر خواهد بود. نتایج خصوصی سازی بانکها در این کشورها به طور خلاصه به شرح زیر است:
▪ بانکهای خصوصی شده در این کشورها به منظور دریافت طلب خود از مشتریان سابق خود (اکثراً شرکتهای دولتی) ناچار به اعطای وامهای جدید به این مشتریان شده و این موضوع موجب کاهش کارآیی و افزایش ریسک آنها شده است.
▪ بانکهای خصوصی شده اکثراً به دلیل ناتوانی مشتریان خود در بازپرداخت دیون به بانکها ناچار به تعویض طلب خود با سهام شرکتهای طرف قرارداد (مشتریان) خود شده اند.
▪ در این کشورها، حضور بانکهای خارجی پررنگتر بوده و تقریباً کنترل سیستم بانکی را در اختیار دارند.
▪ روش عمده خصوصی سازی در این کشورها، عرضه سهام از طریق کوپن بوده و سرمایه جدیدی به بانکها تزریق نشده و لذا این بانکها با کمبود منابع و سرمایه روبرو هستند. در کل، خصوصی سازی عملکرد بانکها را بهبود بخشیده است؛ اما این مسأله پس از آزمون و خطاهای سخت و رنج آور و زمانی که اغلب (ترجیحاً تمام) سهام بانکها به سرمایه گذاران استراتژیک فروخته شد -در مقابل فروش دارایی- ظاهر شده است.
● خصوصی سازی در ایران
خصوصی سازی در ایران به واسطه وجود اراده قوی در سطح کلان تصمیم گیری کشور، به یک هدف راهبردی تبدیل شده است. در مورد خاص، بانکهای تجاری دولتی هدفهایی کلیدی وجود دارند که باعث شده خصوصی سازی آنها اهمیت ویژه ای دارد. برخی از این هدفهای کلیدی که انتظار می رود با انجام خصوصی سازی حاصل شود، عبارتند از: بهبود وضعیت نیروی انسانی، اصلاح وضعیت شبکه شعب، کاهش هزینه ارایه خدمات، افزایش کارآیی شبکه بانکی، گسترش تنوع خدمات بانکی، بهبود در کیفیت خدمات و افزایش در سرعت ارائه خدمات.
برای محقق ساختن هدفهای مزبور و تنظیم فرایند خصوصی سازی، چه اولویتهایی باید مدنظر قرار گیرد؟ آیا یک بانک دولتی را می توان در کوتاه مدت و با ساختار موجود به بخش خصوصی واگذار نمود؟ برای آنکه بانکهای دولتی کشور وضعیت قابل قبولی برای شروع فرایند خصوصی سازی داشته باشند، باید در برخی زمینه ها اقدامهای اساسی صورت پذیرد، از جمله: تجدید ارزیابی داراییها، رسیدن به حداقلهای تأیید شده نسبت کفایت سرمایه، تسویه بدهیهای دولت به شبکه بانکی، روشن نمودن وضعیت مطالبات سررسید گذشته و معوق و داشتن برنامه مشخص برای وصول آنها.
موارد مزبور را می توان با تغییر شیوه های مدیریتی بانکها و استفاده از مشاوره مؤسسات مالی بین المللی به سرانجام رساند. محقق شدن کامل خصوصی سازی بانکها در شرایط مناسب، منوط به انجام پروژه های جدی و کارشناسی برای شفاف سازی حسابها و ترازنامه بانکها و نیز وجود اراده قوی در دولت برای کاهش حجم تسهیلات تکلیفی خواهد بود. تجربه نشان می دهد تعجیل در خصوصی سازی بدون فراهم بودن زمینه مناسب برای رشد بخش خصوصی در شرایط رقابتی و یا عدم توجه به سرمایه گذار استراتژیک، می تواند اثرات منفی بر کل فرآیند خصوصی سازی داشته باشد. ضمن آنکه تجربه جهانی خصوصی سازی بانکها بیانگر آن است که این فرآیند به طور تدریجی و طی حداقل یک دهه صورت پذیرفته است (به طور مثال، می توان به کشورهای پاکستان، مکزیک، ترکیه، مالزی، و کره جنوبی اشاره نمود)؛ البته زمان کامل اجرای خصوصی سازی به شرایط و ویژگیهای کشور بستگی داشته است.
اولین گام اساسی در راستای خصوصی سازی بانکهای دولتی، شفاف نمودن صورتهای مالی و خارج کردن داراییهای بی کیفیت و زیان ده از دفاتر بانکهاست. به عبارت دیگر، شفاف سازی دفاتر بانکهای مشمول خصوصی سازی قبل از واگذاری آنها به بخش خصوصی بسیار مهم بوده و باید تصمیمهای لازم در این زمینه گرفته شود. در این راستا، می توان از راهکار تأسیس شرکتهای مدیریت دارایی (Asset Management Companies) جهت تسویه مطالبات و از رده خارج کردن داراییهای بی کیفیت نام برد. همچنین برای جلوگیری از هرگونه التهاب در سیستم بانکی کشور که می تواند سلامت بخش مالی و کل اقتصاد کشور را تهدید نماید، موضوع نظارت و کنترلهای مختلف اعتباری توسط بانک مرکزی در مرحله قبل و بعد از خصوصی سازی بیش از پیش نمایان می شود. در این زمینه، می توان با استفاده از راهکار ایجاد نظام بیمه سپرده ها -که در بند (ط) ماده (۱۰) قانون برنامه چهارم توسعه نیز مورد تأکید قرار گرفته است- در دوران قبل از خصوصی سازی به حفظ اعتماد سپرده گذاران و همچنین پایبندی بیشتر وام گیرندگان به بازپرداخت تسهیلات دریافتی، کمک قابل توجهی نمود.
در مجموع، برای خصوصی سازی بانکهای تجاری دولتی در ایران باید در سه حوزه ذیل به طور همزمان و هماهنگ، اقدامهای اساسی زیر صورت پذیرد تا خصوصی سازی از موفقیت بالاتر در عرصه عمل برخوردار شده و امکان بازگشت به ساز و کار مالکیت دولتی در بانکهای خصوصی شده را کاهش دهد:
▪ حوزه تجدید ساختار بانکها:
در این حوزه مسائلی از قبیل قیمت گذاری و تجدید ارزیابی داراییهای بانکها، نحوه تعیین تکلیف مطالبات معوق و سررسید گذشته، شفاف سازی حسابهای ترازنامه بانکها و نحوه ارتقای نسبت کفایت سرمایه در بانکها، بررسی و راهکارهای لازم ارائه شود.
▪ حوزه نظارت:
در این حوزه، مسائلی مانند: نحوه جلوگیری از تبدیل انحصارهای دولتی به انحصارهای خصوصی، تدوین مقررات لازم برای قبل و بعد از واگذاری بانکهای دولتی، نظارت و کنترل بر آنها و همچنین تقویت قوانین نظارتی موجود و به طور کلی اصول نظارتی و استانداردهای بین المللی -بویژه اصول نظارتی کمیته بال- باید مورد توجه قرار گیرد.
▪ حوزه سیاستهای پولی و اعتباری:
در این حوزه باید همگام با خصوصی سازی بانکها اقدامهایی از قبیل حذف تسهیلات تکلیفی، آزادسازی نرخهای سود بانکی و تعیین آن توسط مکانیسم بازار و استفاده فعالتر از ابزارهای غیرمستقیم پولی صورت گیرد.

دکتر اکبر کمیجانی، معاون اقتصادی سابق بانک مرکزی

منبع : روزنامه قدس