گسستگی در منظومه سیاستگذاری

توسعه پایدار تربیت مدنی و تعهد اجتماعی می طلبد، البته متقابلاً هر دو شاخص هم از ویژگی های جامعه مدنی و توسعه یافتگی نشات می گیرند.
برای کشورهای در جریان توسعه، تعاریف متفاوتی به کار گرفته می شود. از جمله در حال توسعه به آن گروه از کشورها، مناطق، ملت ها و دایره های فرهنگی اطلاق می شود که در تحولات اجتماعی و اقتصادی از انقلاب صنعتی تا جنگ جهانی دوم به طرز مستقیم موثر نبوده، بلکه بدون مشارکت در ایجاد آن، دریافت کننده و بهره بردار اثرات ظاهری و نمادهای توسعه بوده اند. بدین ترتیب در مقایسه با کشورهای اصلی و به وجود آورنده تحولات، از تحرک و در نتیجه «توسعه کمتر» برخوردار شده اند. همچنین دارای عملکرد کم در بازده، توانایی و تاثیرگذاری در ساز و کار ساختار اجتماعی و اقتصادی بوده اند. از جمله مهم ترین ویژگی کشورهای در جریان توسعه را می توان سهم زیاد درصد افراد جامعه وابسته به بخش کشاورزی نسبت به جمعیت کل کشور، عدم تطابق ساختاری بخش های اقتصادی، ناهماهنگی در اجزای آن، به کارگیری تکنولوژی ابتدایی، سطح پایین بازده کار و سطح، بالا بودن سطح خودمصرفی، نسبت کم مشارکت کشاورزی در عرضه محصول به بازار، ناتوانی در ایجاد پس انداز، ضعف امکانات تشکیل سرمایه گذاری مجدد و درصد بالای نسبت بی سوادی برشمرد.
به فهرست نامبرده با توجه به تجربه عملی، می شود این واقعیت را افزود که در این کشورها با وجود داشتن ظرفیت بالقوه علمی، تحرک کارشناسی بسیار بطئی است. به نحوی که پس از چندین دهه با آنکه درصد بی سوادی به نحو قابل توجهی کاهش یافته و تحصیلکرده های دانشگاهی حداقل از نظر کمیت رشد داشته اند ولی نه تنها در قسمت عملی شتاب تحرک کند بوده بلکه در بخش نظری هم با رکود اندیشه یی مواجه هستیم. در نتیجه پس از چندین دهه بسیاری از سوالات همچنان دست نخورده تکرار می شوند. راه حل های قانونمند و بازگشایی گره های اجتماعی و اقتصادی، بسیار ضعیف و حرکت تکاملی علمی کم تحرک بوده است. دهه ها می گذرند و در طرح سوالات و تلاش برای پیدا کردن معادلات اصلاحگر و برگرفته از مبانی علمی نتیجه یی جز درجازدگی حاصل نمی شود. بسیاری از تصمیمات اجرایی در شرایط بی اعتنایی به علم و یافته های پژوهشی گرفته می شود. گردش این دور باطل از موانع راه جریان توسعه یافتن است.
در دنیای پیشرفت علم، تحقیقات تخصصی است. یعنی اینکه هیچ کس نمی تواند در قرن معاصر جامع العلوم باشد به جای خود محفوظ، بلکه علوم به اجزای بسیار ظریف تجزیه شده اند. هرچه دانش به پیش، تعداد مسائل آن بیش. «دل هر ذره که بشکافی آفتابیش در نهان بینی». با پیشرفت علوم طیف مسائل تحقیقاتی وسعت می یابد. پس سوالات باید به طور تخصصی مطرح شود و مورد تحقیق قرار گیرد. خلاصه آنکه بدون استفاده از مبانی نظری و پیوند آن با تجربیات عملی و تجزیه و تحلیل های علمی، دسترسی به اهداف بهینه فراهم نخواهد شد. پژوهشگر باید با محدوده مکانی و زمانی سیمای کل اقتصاد آشنا باشد. همچنین باید متعلق به جامعه تخصصی موضوع مورد اظهارنظر باشد. نخوانده استاد نباشد. این از ویژگی های گروه هایی از مردم کشورهایی است که، به علت دور ماندن از پیشرفت های دانش جهانی هر فرد عاریه به رشته های گوناگون احساس علمی همه فن شمول دارد. یعنی در قرن اتم فکر می کند از علم نجوم و فضانوردی، پزشکی، تاریخ، فلسفه و علوم طبیعی گرفته تا دیگر رشته ها همه را یکجا می داند و اصولاً آنها را بهتر از تحصیلکرده های آن رشته ها می شناسد. این موضوع خاصه برای رشته اقتصاد ملموس تر است. نه این طور نیست، اقتصاد علم است.
به این سادگی ها هم نیست. مسائل اقتصادی هم کم نیستند. متنوع، متغیر و پیچیده اند. تمامی هم ندارد. برای ارائه خدمات در این زمینه مثل هر کار و رشته دیگر باید درس آن را خواند، تجربه آموخت. از علم دور نشد. دانش خود را با پیشرفت علم جهان به روز درآورد. پژوهشگر علاوه بر آن باید اصول فنی تحقیقات را بیاموزد. عضو باشگاه ورزشی دانش بماند. با اقتصاد جهان آشنا باشد. از ویژگی های اقتصادی و اجتماعی منطقه مورد تحقیق بااطلاع شود. کل را لمس کند. سوالات جزء را از کل منشعب سازد. در طول بررسی ارتباط سوال مورد تحقیق را از کل در ذهن خود قطع نکند، تا بتواند در صدور احکام جزیی با توجه به واقعیت های روند مجموع کامیاب شود. اگر شرایط لازم وجود نداشته باشد و سیاست ها براساس اصولی که برشمردیم، اتخاذ نشود و اجرای آن با تاخیر مواجه باشد پس توسعه پایدار جان نمی گیرد. اگر با این ویژگی ها در سطح وسیع کار کارشناسی انجام گرفت آن وقت زمینه آشنایی سیاست های علمی با سیاست های عملی فراهم می شود. چه بسا سیاست های عملی تسلیم سیاست های علمی شدند، چرا که علم زیبا است. علاوه بر آن از ظرفیت توانایی در موفقیت سازندگی نیز برخوردار است.
اینکه سیاست های علمی نتوانسته اند توجه سیاست های عملی را جلب کنند به دلیل ناتوانی کار کارشناسی است که، اغلب از شناسایی چهره واقعی علم دور مانده و نتیجتاً از نشان دادن زیبایی و توانایی آن عاجز شده است. کارشناس چون ناتوان شد به سوی شناساندن علم نمی رود، چون خود آن را نمی شناسد. آن جزیی آشنایی را هم پس می زند. پنهانش می کند. چه بسا به کلی آن را انکار کند. تعهدش سست می شود چون ویژگی آن را از دست داده است. پس در اوج ناتوانی خود، علم را دستکاری می کند، خط خطی و چرک تاب نشان می دهد. فکر تبدیل زیبایی علم به زشتی را در سر خود می پروراند. او می خواهد ناتوانی خود را در پناه زشت نگه داشتن علم پنهان کند، غافل از آنکه آفتاب برای همیشه زیر ابر پنهان نمی ماند. اگر فرصت آشنایی سیاست های علمی برای مسوولان سیاست های عملی فراهم شود، اوضاع می تواند کاملاً تغییر کند. سیاست عملی به علت دستیابی به ارتقای امکان موفقیت خود، پناه سیاست علمی را می جوید. پس اگر سیاست های علمی و عملی با هم متفق شوند، راه توسعه پایدار را هموار می سازند.
قدرت اتحادیه علمی کارشناسی قادر است با تولید مستمر، سیاست های اجرایی انحرافی را متوقف کند. در جامعه یی که از توان علمی بالقوه برخوردار است اگر چنین رویدادی اتفاق نیفتد، متهم ردیف یک در عدم موفقیت ساز و کارهای توسعه را باید به هر دلیل از نتیجه عملکرد نامطلوب علمی کارشناسی شناخت. زیر بمباران تحلیل های علمی و برخورد آرای کارشناسی و نشان دادن راه های اصلاح کننده نارسایی ها، درنهایت رویداد تغییرات و تحول تکاملی پدیدار خواهد شد. سرعت این فرآیند بستگی به عملکرد کارشناسی، هنر انتقال آن به دستگاه دیوانی و پذیرش و اعمال اجرایی آن از سوی مسوولان دارد.
برنامه ریزی به مفهوم انتخاب و تعیین جهت جریان و حدود کنش و واکنش های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در مقاطع زمانی است. هدف، سیاست و وسیله، عناصر برنامه اند. برای توسعه اجتماعی - اقتصادی، مجموعه یی به هم پیوسته از هدف ها تعیین می شوند. منظومه یی از سیاست ها برای دستیابی به این هدف ها سنجیده شده و وسیله هایی برای رسیدن به هدف ها مشخص می شوند. در عین حال، هر سه درهم تنیده اند. هرگاه اجزای این مجموعه با یکدیگر بیگانه شدند، از کیفیت برنامه خبری نخواهد شد. برنامه در سطح کمیت نوشتاری متوقف می ماند. ابزار دست معرکه گیران خواهد شد. از سویی برنامه ریزی مینیاتوری است، منعکس کننده چگونگی به کار گرفتن داده های مشخص برای کسب ستانده های مورد هدف در ابعاد زمان. بر این اساس، برنامه ریزی ملی دستورالعملی از انضباط نحوه تخصیص منابع و عوامل تولید به منظور دستیابی به میزانی از رشد و سطحی از توسعه در مقاطع زمانی معین است.
فرض بر این است که ویژگی مولفه های برنامه ریزی، پیوستگی شبکه یی است، یعنی ارتباطی مستقیم یا غیرمستقیم بین تمام اجزایی که در برنامه گنجانده می شوند، چه از لحاظ نظری و چه از دیدگاه اجرایی باید قابل اثبات باشد. به عبارت دیگر هر عنصر منتزع، خارج از نظام برنامه است. در جریان هر برنامه ریزی، منتجی از ترکیب اهداف، مورد توافق و تایید قرار می گیرد. معمولاً دستیابی به اهداف در مقاطع زمانی کوتاه مدت، میان مدت و درازمدت زمانبندی می شود. برنامه ریزی در سطوح کلان، بخشی و منطقه یی تفکیک می شود. در نهایت مجموع توزیع منطقه یی برنامه های بخش ها، باید آیینه و منعکس کننده برنامه ریزی کلان باشد. به همین نحو اهداف برنامه در کلان، در شاخه های بخش ها و فصل های برنامه منعکس است. اهداف بخش ها نیز به طرح ها و پروژه ها تجزیه می شوند. تمام این طبقه بندی در قالب توزیع منطقه یی انضباط می یابد. از طرفی معمولاً اهداف به شاخه های فرعی و آنها هم به اجزای اهداف تجزیه می شوند. این تفکیک فقط برای نمایش یا تزیین سیمای برنامه ریزی در سطح نظری نیست. اجزای اهداف به وسیله پروژه ها و عملیات اجرایی تحقق می یابد، که در مجموع و در نهایت باید دارای بافتی جوابگو به تمام اهداف با ترکیب بهینه در سطح ملی باشد. در حقیقت، این تجزیه باید نوعی تقسیم کار و تفکیک مسوولیت را در انضباط ساختاری مکانیسم برنامه ریزی نشان دهد. همچنین در سطوح مختلف کلان، بخش ها، فصل ها، طرح ها و پروژه ها، ممکن است بین اهداف تضاد وجود داشته باشد. بنابراین تعیین حدود اهداف با توجه به مکمل بودن یا تضاد بین آنها برای دستیابی به ترکیب مطلوبی از مجموع، ضروری است.
نتیجه آنکه اهداف کلان باید در سطوح بخش ها و فصل های برنامه منعکس شوند و اهداف اصلی تا حد امکان به اهداف فرعی و دومی نیز به اجزای اهداف تفکیک شوند. این روش دامنه عملیات اجرایی را ملموس تر می سازد و امکان انتخاب سیاست ها و وسیله ها را تسهیل می کند. باعث سهولت تصمیم گیری در انتخاب مطلوبیتی از ترکیب اهداف و اولویت هر یک در طیف مجموع در ارتباط با تضاد میان آنها خواهد شد. پس اهداف برنامه باید شبکه یی را در سطوح عمودی و افقی تشکیل دهد. قسمت عمودی متشکل از مقطعی شامل اجزای آن تا راس هرم یعنی کلان برنامه است و از کیفیت بافتی با به هم پیوستگی قابل توجیه برخوردار بوده همچنین در برش های افقی، ترکیبی از بهینه اهداف را منعکس می کند.
همین الگو در مورد سیاست ها و وسیله ها نیز در سطوحی به موازات اهداف معتبر است. یعنی سیاست ها و وسیله ها در ترکیبی برای جوابگویی به اهداف کلان، بخش ها با توزیع منطقه یی و نیز تا سطوح طرح ها و پروژه ها و سلول های ساختار توسعه، به تفکیک انتخاب می شوند. به هر حال در کنار شبکه اهداف، نظامی پیوسته از سیاست ها و وسیله های جواب دهنده با همان انضباط بافت ارتباطاتی قرار می گیرند. علاوه بر آن، باید سیستم ارتباطاتی نیز بین سیاست ها و وسیله ها با اهداف برقرار باشد. بدان گونه که کاربرد ترکیب بهینه سیاست ها و وسیله ها نشان دهنده عملکرد مثبت و مطلوبی در جهت رسیدن به اهداف برنامه خواهد بود. در اقتصاد با برنامه یی متمرکز، در کنار برنامه ریزی و سیاستگذاری که از راس تا قاعده هرم توسط دولت انجام می شد تمام عملیات اجرایی برای دستیابی به اهداف نیز تا اعماق واحدهای تولیدی به وسیله نظام بوروکراسی دولتی تحقق می پذیرد و در اقتصادهای متکی به نظام بازار، اکثریت فعالیت های اقتصادی، گذشته از موارد استثنایی محدود، از مسیر بخش خصوصی مراحل اجرایی را طی می کند. بدیهی است در این نظام سیاستگذاری های دولت، فعالیت ها و عملیات را در مسیر رسیدن به اهداف باید هدایت کند. در شرایط کنونی اقتصاد ایران دو گروه بخش های دولتی و خصوصی، در کنار و به موازات یکدیگر فعالیت اجرایی داشته و مسوولیت تحقق بخشیدن به اهداف برنامه را عهده دار هستند.
در روند فعل وانفعالات توسعه در چرخش عملیات مربوط به طرح های عمرانی دولت مسوولیت مستقیم دارد. طرح های مربوط به سازمان ها و موسسات دولتی، همراه با فعالیت های بخش خصوصی باید در راستای تحقق بخشیدن به اهداف جوابگو شوند. بنابراین عناصر تشکیل دهنده طرح ها باید توان جوابگویی به سهمی از اهداف را داشته باشند. از سوی دیگر، سیاست های اقتصادی دولت باید قادر و جهت دهنده باشد تا ترکیب فعالیت بخش خصوصی را در مسیر اهداف برنامه تنظیم و هدایت کند.
اگر به فرض، ثبات و رشد اقتصادی، اشتغال کامل، افزایش درآمد و مهار کردن تورم به عنوان اهداف اقتصادی در کلان تعیین شوند، این اهداف باید به سطح اجزای بخش ها و فصل های برنامه به تفکیک مناطق شکسته شود و پاسخ این سوال را معلوم کند که سهم هر شاخه و هر منطقه در جوابگویی به اهداف کلان در محدوده مقطع زمان برنامه در کدام حد خواهد بود. از آن مهم تر با جواب به سوال دیگری باید مشخص شود که نخست با چه سیاستی و از طریق کدام وسایل می توان در قالب این تقسیم بندی به اجزای اهداف دست یافت. افزون بر آن، اهداف مکمل و متضاد را باید شناخت. اهداف افزایش تولید و افزایش درآمد مکمل یکدیگرند. اهداف افزایش تولید (از طریق به کارگیری تکنولوژی ماشینی) و اشتغال (در هر یک از بخش ها) با یکدیگر در تضاد بوده و نتیجه آن منجر به نامتعادل تر شدن در توزیع درآمد خواهد شد. بنابراین باید سبدی متوازن از مجموعه اهداف تدارک دید که در آن حد هر یک با توجه به ترکیب منابع و عوامل تولید در مناطق و مجموعه امکانات به نحوی تعیین شود که ساختار بهینه یی از اهداف را نشان دهد. در هر صورت اهداف فرعی از اصلی منشعب می شوند و با هم پیوسته اند. چه بسا تحقق اجزای اهداف، نقش ابزاری را برای رسیدن به اهداف اصلی ایفا کند.
در مثال، اگر بالا بردن سطح زندگی در گروه اهداف اصلی قرار داشته باشد، بهبود تغذیه طبقه فقیر به عنوان هدف فرعی از آن منشعب می شود. هدف جزیی تر و قابل عمل این خواهد بود که برای گروه مورد نظر در زمان مشخصی امکان تامین مصرف میزان معین انرژی مورد نیازشان تضمین شود. از جمله قابل پذیرش است که بخش کشاورزی در جریان توسعه باید قادر به تحقق بخشیدن آن دسته از اهداف جزیی باشد که از اهداف فرعی منشعب شده است. این اهداف می توانند تامین مواد غذایی، امکان درآمد از صادرات، توزیع درآمد و اشتغال، حفاظت از منابع، تضمین تامین مواد غذایی و درآمد، ایجاد توازن در توسعه منطقه یی و بالاخره توسعه متعادل در اجزای بخش های اقتصادی در راستای توسعه پایدار باشد.
به منظور تحقق بخشیدن این اهداف و تبدیل آن از ماهیت نظری به عملی، باید ترکیب برنامه ها، طرح ها و پروژه ها دارای کیفیتی باشد که برگردان آنها در عملیات اجرایی از عملکردی جواب دهنده به مطلوبیت اهداف برخوردار شوند. پس باید یک به هم بافتگی به صورت نظری از انعکاس اندیشه به هم پیوسته میان برنامه ریزان برقرار باشد. در قالب آن شبکه برنامه ریزی در هر نقطه و هر مقطع دارای ارتباطی قابل توجیه استدلالی است. از طرفی برگردان این پیوستگی در تمام برنامه ها، طرح ها و پروژه های مربوط، باید منعکس بشود.
پس لازمه بررسی برنامه، طرح و پروژه های اجرایی، آگاهی و آشنایی کامل به تصویر برنامه ریزی نظری است، که در صورت داشتن ویژگی پیوستگی، برگردان آن در طرح های عملی امکانپذیر خواهد بود. نتیجه آنکه کارشناسان زمانی با موفقیت می توانند طرح های اجرایی ارائه دهند که به عنوان کلید، از یک برنامه ریزی نظری به هم پیوسته و قابل توجیه بهره گیرند. اجزای پروژه ها نیز سنگ بنای طرح ها و برنامه ها را می سازند که در مجموع، اهداف برنامه ها را به طور مطلوب جوابگو خواهند شد. اگر چنین نظام پیوسته یی وجود نداشته باشد، برنامه مورد سوال قرار می گیرد. در این صورت می توان از گسستگی برنامه و اجرا سخن گفت. کار برنامه ریزی در ایران با طرح های متفرق و مجزا از یکدیگر آغاز شد. پیوستگی بین آنها ضرورتاً مورد سنجش قرار نمی گرفت. بعدها که برنامه ریزی پنج ساله مبنای کار قرار داده شد و نتایج آن به صورت کتاب برنامه ارائه شد، محتوای این دفاتر نیز فاقد به هم پیوستگی بود. این برنامه ها، هدف ها، سیاست ها و وسیله ها، فاقد سنجش علمی و به هم پیوستگی بودند. طرح ها و پروژه ها همچنان منزوی و متفرقند، به نحوی که مکانیسم توسعه یا یافتن از محتوای آن خوانده نمی شود.
بحث اصلی در زمینه منظومه سیاستگذاری است. اگر قرار است هدف هایی برای اقتصاد کلان در یک مقطع برنامه تعیین شود، باید دید به کدام سیاست هایی می توان متوسل شد که قادر به تحقق بخشیدن هدف ها باشد. سیاست های بخشی هم تعیین می شوند که از یک سوی به یکدیگر پیوسته اند و از سوی دیگر با سیاست های کلان و طبیعتاً سیاست های بخش های دیگر مرتبط هستند. بدین ترتیب در برنامه ریزی باید موزائیکی از هدف ها، سیاست ها و وسیله های رسیدن به هدف ها را تدارک دید که به طور افقی و عمودی تنیده در یکدیگر بوده و در مجموع از بافت مستحکمی برخوردار باشند. فرض ما بر این است که سازوکار موجود اگر اصولاً بافتی داشته باشد، تکنیک آن از روش علمی برخوردار نیست. پس از درون می پوسد. عملیات در قالب چنین برنامه یی به صورت متفرق و تک طرحی و اغلب پروژه های مجزا انجام می گیرد. در نتیجه این سازوکار قادر به حل مشکلات و نارسایی های موجود اقتصاد نخواهد بود.
بدین ترتیب اگر سناریوهای اصلاحات به نحو انتزاعی و خارج از منظومه برنامه یی، سیاستگذاری و راهکارهای دستیابی به اهداف طراحی شوند، فاقد کاربرد عملی خواهند بود. ازقضا طرح تحول اقتصادی ارائه شده که جز طبیعت تغییر مسیر پرداخت رایگانه یی و توزیع منابع ملی خارج از خط تولید و سازوکار توسعه، ایده خاصی را نشان نمی دهد، خارج از مدار منظومه سیاستگذاری است.ما در عصری زندگی می کنیم، در جهانی، با پویایی فشرده، لبریز از معادلات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی پیچیده، با تار و پودی به هم تنیده در سطح بین المللی و هر روز با رویدادهای پیش بینی نشده رویارو هستیم. قدرت دفاعی برای مقابله با تهدیدات بالقوه جهانی و حفظ هویت ملی تابعی از تقویت و بهره برداری مستمر از اندیشه هایی است که متکی بر قواعد علمی باشد. سیاستگذاری از سیاست شناسی حاصل می شود. هر دو، مبتنی بر اصول علمی است و تازه آنها جزیی از ابزار برنامه ریزی را می سازند منظومه یی سنجیده از آنها قدرت پیمودن راه رسیدن به هدف ها را خواهند داشت. چنانچه فرصت رخصت دهد، چگونگی طراحی منظومه سیاستگذاری های اصلاحگر و برگرفته از منتخب اولویت اهداف ، زمینه نوشتارهای تحلیلی آینده ما را می سازد.

دکتر ناصر خادم آدم

منبع : روزنامه اعتماد