دیوان سالاری نفتی و تحول اقتصادی

مقالۀ حاضر با پیش‌فرض دانستن اینکه دیوان‌سالاری نقشی اساسی در توسعۀ اقتصادی ایفا می‌کند، می‌کوشد ویژگیهای دیوان‌سالاری توسعه‌ای را از دو منظر استقلال و اندازۀ آنها بررسی و مفهوم دیوان‌سالاری رانتی را تبیین کند. هر دو این مؤلفه‌ها نیز در ارتباطی مستقیم با کارآمدی و کارآیی دیوان‌سالاری است.
مقالۀ حاضر می‌کوشد که نشان دهد درآمدهای رانتی، به‌ویژه نفت، تأثیری منفی هم در استقلال دیوان‌سالاری و هم در اندازۀ دیوان‌سالاری و نهایتاً بر کارآمدی آن می‌گذارد، به‌گونه‌ای که از استقلال آن می‌کاهد و بر اندازۀ آن به‌گونه‌ای می‌افزاید که مانع عملکرد مثبت آن در جهت توسعه و تحول اقتصادی می‌شود.
بر این اساس، نوشتار حاضر می‌کوشد به اثبات این فرضیه بنشیند که یک دیوان‌سالاری رانتی ـ و در اینجا نفتی ـ نمی‌تواند بنیادهای لازم را برای تحول اقتصادی (رشد و توسعه) فراهم آورَد و بر این اساس، هر تلاشی برای توسـعۀ اقـتصادی در کشورهای در حال توسعه ـ و در اینجا ایران ـ نیازمند تغییر ساختار دیوان‌سالاری است.
● دیوان‌سالاری و توسعه
اجرای هر طرح تحول یا توسعۀ اقتصادی، نیازمند پیش‌نیازها و ضرورتها و بایسته‌هایی است که به‌نظر می‌رسد هم‌اکنون ایران از اصلی‌ترین آنها یعنی دیوان‌سالاری مستقل و توسعه‌گرا محروم است. بر اساس نظریه‌های دولت توسعه‌گرا، دیوان‌سالاری مستقل، عقلانی و توسعه‌گرا، عمود توسعه است که در صورت فروریختن یا برپا نبودنش، هیچ خیمه‌ای در سرزمین توسعه برپا نخواهد شد.
«چالمرز جانسون»، از اصلی‌ترین پژوهشگران توسعه و شاید جدی‌ترین نظریه‌پرداز دولت توسعه‌گراست. جانسون در اثر خود، بر نقش دیوان‌سالاری در هدایت فرایند توسعه متمرکز می‌شود و می‌کوشد نقش MITI (وزارت صنایع و بازرگانی بین‌المللی ژاپن) را در شکل‌دهی و هدایت توسعه و بازخیزش اقتصادی این کشور تبیین کند. مهمترین فرضیۀ چالمرز جانسون در اثر ارزشمندش، این است که دیوانسالاری ژاپن و وزارت صنایع و بازرگانی خارجی این کشور، نقش رهبری نیرومند را در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ برای هدایت و حمایت از صنایع استراتژیک ژاپن از طریق راهنمایی و هدایت اداری ایفا کردند. «جانسون» با وام گرفتن از تجربۀ MITI در ژاپن می‌کوشد نقش دیوان‌سالاری اقتصادی را در تحقق معجزۀ توسعۀ اقتصادی مطالعه کند. کمتر کسی می‌تواند منکر این واقعیت باشد که رشد اقتصادی خیره‌کنندة ژاپن پس از جنگ جهانی دوم در حضور نوعی دیوان‌سالاری اقتصادی نیرومند، بااستعداد و پرنفوذ محقق شد.
«پیتر اوانز» نیز در کتاب ارزشمند توسعه یا چپاول، می‌کوشد اهمیت دیوان‌سالاری را در فرایندهای توسعه نشان دهد. پژوهشگران بانک جهانی نیز معتقدند که «تأسیس نهادهایی برای بخش دولتی توانا، جهت افزایش کارایی دولت» امری ضروری و البته دشوار است. (نقش دولت در جهان در حال تحول؛ ص ۱۹۹) آنان تأکید می‌کنند که «نظامهای اداری دارای کارکرد خوب می‌توانند موجب افزایش رشد و کاهش فقر شوند. این نظامهای خوب‌اند که می‌توانند عوامل اولیۀ یک سیاستگذاری سالم و منطقی را فراهم کنند و از سوی دیگر کالاها و خدمات عمومی اصلی را با حداقل هزینه تحویل جامعه دهند.» (پیشین؛ ص ۲۰۰)
● دیوان‌سالاری توسعه‌گرا
دیوان‌سالاری توسعه‌گرا، دیوان‌سالاری قدرتمند، کارآمد و مستقلی است که می‌تواند توسعۀ اقتصادی و اجتماعی را هدایت کند. مهمترین ویژگیهای این دیوان‌سالاری عبارتند از استقلال و اندازه‌ای که کارآمدی آن را تضمین می‌کند.
یکی از اصلی‌ترین ویژگیهای دیوان‌سالاری توسعه‌گرا، استقلال آن است. پیتر اوانز در تبیین آموزه‌های خود از مفهوم استقلال ریشه‌دار بهره می‌گیرد و آن را مشخصة دیوان‌سالاری توسعه‌گرا ـ و نه چپاولگر ـ می‌داند. استقلال ریشه‌دار، « آمیزه‌ای است از جدایی دیوان‌سالاری از جامعه که مورد نظر وبر است، و پیوند استوار با ساختار اجتماعی اطراف.» توضیح آنکه «اگر دستگاه دولت به اندازة کافی پیوسته و یکپارچه باشد، جدایی باعث نمی‌شود که ظرفیت دولت محدود شود. اتکا به جامعه به‌ معنای افزایش قابلیت دولت است نه تقویت امکان تصرف توسط گروه های ذینفع.»
این استقلال، به تعبیر اوانز ریشه‌دار است و ریشه در مجموعه‌ای از پیوندهای اجتماعی دارد که دولت و جامعه را محصور ساخته‌اند و مجاری نهادی و سازمانی لازم را برای داد و ستد مداوم اهداف و سیاستها فراهم می‌سازد. به اعتقاد لفت ویچ، استقلال ریشه‌دار به این معناست که «استقلال بوروکراسیهای توسعه‌یافته در شبکة متراکمی از پیوند با بازیگران غیردولتی و دیگر بازیگران دولتی ( داخلی یا خارجی) ریشه دارد که همراه یکدیگر به تعیین، تعریف مجدد و اجرای هدف توسعه کمک می‌کند.» (لفت‌ویچ، ۱۳۸۳، ۳۹۹) «آدریان لفت‌‌ویچ» می‌نویسد: «منظور از استقلال این است که دولت بتواند در برابر درخواستهای گروه‌های همسود (چه طبقات باشند و چه گروه‌های منطقه‌ای و ناحیه‌ای)، آزادی عمل نسبی داشته باشد و تحت تأثیر این درخواستها قرار نگیرد.» (پیشین) لفت ویچ معتقد است که «این دولتها در مواردی که جامعۀ مدنی ضعیف باشد، با ترکیب سرکوب و مشروعیت، قدرت، اقتدار، استقلال و توانایی قابل ملاحظه‌ای را در نهادهای سیاسی و به ویژه بوروکراتیک دولت، به خصوص بوروکراسیهای اقتصادی متمرکز کرده و برای دستیابی به اهدافی که در زمینة توسعه دارند، ظرفیت بنیادین عظیمی را ایجاد می‌کنند. این امر به دولتهای توسعه‌گرا امکان می‌دهد برای دستیابی به اهداف ملی توسعه، با گروه‌های همسود اقتصادی داخلی و به ویژه خارجی، برخورد مقتدرانه‌ای داشته باشند.» (همان، ۴۰۴)
استقلال دولت توسعه‌گرا، اما با یک مؤلفه دیگر هم همراه است که ساختار آن را تکمیل می‌کند: فراگیری اجتماعی. فراگیریِ دولت توسعه‌گرا یعنی اینکه همکاری بین بخشهای خصوصی و دولتی وجود دارد که در دل این همکاری و تشریک مساعی، دولت به طور مستقل، اهداف ملی را توسعه می‌دهد و این اهداف را به برنامه‌های سیاستی مشخص و مؤثر ترجمه می‌کند.
در واقع یکی از ویژگیهای دولت توسعه‌گرا «در خود جای دهی» (فراگیری) گروه‌های اجتماعی است. همین در هم‌آمیختن استقلال و فراگیری، پایه و مبنای کارآمدی وسودمندی دولت توسعه‌گراست. البته در مورد دولتهای توسعه‌گرا، پیوند دولت و دیوان‌سالاری دولتی با نخبگان صنعتی بیشتر مورد نظر است. اما در نظریات جدید و در پیوند با مقولۀ جامعه مدنی، این پیوند را می‌توان به سایر گروه‌های اجتماعی نیز تسری داد. در واقع بنیاد موفقیت دولت توسعه‌گرا، تقویت متقابل دولت و جامعه ( و در مقوله توسعه، طبقه سرمایه‌گذار و صنعتی) است. چنان‌که به باور اوانز، «دستگاه دولتی مستحکم و منسجم باعث تسهیل سازماندهی سرمایة صنعتی می‌شود؛ طبقه صنعتگران سازمان‌یافته نیز اجرای پروژة مشترک صنعتی‌شدن را تسهیل می‌کنند و به این ترتیب هم دولت و هم صنعتگران مشروعیت پیدا می‌کنند.» (اوانز، ۱۳۸۲، ۳۹۴) «جوزف استیگلیتز» نیز معتقد است که « در فرایند اصلاحات، این تعامل سازندۀ دولت و بازار است که سبب‌ساز بسیاری از موفقیتهای اقتصادی در تمامی کشورها به‌خصوص کشورهای در حال توسعه است. لیکن این امر جز از طریق اعمال سیاستهای سازندۀ اصلاحی در حوزۀ دولت در کشورهای در حال توسعه محقق نخواهد شد.» (میرزا ابراهیمی، ص ۵۵) سؤال این است که آیا میان دولت و طبقۀ صنعتگران در ایران چنین رابطه‌ای وجود دارد؟
بدین ترتیب، استقلال نسبی دولت توسعه‌گرا، به آن این اجازه را می دهد که اهداف استراتژیک توسعه‌ای را تعریف و تبیین کند و محقق سازد، و با مهمترین گروه‌های اجتماعی جامعه متحد شود که به آن برای دستیابی به اهداف توسعه‌ای یاری می‌رساند. از این نظر، استقلال دولت، متضمن میزان بالای ارتباط منطقی نهادهای دولتی و غیردولتی است که قادرند اهداف منسجم توسعه را تنظیم کنند و به اجرا درآورند. بر این اساس، استقلال به این معناست که دولت بتواند به عنوان بازیگر جمعی منسجمی رفتار کند که می‌تواند اهداف توسعه را تنظیم کند و محقق سازد.
دیوان‌سالاری و بوروکراسی‌ای که از چنین ویژگیهایی برخوردار باشد، می‌توان دیوان‌‌سالاری توسعه‌گرا نامید که علاوه بر ترتیبات نهادی، بی‌تردید حضور دیوان‌سالاران و نخبگان توسعه‌گرا در مصادر امور، از مهمترین ویژگیهای آن است (امری که تشریح آن در اینجا ضروری نمی‌نماید). رؤیای توسعه، بدون وجود یک دیوان‌سالاری توسعه‌گرا، به حقیقت نخواهد پیوست.
دیـوان‌سالاری توسعه‌گـــرا، یک دیوان‌سالاری وبری است که از ویژگیهایی چون بی‌طرفی سیاسی، شایسته‌سالاری (جذب و حفظ بهترینها و باهوش‌ترینها)، ترتیبات اداری کارآ و مؤثر، محیط کاری و اداری آراسته و مقرری و حقوق بازنشستگی مناسب و شایسته، منزه از ارتشاء، تداوم و پیش‌بینی‌پذیری و امنیت اشتغال برخوردار است. در این میانه، بی‌طرفی سیاسی اهمیتی بسیار دارد. اساساً به باور برخی پژوهشگران نوع رابطه بین سیاستمداران و دیوان‌سالاران اصلی‌ترین مؤلفه در تعیین رفتار دیوان‌سالاری و نوع آن (غارتی یا توسعه‌ای بودن) است. (Libman, ۲۰۰۸, ۶) «فرازمند» نیز تأکید می‌ورزد که ارتباط بین دیوان‌سالاری و سیاستمداران به‌عنوان متغیری مستقل، می‌تواند میزان موفقیت و شکست حکومتها را نشان دهد. (Farazmand, ۱۹۹۷)
اگرچه نویسندگانی همچون پیتر اوانز تأکید می‌کنند که اندازۀ دیوان‌سالاری اهمیتی ندارد، اما پژوهشگران جدیدتر تلاش کرده‌اند نشان دهند اندازۀ دیـوان‌سـالاری تـأثـیری مـسـتـقـیم در خط‌مشی‌های توسعه‌ای می‌گذارد. اندازۀ دیوان‌سالاری از دو جنبه اهمیت دارد: نخست، از آن روی که نشان‌دهندۀ اهمیت و قدرت دیوان‌سالاری است و دوم از نظر هزینه‌هایی که بر دولت تحمیل می‌کند. بنابراین به باور بسیاری از پژوهشگران، تأثیر نظام سیاسی در عملکرد و کارآمدی اقتصادی مبتنی است بر کیفیت و اندازۀ دیوان‌سالاری. (Libman, ۲۰۰۸, ۶) هر چند بر اساس دیدگاه وبری، دیوان‌سالاری بزرگ می‌تواند کیفیت خدمات عمومی را بهبود بخشد و رشد اقتصادی را تسریع کند، اما تجربه، چیز دیگری را نشان داده و ضرورت بازنگری را در این بخش از دیدگاه‌های وبری گوشزد می‌کند. برخی پژوهشگران حتی به بررسی تعداد معاونانِ وزرا و معاونانِ رؤسای جمهور و نخست‌وزیران بر عملکرد اقتصادی در سطح کلان پرداخته‌اند. برخی نیز نسبت ناکارآمدی بوروکراسی را با سهم دولت در اشتغال و تولید ناخالص ملی بررسی کرده‌اند. (Libman, ۲۰۰۸, ۷)
● دیوان‌سالاری نفتی
در برابر این دیوان‌سالاری توسعه‌گرا، دیوان‌سالاری رانتیر یا تحصیلدار نشسته است. دیوان‌سالاری تحصیلدار یا رانتی، پیوندی وثیق دارد با دولت رانتی یا تحصیلدار. در دولتهای رانتی، به‌سبب درآمدهای رانتی بالا ( در مورد کشورهای نفتی، درآمدهای نفتی بالا) معمولاً حجم دیوان‌سالاری چنان گسترش می‌یابد که به گفتۀ «ببلاوی»، دیوان‌سالاری پُف می‌کند و ناکارآمد می‌شود و جایگاه یک طبقه رانتی را درون جامعه می‌یابد. شاید نتوان حکمی همیشگی و قاعده‌ای استثناناپذیر ارائه داد، اما می‌توان به تجربه گفت که دست‌کم اغلب دولتهای رانتی، به مازاد کلانی دست می‌یابند اما به‌واسطۀ برخوردار نبودن از دیوان‌سالاریِ حرفه‌ای و عقلانی که به برنامه‌ریزی و هدایت توسعه بپردازد، به‌جای فراهم‌ آوردن زمینه‌های تحول اقتصادی، اساساً مانع آن می‌شوند و در این میانه دیوان‌سالاری نفتی یا به‌عبارت دقیق‌تر غارتی، نقشی اساسی ایفا می‌کند. در فرهنگ سیاسی و اقتصادیِ اغلب کشورهایی که از درآمدهای رانتی نفت برخوردارند، نفت نه یک ثروت عمومی، بلکه خوانی پنداشته می‌شود که هر کس باید بکوشد بیشترین سهم را از آنِ خود سازد. بدین ترتیب، اساساً هرگونه توسعه و پیشرفتی بر اساس بهره گیری از این درآمدها ناکام می‌ماند.
به‌رغم اینکه در سالهای اخیر در ایران شعار حکمرانی مطلوب، بسیار تکرار شده است اما اصلی‌ترین پیش‌شرطهای آن که نظام اداری باز، شفاف، کارآمد و پاسخگوست (لفت‌ویچ، ۱۳۸۳، ۱۸) کمترْ مورد توجه جدی قرار گرفته است.
تعهد دیوان‌سالاری به منافع ملی، قانون و توسعه، اصلی‌ترین شرط حرکت دولتهای درحال توسعه به سمت اهداف توسعه‌ای است.
توفیق فرح در مطالعۀ تجربۀ کویت تأکید می کند که از بنیادهای حرکت در مسیر توسعه، سرسپردگی دیوان‌سالاری به دولت و خط‌مشی‌های توسعه‌ای آن است به‌جای سرسپردگی به گروه‌ها و احزاب و قبایل.
نفوذ احزاب و گروه‌های منفعتی (گروه‌های قومی و نژادی، سیاسی، اقتصادی و.. ) در کنار بی‌توجهی به شایسته‌سالاری سبب بی‌ثباتی در اتخاذ سیاستها می‌شود. به باور کارشناسان بانک جهانی، «بزرگترین منبع زیانهای ناشی از فعالیتهای دولت، به نداشتن اطمینان نسبت به سیاستهای دولت بازمی‌گردد. اگر دولت قواعد را پی درپی تغییر دهد یا اینکه قواعد و مقرراتی را که او نیز باید بر طبق آنها رفتار کند، واضح و روشن نسازد، بنگاه‌های اقتصادی و افراد نمی‌توانند مطمئن باشند که فردا چه فعالیتهایی سودآور و چه فعالیتهایی فاقد سود، و چه عملیاتی قانونی و چه عملیاتی غیرقانونی خواهد بود.» (نقش دولت در جهان درحال تحول؛ ص ۸۱)
این ثبات با جلوگیری از اقدامات خودسرانة دیوان‌سالاری و تبعیت آنها از قانون ارتباطی وثیق دارد. در یک دیوان‌سالاری نفتی، دیوان‌سالاران قادر نیستند به‌دلیل پیوند و ارتباط ضعیف با گروه‌های اجتماعی اهداف جمعی را فرمول‌بندی کنند و در این میانه، این اهداف و منافع احزاب و جریانهای حاکم است که به‌عنوان سیاست تدوین می‌شود.
«باکس و اولو» در پژوهش خویش با عنوان حکمرانی و بوروکراسی به مطالعۀ موردی خدمات عمومی در نیجریه پرداخته و تأثیر رهبری سیاسی این کشور را در بوروکراسی و خدمات عمومی دولت بررسی می‌کنند. آنها نشان می‌دهند که حکمرانی درازمدت در کشورهایی مانند نیجریه با اتکا به درآمدهای رانتی، موجب ناکامی در اهداف توسعه‌ای شده است (Louk de La Rive Box & Bamidele Olowu, ۶۸).
در یــک دیــــوان‌ســالاری غـــارتی، دیوان‌سالاری نظامی است که در آن رفتار قانونمند در پایین‌ترین سطح خود قرار دارد، چرا که شخص‌گرایی و چپاولگری در مراتب بـالاتر دیـوان‌سـالاری بیـداد مـی‌کنـد. (ibid & ۸۰) درآمدهای رانتی می‌تواند موجب تشدید چنین وضعی شود. در این حالت افراد و دیوان‌سالاران، افسارگسیخته‌ (free rein) می‌شوند و هیچ مانعی در برابر آنان نیست. در این حالت بر اساس تئوری جیره‌خواری (prebendalism)، دیـوان‌ســالاران رده پایین، به جیره‌خوارانی بدل می‌شوند که از مقامات مافوق خود، در عوض تأمین منافع شخصی آنها جیره دریافت می‌کنند. این جیره‌ها از پاداشهای غیرقانونی گرفته تا سِمتها و مـقامها و... گسترده می‌شود. در بیشتر کشورهای رانتی، سیاستگذاری عمومی متأثر از همین جیره‌خواری یا پدرسالاری (که همۀ منابع کشـور را ارث پدری (patrimony) خود تلقی می‌کند) اسـت (ibid & ۸۰,۱۸۹) در حالی که پدرسالاری اساساً به شکل‌گیری یـک دیـوان‌سـالاری و نـظام خـدمـات عمومی کارآمد ضربه می‌زند، درآمدهای رانتی، به‌ویژه نفتی نیز چنین وضعیتی را تشدید می‌کند.
درآمدهای رانتی همچنین با افزودن بر حجم دیوان‌سالاری مانع کارآمدی آن می‌شود. مطالعات بسیار نشان داده‌اند که بزرگ‌تر شدن دیوان‌سالاری، با کاهش دستاوردهای اقتصادی همراه است. (ن.ک. Democracy, size of Bureucracy and Economic Growth: Evidence from Russian Regions, Alexander Libman, ۲۰۰۸) الکساندر لیبمن با مطالعۀ روسیه و اندازۀ دیوان‌سالاری در آن و تأثیر آن در دستاوردهای اقتصادی این کشور، نشان می‌دهد که اندازۀ بوروکراسی علاوه بر افزودن بر هزینه‌های عمومی دولت، موجب ناکارآمدی آن نیز می‌شود. «کاگلا اکتن» نیز در پژوهش خویش نشان می‌دهد که افزایش شمار وزارتخانه‌های دولتی و بوروکراتها، مانع سرمایه‌گذاریهای اقتصادی می‌شود و بدین ترتیب، رشد اقتصادی را پایین نگاه می‌دارد. این مقامات اغلب از رانت مالی و اطلاعاتی بیشتر بهره می‌گیرند (Okten, Cagla, ۲۰۰۱, ۳۱) و بدین ترتیب اساساً انگیزه سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی در بخش خصوصی از میان می‌رود.
در دولتهای رانتی، دیوان‌سالاری باد می‌کند و فربه می‌شود و شکلی نامتناسب می‌یابد. این بادکردگی و فربهی بهترین شرایط را برای خون‌آشامی (vampirism) فراهم می‌آورَد. بدین ترتیب، دیوان‌سالاری یک رفتار انگلی می‌یابد.
«ییتز» پیشنهاد می‌کند که برای درک رفتار مَکِشیِ یک دیوان‌سالاری باید قواعد بازی سیاسی را در دولتهای رانتی نیز مورد توجه قرار داد. به باور او، دولـت رانتیر مانند دراکولا عمل می کند که به محض مکیدن خون کسی، او را نیز به یک دراکولا تبدیل می‌سازد، تا جایی که حتی افراد نیز در چنین جوامعی به خون‌آشامانی بدل می‌شوند که به پرداختهای دولتی وابسته‌اند. به دیگر بیان، دولت رانتیر، مانند دراکولا به بازتولید نمونه‌های خویش می‌پردازد و دیوان‌سالاری و حتی مردم مَکَنده را ایجاد می‌کند. (Yates, ۱۹۹۶, ۳۵)
● نتیجه‌گیری
با نگاهی به آنچه در سطرهای پیشین گفته آمد، می‌توان بدین نتیجه دست یافت که
اولاً) بین ساختار و رویکردها و خط‌مشی‌های یک دولت و وضعیت توسعه‌ایِ آن ارتباطی وثیق وجود دارد و
ثانیا)، هرگونه تلاش در جهت توسعۀ اقتصادی در دولتهای رانتی، نیازمند تغییر ساختار و خط‌مشی‌های آن، به‌ویژه در حوزۀ دیوان‌سالاری ـ که مغز دولت به‌شمار می‌رود ـ است. براین اساس شکل‌گیری دیوان‌سالاری عقلانی، قانونمند، مستقل، در پیوند با گروه‌های اجتماعی و در یک کلام حرفه‌ای، اساسی‌ترین پیش‌نیاز اجرای موفق هرگونه طرح تحول اقتصادی است. چه، در غیر این‌صورت از آن روی که طرحهای توسعه‌‌ای از درون یک دیوان‌سالاری مستقل برنخواسته است، با تغییر حمایتهای سیاسی، طرحها نیز ناکام خواهند ماند.

مهدی عباسی

منبع : ماهنامه تازه‌های انرژی