تحریم اقتصادی آمریکا، ارزیابی گذشته و چشم انداز آینده

برای ۲۶ سال، تحریم اقتصادی وجه غالب سیاست آمریکا در برابر جمهوری اسلامی ایران (ج.ا.) بوده است. اهداف این سیاست دقیقا چه بوده اند؟ آیا این سیاست در دستیابی به اهداف خود موثر و موفق بوده است؟ تاثیر این سیاست برعملکرد اقتصادی و سیاسی ج.ا. چه بوده است. این سیاست تا چه حد موجبات تغییر رژیم را فراهم آورده است؟ تاثیر آن بر رفتار رژیم در عرصه های سیاست خارجی و داخلی چه بوده اند؟ آیا در مهار رژیم ج.ا. موفق بوده است؟ عوامل تاثیر گذار بر عملکرد و کارآمدی این سیاست کدامند؟ اگر این سیاست از موفقیت لازم برخوردار نبوده، دلایل آن چیست؟ برجسته ترین ضعف ها و کاستی های آن کدامند؟ اساسا، معیارهای سنجش چیست؟ بالاخره، چشم انداز تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. چگونه است؟ آیا به تحریم همه جانبه خواهد انجامید، یا اینکه بسته به موفقیت مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. با سرعت یا آهسته برچیده خواهد شد؟ نوشته حاضر نگاه کوتاهی به این پرسشها است.
ارزیابی حاضر حاکی از آن است که سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. هزینه هنگفتی را بر ایران تحمیل کرده است. اما علیرغم این هزینه سنگین، تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. در نیل به اهداف خود، یعنی تغییر رژیم، مهار رژیم و تغییر رفتار رژیم از موفقیت کمی برخوردار بوده است. این امر دارای دلایل متعددی است که مهمترین آنها عبارتند ازچندگانه و ناهمساز بودن اهداف سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا.، عدم تناسب بین اهداف و ساختار تحریم های مزبور، بی توجهی به ویژگی ها و ساختار سیاسی ج.ا. و مهمتر از همه، عدم موفقیت آمریکا در جلب حمایت جامعه جهانی، به ویژه اتحادیه اروپا برای تحریم همه جانبه ایران.
برای تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. بسته به نتیجه مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. میتوان چشم اندازهای متفاوتی را متصور شد. از یکسو، تشدید بحران هسته ای ایران با بالا بردن هزینه تداوم بحران و افزایش منافع حل آن میتواند به الغای کلیه تحریم ها علیه ج.ا. در چارچوب یک معامله بزرگ بین آمریکا و ج.ا. بیانجامد. در شرایط حاضر پیشبرد این سیاست با موانع متعدد و بسیار سختی روبرو است. با اینهمه نمیتوان احتمال پیشرفت آنرا نادیده گرفت.
در یک سناریوی محتمل تر، چنانچه مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. به نتایج موفقیت آمیزی بیانجامد اما سایر مشکلات ج.ا. با آمریکا ادامه یابد، آمریکا فرصتی بدست خواهد آورد تا در عین دادن امتیازاتی به ج.ا. در چارچوب موافقت نامه نهایی اتحادیه اروپا، سیاست تحریم اقتصادی خود علیه ایران را تعدیل کند، ساختار آنرا بهینه سازد و هزینه اقتصادی و سیاسی ادامه آنرا برای آمریکا به حداقل برساند.
از سوی دیگر، بحران هسته ای ج.ا. در صورت شکست مذاکرات اتحادیه اروپا و همسو شدن سیاست اتحادیه اروپا و آمریکا در برابر ج.ا. برای اولین بار تحریم اقتصادی همه جانبه ایران را به یک سناریوی مطرح و جدی تبدیل خواهد کرد. تحریم همه جانبه ایران، علیرغم کلیه دشواری های آن، در صورت شکست مذاکرات هسته ای، راه کاری شدنی و محتمل است که میتواند به ویرانی ایران بیانجامد. تجربه عراق حاکی از آن است که تحریم همه جانبه ایران، حتی اگر با موفقیت انجام پذیرد، ممکن است موجب تغییر رفتار و یا تغییر رژیم ج.ا. نگردد و نهایتا به حمله نظامی به ایران منجر گردد.
بخش نخست این نوشتار بررسی مختصری است از شرایط بین المللی سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا.، عوامل تاثیر گذار بر آن و معیارهای سنجش عملکرد آن. بخش دوم نگاه کوتاهی است به تاریخچه تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. همراه با ارزیابی عمکرد و میزان موفقیت آن. قسمت پایانی به بررسی چشم اندازهای تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. و ارزیابی پیآمدها، هزینه ها و مخاطرات احتمالی آن میپردازد.
● الگوی نظری
تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. متاثر از عوامل متعدد و پیچیده ای است. لذا، ارزیابی عملکرد و موفقیت این سیاست مستلزم یک چارچوب نظری منسجم است. این الگوی نظری میبایست به شرایط جهانی سیاست مزبور توجه داشته باشد و معیارهای عملی و روشنی را برای ارزیابی این سیاست در اختیار بگذارد. از سوی دیگر میبایست رابطه و سازگاری بین اهداف و ساختار تحریم ها را نیز مد نظر داشته باشد.
● شرایط جهانی
طی دو دهه اخیر استفاده از تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری جهت مهار رژیم های سیاسی و تغییر رفتار و ماهیت آنها به سرعت گسترش یافته و کاربرد آن دستخوش تحولات ژرفی گردیده است. سه پدیده کلان بین المللی در ایجاد این تحولات دارای تاثیرات چشمگیری بوده اند:
ـ جهانی شدن
ـ پایان جنگ سرد
ـ واقعه ۱۱ سپتامبر
روند جهانی شدن دارای تاثیرات مهم و چشمگیری بر میزان و چگونگی کاربرد تحریم اقتصادی بوده است. روند جهانی شدن با ادغام فزاینده اقتصادی، سیاسی و فرهنگی کشورها، مرز بین سیاست داخلی و خارجی را کم رنگ کرده، سرنوشت اقتصادی و سیاسی کشورها را به یکدیگر وابسته کرده است. برای مثال، در فاصله ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۰ سهم صادرات در تولید ناخالص ملی آمریکا متجاوز از دو برابر شد[۱]. در زمینه سرمایه گذاری مستقیم خارجی این افزایش به مراتب شدید تر بوده است. این امر یکی ازعلل پایه ای علاقه آمریکا به استقرار ثبات سیاسی و گسترش اصلاحات سیاسی در کشورهای توسعه نیافته است. در اقتصاد جهانی، بروز بحران در یک نقطه میتواند با سرعت به سایر کشورها منتقل گردد و ناکارآمدی یک کشور یا منطقه درجذب سرمایه و توسعه اقتصادی میتواند آهنگ توسعه اقتصادی سایر کشورها و مناطق را کند سازد. لذا، روند جهانی شدن با افزایش چشمگیری در استفاده از تحریم اقتصادی بمنظور تغییر رفتار و ماهیت رژیم های سیاسی همراه بوده است.
از سوی دیگر، جهانی شدن و افزایش رقابت بدین معنی است که هر کشور میتواند نیازهای اقتصادی و سیاسی خود را از منابع متعدد تامین کند و دیگر سرنوشت آن تنها به یک یا دو کشور وابسته نمیباشد. این امر موجب افت اهمیت و کارآیی سیاست تحریم اقتصادی یک جانبه و افزایش اهمیت تحریم های چند جانبه گردیده است. در شرایط نوین جامعه جهانی، سیاست تحریم اقتصادی در غالب موارد هنگامی موفق خواهد بود که با موافقت و مشارکت کلیه یا اکثر کشورها انجام پذیرد و به اصطلاح همه جانبه یا حداقل چند جانبه باشد. این امر به نوبه خود هنگامی میسر است که انگیزه و منافع تحریم اقتصادی بین المللی و همه جانبه باشد. البته برای اقتصاد نیرومندی مانند آمریکا اعمال تحریم های اقتصادی یک جانبه هنوز میسر است. اما این امر بیشتر در زمینه هایی موفق است که آمریکا در آن از قدرت انحصاری قابل توجهی برخوردار است، مانند بازار سرمایه و تکنولوژی بسیار پیشرفته. به عبارت دیگر، جهانی شدن با تعمیق وابستگی کشورهای جهان به یکدیگر از یکسو موجب کاهش تاثیر تحریم های یک جانبه و از سوی دیگر موجب افزایش ضربه پذیری کشورها در برابر تحریم های چند جانبه گردیده است.
گسترش کاربرد تحریم اقتصادی بمنظور مهار رژیم ها و تغییر رفتار و ماهیت آنها به ویژه پس از پایان جنگ سرد بسیار چشمگیر است. پایان جنگ سرد و فروپاشی شوروی، با حذف محدودیت های ناشی از حضور شوروی موجب شد تا آمریکا از آزادی عمل بیشتری در صحنه سیاست جهانی برخوردار گردد. این تغییر موجب گشت تا انتظار آمریکا از سایر کشورها جهت رعایت موازین مورد نظر آن و آمادگی آمریکا در کاربرد تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری برای اعمال این خواستها به میزان قابل توجهی افزایش یابد. لذا، پایان جنگ سرد و فروپاشی شوروی با افزایش چشمگیری در کاربرد تحریم اقتصادی توسط آمریکا همراه بوده است. این تغییر به ویژه در نیمه اول دهه ۹۰ بسیار قابل توجه است. در فاصله ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۶ آمریکا در ۵۰ مورد ازتحریم های اقتصادی برای پیشبرد سیاست های خود استفاده نمود[۲]. در این مسیر شیوه کاربرد تحریم اقتصادی نیز دستخوش تغییرات قابل توجهی گردیده است. تا سال ۱۹۹۰ استفاده آمریکا از تحریم اقتصادی عمدتا بمنظور کنترل و تغییر سیاست خارجی سایر کشورها، به ویژه کنترل گسترش نفوذ شوروی و جنبش جهانی کمونیسم بود. اما از سال ۱۹۹۰ در ۶۰ در صد موارد هدف اعلام شده آمریکا ازتحریم اقتصادی تغییر رفتار دولتهای مربوطه در زمینه سیاست داخلی، به ویژه رعایت حقوق بشر و دموکراسی بوده است[۳].
واقعه ۱۱ سپتامبر نیز دارای تاثیر چشمگیری برروی کاربرد تحریم اقتصادی بوده است. این واقعه موجب پیدایش اعتماد به نفس و عزم تازه ای در افکار عمومی ، نیروهای سیاسی و دولت آمریکا برای استفاده از نیروی نظامی و اقتصادی بمنظور پیشبرد سیاست خارجی آمریکا شده است و ظرفیت افکار عمومی و سیستم سیاسی آمریکا را برای تحمل هزینه و پذیرش چالشهای بین المللی افزایش داده است. تحریم اقتصادی یکی از ابزاری است که آمریکا در این راستا به کار میبرد، به ویژه هنگامیکه اقدام نظامی به علت ملاحظات سیاسی و نظامی آنا میسر نباشد. در این چارچوب تحریم اقتصادی، جانشین، مکمل و شرایط ساز اقدامات دیپلماتیک و نظامی است. واقعه ۱۱ سپتامبر کاربرد تحریم اقتصادی را نیز متحول ساخته است. اکنون دامنه کاربرد تحریم اقتصادی گسترده شده، به این معنی که دیگر محدود به دولتها نمیباشد، بلکه علیه سازمانهای تروریستی، افراد حامی آنها و شرکتهایی که با کشورهای حامی تروریسم به مبادله تجاری اقدام میکنند نیز بکار برده میشود. مهمترین و متداولترین راهکار در این رابطه عبارت است از کشف و ظبط اموال و دارایی های سازمانهای تروریستی و افراد حامی آنها. تغییر دیگر افزایش کاربرد تحریم اقتصادی برای کنترل و جلوگیری از گسترش سلاحهای کشتار دسته جمعی، به ویژه سلاحهای هسته ای است. افزایش کاربرد تحریم اقتصادی برای دفاع از حقوق بشر و دموکراسی نیز قابل توجه است.
عوامل فوق موجب رشد چشمگیر تحریم های اقتصادی همه جانبه گردیده است. تا سال ۱۹۹۰ سازمان ملل تنها در ۲ مورد اقدام به اعمال تحریم اقتصادی نمود. اما در دهه ۹۰ تعداد تحریم هایی که توسط سازمان ملل و سازمانهای بین المللی اعمال شد به ۱۱ کشور و چهار حرکت سیاسی افزایش یافت. در سیر این تحولات بازیگران جدیدی نیز وارد صحنه شده اند، مانند گروه فشار بین المللی اسرائیل که درپیشبرد تحریم های اقتصادی آمریکا طی دهه اخیر نقش مهمی برعهده داشته است،.
● معیارهای ارزیابی
▪ برای بررسی تاثیر تحریم های اقتصادی میبایست چهار عامل را در نظر گرفت:
۱) اثر (impact) یا هزینه تحریم اقتصادی بر روی کشوری که مورد تحریم قرار گرفته است
۲) موثر بودن(effectiveness) تحریم در نیل به اهداف مورد نظر- تاثیر تحریم بر رفتار و ماهیت رژیم تحت تحریم
۳) مطلوبیت(utility) تحریم در نیل به اهداف مورد نظر، یعنی هزینه تحمیل شده بر کشورتحت تحریم منهای هزینه اعمال تحریم برای کشور تحریم کننده
۴) مطلوبیت نسبی تحریم اقتصادی در مقایسه با سایر ابزارهای موجود.
تحریم اقتصادی هنگامی موفق است که اولا هزینه سنگینی بر کشور تحت تحریم تحمیل نماید. دوما، فشار اقتصادی را به فشار سیاسی موثر تبدیل کند و تغییرات مورد نظر را در رفتار و یا ماهیت رژیم تحت تحریم بوجود آورد. سوما، هزینه ای که بر اقتصاد کشور تحت تحریم تحمیل میکند به مراتب بیشتر ازهزینه آن برای اقتصاد کشور تحریم کننده باشد. بالاخره، در مقایسه با سایر ابزار و سیاست های ممکن از مطلوبیت بیشتری برخوردار باشد[۴].
اثر تحریم اقتصادی از یک سو به ساختار و مکانیزم تحریم مورد نظر و از سوی دیگر به ساختار اقتصادی کشور تحت تحریم، دسترسی آن به اقتصاد جهانی و توانایی آن در یافتن جانشین های مناسب برای کالاها و خدمات تحریم شده بستگی دارد. با توجه به مطالبی که در بالا گفته شد، روند جهانی شدن موجب کاهش اثر تحریم های یک جانبه شده است.
از سوی دیگر، موثر بودن تحریم اقتصادی در ایجاد تغییرات لازم دررفتار و ماهیت رژیم مورد نظر به عوامل متعددی از جمله ساختار سیاسی کشور مورد تحریم بستگی دارد. به عبارت دیگر، اثر و هزینه اقتصادی تحریم از مکانیزم و پروسه بغرنجی میگذرد تا تغییرات لازم در رفتار و ماهیت رژیم مورد نظر را بوجود آورد (نمودار ۱ را ملاحظه کنید). وجود دیکتاتوری به ویژه گونه های ایدئولوژیک، مذهبی و ناسیونالیستی، نبود نهادهای مدنی و نیروهای سیاسی موثرغالبا روند تبدیل اثر اقتصادی تحریم به تاثیر سیاسی و ایجاد تغییرات مورد نظر در رفتار و ماهیت رژیم را آهسته و بغرنج کرده، بسته به توانایی رژیم مورد نظر، آنرا برای مدت قابل توجهی به تعویق میاندازد. از سوی دیگر، هرچه ساختار سیاسی یک کشور بازتر و رقابتی تر باشد، احتمال موفقیت تحریم اقتصادی بیشتر خواهد بود. برای تدوین تحریم های موثر و موفق، درک ساختار سیاسی و ویژگی های کشور تحت تحریم از اهمیت حیاتی برخوردار است.
موفقیت تحریم اقتصادی همچنین به ظرفیت هزینه پذیری کشور تحریم کننده نیز بستگی خواهد داشت که به نوبه خود تابع ساختار و شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن خواهد بود. طبیعتا در شرایط دشوار اقتصادی ظرفیت هزینه پذیری کشور کم و اعمال تحریم های پرهزینه دشوار خواهد بود. از سوی دیگر ناهمگنی سیاسی و وجود منافع متقابل و رقابتهای شدید نیز کار اعمال تحریم های پرهزینه را برای کشور تحریم کننده دشوار میسازد.
سیاست تحریم اقتصادی هنگامی مطلوب است که هزینه آن برای کشور تحت تحریم بسیار بیشتر از هزینه آن برای کشور تحریم کننده باشد. همچنین در موارد استراتژیک موفقیت تحریم میتواند برای کشور تحریم کننده دارای منافعی باشد که میبایست با احتساب احتمال های مربوطه در محاسبه هزینه - منافع تحریم منظور گردد.
بالاخره، تحریم اقتصادی هنگامی یک انتخاب موجه است که نه تنها منافع آن بیشتر از هزینه های آن باشد، بلکه نسبت منافع بر هزینه های آن در مقایسه با سایر ابزار و گزینه ها نیز بیشتر باشد. به عبارت دیگر برای انجام تغییرات مورد نظر در رفتار و ماهیت یک رژیم و یا هر هدف دیگر میبایست ابزار و سیاستی را برگزید که دارای بیشترین نسبت منافع به هزینه باشد.
ارزیابی میزان موفقیت سیاست تحریم اقتصادی کار دشواری است زیرا در بسیاری از موارد اهداف تحریم های اقتصادی چندگانه و بعضا ناروشن بوده و در پاره ای از موارد تحریم ها دارای اهداف اعلام نشده میباشند. همچنین، غالبا اطلاعات لازم و کافی در مورد مطلوبیت نسبی سیاست تحریم اقتصادی (در مقایسه با سایر ابزارها و سیاستها) در دسترس نمیباشد. سوما، تحریم اقتصادی غالبا همراه با ابزارهای دیگر مانند تهدید نظامی و انزوای سیاسی بکار برده میشود و به راحتی نمیتوان گفت که چه مقدار از پیآمد حاصله نتیجه تحریم اقتصادی و چه مقدار آن نتیجه کاربرد سایر سیاست ها بوده است. افزون بر این، تحریم اقتصادی یک کشورغالبا چندین سال به طول میانجامد. طی این مدت گاه تغییرات اقتصادی و سیاسی مهمی، مستقل از تحریم اقتصادی نیز روی میدهند که تاثیر آنها را نمیتوان به راحتی از تاثیر تحریم اقتصادی جدا نمود. برای مثال، طی مدتی که لیبی در تحریم اقتصادی بود قیمت نفت در بازار جهانی شدیدا کاهش یافت. تعدادی از تحلیلگران برآنند که تغییر رفتار لیبی بیشتر ناشی از افت درآمد آن بود تا تحریم اقتصادی آمریکا. در مورد ایران، در نیمه دوم دهه ۹۰ جو سیاسی ج.ا. باز تر از دهه ۸۰ بود، اما این تغییر بیشتر ناشی از تحولات داخلی جامعه ایران بود تا تحریم اقتصادی آمریکا.
در تحلیل نهایی موفقیت سیاست تحریم اقتصادی به معادله هزینه - منافع آن بستگی دارد. برخی از تحریم ها هزینه های بسیار هنگفتی بر مردم کشور تحت تحریم تحمیل میکنند. با این وصف، چنانچه دارای منافع استراتژیک اساسی باشند و از زیانهای سنگین تری جلوگیری نمایند، میتوانند همچنان مطلوب محسوب شوند. از سوی دیگر، هزینه بالای تحریم اقتصادی گاه میتواند ناشی از خطای محاسبه رژیم تحت تحریم، اتخاذ سیاست های نادرست و مدیریت نسنجیده امور باشد تا نتیجه اجتناب ناپذیر تحریم مورد نظر.
بررسی رابطه بین ساختار و مکانیزم تحریم اقتصادی و اهداف آن نیز قابل توجه است. چنانچه اهداف یک تحریم اقتصادی غیر واقع بینانه یا بیش از حد دشوار باشند، تحریم اقتصادی موفق نخواهد شد. به همین دلیل موفقیت تحریم هایی که هدف آنها سرنگونی یک رژیم است دشوارتر میباشد. همچنین، چنانچه زمان پیش بینی شده برای اعمال تحریم اقتصادی بیش از اندازه کوتاه باشد، طبیعتا تحریم مورد نظر موفق نخواهد شد.
در مجموع، تجربه جهانی حاکی از آن است که تحریم های اقتصادی هنگامی دارای بیشترین تاثیر و کارآیی میباشند که چند جانبه باشند. اما اعمال تحریم های چند جانبه هنگامی میسر است که کشور تحریم کننده بتواند پشتیبانی و همکاری موثر جامعه جهانی را جلب نماید. این امر در هر شرایطی امکان پذیر نبوده و به عوامل متعددی بستگی دارد، مانند ماهیت رژیم تحت تحریم، وضعیت اقتصادی و سیاسی درونی آن، موقعیت اقتصادی و سیاسی آن در جامعه جهانی، شرایط اقتصادی و سیاسی جامعه جهانی و شدت و چگونگی رقابت بین بلوک های عمده جامعه جهانی .
● انواع تحریم های اقتصادی
▪ تحریم های اقتصادی را بر اساس اهدافی که دنبال میکنند میتوان به سه گروه اصلی تقسیم بندی نمود:
۱) مهار رژِیم
۲) تغییر رفتار رژیم
۳) تغییر رژیم
تحریم های فوق دارای ساختارهای متفاوتی میباشند و ابزارهای اقتصادی را با ترکیب ها و نسبتهای متفاوتی بکار میگیرند. هدف تحریم هایی که بمنظور مهار رژیم تدوین میشوند عمدتا محروم ساختن رژیم مزبور از منابع اقتصادی و جلوگیری از دست یافتن آن به فناوری و تجهیزات مورد نظر است. در صورتیکه تحریمی که برای تغییر رفتار رژیم تدوین میشود میبایست به مجموعه ای از سیاست ها ی تشویقی برای ایجاد تغییر رفتار مورد نظر در رژیم نیز مجهز باشد. از سوی دیگر، تحریمی که هدف آن تغییر رژیم است میبایست بیشترین خسارت تحریم را متوجه دستگاه و هیئت حاکمه و ماشین دولت سازد و همزمان از کانون های سیاسی مخالف رژیم در درون جامعه حمایت نماید. در یک اقتصاد متکی به بخش دولتی، هدف قرار دادن دارایی ها و بخش هایی که منابع مالی هیئت حاکمه را تامین میکنند دشوارتر میباشد. در چنین اقتصاد هایی موفقیت سیاست تحریم اقتصادی غالبا مستلزم کاربرد تحریم های فراگیر و همه جانبه میباشند.
همچنین، ساختار سیاست تحریم اقتصادی میبایست با اهداف و وظایفی که برای آن در نظر گرفته شده است متناسب باشد. در غالب موارد شکست سیاست تحریم اقتصادی بدین دلیل است که تحریم مورد نظر به ساختار و ابزارهایی متکی است که با اهداف سیاست گذاران متناسب نمیباشند.
● تحریم افتصادی ایران
تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. تحت تاثیر سیر تحولات ایران، منطقه، توازن قوای جهانی و سیر تحولات جامعه آمریکا با فراز و نشیب های متعددی همراه بوده است. بررسی کوتاه تاریخچه این تحریم نمایانگر بغرنجی این پدیده و عوامل متعددی است که بر آن تاثیر گذاشته اند. ارزیابی عملکرد تحریم اقتصادی آمریکا مستلزم بررسی تاثیرات اقتصادی و سیاسی این پدیده بر جامعه ایران از یکسو و جامعه آمریکا از سوی دیگر است. همچنین، موفقیت و کارآمدی سیاست تحریم به اهداف تحریم، تناسب اهداف مزبور با ساختار تحریم ها، میزان حمایت جامعه جهانی از تحریم ها و ساختار سیاسی جامعه ایران نیز بستگی دارد. تحریم اقتصادی ایران را هنگامی میتوان برای آمریکا یک انتخاب موجه دانست که نه تنها منافع آن بیشتر از هزینه های آن باشد، بلکه نسبت منافع بر هزینه های آن در مقایسه با سایر گزینه ها و سیاست ها نیز بیشتر باشد.
● تاریخچه
▪ تحریم های آمریکا علیه ج.ا. را میتوان به ۵ دوره اصلی تقسیم بندی نمود که هر یک دارای ویژگی های خاص خود میباشد:
۱) دوره گروگانگیری ۱۹۷۹-۱۹۸۱
۲) دوره جنگ ایران-عراق (۱۹۸۱-۱۹۸۸)
۳) دوره بازسازی (۱۹۸۹ – ۱۹۹۲)
۴) دوره پرزیدنت کلینتون، مهار دوجانبه (۱۹۹۳ – ۲۰۰۱)
۵) پس از واقعه ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱
اولین تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. ایران در سال ۱۹۸۰ در واکنش به گروگانگیری سفارت آمریکا انجام گرفت. این تحریم قرارداد فروش صدها میلیون دلار تجهیزات نظامی را که در زمان محمد رضا پهلوی به امضا رسیده بود لغو و فروش تجهیزات نظامی به ج.ا. را غیر قانونی نمود، ۱۲ بیلیون دلار دارایی های دولت ایران در آمریکا را مصادره نمود و کلیه مبادلات تجاری بین ایران و آمریکا را ممنوع کرد. همچنین دولت ایالات متحده کلیه مناسبات دیپلماتیک خود با ج.ا. را قطع نمود. متعاقبا چندین کشور دیگر، از جمله اتحادیه اروپا و ژاپن به آمریکا پیوستند و فروش تجهیزات نظامی و اعطای وام به ج.ا. را ممنوع کردند و خرید نفت از ایران را متوقف ساختند. این تحریم در ۱۹ ژانویه ۱۹۸۱، پس از آزاد سازی گروگانهای آمریکایی لغو گردید، اما بخش قابل توجهی از دارایی های ایران به دلیل مطالبات شرکتهای آمریکایی مسترد نشد.
علیرغم لغو تحریم و از سرگیری مناسبات تجاری بین دوکشور، روابط آمریکا با ج.ا. همچنان تیره ماند. در طول جنگ ایران با عراق دولت ریگان حرکت بین المللی گسترده ای را برای جلوگیری از فروش تجهیزات نظامی به ایران سازمان داد تا مانع از پیروزی ایران در جنگ علیه عراق گردد. در ژانویه ۱۹۸۴ دولت آمریکا به دلیل بمب گذاری در نیروگاه نظامی آمریکا در لبنان توسط نیروهای حزب الله لبنان که ۲۴۱ کشته بر جای گذاشت، ج.ا. را در لیست کشورهای حامی تروریسم قرار داد. این امر موجب منع صادرات و فروش کلیه تجهیزات نظامی به ج.ا. (از سال ۱۹۸۶)، کنترل صادرات کالاهایی که دارای مصارف دوگانه نظامی وغیر نظامی میباشند و قطع کلیه کمکهای مالی به ج.ا. از جمله مخالفت با اعطای وام توسط بانک جهانی گردید. دولت آمریکا به نماینده خود در سازمانهای مالی بین المللی مانند بانک جهانی ابلاغ کرد که با هرگونه وام و کمک مالی این سازمانها به ج.ا.مخالفت نمایند و به تبع آن کمکهای مالی آمریکا به این سازمانها را به میزان وامهایی که میتوانست به ج.ا. تعلق گیرد کاهش داد. در سال ۱۹۸۷ دولت ریگان ایران را در لیست کشورهایی قرار داد که در ترافیک بین المللی مواد مخدر در گیر میباشند و بدینوسیله موانع بیشتری در برابر صادرات و فروش تجهیزات نظامی به ج.ا. قرار داد و واردات از ایران را تحریم نمود. البته این تحریم شامل خرید نفت ایران بمنظور فروش به کشورهای دیگر (بازارهای خارج از آمریکا) نمیشد.
پس از پایان جنگ ایران - عراق در سال ۱۹۸۸ و آغاز دوره بازسازی، مناسبات اقتصادی و سیاسی بین ج.ا و اتحادیه اروپا به میزان قابل توجهی بهبود یافت. اما تغییر در روابط ایران و آمریکا دیرتر و بسیار آهسته تر آغاز گردید. تحریم های موجود همچنان برجای ماند، ولی جو ذهنی حاکم بر روابط بین دو کشور رو به بهبود گذاشت. میانجیگری ج.ا. در آزادسازی گروگانهای غرب در لبنان از یکسو و سکوت و تائید ضمنی ج.ا. از حمله آمریکا به عراق در سال ۱۹۹۱ نقش مهمی در بهبود شرایط ایفا کرد. در نوامبر ۱۹۹۱ دادگاه هیگ آمریکا را موظف کرد تا بابت پیش پرداختهای ایران برای قرارداهای نظامی ملغی شده مبلغ ۲۷۸ میلیون دلار به ایران غرامت بپردازد.
اما روند بهبود روابط ایران - آمریکا مدت قابل توجهی دوام نیآورد. پس از شکست عراق در جنگ ۱۹۹۱ (حمله آمریکا به عراق برای بیرون راندن آن از کویت)، بمنظور جلوگیری از برتری یافتن ج.ا. برعراق و برهم خوردن توازن قوا در منطقه، دولت آمریکا با تصویب قانون «منع گسترش تجهیزات نظامی ایران و عراق[۵]» در سال ۱۹۹۲ مجددا اقدام به تنگ کردن حلقه تحریم اقتصادی ایران نمود. این آغاز سیاست جدیدی بود که متعاقبا توسط دولت پرزیدنت کلینتون تحت عنوان «مهار دوجانبه» مدون گردید. هدف سیاست مهار دوجانبه علیرغم نام آن، عمدتا مهار اقتصادی و نظامی ج.ا. و جلوگیری از برتری یافتن آن بر منطقه بود، زیرا تحریم اقتصادی عراق و تضعیف روز افزون اقتصادی و نظامی آن توازن بین ایران وعراق را به نفع ایران بر هم زده بود.
سیاست مهار دو جانبه دور جدیدی از تحریم های گسترده علیه ایران را آغاز کرد. طی سال ۱۹۹۵ دولت پرزیدنت کلینتون، به دلیل حمایت ج.ا. از تروریسم بین المللی و مخالفت با صلح خاورمیانه، هرگونه مشارکت شرکتهای آمریکایی درتوسعه صنعت نفت ایران را منع کرد و در مه ۱۹۹۶ کلیه مبادلات اقتصادی با ج.ا. را تحریم نمود. در آوریل ۱۹۹۶ قانون «مبارزه با تروریسم و مجازات مرگ» که هدف آن منع هرگونه مبادلات مالی با ج.ا. و جلوگیری از کمکهای مالی به کشورهایی که به ج.ا. تجهیزات و خدمات نظامی میدهند به تصویب رسید. در آگوست ۱۹۹۶ قانون «تحریم ایران و لیبی[۶]» دولت آمریکا را موظف کرد تا هر شرکت خارجی را که بیشتر از ۲۰ میلیون دلار در صنعت نفت ایران سرمایه گذاری میکند تحریم و مجازات نماید. در آگوست ۱۹۹۷ بخشنامه ۱۳۰۵۹ دولت کلینتون صادرات به کشورهایی را که قصد صدور مجدد کالاهای مزبور را به ج.ا. داشتند منع کرد. در جولای ۱۹۹۸ و متعاقبا ژانویه ۱۹۹۹ دولت کلینتون ده موسسه روسی را به دلیل مشارکت در توسعه صنعت موشک سازی ایران تحریم کرد. در سپتامبر ۱۹۹۹ دولت آمریکا ج.ا. را به دلیل نقض آزادی مذهب مورد تحریم های جدیدی قرار داد.
قانون «تحریم ایران و لیبی» و تهدید مجازات شرکتهای غیر آمریکایی که اقدام به سرمایه گذاری در صنعت نفت ایران میکنند با مخالفت شدید اتحادیه اروپا مواجه گردید. اتحادیه اروپا با صدور بخشنامه ای شرکتهای اروپایی را از رعایت قانون «تحریم ایران و لیبی» منع کرد و اعلام نمود که در صورت اعمال هرگونه جریمه ای شرکت های مربوطه قادر به دریافت خسارت خواهند بود. همچنین اتحادیه اروپا به دولت آمریکا اخطار داد که در صورت اجرای این قانون به اقدامات تلافی جویانه دست خواهد زد. در مقابل واکنش اتحادیه اروپا دولت کلینتون ناچار به عقب نشینی مقطعی گردید. برای مثال در مه ۱۹۹۸ دولت آمریکا اعلام کرد که شرکت توتال فرانسه و شرکای آن به خاطر سرمایه گذاری در پروژه پارس - جنوبی تحریم نخواهند شد و از تحریم مربوط به «قانون تحریم ایران - لیبی» مستثنی میباشند.
در دور دوم ریاست جمهوری آقای کلینتون، بمنظور تشویق و تقویت روند اصلاحات در ج.ا.، دولت آمریکا گام های قابل توجهی در جهت رفع تحریم اقتصادی ج.ا. برداشت. برای مثال، در دسامبر ۱۹۹۸ ایران از فهرست کشورهایی که درگیر ترافیک بین المللی مواد مخدر میباشند حذف شد. در آوریل ۱۹۹۹ پرزیدنت کلینتون با صدور بخشنامه ای صادرات مواد غذایی و دارویی به ایران، لیبی و سودان را آزاد ساخت. در نوامبر ۱۹۹۹ دولت آمریکا شرکت بوئینگ را در مورد مشخص صدور قطعات برای هواپیماهایی که پیش از تحریم به ج.ا. فروخته شده و هنوز تحت ضمانت میباشند، از قوانین تحریم مستثنی ساخت. بالاخره در مارس ۲۰۰۰ خانم آلبرایت از مداخله گذشته آمریکا در امور داخلی ایران وحمایت ازعراق در طی جنگ ایران-عراق اظهار تاسف کرد و متعاقبا تحریم برخی از صادرات غیر نفتی ایران از جمله فرش، خاویار و پسته را لغو نمود. اما، در مجموع این اقدامات به اندازه کافی پیوسته و چشمگیر نبودند تا بتوانند تاثیر قابل توجهی بر روند تحولات سیاسی ج.ا. بگذارند.
با آهسته شدن روند اصلاحات در ج.ا. از یکسو و تشدید بحران اقتصادی و سیاسی عراق از سوی دیگر، روند تحریم ج.ا. به روال قبلی خود باز گشت. در نوامبر ۲۰۰۰ قانون « منع گسترش قوه نظامی ایران [۷]» با هدف جلوگیری از صدور تکنولوژی نظامی به ایران به تصویب رسید. این قانون پرداخت کمک های مالی به روسیه را منوط به رعایت قوانین تحریم آمریکا کرد. متعاقبا، دراکتبر ۲۰۰۰ تصویب قانون اعتبارات کشاورزی کلیه کشورهایی را که در لیست کشورهای تروریستی بودند از دریافت ضمانت نامه های صادراتی دولت آمریکا محروم ساخت.
با آغاز ریاست جمهوری پرزیدنت جورج بوش روند تحریم اقتصادی ج.ا. شدت دوباره ای یافت. در ژانویه ۲۰۰۱ دولت بوش با استناد به قانون «منع گسترش قوه نظامی ایران» یک شرکت کره ای را به خاطر فروش قطعات سلاح های موشکی و شیمیایی به ج.ا. مورد تحریم قرار داد. در جون ۲۰۰۱ مجددا یک شرکت کره ای و ۲ شرکت چینی به خاطر فروش قطعات سلاح های موشکی و شیمیایی به ج.ا. توسط دولت آمریکا تحریم شدند. بالاخره، در آگوست ۲۰۰۱ قانون تحریم ایران- لیبی برای یک دوره پنج ساله تمدید شد.
پس از واقعه ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، نگرانی دولت و افکارعمومی آمریکا نسبت به خطر تروریسم بین المللی، گسترش سلاح های هسته ای و عملکرد رژیم های عراق و ج.ا. به نحو بیسابقه ای افزایش یافت. در اکتبر ۲۰۰۱ ارتش آمریکا با همکاری ارتش های بریتانیا و استرالیا و «اتحادیه شمال» نیروهای افغانی، افغانستان را به اشغال خود درآورد وحکومت طالبان را سرنگون کرد. در ژانویه ۲۰۰۲ پرزیدنت بوش در خطابه خود به کنگره و مردم آمریکا، ایران، عراق و کره شمالی را «محورهای اهریمنی» خواند. بالاخره در مارس ۲۰۰۳ ارتش آمریکا و کشورهای متحد آن به عراق حمله کردند وحکومت صدام حسین را سرنگون ساختند.طی حمله به افغانستان و متعاقب آن حمله به عراق، با توجه به سکوت ج.ا. در برابر این اقدامات و تائید و همکاری ضمنی با آن، اقدامات مهم جدیدی درزمینه تشدید تحریم ج.ا. انجام نپذیرفت. در مه ۲۰۰۲ دولت آمریکا چند شرکت مالدویا، ارمنستان و چین را به دلیل فروش قطعات و کالاهای نظامی به ج.ا. تحریم کرد. در سال ۲۰۰۳ نیز چند اقدام مشابه انجام پذیرفت. اما در مجموع طی این دوره مسئله تشدید تحریم اقتصادی ج.ا. در صدر اولویت های آمریکا قرار نداشت.
از سوی دیگر، پس از سرنگونی حکومت صدام حسین و شکل گیری بحران هسته ای ج.ا. مسئله تحریم اقتصادی ایرا ن به لحاظ کیفی وارد مرحله کاملا متفاوتی شده است که در صورت نیافتن راه حل مناسبی برای حل بحران هسته ای ج.ا. میتواند با سرعت به اعمال تحریم همه جانبه از طرف سازمان ملل و تکرار سناریوی عراق بیانجامد.
● ارزیابی
با توجه به چارچوب نظری که در بخش نخست ارائه شد، بررسی موفقیت سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. ایران مستلزم ارزیابی موارد زیر است:
ـ میزان خساراتی که این تحریم ها بر اقتصاد ایران وارد کرده اند
ـ موفقیت تحریم ها در تبدیل هزینه اقتصادی به انرژی سیاسی و ایجاد تحولات مورد نظر در رفتار و ماهیت رژیم ج.ا.
ـ هزینه ای که اعمال این تحریم ها بر اقتصاد آمریکا تحمیل کرده است
● تاثیر اقتصادی
پس از انقلاب بهمن ۱۳۵۷، همزمان با آغاز تحریم های اقتصادی آمریکا علیه ج.ا.، کارکرد اقتصاد ایران با سرعت رو به وخامت گذاشت. طی ۲۶ سال گذشته، اقتصاد ایران همواره گرفتار مشکلات و بحران های عمیقی بوده است. اما این مشکلات را نمیتوان تماما به تحریم های اقتصادی آمریکا نسبت داد. برعکس، بخش عمده این مشکلات نتیجه جنگ، اتخاذ سیاست های نادرست، تصویب قوانین مضر، ایجاد ساختارهای نا به هنجار و سوء مدیریت اقتصادی و سیاسی رژیم ج.ا. بوده است[۸]. در واقع تحریم اقتصادی آمریکا عملا نتوانسته مشکلات و ضعف های رژیم ج.ا. را به حد کافی تشدید کند تا موجب تغییر رفتار و ماهیت آن گردد. زیرا به دلیل یک جانبه بودن تحریم ها، عدم مشارکت سایر کشورها و تغییرات ناشی از روند جهانی شدن، ج.ا. موفق شده است برای مناسبات تجاری ایران با آمریکا جانشین های مناسب بیابد و بخش عمده نیازهای تجاری خود را از طریق کشورهای دیگر تامین نماید
در زمینه صادرات نفت، با توجه به بالا بودن سطح تقاضا، ج.ا. با مشکل قابل توجهی دریافتن بازار برای نفت ایران مواجه نشده است. تحریم اقتصادی آمریکا در این زمینه دارای تاثیر قابل توجهی نبوده و اختلال های حاصله از تحریم آمریکا عمدتا کوتاه مدت و کم هزینه بوده اند. برای مثال، در سال ۱۹۹۴ نزدیک ۲۰ تا ۲۵ در صد نفت خام ایران توسط شرکت های آمریکایی، برای مصرف و فروش در خارج از آمریکا، خریداری میشد. در سال ۱۹۹۵ پرزیدنت کلینتون شرکت های آمریکایی را از خرید نفت ایران کاملا منع کرد. اما ج.ا.توانست برای نفت ایران به راحتی بازارهای دیگری بیابد، برای مثال بخش قابل توجهی از آن توسط ژاپن خریداری شد. حداکثر خسارتی که از این بابت به ایران وارد شد عبارت بود ازچند در صد افت قیمت برای مدت ۲ تا ۳ ماه.
در زمینه صادرات غیر نفتِی نیز با وضعیت مشابهی روبرو هستیم. صادرات غیر نفتی چه پیش و چه پس از انقلاب همواره دارای نقشی حاشیه ای در اقتصاد ایران بوده و سهم آن در تولید ناخالص داخلی حول ۵% نوسان کرده است. پیش از تحریم اقتصادی، سهم آمریکا در صادرات ایران کمتر از ۲۰% بود. پس از تحریم اقتصادی آمریکا، ج.ا. توانست برای این صادرات که اقلام عمده آن کالاهایی مانند فرش، خاویار و پسته بودند، خریداران دیگری در میان سایر کشورها بیابد. اگر ضرری از بابت افت قیمت عاید ایران شده باشد، با استفاده از فرض های معقول میتوان میزان آنرا برای چند سال اول تحریم بطور متوسط ۲۰۰ تا ۴۰۰ میلیون دلار در سال تخمین زد. در این رابطه قابل توجه است که پس ازآنکه خانم آلبرایت در مارس ۲۰۰۰ ورود فرش، خاویار و پسته ایران به آمریکا را آزاد اعلام نمود، افزایش قابل توجهی در درآمد صادرات غیر نفتی ایران بوجود نیآمد.
پیش از تحریم، در سال ۱۹۷۸ سهم آمریکا در کل واردات ایران بالغ بر ۲۱ در صد بود که ۸۶ در صد آنرا محصولات کشاورزی، مواد غذایی و کالاهای مصرفی تشکیل میدادند. با توجه به یک جانبه بودن تحریم و رقابتی بودن بازار جهانی این محصولات، ج.ا. توانست برای غالب این واردات جانشین های مناسبی بیابد. این امر در چند سال اول با هزینه قابل توجهی همراه بود، زیرا ج.ا. مجبور به پرداخت نرخ های ترجیحی و تامین این کالاها از طریق کشورهای واسطه و بعضا بازار سیاه بود. اما این هزینه به مرور کاهش یافت و واردات این کالاها کما بیش به حالت عادی باز گشت. یافتن جانشین های مناسب برای کالاهای صنعتی پیشرفته بسیار دشوارتر بود. این امر نه تنها زمان بیشتری برد بلکه هزینه بیشتری نیز دربرداشت زیرا ایران ناچار شد برای نزدیک به ۱۰ سال بخش قابل توجهی از این کالاها را از طریق کشورهای واسطه و بازار سیاه تامین کند. اما نهایتا ایران توانست بخش عمده این نیازها را نیز از سایر کشورها برآورده سازد.
به عبارت دیگر در برابر تحریم اقتصادی آمریکا، ایران نه تنها واردات از آمریکا را کاملا جایگزین نموده، بلکه وابستگی خود به غرب را نیز به میزان قابل توجهی کاهش داده است. در فاصله ۱۹۷۹ تا ۲۰۰۱ سهم آمریکا در تجارت خارجی ایران از ۲۱ درصد به ۱ درصد کاهش یافت. در همین فاصله، سهم اتحادیه اروپا در صادرات و واردات ایران به ترتیب از ۴۰ و ۴۹ در صد به ۲۵ و ۴۳ در صد تنزل کرد
در زمینه بازار مالی نیز تحریم اقتصادی آمریکا دارای تاثیر مشابهی بوده است – یعنی هزینه قابل توجهی را بر ایران تحمیل نموده بدون آنکه بتواند اقتصاد کشور را از پای درآورد. در سال ۱۹۹۱ بانک جهانی با تصویب یک وام ۸۴۷ میلیون دلاری روابط خود را با ایران احیا کرد. اما در سال ۱۹۹۴ در اثر فشار آمریکا بانک جهانی اعطای کمک به ایران را مجددا به حالت تعلیق درآورد. این تعلیق تا سال ۲۰۰۰ همچنان ادامه یافت. در سال ۲۰۰۰ بانک جهانی محدودیت های مزبور را کاست و دو وام به مبلغ کل ۲۳۲ میلیون دلار به ج.ا. اعطا نمود. در سال ۲۰۰۱ میزان وام های بانک به ایران به ۷۰۰ میلیون دلار افزایش یافت. اما مهمتر از وامهای از دست رفته، محدودیت های آمریکا باعث شد تا ج.ا. نتواند در برابر بحران دهه ۹۰ از ابزارهای مالی مطلوب استفاده نماید. در دهه ۹۰ به علت افزایش میزان بدهی های خارجی، ج.ا. دو بار دچار بحران اقتصادی گردید. با توجه به سرمایه نفتی کشور، در شرایط عادی ایران مانند سایر کشورهای صادر کننده نفت، میتوانست با اخذ وام های بلند مدت و ارزان از موسسات مالی جهانی با بحران مقابله کند. اما به دلیل تحریم آمریکا، ج.ا. ناچار به استفاده از وام های کوتاه مدت و پرهزینه گردید که بحران بدهی های خارجی را با سرعت از کنترل خارج ساخت. نهایتا، برای مهار بحران ج.ا. ناچار به اتخاذ سیاست های انقباضی بسیار شدید گردید. طی این دوره دریافت اعتبار و بیمه از موسسات مالی اروپا برای صدور کالا به ایران نیز دشوار گردید.
تاثیر تحریم اقتصادی آمریکا بر روی جلب سرمایه گذاری خارجی به ویژه در صنعت نفت نیز قابل توجه است. افت چشمگیر سرمایه گذاری خارجی پس از انقلاب ۵۷ یکی از نقاط ضعف پایه ای ج.ا. بوده که خسارات هنگفتی بر کشور تحمیل کرده است. بدون شک تحریم اقتصادی آمریکا یکی از علل مهم این عملکرد ضعیف است. اما تمامی این عملکرد نامطلوب را نمیتوان به تحریم اقتصادی آمریکا نسبت داد. جنگ ایران - عراق وسیاست های نادرست اقتصادی و سیاسی ج.ا.، از جمله نبود جو و قوانین مطلوب برای جلب سرمایه گذاری خارجی، علل پایه ای دیگرعملکرد ضعیف ج.ا. در جلب سرمایه گذاری خارجی میباشند که تاثیر آنها از تحریم اقتصادی آمریکا کمتر نبوده است.
تا سال ۱۹۹۰ به دلیل جنگ و وضعیت سیاسی کشور میزان سرمایه گذاری خارجی در ایران بسیار ناچیز بود. پس از پایان جنگ، در دهه ۹۰ دولت ج.ا. بمنظور سرمایه گذاری در صنعت نفت اقدامات متعددی را برای جلب سرمایه گذاری خارجی آغاز نمود. اما تحریم اقتصادی آمریکا، به ویژه قانون تحریم ایران- لیبی موفق شد تا این اقدامات را به میزان قابل توجهی خنثی سازد و سرمایه گذاری در صنعت نفت ایران را تا اواخر دهه ۹۰ به تاخیر اندازد. در سال ۱۹۹۵، در اثر فشار دولت آمریکا، شرکت آمریکایی کونوکو (Conoco) از پروژه میدان نفت سیری کنار کشید. گرچه این پروژه بلافاصله به شرکت توتال فرانسه واگذار شد، اما تحریم آمریکا سبب شد تا شرکت های خارجی با محافظه کاری بسیار بیشتری با پروژه های ایرانی برخورد کنند. این امر از سوی دیگر شرکت ملی نفت ایران را مجبور ساخت تا برای جلب شرکت های خارجی امتیازهای بیشتری به آنها بدهد. از اواسط ۱۹۹۵ تا اواخر ۱۹۹۶ که قانون تحریم ایران - لیبی در سنای آمریکا در دست تدوین بود، دولت ایران ۱۱ پروژه سرمایه گذاری را به شرکت های خارجی پیشنهاد کرد که علیرغم تلاش و امتیازهای ایران هیچ یک از آنها تا اواخر ۱۹۹۶ عملی نشد. طی دهه ۹۰، به دلیل افت سرمایه گذاری در صنعت نفت، تولید نفت ایران نزدیک به ۳۰۰ هزار بشکه در روز زیر حد مورد انتظار بود. این امر زیان قابل توجهی را بر کشور تحمیل کرد، به ویژه آنکه ایران نتوانست از احیا بازار نفت در پایان دهه ۹۰ بهره برداری مطلوب را بعمل آورد.
اما پس از مه ۱۹۹۸ قانون تحریم ایران- لیبی به تدریج کارایی خود را از دست داد و توسط شرکت های خارجی نادیده گرفته شد. در مه ۱۹۹۸ دولت کلینتون یک شرکت اروپایی را که اقدام به سرمایه گذاری در ایران کرده بود از تحریم و مجازات آمریکا مستثنی ساخت و نوید داد که سایر شرکت هایی را که پس از ۱۹۹۷ در ایران سرمایه گذاری کرده اند از قانون تحریم ایران- لیبی مبری سازد. به این ترتیب قانون تحریم ایران- لیبی عملا کنار گذاشته شد و شرکت هایی که از هراس تحریم آمریکا خود را از بازار ایران کنار کشیده بودند به سرمایه گذاری در صنعت نفت ایران روی آورند.
از سوی دیگر، تحریم آمریکا به منافع ایران در میدان های نفت و گاز دریای خزر زیان هنگفت و احتمالا جبران ناپذیری را واردآورده است. تحریم اقتصادی آمریکا و پشتیبانی آن از خط لوله باکو- سیحان - ترکیه، علیرغم آنکه عبور خطوط لوله گاز از مسیر ایران دارای توجیه اقتصادی قوی تری میباشد، مانع از آن شده است تا ایران بتواند از موقعیت استراتژیک خود در منطقه خزر و آسیای میانه بهره برداری کند و ایران را به ترانزیت اصلی انرژی برای کل منطقه تبدیل سازد. اگر تحریم اقتصادی آمریکا نتوانست جریان سرمایه گذاری خارجی در حوزه های نفتی خلیج فارس ایران را کاملا متوقف سازد، تاثیرآن بر روی توسعه میدان های نفت و گاز ایران در دریای خزر و منافع استراتژیک ایران در این حوزه بسیار پر هزینه بوده است.
● تاثیر سیاسی
سیاست تحریم اقتصادی آمریکا در برابر ج.ا. اهداف متعددی را دنبال کرده است. لذا، ارزیابی دست آوردهای سیاسی آن دشوار میباشد. بعلاوه، طی ۲۶ سال گذشته رفتار رژیم ج.ا. دستخوش تغییرات متعددی شده است که بیشتر ناشی از تحولات سیاسی ایران میباشند تا تحریم اقتصادی آمریکا. در مجموع، شواهد موجود حاکی از آن است که تحریم اقتصادی آمریکا در عرصه تاثیر گذاری بر ساختار و عملکرد رژیم ج.ا. ناموفق بوده است.
در عرصه سیاست خارجی تحریم اقتصادی آمریکا نتوانست ج.ا. را در انزوا نگاه دارد و موقعیت آنرا به عنوان یک کشور "یاغی" رسمیت بخشد. علیرغم دشواری های حاصل از تحریم اقتصادی آمریکا، ج.ا. توانست در دهه ۹۰ گام های بلندی در جهت عادی سازی روابط خود با غرب و کشورهای منطقه بردارد. در زمینه فعالیت های تروریستی بین المللی رفتار رژیم نسبت به دهه ۹۰ به نحو قابل توجهی معتدل شده است. اما مجددا نمیتوان این تغییر را تماما به تحریم اقتصادی آمریکا نسبت داد.
در زمینه سیاست داخلی، به ویژه نقض موازین حقوق بشر، تحریم اقتصادی آمریکا فاقد تاثیر قابل توجهی بر روی رفتار رژیم بوده است. در واقع بسیاری از تحلیلگران بر آنند که در عرصه سیاست داخلی ایران، تاثیر تحریم اقتصادی آمریکا نا مطلوب بوده است. این تحریم از یکسو موقعیت اصلاح طلبان را تضعیف کرد و تلاشهای آنها رابرای نزدیکی به آمریکا بی پاسخ گذاشت و از سوی دیگر بهانه های سیاسی متعددی برای گسترش دامنه غرب ستیزی و تندروی در اختیار بنیادگرایان قرار داد.
در زمینه نظامی، تحریم اقتصادی آمریکا از موفقیت بیشتری برخوردار بوده است. برای مثال خرید تجهیزات نظامی ج.ا. از ۱۰ بیلیون دلار برای دوره سه ساله ۱۹۸۷-۱۹۹۰ به ۲ بیلیون دلار برای دوره ۷ سااله ۱۹۹۲-۱۹۹۹ کاهش یافت[۹] . البته این افت علاوه بر تحریم اقتصادی آمریکا، منعکس کننده شرایط اقتصادی ایران نیز بوده است. در واقع، مشکلات ج.ا. در زمینه تهیه سلاح های متداول یکی از دلایل روی آوردن آن به سلاح های هسته ای میباشد. در رابطه با سلاح های هسته ای، تحریم اقتصادی آمریکا بخشی از یک تلاش همه جانبه تر برای جلوگیری ج.ا. از دستیابی به سلاح های کشتار جمعی بوده است. این تلاش گرچه دستیابی ج.ا. به تکنولوژی و تجهیزات مزبور را دشوارتر ساخته، اما همانطور که در عمل شاهد آن هستیم، تاکنون نتوانسته دستیابی ج.ا. به فنآوری هسته ای را کاملا متوقف سازد .
● هزینه آمریکا
چنانچه آمریکا ایران را مورد تحریم قرار نداده بود، میتوانست طی دوره ۱۹۹۵-۲۰۰۱ نزدیک به ۲ بیلیون دلار به ایران صادرات داشته باشد. .تحریم اقتصادی سبب شد تا آمریکا این بازار را از دست بدهد. البته زیان این امر برای آمریکا احتمالا به مراتب کمتر از ۲ بیلیون دلار بوده است، زیرا همانطور که ج.ا. توانست برای واردات از آمریکا جانشین های مناسب بیابد، آمریکا نیز توانست الگوی تجارت خارجی خود را تغییر دهد و برای صادرات خود به ایران بازارهای مناسب دیگری بیابد. اما تنها بخش کوچکی از زیان های آمریکا از این سو بوده است.
قبل از تصویب قانون تحریم ایران - لیبی، بازاریابی، انتقال و فروش نزدیک به یک پنجم نفت ایران در اختیار شرکت های آمریکایی بود. تحریم ایران - لیبی سبب شد تا شرکت های نفتی آمریکا نزدیک به ۲ بیلیون دلار سودی را که میتوانستند ازخرید و فروش نفت ایران در فاصله ۱۹۹۵-۲۰۰۰ کسب کنند از دست بدهند.
مهمتر از این، در اثر تحریم اقتصادی آمریکا، شرکت های آمریکایی فرصت های سرمایه گذاری قابل توجهی را به ویژه در صنعت نفت ایران از دست داده اند که برای منافع بلند مدت آنها دارای پیآمدهای پر هزینه ای میباشد. در نیمه دوم دهه ۹۰، ایران نزدیک به ۵۰ بیلیون دلار پروژه را به مزایده گذاشت. تنها در زمینه نفت و گاز ارزش قراردادهای امضا شده بالغ بر ۱۲ بیلیون دلار بود. در نبود تحریم اقتصادی، احتمالا بخش قابل توجهی از این قراردادها نصیب شرکت های آمریکایی میشد.
سیاست تحریم اقتصادی آمریکاهمچنین دارای زیان های هنگفتی برای منافع سیاسی آمریکا در منطقه بوده است. در مجموع، تحریم اقتصادی آمریکا ایران را به سوی روسیه، چین و کره جنوبی راند. در نتیجه آمریکا نتوانست از راه های مطلوب برنامه هسته ای ج.ا. را کنترل و مدیریت نماید. همچنین تحریم اقتصادی، در عرصه سیاست داخلی ایران موجب تقویت جناح های تند رو و تضعیف جناح های میانه رو گردید.
● علل ناکارآمدی
تحریم اقتصادی همراه با اعمال فشارهای سیاسی وجه غالب سیاست آمریکا در برابر ج.ا. بوده است. بدون شک این سیاست خسارات هنگفتی بر اقتصاد ایران وارد آورده است. با اینهمه ارزیابی فوق حاکی از آن است که تحریم اقتصادی آمریکا در نیل به اهداف خود از موفقیت کمی برخوردار بوده است. علیرغم هزینه سنگینی که تحریم بر اقتصاد ایران تحمیل نموده، ج.ا. توانسته است به حیات خود ادامه دهد و از رشد اقتصادی نیز برخوردار باشد. تحریم اقتصادی آمریکا در زمینه تغییر رفتار رژیم و مهار رژیم نیز نا موفق بوده است . رفتار ج.ا. در عرصه هایی که برای آمریکا دارای بیشترین اهمیت میباشند، مانند مخالفت با اسرائیل و برنامه صلح خاورمیانه تغییر نکرده است. در سایر موارد تغییر رفتار ج.ا. بیشتر ناشی از تحولات داخلی ایران بوده است تا تحریم اقتصادی آمریکا. تا آنجا که به مهار رژیم مربوط میشود، ج.ا. اکنون در آستانه کسب فنآوری هسته ای برای تولید سلاح هسته ای است.
▪ عدم موفقیت و ناکارآمدی سیاست تحریم اقتصادی آمریکا دارای عوامل متعددی است که مهمترین آنها عبارتند از:
ـ چند گانگی اهداف تحریم و عدم تناسب ساختار تحریم ها با اهداف مورد نظر
ـ یک جانبه بودن تحریم ها، عدم موفقیت آمریکا در جلب حمایت سایر کشورها و موفقیت ج.ا. در یافتن جانشین های مناسب برای کالاها و خدمات مورد تحریم
ـ کم توجهی آمریکا به ساختار و ویژگی های سیاسی ج.ا.
ـ همراه نکردن کاربرد تحریم با سایر راه کارها و ضعف کانالهای ارتباطی با ج.ا.
ـ تاثیرات سیاست داخلی آمریکا
اهداف تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. چندگانه و بعضا مبهم بوده اند. هدف این تحریم ها از یکسو مهار رژیم و جلوگیری از دستیابی به سلاحهای کشتار جمعی و گسترش شبکه های تروریستی و ازسوی دیگر تغییر رفتار رژیم در زمینه سیاست خارجی به ویژه مخالفت با اسرائیل و صلح خاورمیانه، آمریکا ستیزی و حمایت از گروه های تروریستی بین المللی بوده است. همچنین برخی از جناحهای حکومت آمریکا و نیروهای سیاسی ایران بر این باورند که سرنگونی ج.ا. و تغییر رژیم هدف ناگفته و غیر آشکار تحریم های اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. بوده است. برخی از جناح های حکومت آمریکا همچنین خواسته اند تا از تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری برای تغییر توازن قوا در عرصه سیاست داخلی ایران استفاده کنند. این اهداف با هم سازگاری لازم را نداشته، موجب ناهماهنگی ساختار تحریم ها با اهداف مورد نظر شده است. مهمترین علت شکست تحریم اقتصادی آمریکا در مهار و تغییر رفتار ج.ا. را باید در آن جست که ریسک ناشی از تغییر رفتار برای ج.ا. بسیار هنگفت میباشد در حالیکه هزینه ناشی از تحریم اقتصادی برای آن قابل تحمل بوده است. ج.ا. بقای رژیم خود را از سوی آمریکا، اسرائیل و کشورهای منطقه در خطر میبیند. لذا در نبود ترتیبات و پیمان های امنیتی که بتوانند امنیت و اطمینان خاطر لازم را به آن بدهد، دست یافتن به سلاح های هسته ای را بیمه بقای رژیم خود میداند. به عبارت دیگر، شعار تغییر رژیم با معرفی ج.ا. به عنوان یک نظام اصلاح ناپذیرعملا انگیزه ج.ا. را برای تغییر رفتار تضعیف کرده، جو بی اعتمادی بین دو کشور را تشدید نموده و ج.ا. را به سوی سیاست دستیابی به سلاح های هسته ای سوق داده است.
یک جانبه بودن تحریم وناتوانی آمریکا در جلب حمایت سایر کشورها دلیل پایه ای دیگرعدم موفقیت سیاست تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. است. این خود بدان دلیل است که آمریکا، اتحادیه اروپا، ژاپن، چین و روسیه در برابر ج.ا. دارای اهداف متفاوتی میباشند و ارزیابی آنها از خطرات و منافع رژیم ج.ا. یکسان نیست. شکست آمریکا در جلب حمایت سایر کشورها برای تحریم اقتصادی ج.ا. موجب شده است تا ج.ا. بتواند برای کالاها، خدمات و بازارهای مورد نیاز خود جانشین های مناسب بیابد و هزینه تحریم اقتصادی آمریکا را تحمل پذیر سازد.
اثر و هزینه اقتصادی تحریم از مکانیزم و پروسه بغرنجی میگذرد تا به فشار سیاسی و تغییر رفتار و ماهیت رژیم تبدیل شود. همانطور که در بخش اول گفته شد، موثر بودن تحریم اقتصادی در ایجاد تغییرات مورد نظر دررفتار و ماهیت رژیم به ساختار سیاسی کشور مورد تحریم و ظرفیت آن در تحمل هزینه های اقتصادی و سیاسی بستگی دارد. برای مثال، وجود دیکتاتوری به ویژه گونه های ایدئولوژیک، مذهبی و ناسیونالیستی، نبود نهادهای مدنی و نیروهای سیاسی موثرغالبا روند تبدیل اثر اقتصادی تحریم به تاثیر سیاسی و ایجاد تغییرات مورد نظر در رفتار و ماهیت رژیم را آهسته و بغرنج کرده، بسته به توانایی رژیم مورد نظر، آنرا برای مدت قابل توجهی به تعویق میاندازد. برای تدوین تحریم های موثر و موفق، درک ساختار سیاسی و ویژگی های کشور مورد تحریم از اهمیت حیاتی برخوردار است.
ویژگی ساختار قدرت در ج.ا.، خصلت دوگانه آن، همراه با جنگ دائمی قدرت بین جناح های بنیادگرا و میانه رو کاربرد سیاست تحریم اقتصادی را دشوارتر کرده است. وجود جناح های متعدد و جنگ دائمی قدرت بین آنها سبب شده است تا رابطه بین ایران و آمریکا به توپ فوتبال این بازی قدرت تبدیل شود. از یک سو هر جناح، جناح دیگر را به مماشات با آمریکا و داشتن روابط پنهانی با آن متهم میکند. از سوی دیگر هر دو جناح خواهان آنند که بهبود روابط با آمریکا توسط خود و هنگامیکه آن جناح در قدرت است انجام پذیرد تا منافع ناشی از بهبود روابط با آمریکا نصیب جناح رقیب نشود. همچنین، سیاست تحریم اقتصادی آمریکا، به گونه ای که طراحی و اجرا شده است، از یکسو موجب گردیده تا جناح های تندرو آتش آمریکا ستیزی و بنیادگرایی را تشدید کنند و از سوی دیگر موقعیت جناح های میانه رو را در برابر جناح های بنیادگرا تضعیف کرده است. به عبارت دیگر بازار سیاست داخلی ایران جنجالی تر و غیر عقلایی تر از آن بوده که بتواند هزینه - منافع تحریم اقتصادی را ارزیابی کند و متناسب با آن با تغییر رفتار خود واکنش مناسب را در برابر تحریم اقتصادی آمریکا نشان دهد.
هرگاه که سیاست تحریم با ابزارهای دیگری مانند روابط دیپلماتیک همراه باشد غالبا موثرتر میباشد. سیاست آمریکا در برابر ج.ا. عمدتا بر پایه تحریم اقتصادی متکی بوده، نتوانسته سیاست تحریم اقتصادی را همراه با ابزارهای دیگر بکار بندد تا از آن ترکیب موثری برای تاثیرگذاری بر ج.ا. بسازد. برای مثال، اعطای قرارداد پروژه سیری به شرکت آمریکایی کونوکو شاخه سبزی از سوی ج.ا. به آمریکا بمنظور بهبود روابط دو کشور بود. عدم دریافت این حرکت از سوی آمریکا نتیجه نبود کانالهای دیپلماتیک بین دوکشور است. نبود یک دیالوگ موثر از یکسو، و شعار تغییر رژیم از سوی دیگر، سبب شد تا تحریم اقتصادی نتواند به صورت کاتالیزوری در جهت تغییر رفتار ج.ا. عمل نماید.
علت دیگر شکست سیاست تحریم اقتصادی را میبایست در سیاست داخلی آمریکا جست. غالبا تدوین سیاست خارجی آمریکا، از جمله تحریم های آقتصادی، توسط ارگان های اجرایی حکومت رهبری میشود. در مورد تحریم اقتصادی ایران، به دلایل متعدد، از جمله خاطره گروگانگیری سفارت آمریکا، کنگره آمریکا به ویژه پس از سال ۱۹۹۱ به نحو فعالی در تدوین و پیشبرد سیاست تحریم اقتصادی ایران مشارکت نمود. به این ترتیب سیاست خارجی آمریکا در برابر ج.ا. به سیاست داخلی آن پیوند خورد و به ابزاری در رقابت سیاسی آمریکا تبدیل شد. قدرت و حضور فعال گروه فشار اسرائیل در صحنه سیاست آمریکا این روند را تقویت نمود. در نتیجه این عوامل ، در نیمه دوم دهه ۹۰، هنگامیکه نیروهای میانه رو و اصلاح طلب ج.ا. در صحنه سیاست ایران دست برتر را داشتند و به اشکال مختلف در جهت بهبود سیاست خارجی ج.ا. به ویژه بهبود روابط با آمریکا تلاش میکردند ، دولت آمریکا بر خلاف انتظار بجای تشویق این روند سیاست تحریم سخت تری را در برابر ج.ا. در پیش گرفت. این امر سبب شد تا سیاست تحریم اقتصادی توانایی خود را به عنوان کاتالیزوری برای تغییر رفتار رژیم تا حد قابل توجهی از دست بدهد.
سیاست تحریم اقتصادی هنگامی مطلوب است که هزینه آن برای کشور تحت تحریم بسیار بیشتر از هزینه آن برای کشور تحریم کننده باشد. همچنین در موارد استراتژیک موفقیت تحریم میتواند برای کشورتحریم کننده دارای منافعی باشد که میبایست با احتساب احتمال های مربوطه در محاسبه هزینه - منافع تحریم منظور گردد. ارزیابی بالا حاکی از آن است که تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا. در مجموع از مطلوبیت لازم برخوردار نبوده است. گرچه این سیاست هزینه هنگفتی بر اقتصاد ایران تحمیل نموده، اما این هزینه آنچنان نبوده است که اقتصاد ایران را از پای در آورد. از سوی دیگر تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا ، هزینه قابل توجهی را بر اقتصاد آمریکا نیز تحمیل کرده است. به عبارت دیگر، نسبت هزینه ای که بر اقتصاد ایران تحمیل شده است چندان بیشتر از هزینه تحمیل شده بر اقتصاد آمریکا نمیباشد، در عین آنکه سیاست تحریم اقتصادی ج.ا.، به گونه ای که تدوین و اجرا گردیده، درکسب منافع استراتژیک برای آمریکا نیز موفق نبوده است.
● مطلوبیت نسبی
همانطور که در بخش اول گفته شد، تحریم اقتصادی هنگامی یک انتخاب موجه است که نه تنها منافع آن بیشتر از هزینه های آن باشد، بلکه نسبت منافع بر هزینه های آن در مقایسه با سایر ابزار و گزینه ها نیز بیشتر باشد. به عبارت دیگر برای انجام تغییرات مورد نظر در رفتار و ماهیت یک رژیم و یا هر هدف دیگر میبایست ابزار و سیاستی را برگزید که دارای بیشترین نسبت منافع به هزینه باشد. لذا، در ارزیابی موفقیت سیاست تحریم اقتصادی آمریکا میبایست به محدودیت گزینه هایی که آمریکا در برابر ج.ا. در اختیار داشته است نیز توجه نمود.
سیاست تحریم اقتصادی غالبا هنگامی دارای بیشترین تاثیر است که با سیاست های دیگر مانند تهدید نظامی و یا پشتیبانی از فعالیت های اپوزیسیون حکومت همراه باشد. در دهه ۹۰ شرایط سیاسی ایران و جو بین المللی عملا در موقعیتی نبود که استفاده از این گزینه ها را برای آمریکا میسر سازد. از یکسو اپوزیسیون سیاسی متشکل و موثری وجود نداشت تا بتواند کانون پشتیبانی آمریکا و جامعه جهانی قرار گیرد. از سوی دیگر، جو سیاسی ایران به گونه ای بود که هر گونه اقدام سیاسی علیه ج.ا. احتمالا موجب تقویت رژیم میشد تا تضعیف آن. همچنین، جو بین المللی آمادگی پذیرش اقدام نظامی علیه ج.ا. را نداشت.
گزینه دومی که آمریکا میتوانست به جای سیاست تحریم اقتصادی در برابر ج.ا. اختیار کند عبارت بود از گفتگوی سازنده و آغاز یک پروسه تدریجی برای عادی سازی روابط اقتصادی و سیاسی. شواهد متعددی وجود دارد که در چند سال آخر ریاست جمهوری کلینتون، دولت آمریکا عملا به این سیاست روی آورد. آما متاسفانه چون از آن نتیجه مطلوبی بدست نیآورد، به سیاست تحریم اقتصادی بازگشت. برای مثال، پبشنهاد مشخص خانم آلبرایت در ژوئن ۱۹۹۸ مبنی بر تهیه یک نقشه راه برای عادی سازی روابط ایران - آمریکا از سوی ج.ا. بلافاصله و کاملا رد شد. تلاشهای متعاقب آمریکا در مارس ۲۰۰۰ برای برقراری همکاریهای محدود دچار سرنوشت مشابهی گردید. زیرا، همانطور که در بالا اشاره شد، در ج.ا. نیرویی وجود نداشت که بخواهد و بتواند با آمریکا وارد گفتگویی سازنده جهت عادی سازی روابط شود. از سوی دیگر پیشنهادهای همکاری دولت آمریکا به اندازه کافی گسترده نبود تا بتواند انگیزه لازم را در ج.ا. بوجود آورد – برای مثال سرمایه گذاری در صنعت نفت را در بر نمیگرفت.
راه سومی که در برابر آمریکا قرار داشت عبارت از آن بود که هیچ اقدام خاصی برای تغییر رفتار رژیم ج.ا. بعمل نیآورد، بلکه تنها به بهبود روابط اقتصادی و تجاری خود با ج.ا. بپردازد به امید آنکه بهبود این روابط به نفوذ سیاسی و نهایتا تغییر رفتار رژیم بیانجامد. این عملا راهی بود که اتحادیه اروپا برگزید. اما بسیاری از تحلیلگران برآنند که سیاست اتحادیه اروپا مبنی بر بهبود روابط اقتصادی عملا به نفوذ سیاسی قابل توجهی نیانجامیده و هرگونه تغییر در رفتار ج.ا. به دلیل تحولات داخلی ایران میباشد تا فشارهای خارجی.
● گروگانگیری سفارت آمریکا (دوره جیمی کارتر):
▪ ۱۴ نوامبر ۱۹۷۹: در واکنش به گروگانگیری سفارت آمریکا در ایران، جیمی کارتر طی بخشنامه ۱۲۱۷۰ دستور ظبط ۱۲ بیلیون دارایی های دولت ایران در آمریکا و تحریم کلیه واردات از ایران را صادر کرد.
▪ آوریل ۱۹۸۰: کارتر کلیه مبادلات تجاری با ایران (به استثنای کمکهای انساندوستانه) و مسافرت اتباع آمریکایی به ج.ا. را ممنوع میکند
▪ ۱۹ ژانویه ۱۹۸۱: متعاقب آزادسازی گروگان ها و امضای قرارداد الجزیره، تحریم اقتصادی علیه ایران لغو و دارایی های آن از مصادره خارج گردید (به استثنای بخشی که به علت مطالبات شرکتهای آمریکایی مسترد نشد).● دوران جنگ ایران-عراق (دوره رونالد ریگان):
▪ ژانویه ۱۹۸۴: متعاقب بمب گذاری پایگاه نظامی آمریکا در لبنان توسط نیروهای حزب الله، دولت آمریکا ج.ا. ایران را در لیست کشورهای حامی تروریست قرار میدهد که موجب منع صادرات و فروش کلیه تجهیزات نظامی به ج.ا. (از سال ۱۹۸۶)، کنترل صادرات کالاهایی که دارای مصارف دوگانه نظامی وغیر نظامی میباشند و قطع کلیه کمکهای مالی به ج.ا. از جمله مخالفت با اعطای وام توسط بانک جهانی گردید.
▪ ۱۹۸۷: رونالد ریگان ج.ا. را در لیست کشورهایی که در ترافیک بین المللی مواد مخدر در گیر میباشند قرار میدهد که موجب تشدید تحریم های ۱۹۸۴ میشود.
▪ ۲۹ اکتبر ۱۹۸۷، در واکنش به عملیات تروریستی، دولت ریگان کلیه واردات از ایران را تحریم میکند.
● دوران بازسازی (۱۹۸۹- ۱۹۹۲ دوره بوش پدر):
▪ پیدایش جو ذهنی بهتر در روابط ایران و آمریکا، میانجیگری ج.ا. در آزادسازی گروگان های غربی در لبنان، سکوت ج.ا. در برابر حمله نظامی آمریکا به عراق وپیدایش کمی آسانگیری از سمت آمریکا در اعمال تحریم های موجود
▪ ۱۹۹۲: تصویب قانون «منع گسترش تجهیزات نظامی ایران و عراق» (Iran-Iraq Arms Nonproliferation) . این قانون صادرات کلیه ماشین آلات و تجهیزاتی را که به طور غیر مستقیم دارای کاربرد نظامی میباشند منع کرد و به کلیه کمکهای اقتصادی به ج.ا. پایان داد.
● مهار دوجانبه و قانون تحریم ایران- لیبی (دوره پرزیدنت کلینتون ۱۹۹۳-۲۰۰۱):
▪ ۱۹۹۳: تدوین سیاست مهار دوجانبه توسط دولت پرزیدنت کلینتون
▪ ۱۵ مارس ۱۹۹۵: دولت پرزیدنت کلینتون، به دلیل حمایت ج.ا. از تروریسم بین المللی و مخالفت با صلح خاورمیانه،هرگونه مشارکت شرکتهای آمریکایی درتوسعه صنعت نفت ایران را منع میکند
▪ ۶ ماه مه ۱۹۹۶: پرزیدنت کلینتون کلیه مبادلات اقتصادی با ج.ا. را تحریم میکند
▪ آوریل ۱۹۹۶: تصویب قانون «ضد تروریسم و مجازات مرگ» : منع هرگونه مبادلات مالی با ج.ا. و جلوگیری از کمکهای مالی به کشورهایی که به ج.ا. تجهیزات و خدمات نظامی میدهند.
▪ ۵ آگوست ۱۹۹۶: تصویب قانون «تحریم ایران و لیبی» )(ILSA) (Iran-Iraq Arms Nonproliferation: این قانون دولت آمریکا را موظف میکند تا هر شرکت خارجی را که بیشتر از ۲۰ میلیون دلار در صنعت نفت ایران سرمایه گذاری میکند تحریم و مجازات نماید.
▪ ۱۹ آگوست ۱۹۹۷: بخشنامه ۱۳۰۵۹ دولت کلینتون صادرات به کشورهایی را که قصد صدور مجدد کالاهای آمریکا به ج.ا. را دارند منع میکند
▪ ۱۸ مه ۱۹۹۸: دولت کلینتون اعلام میکند که شرکت توتال فرانسه و شرکای آن به خاطر سرمایه گذاری در پروژه پارس جنوبی تحریم نخواهند شد و از تحریم مربوط به «قانون تحریم ایران-لیبی» مستثنی میباشند.
▪ ۲۳ جون ۱۹۹۸: دولت کلینتون قانون تحریم های «منع گسترش توانایی موشکی ایران» را وتو میکند
▪ جولای ۱۹۹۸ و ژانویه ۱۹۹۹: دولت کلینتون ده موسسه روسی را به دلیل مشارکت در توسعه صنعت موشک سازی ایران تحریم میکند
▪ دسامبر ۱۹۹۸: ایران از فهرست کشوهایی که درگیر ترافیک بین المللی مواد مخدر میباشند حذف میشود
▪ آوریل ۱۹۹۹: پرزیدنت کلینتون با صدور بخشنامه ای صادرات مواد غذایی و دارویی را به ایران، لیبی و سودان آزاد میسازد
▪ سپتامبر ۱۹۹۹: دولت آمریکا ج.ا. را به دلیل نقض آزادی مذهب مورد تحریم های جدید قرار میدهد
▪ نوامبر ۱۹۹۹: پرزیدنت کلینتون شرکت بوئینگ را در مورد مشخص صدور قطعات برای هواپیماهایی که پیش از تحریم به ج.ا. فروخته شده و هنوز تحت ضمانت میباشند، از قوانین تحریم مستثنی میسازد.
▪ ۱۴ نوامبر ۲۰۰۰: تصویب قانون منع گسترش قوه نظامی ایران (Iran Nonproliferation Act) که هدف آن جلوگیری از صدور تکنولوژی نظامی به ایران میباشد. به ویژه این قانون پرداخت کمک مالی به روسیه را منوط به رعایت قوانین تحریم آمریکا میکند.
▪ ۱۷ مارس ۲۰۰۰: وزیر کشور آمریکا، خانم آلبرایت تحریم برخی از صادرات غیر نفتی ایران از جمله فرش، خاویار و پسته را لغو میکند
▪ ۲۸ اکتبر ۲۰۰۰: تصویب قانون اعتبارات کشاورزی: این قانون کشورهایی را که در لیست کشورهای تروریستی میباشند از دریافت ضمانت نامه های صادراتی دولت آمریکا محروم میسازد .
● ۲۰۰۱ به بعد ( دوره جورج بوش پسر)
▪ ژانویه ۲۰۰۱: تحریم یک شرکت کره ای (با استفاده از قانون منع گسترش قوه نظامی ایران) به خاطر فروش قطعات سلاح های موشکی و شیمیایی به ج.ا.
▪ جون ۲۰۰۱: تحریم یک شرکت کره ای و ۲ شرکت چینی به خاطر فروش قطعات سلاح های موشکی و شیمیایی به ج.ا.
▪ ۳ آگوست ۲۰۰۱: تمدید قانون تحریم ایران-لیبی برای یک دوره پنج ساله
▪ ۲۹ ژانویه ۲۰۰۲: پرزیدنت بوش ایران، عراق و کره شمالی را «محورهای اهریمنی» میخواند
▪ ۹ مه ۲۰۰۲: تحریم چند شرکت مالدویایی، ارمنی و چینی به خاطر فروش قطعات و کالاهای نظامی به ج.ا.
● چشم انداز آینده
برای تحریم اقتصادی آمریکا علیه ج.ا.، بسته به آنکه تحولات جامعه ایران و رژیم ج.ا.، به ویژه بحران هسته ای ایران چه مسیری را در پیش گیرند، میتوان سه چشم انداز اصلی قائل شد:
▪ لغو کلیه تحریم ها در چارچوب یک معامله بزرگ بین آمریکا و ج.ا.
▪ در صورت تشدید بحران هسته ای، ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل و اعمال یک تحریم همه جانبه و گسترده علیه ایران
▪ در صورت موفقیت نسبی مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا و ادامه سایر مشکلات بین ج.ا. و آمریکا، تعدیل و بهینه سازی ساختار تحریم ها
● الغای کلیه تحریم ها
تشدید بحران هسته ای ایران با بالا بردن هزینه تداوم بحران و افزایش منافع حل آن میتواند ج.ا. و آمریکا را مجبور سازد تا بر موانع و مشکلات داخلی و خارجی خود برای حل پایه ای بحران فائق آیند. هزینه تعمیق بحران برای هر دو کشور بسیار سنگین خواهد بود: سرنگونی رژیم برای جمهوری اسلامی و درگیری نظامی گسترده و طولانی مدت در خاورمیانه برای آمریکا. از سوی دیگر، منافع سیاسی و اقتصادی حل بحران و عادی سازی روابط برای هر دو حکومت بسیار چشمگیر و گسترده خواهد بود. چنین شرایطی ظرفیت آنرا دارد که به یک معامله بزرگ بین آمریکا و ج.ا. و الغای کلیه تحریم های آمریکا علیه ج.ا. بیانجامد. محورهای اصلی این سناریو عبارتند از:
▪ از سوی آمریکا، تعهد به عدم مداخله نظامی در ایران و اقدام به تغییر رژیم و پایان دادن به کلیه تحریم های اقتصادی علیه ایران
▪ از سوی ج.ا.، توقف چرخه غنی سازی اورانیوم و جدا سازی پلاتونیوم، پایان دادن به سیاست خصمانه علیه آمریکا و اسرائیل، تعدیل سیاست خارجی خود به ویژه در برابر عراق و افغانستان، پایان دادن به پشتیبانی از تروریسم بین المللی، پشتیبانی از برنامه "نقشه راه" آمریکا و اتحادیه اروپا برای استقرار صلح در خاورمیانه و رعایت منشورحقوق بشر و اصول دموکراسی پارلمانی
در شرایط حاضر، پیشبرد سیاست "معامله بزرگ" با دشواری های متعدد و سنگینی مواجه خواهد بود. برای مثال، جناح محافظه کار ج.ا. یکدست نیست و بخش سنتی آن با بهبود روابط با آمریکا اساسا مخالف است. این بخش با مدرنیته غرب در ستیز است و مخالفت با آمریکا از نهاد فرهنگی و اجتماعی آن برمیخیزد. به احتمال قوی تا زمانی که این جناح دارای نقشی تعیین کننده در حکومت ج.ا. است ورود ایران به جامعه جهانی وعادی سازی روابط با آمریکا به راحتی انجام نخواهد پذیرفت. دوما، با توجه به نا رضایتی گسترده مردم از ج.ا. و وجود اپوزیسیون قوی در داخل و خارج از حکومت، آزادسازی جو سیاسی کار آسانی برای ج.ا. نخواهد بود، زیرا به احتمال قوی به تحولات بنیادین در ساختار حکومت خواهد انجامید. در چنین شرایطی، ج.ا. شرط آمریکا برای رعایت حقوق بشر و دموکراسی را تهدیدی علیه خود و اقدامی برای تغییر رژیم تلقی خواهد کرد. از سوی دیگر، حذف این پیش شرط برای آمریکا دشوار خواهد بود. زیرا با توجه به نادرست از آب در آمدن توجیه اول آمریکا برای حمله نظامی به عراق (یافت نشدن سلاح های کشتار جمعی در عراق) بی پایه شدن توجیه دوم آن برای اشغال نظامی عراق (دفاع از حقوق بشر و دموکراسی) به لحاظ بین المللی و ملاحظات سیاسی برای آمریکا گران خواهد بود. با اینهمه، نمیتوان احتمال سناریو "معامله بزرگ" را نادیده گرفت، زیرا تشدید کنترل شده بحران، همانطور که در بالا گفته شد، میتواند آنرا به سناریوی برتر تبدیل کند[۱۰].
● تحریم همه جانبه
علیرغم خسارات هنگفتی که تحریم اقتصادی آمریکا بر اقتصاد ایران وارد آورده است، این سیاست نه تنها نتوانسته موجبات تغییر رژیم ج.ا. را فراهم آورد، بلکه در زمینه مهار رژِیم و تغییر رفتار رژیم نیز از موفقیت کمی بر خوردار بوده است. همانطور که در پیش گفته شد، دلیل اصلی این عدم موفقیت در یک جانبه بودن این تحریم وعدم موفقیت آمریکا در جلب موافقت و حمایت جامعه جهانی برای تحریم همه جانبه ج.ا. میباشد. اما بحران هسته ای ج.ا. در صورت شکست مذاکرات اتحادیه اروپا و همسو شدن سیاست اتحادیه اروپا و آمریکا در برابر ج.ا. تحریم اقتصادی همه جانبه ایران را به یک سناریوی مطرح و جدی تبدیل خواهد کرد.
تحریم همه جانبه ج.ا. هنگامی دارای بیشترین تاثیر خواهد بود که بخش نفت ایران را هدف قرار دهد و از طریق قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل، بر مبنای فصل هفتم منشور این سازمان اعمال شود تا همه کشورهای عضو سازمان را موظف به اجرای مفاد قطعنامه نماید. اما برای عملی کردن این سناریو آمریکا و اتحادیه اروپا با دو چالش بسیار سنگین مواجه خواهند بود:
ـ کنترل بحران حاصل از تحریم نفت ایران
ـ جلب حمایت روسیه، چین و ژاپن
در شرایط کنونی، با توجه به بالا بودن سطح تقاضا و پایین بودن ظرفیت مازاد تولید، اختلال طولانی در چرخه تولید نفت میتواند موجب افزایش شدید قیمت نفت گردد. طبق برآوردهای موجود، در صورت اختلال های طولانی در چرخه تولید، قیمت نفت میتواند از مرز ۸۰ دلارفراتر رود[۱۱]. افزایش قیمت نفت دارای آثار رکودی و تورمی قابل توجهی بر روی اقتصاد آمریکا و جهان میباشد[۱۲]. با توجه به این امر، تحریم نفت ایران هنگامی موفق خواهد بود که سایر کشورهای تولید کننده نفت بتوانند و بخواهند با افزایش تولید افت ناشی از تحریم نفت ایران را جبران کنند. این کار گرچه دشوار است، اما غیر ممکن نیست. صادرات نفت ایران بالغ بر ۲.۶ میلیون بشکه در روز است. عربستان سعودی به تنهایی دارای ۱.۴ تا ۱.۹ میلیون بشکه در روز مازاد ظرفیت است[۱۳]. ونزوئلا، امارات ، کویت، نیجریه، نروژ، مکزیک و روسیه نیز میتوانند با افزایش تولید خود بخش دیگری از افت صادرات نفت ایران را جبران کنند[۱۴].
البته، انگیزه کسب حداکثر سود میتواند بسیاری از کشورهای صادر کننده نفت، به ویژه ونزوئلا، نیجریه، مکزیک و روسیه را وادارد تا بجای افزایش تولید جهت جبران کاهش صادرات ایران، تولید خود را کمابیش در سطح کنونی حفظ کنند تا از افزایش قیمت و سود هنگفت حاصله بهره مند شوند. همچنین، افزایش تولید در برخی از کشورها، مانند ونزوئلا مستلزم سرمایه گذاری و زمان خواهد بود. [۱۵] در چنین شرایطی بازار جهانی نفت در برابر اقدامات ج.ا. و یا عملیات تروریستی برای مختل کردن جریان نفت سایر کشورها شدیدا ضربه پذیر خواهد بود. از سوی دیگر، وابستگی تعدادی از کشورها به نفت ایران بسیار شدید است. متجاوز از ۴۶ در صد نفت ایران ( ۱.۲ میلیون بشکه در روز) به کشورهای ژاپن، چین، کره جنوبی، تایوان، فرانسه، آلمان و ایتالیا صادر میشود. این کشورها، به ویژه ژاپن و چین، در برابر بحران احتمالی ناشی از خروج نفت ایران از بازار بسیار ضربه پذیر میباشند. با توجه به موقعیت چین در شورای امنیت سازمان ملل، وابستگی چین به منابع انرژی ایران دارای اهمیت استراتژیک است. ایران بعد از روسیه مهمترین صادر کننده نفت به چین می باشد و نزدیک به ۲۰ درصد از واردات نفت این کشور را تامین می کند. قطع صادرات نفت ایران میتواند اقتصاد چین را با رکود شدیدی مواجه سازد. بنا بر این، تحریم همه جانبه ایران هنگامی میسر خواهد بود که آمریکا و اتحادیه اروپا بتوانند از افزایش تولید نفت توسط سایر کشورهای تولید کننده نفت اطمینان بیابند و امنیت انرژی چین و ژاپن را تامین کنند. با توجه به سطح کنونی مازاد ظرفیت تولید نفت، این کار گرچه دشوار، اما غیر ممکن نمیباشد.
طی دو دهه گذشته روسیه و چین مبادلات اقتصادی خود را با ایران به میزان چشمگیری افزایش داده اند. اکنون ایران نه تنها یک بازار مهم برای صادرات چین و روسیه است، بلکه بسیاری از پروژه های بزرگ صنعتی، زیرساختی، تاسیساتی و نظامی ایران نصیب این دو کشور شده است. غالب این پروژه ها سرمایه گذاری های بلند مدت بوده که بازده اقتصادی آنها در آینده عاید چین و روسیه خواهد شد. برای مثال، علیرغم تحریم اقتصادی آمریکا، شرکت ملی نفت ایران موفق به امضای ۱۶ قرارداد خرید متقابل[۱۶] با کشورهای مختلف برای سرمایه گذاری در صنعت نفت ایران شده است. در زمینه گاز، وضعیت کما بیش مشابهی وجود دارد. بخش قابل توجهی از این قراردادها نصیب چین و روسیه شده است. تحریم نفت و گاز ایران خسارات مالی سنگینی به این کشورها وارد خواهد آورد. این خسارات، همراه با افزایش قیمت نفت و پیآمدهای رکودی آن میتواند موجب مخالفت کشورهای فوق با تحریم اقتصادی ایران گردد. چین، روسیه و ژاپن احتمالا برنامه هسته ای ج.ا. را تهدیدی علیه امنیت ملی و منافع استراتژیک خود نمی بینند تا حاضر به تحمل چنین زیان های هنگفتی باشند. در واقع، نماینده چین در سازمان اعلام کرده است که پکن در صورت تصمیم به تحریم اقتصادی شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران، آن را وتو خواهد کرد. با اشاره به حضور شرکت چینی سینوپک در مناقصه قرارداد توسعه میدان نفتی آزادگان ایران که در آن با شرکتهای بزرگ بین المللی از جمله شل رقابت می کند، نماینده چین تصریح کرده است که تحریم اقتصادی شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران به هیچ وجه برای چین قابل قبول نخواهد بود[۱۷].
در چنین شرایطی، به احتمال قوی در ابتدا روسیه و چین با تحریم همه جانبه ایران مخالفت خواهند کرد. اما در شرایط موجود خنثی کردن چین و روسیه برای آمریکا و اتحادیه اروپا کار غیر ممکنی نخواهد بود. روسیه گرفتار مشکلات اقتصادی و سیاسی گسترده ای است و در شرایطی نیست که بتواند وارد مقابله با آمریکا شود. در صورت شکست مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا و اعمال فشار شدید آمریکا و اتحادیه اروپا برای تحریم همه جانبه ایران، احتمال اینکه روسیه در برابر دریافت تضمین های سیاسی و اقتصادی لازم به طرح تحریم همه جانبه ایران در شورای امنیت سازمان ملل رای ممتنع و یا حتی موافق بدهد خارج از تصور نیست. از سوی دیگر، دسترسی به بازار آمریکا و اتحادیه اروپا و جلب سرمایه گذاری این کشورها برای ادامه رونق اقتصادی چین دارای اهمیت ویژه ای است. در تحلیل نهایی چین نیز ممکن است در صورت دریافت تضمین های لازم، به ویژه در مورد تامین انرژی و منافع آتی آن در ایران، سیاستی محافظه کارانه در پیش گیرد و به روسیه در کنار صحنه بپیوندد.
بعلاوه، تحریم همه جانبه ایران توسط شورای امنیت سازمان ملل میتواند مراحل مختلفی را طی کند و اشکال متفاوتی را به خود بگیرد. هدف تحریم اقتصادی اعمال فشار بر ج.ا. برای تغییر سیاست هسته ای آن است. برای مثال، حتی ۴۰ در صد کاهش در صادرات نفتی ایران که برای بازار قابل جبران میباشد، هزینه سنگینی را بر اقتصاد کشور تحمیل خواهد کرد. اختلال در صادرات بنزین به ایران برای جامعه جهانی میسر و نسبتا کم هزینه خواهد بود، اما میتواند مشکلات اقتصادی و اجتماعی قابل توجهی در ایران بوجود بیآورد. اختلال در سرمایه گذاری، به ویژه در بخشهای نفت و گاز میتواند هزینه های استراتژیک هنگفتی بر کشور تحمیل کند. به این عوامل میبایست زیانهای ناشی از اختلال در بازار ارز، تشدید تورم، رکود و افزایش بیکاری را نیز اضافه کرد. پیآمدهای این امور برای مدتی طولانی گریبان اقتصاد بیمار ایران را خواهد گرفت.
۵۰ در صد درآمد دولت مرکزی و ۸۰ در صد درآمد ارزی ایران از محل صادرات نفت است. با توجه به این امر، تحریم نفت ایران، در صورتیکه با موفقیت انجام پذیرد، ج.ا. را در تنگنای اقتصادی بسیار دشواری قرار خواهد داد. علاوه بر صادرات نفت، ایران به واردات بنزین و گازوئیل به میزان یک بیلیون دلار در سال وابسته است[۱۸]. متوقف کردن این جریان ج.ا. را با دشواری قابل ملاحظه ای مواجه خواهد ساخت. همچنین، به علت عدم سرمایه گذاری کافی در صنعت نفت به مدت ۲۵ سال و فرسودگی تجهیزات این صنعت، ادامه صادرات نفت ایران به مقدار و قیمت مورد پذیرش بازار مستلزم ۵ بیلیون دلار سرمایه گذاری در سال برای نوسازی و توسعه پایگاه های ساحلی (on shore) است. سرمایه گذاری لازم برای توسعه پایگاه های دریایی (off shore) بالغ بر ۸ تا ۱۰ بیلیون دلار برآورد میشود. توقف این جریان ایران را تا سال ۲۰۱۰ به وارد کننده نفت تبدیل خواهد کرد[۱۹].
طبق برآوردهای موجود، طی دو دهه آینده گازطبیعی جای نفت را در تامین تقاضای انرژی بازار جهان خواهد گرفت[۲۰]. ایران، با توجه به ذخائر غنی گاز و موقعیت جغرافیایی آن در شرایط بسیار مطلوبی برای بهره برداری از این موقعیت قرار داد. اما تحقق این امر مستلزم سرمایه گذاری بسیار هنگفتی است. ج.ا. در حال حاضر مشغول مذاکره با چندین کشور، از جمله چین، مالزی، هندوستان و فرانسه است تا بتواند بخش نسبتا کوچکی از سرمایه لازم را فراهم آورد. اختلال در این پروژه ها و محروم کردن ایران از سرمایه مورد نیاز ضربه سنگینی بر موقعیت و منافع استراتژیک ایران وارد خواهد آورد.
بالغ بر ۱۵% درآمد ارزی ایران از محل صادرات غیر نفتی است. اقلام عمده صادرات غیر نفتی ایران عبارتند از فرش، میوه، خشکبار و محصولات شیمیایی که عمدتا به امارات، آلمان، آذربایجان، ایتالیا، ژاپن، چین و هندوستان صادر میشوند. تحریم صادرات غیر نفتی ایران کانال دیگری برای اعمال فشار اقتصادی بر ج.ا. است. از آنجا که صادرات غیر نفتی ایران دارای اهمیت استراتژیک برای اقتصاد جهانی نیست، کشورهای واردکننده این کالاها انگیزه شدیدی برای مخالفت با تحریم صادرات غیر نفتی ایران نخواهند داشت. از سوی دیگر، شکستن چنین تحریمی برای ج.ا. آسانتر خواهد بود، زیرا کنترل و اعمال چنین تحریمی برای آمریکا و متحدانش دشوارتر و پرهزینه تر خواهد بود.
دسترسی به موسسات و بازار مالی جهانی جهت استقراض و اخذ وام همواره یکی از مشکلات پایه ای ج.ا. طی ۲۵ سال گذشته بوده است. به علت تحریم اقتصادی آمریکا بسیاری از موسسات مالی بزرگ دنیا از انجام معاملات مالی با ایران خودداری کرده اند. در نتیجه ج.ا. مجبور بوده است تا سرمایه مورد نیاز خود را از سایر بانکها از طریق قراردادهای کوتاه مدت و با نرخ های بهره بسیار بالا فراهم آورد. بین ۱۹۹۳ و ۲۰۰۰ هفت کشور ثروتمند جهان بانک جهانی را از اعطای وام (از محل سهمیه آنها) به ج.ا. بازداشتند. این توافق در سال ۲۰۰۱ با تغییر سیاست اروپا به کنار گذاشته شد. به دنبال این تحول، طی چند سال گذشته ج.ا. موفق شده است بالغ بر ۱.۱ بیلیون دلار از بانک جهانی وام دریافت کند[۲۱]. آغاز مجدد این محدودیت و گسترش آن به کلیه موسسات مالی نه تنها ایران را از سرمایه مورد نیاز برای پیشبرد پروژه های بلند مدت و استراتژیک محروم خواهد کرد، بلکه مانع از آن خواهد شد تا ج.ا. بتواند کسری بودجه ناشی از تحریم صادرات نفتی و غیر نفتی را با استقراض از موسسات مالی جهانی تامین کند.
با توجه به مطالب فوق، در صورت شکست مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا و تشدید بحران هسته ای ج.ا.، تحریم همه جانبه ایران از طریق شورای امنیت سازمان ملل، علیرغم کلیه دشواری های آن، یک خطر محتمل و جدی است. اما تجربه عراق حاکی از آن است که تحریم همه جانبه ایران، حتی اگر با موفقیت انجام پذیرد، ممکن است موجب تغییر رفتار و یا تغییر رژیم ج.ا. نگردد و نهایتا به حمله نظامی به ایران بیانجامد. در این راستا، بررسی تجربه تحریم اقتصادی عراق برای ایران و جامعه جهانی دارای درس های آموزنده ای است.
تحریم اقتصادی عراق پس از تجاوز نظامی عراق به کویت در سال ۱۹۹۰ جامع ترین و گسترده ترین تحریمی است که جامعه جهانی علیه یک کشور اعمال کرده است. این تحریم که با اقدامات نظامی، بازرسی تاسیسات تولید سلاح های شیمیایی و هسته ای عراق و پشتیبانی از اپوزیسیون صدام حسین نیز همراه بود، تا سال ۱۹۹۷ کما بیش کلیه مناسبات تجاری عراق با جهان خارج را متوقف ساخت. در دسامبر ۱۹۹۶، به دلیل ضایعات انسانی گسترده این تحریم، سازمان ملل به عراق اجازه داد تا بخشی از نفت خود را جهت تامین غذا و دارو برای مردم عراق در بازار جهانی بفروش برساند.
بر اساس برآوردهای موجود، خسارات ناشی از تحریم اقتصادی عراق چندین برابر کل خساراتی است که طی جنگ ۸ ساله ایران - عراق بر این کشور وارد آمد. خسارت عراق از جنگ هشت ساله با ایران بالغ بر ۱۳۰ بیلیون دلارتخمین زده شده است. بنا بر تخمین اوپک، طی ۱۹۹۰-۱۹۹۱، براثر بمباران های هوایی ارتش آمریکا و نیروهای متحد آن، ظرفیت تولیدی صنعت نفت عراق بالغ بر ۸۵% کاهش یافت[۲۲]. خسارت عراق از بابت کاهش درآمد صادرات نفت طی دهه ۹۰ به تنهایی نزدیک به ۲۰۰ بیلیون دلار برآورد میشود[۲۳]. همزمان، ارزش واردات عراق از ۱۸۵ بیلیون دلار به ۲۰ بیلیون دلار کاهش یافت[۲۴] که با توجه به وابستگی چرخه تولید عراق به واردات و ضریب تکاثر مربوطه، خسارت پر دامنه ای را بر اقتصاد عراق تحمیل کرد. از سوی دیگر، متعاقب تحریم اقتصادی ۴.۵ بیلیون دلار از دارائی های عراق در خارج از کشور مصادره گردید[۲۵]. همزمان عراق از دریافت کمکهای خارجی محروم گردید. طی ۱۹۸۸-۱۹۹۰ عراق نزدیک به ۷۳ میلیون دلار کمک خارجی دریافت کرده بود. طی دهه ۹۰ این جریان کما بیش متوقف گردید. در سال ۱۹۹۰ تولید ناخالص ملی عراق نزدیک به ۶۰ بیلیون دلار بود. در سال ۱۹۹۱، در اثر تحریم اقتصادی تولید ناخالص عراق به ۱۰ بیلیون دلار، یعنی یک ششم سطح آن پیش از تحریم اقتصادی تنزل کرد. با آغاز برنامه « نفت در برابرغذا» سازمان ملل دردسامبر ۱۹۹۶، در ظرف دو سال صادرات نفت عراق نزدیک به ۱۷ برابر شد. علیرغم این گشایش حیاتی، در سال ۲۰۰۰، یعنی ده سال پس از تحریم اقتصادی و سه سال پس از آغاز برنامه «نفت در برابر غذا»، تولید ناخالص ملی عراق هنوز نزدیک به ۵۰ در صد سطح قبلی آن در سال ۱۹۹۰ بود[۲۶].
علیرغم دامنه گسترده تحریم اقتصادی عراق، این تحریم نتوانست موجب تغییر رژیم عراق گردد. طی ده سال، رژیم صدام حسین توانست بخش عمده فشار این تحریم را به مردم عادی عراق منتقل کند. طبق برآوردهای موجود، این سیاست موجب مرگ ۳۰۰ هزار تا یک میلیون و۳۰۰ هزار عراقی گردید[۲۷] و بخش بزرگی از جمعیت عراق را گرفتار فقر مطلق کرد.
▪ علت آنکه تحریم اقتصادی نتوانست موجب تغییر رفتار و یا تغییر رژیم عراق گردد را میبایست در سه امر جستجو کرد:
ـ ماهیت دیکتاتوری تمامیت خواه رژیم که مانع از آن شد تا فشار اقتصادی به فشار سیاسی و سپس به تغییر رفتار یا ساختار رژیم بیانجامد
ـ بالا بودن ریسک سیاسی انجام تغییرات مورد نظر برای رژیم عراق
ـ یک طرفه بودن ساختار تحریم، بدین معنی که دارای مکانیزم های تشویقی مناسب جهت تشویق تغییر رفتار رژیم نبود
تحریم همه جانبه عراق نزدیک به یک دهه به طول انجامید. اما بنا به دلایل بالا، علیرغم خسارات هنگفتی که بر کشور و مردم عراق تحمیل کرد، به تغییر رفتار و ماهیت رژیم صدام حسین نیانجامید. از سوی دیگر، طولانی شدن تحریم موجب شد تا حفظ اتحاد و یکپارچگی جامعه جهانی دشوار گردد. نهایتا، پس از ده سال تحریم همه جانبه عراق به حمله نظامی به این کشور و تغییر رژیم صدام حسین از طریق تهاجم نظامی انجامید. بدین ترتیب، تحریم همه جانبه عراق، با تضعیف نیروی نظامی و اقتصادی آن کشور، عملا به زمینه ساز حمله نظامی به عراق تبدیل شد.
بنا به ملاحظات فوق، شکست مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا و تحریم همه جانبه ج.ا. میتواند ایران را در موقعیتی مشابه عراق قرار دهد. لذا، چنانچه سیر تحولات بحران هسته ای ج.ا. و مناسبات آمریکا با ج.ا. در جهت تحریم همه جانبه ایران پیشرفت کند، احتمال قابل ملاحظه ای وجود دارد که این تحریم با در هم شکستن توان نظامی و اقتصادی ایران، نهایتا به حمله نظامی به کشور و تغییر رژیم ج.ا. از طریق تهاجم نظامی بیانجامد.
● بهینه سازی
چنانچه مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا با ج.ا. به نتایج موفقیت آمیزی بیانجامد اما سایر مشکلات روابط ج.ا. با آمریکا کما بیش ادامه بیابد، آمریکا فرصتی بدست خواهد آورد تا در عین دادن امتیازاتی به ج.ا. در چارچوب موافقت نامه نهایی مذاکرات هسته ای اتحادیه اروپا، سیاست تحریم اقتصادی خود علیه ایران را تعدیل کند، ساختار آنرا بهینه سازد و هزینه اقتصادی و سیاسی ادامه آنرا برای آمریکا به حداقل برساند.
در چنین شرایطی، تحولات آتی سیاسی در ایران میتواند از سه راه مختلف و یا ترکیبی از آنها انجام پذیرد:
۱) تعدیل رژیم کنونی
۲) قدرت گیری تدریجی نیروهای دموکراتیک منتخب مردم
۳) سرنگونی رژیم از طریق تظاهرات خیابانی و جنبش مردمی
آمریکا سیاست خود در برابر ج.ا. را به گونه ای تدوین خواهد کرد که ظرفیت سازگاری با مسیرهای متفاوت فوق را داشته باشد. در شرایط جدید، محورهای اصلی چنین سیاستی احتمالا عبارت خواهند بود از:
۱) گشودن کانال گفتگو و مذاکره مستقیم با ج.ا. و بهره برداری از کلیه امکانات موجود برای همکاری بین دو کشور در زمینه هایی که دارای منافع متقابل میباشند. همکاری بین ایران و آمریکا بر سر مسئله افغانستان و عراق موید آنست که این امر حتی در زمینه های استراتژیک نیز میسر است.
۲) حذف موانع بر سر راه تجارت بین شهروندان ایران و آمریکا
۳) اجازه به شرکتهای آمریکایی برای سرمایه گذاری محدود در ایران
۴) تبادل نیروی انسانی متخصص، برگزاری سمینارهای علمی، مبادلات فرهنگی وغیره
۵) تعدیل ساختار تحریم اقتصادی به گونه ای که زیان آن شامل حال نیروهایی که خواستار اصلاحات سیاسی در ایران میباشند نگردد. به عبارت دیگر، ساختار جدید تحریم اقتصادی عمدتا منافع و خواستگاه سیاسی نیروهای تندرو و بنیادگرای رژیم را که مخالف اصلاحات اقتصادی و سیاسی میباشند هدف قرار خواهد داد. حذف این موانع و تقویت بخش خصوصی الزاما موجب تقویت رژیم نخواهد شد. برعکس هرچه ارز بیشتری صرف این موارد شود، ارز کمتری در اختیار رژیم برای مصارف نظامی و موارد مشابه باقی خواهد ماند.
۶) حمایت از پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی. پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی الزاما به نفع رژیم ج.ا. نخواهد بود، گرچه ج.ا. خواهان آن میباشد. برعکس پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی رژیم ج.ا. را با چالش های عظیمی مواجه خواهد ساخت. برای مثال، الحاق ایران به سازمان تجارت جهانی، ج.ا. را مجبور خواهد کرد تا برنامه اصلاحات اقتصادی را به پیش براند و سیستم مدیریت اقتصادی، سیاسی و اداری خود را پاسخگو و شفاف سازد. تمام این موارد موجب تضعیف پایگاه اقتصادی، اجتماعی و سیاسی جناح های سنتی و بنیادگرای رژیم خواهد گردید.
۷) کنترل مناسبات تجاری ایران با جامعه جهانی بمنظور مهار رژیم و جلوگیری از دستیابی به فنآوری و توانایی های استراتژیک
۸) حفظ فشار سیاسی و اقتصادی بر ج.ا. بمنظور همسو سازی سیاست خارجی ج.ا. با برنامه صلح خاورمیانه، عدم مداخله در امور عراق و افغانستان و قطع پشتیبانی از تروریسم بین المللی
۹) اعمال فشار به ج.ا. بمنظور رعایت حقوق بشر، آزادی سیاسی و دموکراسی پارلمانی، همراه با پشتیبانی سیاسی از نیروهای اپوزیسیون دموکرات ایران
۱۰) منوط کردن بهبود مناسبات اقتصادی و سیاسی به بهبود سیاست خارجی و داخلی ج.ا.
۱۱) نهایتا، بازگشایی سفارتخانه آمریکا در ایران بمنظور کنترل نزدیکتر و تاثیرگذاری بیشتر بر سیر تحولات ایران و منطقه
سیاست فوق ظرفیت آنرا خواهد داشت تا خود را با سناریوهای محتمل سیر تحولات ایران پس از بحران هسته ای ج.ا. هماهنگ سازد. اما پیشبرد جنبش حقوق بشر و دموکراسی خواهی ایران در شرایط جدید بیش از همیشه مستلزم آن خواهد بود که اپوزیسیون ترقیخواه ایران بتواند با تشکل در یک سازمان مدرن و کارآمد خود را به یک نیروی سیاسی موثر تبدیل سازد.

منابع
S. A. Alavi, The Impact of Sanctions Against I.R., Iraq and Libya with Special Focus on Iran’s Oil and Gas Upstream Contracts
Kenneth Katzman, The Iran-Libya Sanctions Act (ILSA), CSR Report for Congress, ۳۱ July ۲۰۰۳
Marc Champion and Scott Miller, Europe Learns from Failures Over Iraq, The Wall Street Journal, ۱۹ June ۲۰۰۳
Anthony H. Cordesman, The Gulf in Transition, US Policy Ten Years After the Gulf War, The Challenge of Iran, CSIS, October ۲۰۰۰
Anthony H. Cordesman, The Gulf in Transition: US Policy Ten Years After the Gulf War: The Challenge of Iraq, Centre for Strategic and International Studies, Oct. ۲۰۰۰
Economist Intelligence Unit, Country Profile, Iraq, ۱۹۹۳-۹۷
Energy Information Administration (EIA), Iran, Country Analysis Brief, November ۲۰۰۳.
EIA, International Energy Outlook ۲۰۰۳:
Erica Cosgrove, The Efficacy of Sanctions, International Security Policy Paper, No ۸۲, ۲۰۰۲
Margaret Doxey, United Nations Sanctions: Lessons of Experience, Trent University, Ontario – Canada, Nov. ۱۹۹۹
Hooman Estelami, A Study of Iran’s Response to US Economic Sanctions, MERIA, Sep. ۱۹۹۹
Herman Franssen and Elaine Morton, A Review of US Unilateral Sanctions Against Iran, , International Security Policy, August ۲۰۰۲
Garfield, Mobility and Mortality Among Iraqi Children from ۱۹۹۰ to ۱۹۹۸
The Geopolitics of Oil, National Interests, Winter ۲۰۰۳/۴
T. Clifton Morgan, Dina Al-Sowayal and Carl Rhodes, United States Policy Toward Iran: Can Sanctions Work?, Rice University
OPEC, Annual Statistical Bulletin, ۱۹۹۹
M. O’Sullivan, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, Washington D.C. ۲۰۰۳
Chantal de Jonge Ourdraat, Making Sanctions Work, The International Institute for Strategic Studies, ۲۰۰۰
US Energy Policy, Economic sanctions and World Oil Supply, American Petroleum Institute, June ۲۰۰۱
Bob Tippee, World Gas, LNG Demand Poised to Surpass Oil, Oil & Gas Journal, ۲۲ September ۲۰۰۳
World Oil Market, May ۲۰۰۳
[۱] از ۵% با ۱۱% افزایش یافت. برای توضیحات بیشتر به مقاله "ایران: فرصت ها و چالشهای جهانی شدن" در سایت www.hadizamani.com مراجعه کنید.
[۲] M. O’Sullivan, ۲۰۰۳, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, Washington D.C.
[۳] همانجا
[۴] برای توضیحات بیشتر پیرامون این الگوی نظری به نوشته بالا مراجعه کنید.
[۵] Iran-Iraq Arms Nonproliferation
[۶] Iran-Iraq Arms Nonproliferation
[۷] Iran Nonproliferation Act
[۸] برای بررسی عملکرد ج.ا. در مدیریت اقتصادی کشور به کتاب «دموکراسی و توسعه اقتصادی پایدار» از نویسنده، چاپ انتشارات ارزان، سوئد ۲۰۰۴ ، همچنین مقالات اقتصادی نویسنده در سایت «www.hadizamani.com» مراجعه کنید.
[۹] Richard Grimmett, Conventional Arms Transfer to Developing Nations ۱۹۸۷-۹۵. Also, Anthony H. Cordesman, The Gulf in Transition, US Policy Ten Years After the Gulf War, The Challenge of Iran, CSIS, October ۲۰۰۰
[۱۰] برای توضیحات بیشتر پیرامون این سناریو به مقاله "بحران هسته ای ایران: گزینه ها، فرصت ها و هزینه ها" از نویسنده در سایت www.hadizamani.com مراجعه کنید.
[۱۱] همانجا
[۱۲] برای توضیحات بیشتر یه مقاله "چشم انداز اقتصاد آمریکا" از نویسنده، در سایت « www.hadizamani.com » مراجعه کنید.
[۱۳] The Geopolitics of Oil, National Interests, Winter ۲۰۰۳/۴
[۱۴] EIA, International Energy Outlook ۲۰۰۳
[۱۵] EIA, International Energy Outlook ۲۰۰۳: World Oil Market, May ۲۰۰۳
[۱۶] Buy Back
[۱۷] اینترپرس سرویس، سه شنبه ۱۹ اکتبر ۲۰۰۴.
[۱۸] Energy Information Administration (EIA), Iran, Country Analysis Brief, November ۲۰۰۳.
[۱۹] Kenneth Katzman, The Iran-Libya sanctions Act (ILSA), CSR Report for Congress, ۳۱ July ۲۰۰۳.
[۲۰] Bob Tippee, World Gas, LNG Demand Poised to Surpass Oil, Oil & Gas Journal, ۲۲ September ۲۰۰۳
[۲۱] ۱۴۵ میلیون دلار برای فاضلاب تهران، ۸۷ میلیون دلار برای پروژه بهداشت اولیه، ۲۰ میلیون دلار برای پروژه محیط زیست، ۱۸۰ میلیون دلار برای پروژه زلزله، ۱۵۰ میلیون دلار برای تاسیس صندوقهای وام محلی، ۸۰ میلیون برای پروژه مسکن سازی برای خانوارهای کم درآمد، ۱۲۰ میلیون دلار برای یک پروژه تصفیه آب و ۲۹۵ میلیون دلار برای پروژه توسعه روستاها.
[۲۲] OPEC, Annual Statistical Bulletin, ۱۹۹۹
[۲۳] در شرایط عادی، طی ۱۹۹۰-۲۰۰۰ عراق میتوانست نزدیک ۲۵۰ بیلیون دلار از محال صادرات درآمد داشته باشد. دراثر تحریم ، درآمد درآمد عراق به ۵۰ بیلیون دلار تنزل کرد. . (M. G. O’Sullivan, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, ۲۰۰۳ )
[۲۴] M. G. O’Sullivan, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, ۲۰۰۳
[۲۵] Economic Intelligence Unit, Country Profile, Iraq, ۱۹۹۳
[۲۶] Economist Intelligence Unit, Country Profile, Iraq, ۱۹۹۶-۹۷
[۲۷] طبق تخمین وزارت بهداشت عراق در سال ۲۰۰۰، تحربم اقتصادی عراق موجب مرگ ۱.۳۵ میلیون عراقی شده است. طبق یک بررسی محافظه کارانه تر تحریم اقتصادی عراق طی ۱۹۹۰-۱۹۹۸ موجب مرگ ۲۲۷ هزار کودک زیر ۵ سال گردید. منبع:
Garfield, Mobility and Mortality among Iraqi Children from ۱۹۹۰ to ۱۹۹۸

منبع : هادی زمانی