آمریکا و چالش ذخایر نفت استراتژیک

مجله "فارین افیرز" طی مقاله ای با بررسی کارکرد ذخایر نفت استراتژیک در چهار دهه گذشته، بر این اعتقاد است که دگرگونی های اخیر در بازار جهانی نفت، نگهداری این ذخایر را به شیوه سنتی بسیار پرهزینه کرده و از این رو تغییر مدیریت این ذخایر به گونه ای که بازتاباننده تحولات معاصر باشد، ضروری است. برگردان این مقاله که در جدیدترین شماره "فارین افیرز"به چاپ رسیده، به شرح زیر است:
از زمان تحریم نفتی غرب توسط اعراب در اوایل دهه ۱۹۷۰، آمریکا حدود ۵۰ میلیارد دلار (بر اساس ارزش امروزی دلار) برای ساخت و نگهداری ذخایر نفت استراتژیک هزینه کرده است.
این ذخایر که در انبارهای نمکی زیر زمینی در امتداد سواحل لوئیزیانا و تگزاس نگهداری می شوند، در حال حاضر بیش از ۷۰۰ میلیون بشکه نفت را در خود جای داده اند. سایر کشورهای عمده وارد کننده نفت، بویژه کشورهای اروپایی و ژاپن، نیز در زمینه افزایش میزان ذخایر نفت خام خود به شدت سرمایه گذاری کرده اند و بسیاری از دیگر کشورها در حال ارزیابی احتمال ساخت ذخایر استراتژیک بزرگ تر هستند.
جورج بوش، رئیس جمهوری آمریکا، در سخنرانی سالانه خود در ژانویه سال ۲۰۰۷ در کنگره، خواستار افزایش حجم ذخایر استراتژیک آمریکا به یک میلیارد و ۵۰۰ میلیون بشکه در آینده نزدیک شد. در شرایطی که احتمال می رود بهای نفت همچنان بیش از ۱۰۰ دلار هر بشکه باقی بماند، برای افزایش ذخایر نفت استراتژیک آمریکا به مبلغی بین ۷۰ تا ۱۰۰ میلیارد دلار سرمایه گذاری نیاز است.
کنگره افزایش میزان ذخایر استراتژیک نفت را به یک میلیارد بشکه تصویب کرده است اما هنوز سرمایه لازم را برای تحقق این طرح اختصاص نداده است (کنگره آمریکا در ماه مه گذشته به دلیل قیمت های بالای نفت و سیاست های مرتبط با سالی که در آن انتخابات برگزار می شود، تلاش های دولت بوش را برای ادامه پر کردن ذخایر نفت استراتژیک به طور موقت به حال تعلیق در آورد). پس از مبالغی که صرف هزینه های نظامی شد تا جریان نفت از خلیج فارس و دیگر مناطق تولید کننده نفت قابل اعتماد باقی بماند، ذخایر نفت استراتژیک پر هزینه ترین سرمایه گذاری آمریکا در زمینه امنیت انرژی به شمار می آید.
در ورای تلاش برای افزایش میزان ذخایر استراتژیک نفت این نظریه نهفته است که یک سیستم هماهنگ ذخیره نفت قادر است آمریکا را در برابر شوک های داخلی و خارجی که در بازار جهانی نفت رخ می دهد؛ مصون سازد. ذخایر نفت استراتژیک به دولت ها اجازه می دهد از طریق برداشت از ذخایر و وارد کردن بخشی از آن به بازار، دامنه فشارهای ناشی از گسیختگی غیر منتظره عرضه نفت را کاهش دهند.
ذخایر نفت استراتژیک همچنین می توانند به کشورهای وارد کننده نفت کمک کنند تا از اثرات بحران در مناطق صدور نفت یا پی آمدهای بحران در مسیرهای مهم عرضه نفت، مانند تنگه هرمز که حدود یک سوم کل صادرات نفت جهان از آن عبور می کند، بکاهند.
با این وجود ذخایر استراتژیک در عمل تنها زمانی می توانند امنیت انرژی را افزایش دهند که به گونه ای درست مورد استفاده قرار گیرند و در این زمینه پیشینه بیشتر کشورهای دارای مقادیر زیاد ذخایر استراتژیک دلگرم کننده نیست. روش های بیشتر کشورها در مورد زمان پر کردن ذخایر و نیز زمانی که باید اقدام به برداشت از ذخایر کنند، مبهم و غیر قابل اعتماد می نماید.
در میان دیگر کشورها، تصمیم های آمریکا در مورد ذخیره سازی و استفاده از نفت این ذخایر بر مبنای نوعی نگرش از مد افتاده و قدیمی از بازار نفت استوار است. زمانی که آمریکا و سایر کشورها برای اولین بار ذخایر نفت استراتژیک را ایجاد کردند، چند شرکت عمده نفتی و کشورهای عمده صادر کننده نفت، قابل اعتماد بودن عرضه و قیمت های نفت را کنترل می کردند؛ زیرا بیشترین ظرفیت تولید اضافی نفت جهان در اختیار آنان بود.
برعکس، امروزه بازار نفت به ظرفیت اضافی اندکی دسترسی دارد و بهای نفت در بازارهای کالا تعیین می شود؛ بازارهایی که حجم عظیمی از خرید و فروش های خصوصی برای استفاده در همان روز و یا آینده، در آنها انجام می شود. اگرچه مدیریت موثر به معنای عرضه قابل اعتماد نفت به هنگام وقوع کمبود و پرهیز از تحلیل بردن مزایای فراوان انجام مبادلات در بازار در شرایط عادی است، اما نحوه استفاده از ذخایر استراتژیک به ندرت با نگرش دقیق به ویژگی های بازارهای امروزی ارتباط دارد.
ایجاد ذخایر بزرگتر نفت می تواند به بهبود امنیت انرژی آمریکا کمک کند، اما تا زمانی که آمریکا ذخایر استراتژیک نفت خام خود را بهتر مدیریت نکند، هزینه کردن ۱۰۰ میلیارد دلار دیگر به منظور دو برابر کردن این ذخایر - که بزرگ ترین و پر هزینه ترین سیستم ذخیره نفت است - اتلاف گسترده منابع مالی خواهد بود.
چنین تلاشی تنها در صورتی نتایج قابل قبولی درپی خواهد داشت که واشنگتن رهیافت خود را در زمینه ذخایر استراتژیک به گونه ای عمیق اصلاح و آن را با رهیافت دیگر کشورهای جهان هماهنگ کند. مهم تر این که آمریکا باید کنترل ذخایر نفت استراتژیک را از ریاست جمهوری (و منصوبان سیاسی وی در وزارت انرژی و وزارت خارجه) منفک و به یک هیئت مستقل که مسئول ذخایر نفت استراتژیک باشد، واگذار کند. اختیارات رئیس جمهوری که زمانی تصور می رفت موجب انعطاف پذیری این سیستم شده و ذخایر استراتژیک را به یک ابزار قدرتمند سیاست خارجی تبدیل خواهد کرد، اکنون نتیجه عکس به بار آورده است. کنترل این ذخایر توسط روسای جمهوری تصمیمات مربوط به این ذخایر را سیاسی کرده و بیشتر روسای جمهوری ثابت کرده اند که قادر نیستند به گونه ای سریع و مورد اعتماد با تحولات بازار کالاها هماهنگ باشند.
بعلاوه، از آنجا که نفت در مبادلات جهانی کالایی است که آن را عینا در جای دیگری می توان جایگزین کرد، آمریکا باید هماهنگی بین المللی بهتری را در زمینه ذخایر ملی نفتی که هریک از کشورها در اختیار دارند، به عمل آورد. به طور کلی نظام کنونی هماهنگی بین المللی در طی بحران های محدود ،مانند دوران بعد از طوفان های کاترینا و ریتا، رضایتبخش بوده است. اما این سیستم در زمان هایی که به همکاری های بیشتری نیاز بوده است، مانند زمان هایی که گسیختگی های عرضه نفت حاد بوده و دولت ها به احتمال بیشتر مایلند در ابتدا منافع خویش را تامین کنند، ناکام بوده است. کشورهای وارد کننده نفت در حال حاضر زمانی که می خواهند عملکرد خود را در برابر عرضه ناامن نفت ارزیابی کنند میزان نفت انبار شده در ذخایر استراتژیک را ملاک قرار می دهند. این در حالی است که در یک سیستم کار آمدتر، مدیریت بهتر ذخایر باید ملاک باشد.
● ناکارآمدی ذخایر
یکی از درسهایی که وارد کنندگان نفت به دنبال کاهش صادرات نفت کشورهای عربی در سال ۱۹۷۳ و افزایش بهای نفت به تلافی حمایت کشورهای غربی از اسرائیل درجنگ یوم کیپور آموختند، میزان آسیب پذیری آنان در برابر شوک های نفتی بود: بهای نفت از حدود ۳ دلار به ۱۲ دلار در هر بشکه افزایش یافت و تا سال ۱۹۷۹ که دو باره افزایش یافت، درهمین سطح بافی ماند. برای کمک به کاهش وابستگی آمریکا به عرضه کنندگان نامطمئن نفت، کنگره در سال ۱۹۷۵ قانونی را تصویب کرد که ساخت ذخایر استراتژیک نفت را مجاز می شمرد. هدف از احداث این ذخایر این بود که دولت آمریکا بتواند در زمان هایی که لازم است نفت ذخیره کند و در زمان هایی که ضروری می بیند از نفت ذخایر استراتژیک برداشت کند.
مدل نخستینی که ذخایر استراتژیک نفت بر اساس آن ایجاد شد، بازتاباننده ساختار بازار نفت در آن زمان بود. درآن زمان پیش بینی پذیری بازار نفت به توانایی چند شرکت و کشور تولید کننده عمده نفت برای عرضه اضافی نفت در موارد ضروری بستگی داشت.
قانون سال ۱۹۷۵بر پایه "گسیختگی شدید عرضه انرژی" استوار بود و شرایطی را که در آن رئیس جمهور می توانست اعلام بحران کند و سپس، ازطریق وزارت انرژی از ذخایر نفت دولتی برداشت و آن را برمبنای روند رقابتی به فروش برساند، مشخص می کرد.
طی چند سال بعدی، آمریکا پیوسته بر میزان ذخایر استراتژیک نفت خود افزود، و تنها در سال های ۱۹۷۹ و ۱۹۸۰ که تحولات ناشی از انقلاب ایران سبب شد بهای نفت دوباره افزایش یابد؛ این روند به حال تعلیق درآمد. اما سپس هنگامی که بهای نفت در دهه ۸۰ کاهش یافت، انباشت نفت در ذخایر استراتژیک از سر گرفته شد. آمریکا همچنین با از میان برداشتن بیش از پیش کنترل هایی که در زمینه قیمت ها صورت می گرفت و نیز با از میان برداشتن سهمیه ها، اتکای فزاینده بر نیروهای بازار را در داخل در دستور کار قرار داد.
این سیستم برای نخستین بار در سال ۱۹۸۹ با آزمون جدی روبه رو شد و این زمانی بود که نشت نفت از نفتکش اکسون والدز در انتقال نفت از آلاسکا مشکلاتی به بار آورد، موجب کمبود نفت در بازارهای محلی و افزایش دو باره قیمت های آن شد.
در آن زمان جورج اچ دبلیو بوش اقدام به برداشت ازذخایر استراتژیک نفت نکرد. بخشی به این دلیل که وی در این باره مردد بود اما بخشی نیز به این دلیل که قانون به وی اجازه می داد تنها در شرایط کاملا اضطراری از ذخایر استراتژیک برداشت کند.
به منظور تصحیح این روند کنگره قانونی را تصویب کرد که به رئیس جمهوری اجازه می داد حتی در شرایطی که کشور با «گسیختگی حاد عرضه انرژی» رو به رو نیست، اقدام به فروش، قرض دادن و تبادل نفت از ذخایر استراتژیک کند. قانون جدید همچنین پذیرفت که گسیختگی های عرضه نفت در داخل به همان اندازه گسختگی نفت توسط یک قدرت خارجی حائز اهمیت است.
با وجود این تلاش ها، استفاده نادرست از ذخایر نفت استراتژیک، همچنان هدفی را که این ذخایر برای آن تشکیل شده بود، تحلیل می برد. در طی جنگ خلیج فارس، بوش - مگر پس از اعلام آغاز حملات هوایی آمریکا علیه عراق در ژانویه سال ۲۰۰۱ - با پرهیز از وارد کردن مقادیر قابل ملاحظه ای از ذخایر نفت به بازار، ضربه سنگینی به آن وارد کرد.
شش ماه پیش از آن، زمانی که صدام حسین به کویت حمله و چاه های نفت آن کشور را تصرف کرد، بوش فروش «آزمایشی» تنها ۵ میلیون بشکه از ذخایر استراتژیک نفت را مجاز شمرد که موفقیت اندکی به همراه داشت. رئیس جمهوری در نهایت در دوران عملیات «طوفان صحرا»، ۱۷ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه نفت از ذخایر استراتژیک برداشت کرد. اگرچه بازار آرامش یافت اما این آرامش عمدتا ناشی از پیروزی نیروهای ائتلاف درجبهه نبرد و تضمین های عربستان سعودی مبنی بر افزایش تولید در صورت لزوم بود. به این ترتیب قابل اعتماد بودن ذخایر استراتژیک نفت پیش از این آسیب دیده بود.
همچنین در دوران برقراری آرامش نسبی، ذخایر استراتژیک با سوء مدیریت همراه بوده است. روند پرکردن ذخایر استراتژیک نفت که در اوایل دهه ۹۰ کند شده و درسال ۱۹۹۴ تقریبا به حال تعلیق درآمده بود، زمانی که بیل کلینتون با "عقاب های بودجه" برای فروش مقادیری از ذخایر به منظور کمک به تعدیل بودجه به توافق رسید، روند برداشت از ذخایر را تجربه کرد. به این منظور وی دقیقا عکس آن چیزی را انجام داد که اوضاع نیازمند آن بود: قیمت های نفت در آن زمان پایین بود و وی برای پرکردن ذخایر فرصت طلایی داشت.
یک دهه بعد، جورج دبلیو بوش، رئیس جمهوری آمریکا، خطای متقابلی را مرتکب شد. پس از حملات ۱۱سپتامبر که امنیت نفت جهانی نگران کننده شد، کنگره به دولت اجازه داد ذخایر استراتژیک نفت را به یک میلیارد بشکه افزایش دهد (در آن زمان ذخایر نفت ۵۴۵ میلیون بشکه بود). بوش تلاش های خود را دو چندان کرد تا ذخایر استراتژیک نفت را، بدون توجه به این که این تصمیم چه تاثیری بر بهای نفت در بازارهای جهانی خواهد داشت، به ظرفیت کنونی آن یعنی ۷۲۸ میلیون بشکه افزایش دهد. وی حتی تلاش های خود را برای انباشت نفت در ذخایر استراتزیک در بخشی از دسامبر سال ۲۰۰۲ که ونزوئلا با اعتصاب های نفتی روبه رو بود، ادامه داد و به این ترتیب موقتا موجبات افزایش بهای نفت را فراهم کرد.
در دوران ریاست جمهوری کلینتون و جورج دبلیو بوش، آمریکا در مدیریت ذخایر استراتژیک نفت عقبگرد داشت – زمانی که قیمت های نفت پایین بود، اقدام به فروش نفت شد و زمانی که قیمت ها بالا بود، نفت خریداری شد. این اقدام ها طی دو دهه حدود یک میلیارد دلار را به هدر داد.
در همین حال ذخایر نفت استراتژیک هنوز چندان مورد استفاده مطلوب قرار نگرفته اند. مبادله گران نفت که در آغاز حمله به عراق در سال ۲۰۰۳ با موجودی اندک نفت در بازار و قیمت های بی ثبات رو به رو بودند، انتظار داشتند که بوش برای ایجاد آرامش اقدام به برداشت نفت از ذخایر کند. اما وی دست به چنین اقدامی نزد، زیرا دولت آمریکا به این نتیجه رسیده بود که نباید مبادلاتی را که توسط بخش خصوصی صورت می گیرد، تحلیل برد. استدلال دیگر این بود که ذخایر نفت کشور باید تا آنجا که ممکن است برای نیاز آینده در مقیاس بزرگی باقی بماند. این دیدگاه معقول نمی نمود زیرا موجودی نفت بخش خصوصی برای جلوگیری از شوکی به بزرگی یک جنگ در خلیج فارس کافی نبود. نتیجه نه تنها سردرگمی و انتقاد بلکه افزایش بی ثباتی در زمینه قیمت ها ی نفت بود.
پس از تاثیرات ویرانگر طوفان های کاترینا و ریتا بر سیستم های عرضه و پالایش نفت در خلیج مکزیک در سال ۲۰۰۵، دولت بوش بیش از ۲۰ میلیون بشکه از ذخایر استراتژیک نفت را یا فروخت و یا قرض داد. این اقدام به کاهش کمبود نفت خام در بازار که ناشی از وقوع طوفان ها بود، کمک کرد. آما آنچه که بیشترین کمک را کرد واردات میزان بیشتری از فرآورده های نفتی، مانند بنزین از یک سو و از میان برداشتن موقتی محدودیت های زیست محیطی از سوی دیگر بود که اجازه داد بازار فرآورده های نفتی با انعطاف بیشتری فعالیت کند.
با توجه به غیرقابل پیش بینی بودن چگونگی مدیریت ذخایر نفت توسط دولت آمریکا، اکنون مفید بودن ذخایر استراتژیک نفت با تردید روبه رو است. برخلاف دهه ۷۰ ، امروزه امنیت نفت ناشی از کارکرد قیمت ها در بازارهای پیچیده و اغلب درحال دگرگون شدن است و چنین شرایطی اقدام قاطعانه رئیس جمهوری را غیر عملی می سازد. درهمین حال صنعت نفت به یک سیستم تحویل فوری، با زنجیره های عرضه طولانی تر، تغییرشکل داده است که در مقایسه با زنجیره های عرضه کوتاه تر، در برابر گسیختگی های عرضه حساس تر است.
آسیب پذیری های ژئوپولتیک نیز چند برابر شده اند. تولید کنندگان نفت که عادت داشتند میزان زیادی ظرفیت اضافی داشته باشند، در حال حاضر ظرفیت اضافی اندکی دارند، به نحوی که حتی گسیختگی های کوچک عرضه نفت می تواند اثرات بزرگی برجای بگذارد. به عبارتی قواعد بازی که امنیت انرژی را تضمین می کرد، تغییر یافته است.
● ذخایر جهانی
کشورهای دیگر نیز ذخایر نفت استراتژیک ایجاد کرده و بندرت از آن استفاده کرده اند. تقریبا همه کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در آژانس بین المللی انرژی، که بازوی سازمان همکاری و توسعه اقتصادی است، عضویت دارند. آژانس بین المللی انرژی که در سال ۱۹۷۴با هدف کمک به نظارت بر سیاست انرژی کشورهای عضو ایجاد شد، اعضا را ملزم می کند معادل ۹۰ روز واردات نفت خود را ذخیره کنند.
اعضا همچنین باید در "برنامه انرژی بین المللی" مشارکت کنند؛ برنامه ای که برداشت از ذخایر نفت استراتژیک را هماهنگ می کند و روش های کاهش تقاضا برای نفت را، در شرایط کمبود عمده نفت، ترسیم می کند.
"برنامه انرژی بین اامللی" در ابتدا با این هدف طراحی شد که زمانی به اجرا در آید که عرضه نفت به یک کشور عضو آژانس بین المللی انرژی به میزانی قابل ملاحظه، ۷ درصد، کاهش یافته باشد. اما اعضای آژانس به زودی دریافتند که تعیین اهداف در قالب ارقام راه مناسبی برای مدیریت کمبود نفت نیست. در طی شوک نفتی که به دنبال انقلاب اسلامی ایران در سال ۱۹۷۹ به وقوع پیوست، اعضا دریافتند که برنامه های آژانس برای سهیم شدن در نفت به گونه ای نیست که بتوان آن را در یک بحران به سرعت در حال تحول، همچون انقلاب اسلامی ایران، مورد استفاده قرار داد. اگر چه کمبود ناشی از تحولات ناشی از انقلاب در ایران جدی بود، اما این کمبود هیچگاه به مرز ۷ درصد، که در مورد آن توافق حاصل شده بود، نرسید. مشکل دیگر این بود که کشورهای عضو آژانس زمانی که تحت فشار قرار گرفتند قبل از هر چیز درپی تامین منافع خود برآمدند. بسیاری از این کشورها به هنگام بروز کمبود به جای آن که برنامه سهیم شدن در نفت را دنبال کنند، به ذخیره سازی روی آوردند، بردامنه کمبود نفت به میزان زیادی افزودند و سبب افزایش بیش از پیش قیمت ها شدند.
در واکنش به این مشکلات، آژانس بین المللی انرژی در سال ۱۹۸۴با هدف کمک به انعطاف پذیری بیشتر و واکنش سریع تر، روش های جدیدی را برای مقابله با بحران های نفتی تصویب کرد. برنامه های اضطراری مبتنی بر این روش ها تا کنون ۴ بار ترسیم (در ابتدای جنگ خلیج فارس در سال ۱۹۹۱، در زمان پیش بینی مشکل کامپیوتری موسوم به "وای تو کی"، اندکی پس از ۱۱سپتامبر و پس از طوفان های کاترینا و ریتا) و دو بار مورد استفاده قرار گرفتند. در طی جنگ خلیج فارس، اعضای آژانس بین المللی انرژی متعهد شدند به طور دستجمعی حداقل به مدت ۱۰ روز روزانه دو میلیون بشکه نفت از ذخایر استراتژیک برداشت کنند. همچنین اعضا پس از طوفان های سال ۲۰۰۵ قول دادند برای مدت ۳۰ روز، روزانه تا دو میلیون بشکه نفت از ذخایر خود برداشت کنند. در هر دو مورد، آژانس بین المللی انرژی نشان داد که مکان مناسبی برای هماهنگی است و به نظر آمد که این سیستم حداقل در بحران های محدود با ارزش است.
با این وجود معلوم نیست که آیا آژانس بین المللی انرژی بتواند در رویارویی با نوعی کمبود جدی، که دولت های غربی را بر آن داشت تا ذخایر استراتژیک نفت را ایجاد کنند، موثر باشد. آژانس بین المللی انرژی میزان فرمانبری اعضا را بر اساس این که ذخایر آنان جوابگوی چند روز واردات نفت است، می سنجد؛ اما به چگونگی مدیریت ذخایر و این که چگونه در شرایط بحرانی به گونه ای مورد اعتماد در دسترس قرار باشند، توجهی نمی کند. اکنون مدیریت ذخایر استراتژیک نفت در کشورهای عضو آژانس به میزان زیادی متفاوت است.بیشتر کشورها از جمله آمریکا تصمیم گیری های استراتژیک را در بالاترین سطوح حکومت متمرکز کرده اند و این، حداقل در تئوری، بدان معناست که آنان می توانند به سرعت اقدام کنند. اما به طور کلی آنان به سرعت وارد عمل نمی شوند و تصمیاتی که در عمل اتخاذ می شود، با تغییر حکومت ها دگرگون می شود و در نتیجه اعتبار سیاست گذاری ها را تحلیل می برد.
سایر کشورها، بویژه کشورهای اروپایی، با سنت های طولانی تر مدیریت صنفی و اتحادیه ای بر تصمیم سازی های مشترک اما دشوار دولت و بخش صنعت متکی اند (با این وجود، اتحادیه اروپا در حال حاضر در حال باز نویسی مقررات خود است به نحوی که کنترل ذخایری را که در اختیار اعضا است، به یک مقام واحد اتحادیه اروپا بسپارد؛ مقامی که بتواند مدیریت ذخایر را شفاف تر و قابل پیش بینی تر سازد). بسیاری از کشورها مانند ژاپن نیز در حال هماهنگ کردن ذخایر استراتژیک دولتی با ذخایر تجاری نفت خامی هستند که مبادله گران آن را برای حمایت از خود در برابر تغییرات شرایط بازار مورد استفاده قرار دهند. این خود می تواند مشکل ساز باشد زیرا به هنگام بروز یک بحران، دارندگان خصوصی و دولتی ذخایر به طور کلی انگیره های متفاوتی دارند و جای تردید است که چنین ترتیباتی به اندازه کافی انعطاف پذیر باشند و به دولت ها اجازه دهد به گونه ای قابل اعتماد از ذخایر نفت غیردولتی برای نیل به اهداف استراتژیک، برداشت کنند.
میزان رعایت معیارهای آژانس بین المللی انرژی نیز به اندازه ای متفاوت است که مقررات آژانس در مورد ذخیره ۹۰ روز واردات نفت، در بهترین شرایط تنها یک مبنا به شمار می آید. آمریکا با ذخایری که برای کمتر از ۶۰ روز واردات کافی است، با این هدف بسیار فاصله دارد. میزان همخوانی ژاپن با این مقررات از آنچه که توسط آژانس بین المللی انرژی تعیین شده فراتر می رود: این کشور با وجود کاهش مصرف داخلی و هزینه بالای ذخیره سازی در انبارهای ضد زلزله، معادل ۱۶۰ روز واردات، نفت ذخیره دارد.
هیچکس نمی داند که رویه های آژانس بین المللی انرژی در یک بحران جدی چگونه کارکردی خواهد داشت، اما نشانه ها خوشبینانه نیست. در شرایطی که ظرفیت اضافی در پایین ترین سطح قرار دارد، زمانی که دولت ها در آینده با شوک نفتی روبه رو شوند، به احتمال بیشتر سیاست هایی را در پیش خواهند گرفت که در مقایسه با بحران های دهه ۷۰ بیشتر نفع هر یک از کشورهای عضو را برآورده خواهد کرد تا منافع دستجمعی را.
نظام هایی که با هدف هماهنگی در سطح بین المللی طراحی می شوند، در نتیجه این واقعیت که تصمیم گیرندگان نهایی دولت ها هستند، در کارکرد خود همواره با اخلال روبه رو می شوند. اما آژانس بین المللی انرژی با معضل دیگری نیز رو به رو است: واقعیت این است که در کشورهای اصلی مصرف کننده نفت، دولت ها امور اجرایی ذخایر را کنترل می کنند و درست زمانی که فعالان بازار می خواهند مطمئن باشند که دولت ها همکاری دستجمعی خواهند داشت، سیاستمداران در مدیریت ذخایر دخالت می کنند. آژانس بین المللی انرژی در مقایسه با سایر نهادهای بین المللی از جمله نهادهای کارآمد است اما بیش از آنچه اعضا اجازه می دهند، نمی تواند کاری انجام دهد.
● سهیم کردن دیگر کشورها
دولت آمریکا پیش از آنکه برای دو برابر کردن میزان ذخایر استراتژیک نفت خود ۱۰۰ میلیارد دلار هزینه کند، باید ذخایر موجود خود را بهتر مدیریت کند، و سایر کشورها را نیز به مدیریت بهتر ذخایر تشویق کند. نخستین گام دولت آمریکا باید ایجاد یک "هیئت ذخیره نفت" جدید و مستقل باشد که مسئولیت همه ذخایر استراتژیک نفت را که در حال حاضر بر عهده رئیس جمهور، وزارت انرژی و وزارت خارجه است، برعهده گیرد. این هیئت نقطه اصلی تماس آژانس بین المللی انرژی در آمریکا خواهد بود و در مورد زمان ذخیره سازی نفت و زمان برداشت آن تصمیم خواهد گرفت. این هیئت به طور همزمان به توانمند ساختن دولت آمریکا برای واکنش کارآمد در برابر شوک های ژئوپولتیک عمده در بازار جهانی نفت توجه خواهد داشت. (در همین حال این هیئت دست به اقدامی که به گونه ای منظم بر قیمت های نفت در بازار جهانی اثر بگذارد، نخواهد زد؛ اقدامی که به بهترین نحو به نیروهای بازار واگذار شده است).
مدیریت مستقل و غیر دولتی، مفید بودن ذخایر نفت استراتژیک را افزایش داده و هماهنگی بهتر با بازارهای کالا را امکان پذیر خواهد ساخت. این هیئت زمانی که دریابد بازارها فی نفسه در برابر بروز شوک واکنش منظمی از خود نشان نمی دهند، بر اساس اختیار گسترده ای که دارد، از ذخایر استراتژیک، نفت برداشت خواهد کرد. این هیئت با استفاده از اختیارت گسترده اش، نه تنها در زمانی که لازم است، اقدام به برداشت نفت خواهد کرد، بلکه همچنین پیش از بحران های نفتی شرایط مداخله خود را در بازار اعلام خواهد کرد. بروز دادن چنین علائمی تا اندازه ای به کاهش سردرگمی که امروزه بر بازار حاکم است، کمک خواهد کرد.
این هیئت همچنین اقداماتی را برای حل مشکلات معینی که نیازمند چاره جویی است، مشخص خواهد کرد. برای مثال اگر یک شوک نفتی موجب نگرانی در مورد رکود شود، این هیئت ممکن است خواستار تغییراتی در سیاست پولی فدرال رزرو شود، که در این مورد در مقایسه با برداشت از ذخایر استراتژیک، می تواند موثرتر باشد.
این نظام مدیریتی جدید، مستلزم آن است که کنگره قوانین جدیدی، شامل قانونی در مورد به روز کردن میزان ذخایر استراتژیک، را تصویب کند. در حال حاضر بهترین رهیافت در این ارتباط احتمالا عبارت خواهد بود از افزایش ذخایر نفت استراتژیک، به نحوی که معادل ۹۰ روز واردات نفت (میزان مورد نظر آژانس بین المللی انرژی) باشد. این میزان به نسبت سطح واردات کنونی حدود یک میلیارد و ۲۰۰ میلیون بشکه خواهد بود. اما قانون جدید همچنین باید به "هیئت ذخیره نفت" اختیار دهد در صورتی که بتواند توجیه کند که به ذخایر کمتر یا بیشتری نیاز است، این میزان را تعدیل کند.
میزان موفقیت "هیئت ذخیره نفت" به نوع واکنش بازار به آن بستگی خواهد داشت. ذخایر استراتژیک نفت امروزه حجم زیادی را تشکیل می دهد و اگر چه ارزیابی ها متفاوت است، اما باور بر این است که این میزان دو برابر کل ذخایر نفت بخش خصوصی درخاک آمریکا است. اما در این مورد که ذخایر نفت بخش خصوصی چگونه مدیریت می شود، اطلاعات اندکی وجود دارد. "هیئت ذخیره نفت" به گردآوری و انتشار اطلاعات بیشتر در مورد این ذخایر کمک خواهد کرد و به تلاش های بین المللی گوناگون برای بهبود داده ها در زمینه تولید، مبادله و ذخیره سازی نفت کمک خواهد کرد.
چنین اطلاعاتی با توجه به اهمیت نفت در اقتصادهای معاصر، انعطاف ناپذیری بازار نفت و لزوم شناخت رابطه دقیق میان میزان ذخایر نفت دولتی و خصوصی به گونه ای شگفت انگیز ناکافی است. همچنین مدیریت ضعیف ذخایر استراتژیک می تواند سرمایه گذاران خصوصی را نسبت به ایجاد ذخایر نفتی که خاص خودشان باشد، دلسرد کند.
به نظر می رسد امروزه انگیزه اندکی برای ذخیره سازی نفت توسط بخش خصوصی وجود داشته باشد. اما این بی انگیزگی خود می تواند بازتاباننده این واقعیت باشد که از نظر آنان ذخایر نفت استراتژیک به میزان زیادی منسوخ و متروک می نمایند. اما وجود ذخایر استراتژیک موثرتر خطر را بزرگ تر جلوه خواهد داد، و از این رو هیئت باید به طور خاص مراقب باشد و (به بخش خصوصی) اطمینان دهد که مقررات روشنی را وضع خواهد کرد و برآن مبنا از ذخایر استراتژیک نفت تنها برای رویارویی با شوک های شدید و غیرمنتظره استفاده خواهد کرد.
"هیئت ذخیره نفت" همچنین به صورت دوره ای نیاز دولت آمریکا به دیگر انواع ذخایر مانند بنزین، سوخت هواپیما و سایر فرآورده های نفتی را بررسی خواهد کرد. به نظر نمی رسد احداث و نگهداری چنین ذخایری که بسیار هزینه بر است، در حال حاضر ضرورت داشته باشد.
ایجاد این ذخایر پس از طوفان های سال ۲۰۰۵ ضرورتی نداشت زیرا لغو موقت استاندارهای زیست محیطی آمریکا اجازه داد میزان بیشتری از این فرآورده ها در بازار داخلی به فروش برسد و عرضه های فراوان بیشتری از اروپا به سوی آمریکا تغییرجهت دهد. با وجود این، این وضعیت باید تغییر کند، زیرا آمریکا به طور فزاینده ای به واردات مقادیر زیادی فرآورده از مناطق دوری که می تواند در برابر گسیختگی آسیب پذیرتر باشد، وابسته است.
برای سیستم های ذخیره سازی موثر مدل های بی نقصی وجود ندارد. اما از روی نقشی که فدرال رزور در سیاست پولی آمریکا ایفا می کند، می توان مدلی را ترسیم کرد. همچون "کمیته بازار باز فدرال" در بانک مرکزی آمریکا (فدرال رزور)، نکته مهمی که در ارتباط با ایجاد هیئت ذخیره نفت وجود دارد، عبارت خواهد بود از واگذاری اختیارات تصمیم گیری در مورد مسائل اقتصادی مهم به نهادی که نسبتا مستقل از مداخله سیاسی اما هنوز تابع نظارت سیاسی باشد. هیئت ذخیره نفت برای اتخاذ تصمیم های دشوار در طی بحران ها از استقلال برخوردار خواهد بود هر چند که این استقلال می تواند موجب زیان های کوتاه مدت شود – همچنانکه تصمیمات فدرال رزرو در اوایل دهه ۸۰ (میلادی) به رکود انجامید.
اما میان این دو نهاد تفاوت های مهمی نیز وجود خواهد داشت. برای مثال، "هیئت ذخیره نفت" در بیشتر مواقع کار چندانی برای انجام نخواهد داشت، زیرا نقش آن تنها اقدام در مواردی خواهد بود که شوک های ژئوپولتیک عمده ای در بازار جهانی نفت به وقوع بپیوندد. به این ترتیب، ممکن است بهترین راه این باشد که هیئت ذخیره نفت در نظام فدرال رزرو ادغام شود تا کارکنان باصلاحیت و فراوان آن زمانی که هیئت ذخیره نفت فعال می شود، به آن کمک کنند.
این هیئت می تواند بازوی فدرال رزرو بانک دالاس (که بیشترین نیروی کارشناس انرژی را در بازارهای انرژی دارد) یا فدرال رزور بانک نیویورک (که برای تعامل با بازارهای کالا مجهزترین است) باشد.
هیئت ذخیره نفت برای حمایت از موقعیت خود ، حفظ ذخایر کنونی نفت و بویژه خرید نفت اضافی برای ذخایر استراتژیک، نیازمند کنترل وجوه خواهد بود. برخلاف فدرال رزرو، که هزینه بیشتر فعالیت های خود را از طریق اوراق بهادار و سایر اسناد مالی که در اختیاردارد، تامین می کند؛ بهتر آن است که منابع هیئت ذخیره نفت از طریق مصوبات مستقیم کنگره تامین شود.
اگر کنگره با این پیشنهاد موافقت نکند، جایگزین دیگری که البته کمتر کامل خواهد بود، این است که منابع مالی فعالیت های هیئت ذخیره نفت از طریق تغییر مسیر واردات نفتی که تولید کنندگان در اختیار آمریکا قرار می دهند، تامین شود. نفتی که به این ترتیب در اختیار هیئت ذخیره نفت قرار می گیرد خود نوعی حق الامتیاز، خواهد بود. همچنین درآمدهای ناشی از وجوه واردات می تواند به هیئت ذخیره نفت تخصیص یابد و در یک صندوق امانی که مدیریت آن با وزارت خزانه داری خواهد بود، ذخیره شود.
● جهانی کوچک
مدیریت بهتر ذخایر نفت در آمریکا می تواند کمکی باشد برای مدیریت ذخایر در سراسر جهان. برای آنهایی که این شیوه را تازه آغاز می کنند، به استانداردهای جدیدی نیاز است که بازتاباننده بهتر واقعیات مبادله نفت در بازارهای امروزی باشد.
مقررات آژانس بین المللی انرژی که مقرر می دارد اعضا معادل ۹۰ روز واردات خود، نفت ذخیره داشته باشند، خودسرانه و بی اثر است، زیرا درحالی که بازارهای داخلی در بازارهای جهانی ادغام شده اند، میزان دقیق واردات نفت یک کشور اهمیتی ندارد. در مقابل باید همه اعضای آژانس بین المللی انرژی را ملزم کرد که متناسب با میزان نفتی که مصرف می کنند، ذخیره داشته باشند.
همچنین آژانس بین المللی انرژی باید معیارهایی را ایجاد کند که بتواند برای تعدیل نیازهای ذخیره ای کشورهای عضو منطبق با میزان در معرض خطر بودن آنان در برابر گسیختگی های عرضه و تحویل نفت؛ مورد استفاده قرار گیرد.
این رهیافت به جای این که برمیزان مشخصی از واردات متمرکز باشد، به کشورها انگیزه خواهد داد تا در تامین امنیت شبکه های عرضه خود سرمایه گذاری کنند و برای مثال آمریکا می تواند در سکوها و بنادری که در امتداد خلیج مکزیک قرار دارند، سرمایه گذاری کند.
آژانس بین المللی انرژی همچنین باید میزان همخوانی اعضا را برپایه مدیریت ذخایرشان ارزیابی کند. ذخایری که تحت نظارت مقام های حرفه ای مستقل بوده و به طور کامل در "سیستم هماهنگ سازی ذخایر" آژانس بین المللی انرژی ادغام شده باشند، قابل اتکاتر خواهند بود، زیرا آژانس بین المللی انرژی در مقاسیه با روندها یا نهادهای که در برابر مداخله سیاسی آسیب پذیرند، در صورت لزوم روی دسترسی راحت به آنها بیشتر می تواند حساب کند.
آژانس بین المللی انرژی همچنین باید کشورها را تشویق کند روی ذخایری که به عنوان بخشی ازاجرای تعهداتشان در خارج از سرزمین هایشان دارا هستند، حساب کنند.
این رهیافت برای مثال ژاپن و کره جنوبی را تشویق خواهد کرد با بخشی از هزینه هایی که در زمینه ذخایر استراتژیک به عمل می آورند، نیازهای ذخیره سازی خود را از طریق نگهداری آنها در هر کجای زنجیره عرضه، از خلیج فارس گرفته تا سواحل خودشان، تامین کنند (ژاپن درحال حاضربه شدت به انبارهای فولادی در املاک بسیار گران در داخل برای انبار کردن نفت متکی است). ریکرد جدید همچنین تعامل سازنده تر میان تولید کنندگان و مصرف کنندگان را امکان پذیر خواهد ساخت.
این رهیافت کشورهای تولید کننده را تشویق خواهد کرد ذخایر نفت خود را در کشورهای بزرگ وارد کننده نفت نگهداری کنند که به معنای تحویل مطمئن تر نفت است و برای کشورهای مصرف کننده نیز بسیار مفید است. کره جنوبی به عنوان بخشی از ذخایر نفت استراتژیک خود روی نفتی که توسط شرکت نروژی استات اویل هیدرو برای آن کشور انبار شده است، حساب می کند وعربستان سعودی گزینه مشابهی را با شرکت های چینی و هندی در دست بررسی دارد.
نظارت بر "روش های مدیریت استراتژیک نفت" آژانس بین المللی انرژی را می توان به بررسی سیاست های انرژی ملی که در حال حاضر توسط آژانس صورت می گیرد، افزود. گروهای بررسی آژانس بین المللی انرژی باید سیستم ذخایر نفت استراتژیک هر کشور را براساس قابلیت اعتماد، شفافیت و استقلال آن در زمینه مدیریت طبقه بندی کنند. یک چنین رهیافتی از سوی آژانس بین المللی انرژی ادغام گزینه های مربوط به ذخایر استراتژیک نفت را با سایر جنبه های سیاست انرژی کشورهای عضو آسان تر خواهد کرد.
برای مثال، کشوری که می تواند به گونه ای قابل اعتماد تقاضای خود را برای نفت – از طریق استفاده از سایر سوخت ها و یا انعطاف پذیر ساختن موقت استاندارهای زیست محیطی از طریق تجویز استفاده ازنفت خام های دارای میزان گوگرد بالا – در طی بحران ها کاهش دهد، ملزم نخواهد بود ذخایری ایجاد کند که عملا قادر به ایجاد آن نیست.
با وجود چنین سیستمی، مدیریت بین المللی ذخایر نفت کمتر تحت سلطه وزرای انرژی و بیشتر متاثر از نوعی هماهنگی خواهد بود که میان بانک های مرکزی و تنظیم کنندگان بازارهای مالی به عمل می آید.
● کنترل شوک ها
بخش زیادی از سیاست انرژی آمریکا تا امروز بر اقداماتی متمرکز بوده است که کارکرد نسبتا پذیرفته شده ای دارد، اما بر امنیت واقعی تاثیر چندانی ندارد؛ مانند گسترش اختیارات مربوط به تولید اتانول از ذرت (راهی بسیار پرهزینه برای صرفه جویی در نفت که زیان های زیستی محیطی در پی دارد). بسیاری از عوامل یک سیاست انرژی معقول مانند افزایش کارایی انرژی و افزایش سرمایه گذاری در پژوهش و توسعه، پیشاپیش شناخته شده اند. اما سایر عناصر از قبیل ایجاد یک سیستم بهتر برای مدیریت ذخایر نفت استراتژیک، به میزان زیادی نادیده گرفته شده اند.
این نادیده انگاری جای تاسف دارد، زیرا مدیریت بهتر ذخایر نفت کشور علاوه بر افزایش امنیت انرژی آمریکا، فرصت های فراوانی را برای تعامل با قدرت های در حال ظهور چین و هند فراهم خواهد کرد. این هر دو کشور اخیرا به کشورهای عمده مصرف کننده نفت بدل شده اند اما از آنجا که در مورد چگونگی مدیریت نیازهای فزاینده خود به بهترین نحو ممکن، مطمئن نیستند؛ کوشیده اند امنیت انرژی خود را از طریق دسترسی مستقیم به منابع عرضه در ورای دریاها جست و جو کنند. سیاست های انرژی چین و هند در کشورهای از قبل شکننده منجر به بی ثباتی شده و تلاش های صبورانه کشورهای غربی را برای حسن اداره آن کشورها تحلیل برده است.
این کشورها همچنین ساخت انبارهای ذخیره نفت را آغاز کرده اند (چین در حال پرکردن انبارهای نفت خود با ظرفیت ۱۰۰ میلیون بشکه است). اما مشخص نکرده اند که چگونه آن را مدیریت خواهند کرد. نخستین گام برای کمک به این کشورها که دریابند امنیت انرژی قبل از هرچیز از کارکرد مناسب بازارها ناشی می شود، این است که به آژانس بین المللی انرژی بپیوندند و دوم این که استاندارهای آژانس بین المللی انرژی به گونه ای اصلاح شود که مدیریت صحیح و مستقل ارج نهاده شود.
یک سیستم بین المللی ذخایر نفت که از مدیریت بهتری برخوردار باشد و بهتر هماهنگ شده باشد می تواند چین و هند را متقاعد کند که نگاه به نفت به عنوان یک کالا و اعتماد به بازارها، در مقایسه با تعقیب"مرکانتیلیسم نفتی"، راه های بهتری برای افزایش امنیت انرژی هستند.
مدیریت بهتر ذخایر استراتژیک در داخل و در مقیاس جهانی فی نفسه وابستگی افراطی آمریکا و جهان را به نفت از میان نخواهد برد. حل این مشکل نیازمند یک استراتژی فراگیر خواهد بود که تقاضای کلی برای نفت را محدود کند، منابع عرضه بیشتری را توسعه دهد و استفاده از انرژی های جایگزین را تشویق کند. اما سیستم کنونی به یکباره ارزش خود را از دست نخواهد داد و چنین استراتژی جامعی تا دهها سال به ثمر نخواهد نشست. در این فاصله، راه های کنترل شوک، مانند مدیریت صحیح ذخایر نفت استراتژیک، می تواند در محدود کردن اثرات بحران هایی که به طور دوره ای بازار جهانی نفت را بی ثبات می کند؛ نقش محوری بازی کند.

ترجمه: حشمت الله رضوی

منبع : شبکه اطلاع رسانی شانا