پنجشنبه, ۹ فروردین, ۱۴۰۳ / 28 March, 2024
مجله ویستا


بودجه چهارم و طرح تحول


بودجه چهارم و طرح تحول
قوانین بودجه سالانه، سند مالی و در عین حال برنامه‌ای کشور در طول یک‌سال است که بر مبنای آن اهداف و شاخص‌های اقتصادی کشور ترسیم می‌شود و مدیران اقتصادی کشور، شرکت‌های دولتی و صاحبان بنگاه‌های اقتصادی ناچارند با اعتماد به دولت و برنامه اقتصادی آن برای یک سال کاری خود برنامه‌ریزی ‌کنند.
لایحه بودجه ۸۸ کل کشور که آخرین بودجه دولت نهم به شمار می‌رود درحالی به مجلس ارائه شد که به نوعی دچار سردرگمی در زمان ارائه آن بود. چه آنکه بالاخره پس از ردوبدل شدن چند بار پیغام و پسغام میان دولت و مجلسیان مبنی بر لزوم ارائه بودجه به مجلس در موعد مناسب که همانا پایان دی ماه بود، نهایتا این سند مالی مهم که بسیاری ازآن به آخرین برنامه یک‌ساله احمدی‌نژاد تعبیر کرده‌اند روز سه‌شنبه ۸ بهمن ماه توسط رییس‌جمهور تقدیم مجلس شد‌.
پیش از آن، رییس دولت نهم از انجام جراحی بزرگی در اقتصاد ایران خبر داده بود که بعدها به طرح تحول اقتصادی معروف شد. جوهره اصلی این طرح که همانا هدفمند کردن یارانه‌ها یا به عبارتی پرداخت نقدی یارانه‌ها بود، دولت را بر آن داشت تا با حذف یارانه حامل‌های انرژی، بخشی از درآمد حاصل از آن را دوباره به مردم پرداخت کند تا بلکه به نوعی تورم حاصل از آن را مدیریت کند.
از آن رو بر آن شد تا بودجه ۸۸ را بر اساس هدفمند کردن یارانه‌ها تنظیم کند اما غافل از این که به موازات طرح این موضوع در میان مردم و کارشناسان و نیز در راستای جمع‌آوری اطلاعات اقتصادی خانوارها برای پردازش جزئیات پرداخت نقدی یارانه‌ها، بحران مالی جهانی نیز که از آمریکا آغاز شده بود روز به روز شدت می‌یافت و به تبع آن قیمت نفت که در طلایی‌ترین روزها حتی مرز۱۴۰‌دلار را نیز رد کرده بود به تدریج و با گسترش ابعاد بحران مالی به سایر کشورها، در جاده سراشیبی افتاده و دولتمردان را که به قیمت‌های بالای نفت برای اجرای طرح تحول اقتصادی دل خوش کرده بودند در سایه‌ای از تردید قرار می‌داد.
بر همین اساس، از آنجا که دولتمردان ارائه لایحه بودجه ۸۸ را منوط به ارائه لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها به مجلس کرده بودند، منتظر شدند تا قیمت نفت که بنا به دلایل ذکر شده دچار نوسان بود و سیر نزولی خود را طی می‌کرد به یک تعادل مناسب برسد تا آنها بر اساس قیمت نفت لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها را تنظیم کنند‌. با این حال این لایحه بر اساس سه سناریو مختلف با قیمت‌های متفاوت نوشته شد که در آن قیمت‌هایی برای نفت از پایین‌ترین گزینه احتمالی تا بالاترین آن یعنی نفت ۸۰‌دلاری دیده شد تا پرداخت نقدی یارانه‌ها از انعطاف برخوردار باشد.
اگر چه رییس‌جمهور هنگام تحویل لایحه به مجلس خواستار رسیدگی هر چه سریع‌تر نمایندگان به آن گردید اما نمایندگان به دولت پیام دادند که برای تقدیم لایحه بودجه ۸۸ منتظر تصویب لایحه در مجلس نباشد و ارائه بودجه را طبق گفته دولتمردان به آن منوط نکند. حتی برخی از نمایندگان از دولت خواستند که ابتدا لایحه بودجه را بدهد و سپس لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها را، اما دولت که بر اجرای لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها و جبران تبعات ناشی از اصلاح قیمت‌ها برای مردم، تولیدکنندگان و دستگاه‌های دولتی از طریق پرداخت نقدی تاکید داشت و آن را منطبق با سه رکن اصلی «اصلاح قیمت‌ها»، «جبران افزایش قیمت ناشی از هدفمند شدن یارانه‌ها برای دولت، مردم و تولید کنندگان» و «مکانیسم‌های اجرایی» بر می‌شمرد، اعلام کرد که لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها پیش از بودجه به مجلس ارائه خواهد شد.
به این ترتیب و پس از فراز و نشیب‌های فراوان این لایحه تقدیم مجلس شد تا راه را برای ارائه بودجه که به نوعی بر اساس آن تنظیم می‌شد باز کند. در این میان قیمت نفت که تقریبا حول و حوش ۳۵ تا ۴۰‌دلار در نوسان بود به دولتمردان و بودجه‌نویسان اطمینان خاطر داد که حداقل به این زودی‌ها منتظر قیمت‌های بالا برای نفت نباشند و اگر بخت یاری کند و قیمت‌ها از این پایین‌تر نرود، به همین نرخ بسنده کنند و بودجه را بر این اساس تنظیم کنند‌. از این رو اگر چه پیش از آن دست‌اندرکاران اصلی بودجه ۸۸ قیمت ۴۰ تا ۴۵‌دلار را برای نفت بودجه ۸۸ مناسب ارزیابی می‌کردند، اما ناگزیر از احتمالات و پیش‌بینی‌های کسری بودجه، لایحه بودجه سال ۸۸ را براساس نفت ۵/۳۷‌دلاری تنظیم و به مجلس شورای اسلامی ارائه کردند.
● مختصات بودجه ۸۸
لایحه بودجه سال ۸۸ کل کشور که به تعبیر بودجه‌نویسان به علت گنجانده شدن همزمان اثرات مربوط به بحران مالی جهانی، احکام برنامه چهارم توسعه کشور، قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و طرح تحول اقتصادی‌، جامع‌ترین و کامل‌ترین لایحه بودجه سال‌های اخیر به شمار می‌آید یکی از انقباضی‌ترین لوایح بودجه طی سه سال گذشته است. چه آنکه به دلیل وجود شرایط خاص در فضای فعلی کشور و جهان، دولت برای تهیه لایحه بودجه اقدامات ویژه‌ای انجام داده، جلسات متعددی در حضور رییس‌جمهور برگزار و کار فشرده و سنگینی را پشت سر گذاشته است تا بودجه‌ای انقباضی- اقتضایی تدوین کند و از این لحاظ بودجه ۸۸ به گفته طراحان آن بسیار مستحکم است.
شاید بتوان مهم‌ترین مشخصه لایحه بودجه ۸۸ را کاهش مصارف ارزی آن عنوان کرد به گونه‌ای که در بودجه‌ای که رییس‌جمهور تقدیم مجلس کرد، با توجه به سقوط قیمت نفت، پیش‌بینی شده است مصارف ارزی کشور به ۳۷میلیارد‌دلار کاهش یابد که نسبت به سال ۸۷ از کاهش ۴۰‌درصدی برخوردار است ؛ این درحالی است که براساس گزارش معاونت برنامه‌ریزی ریاست‌جمهوری، مصارف ارزی کشور برای سال‌جاری حدود ۴/۶۹میلیارد‌دلار برآورد می‌شود.
از ۳۷‌میلیارد‌دلار مصارف ارزی پیش‌بینی شده ۳۰‌میلیارد‌دلار از محل درآمدهای صادرات نفت خام و ۷‌میلیارد‌دلار از محل حساب ذخیره ارزی پیش‌بینی شده است.
منابع حاصل از استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی در لایحه بودجه کل کشور در سال ۸۸ بیش از ۱۳‌هزار‌میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که کاهش ۱۶‌درصدی نسبت به قانون بودجه سال ۸۷ را نشان می دهد.
براساس این گزارش، ۸۴‌درصد از منابع برداشت شده از حساب ذخیره ارزی معادل ۱۱‌هزار و ۲۹۵‌میلیارد و ۵۷۰‌میلیون تومان، صرف اجرای طرح‌های عمرانی خواهد شد.
۳۸۴‌میلیارد و ۷۴۰‌میلیون تومان از منابع این حساب نیز صرف تعهدات ارزی خواهد شد و مقاوم‌سازی مدارس هم یک‌هزار و ۵۹‌میلیارد و ۲۵۰‌میلیون تومان را به خود اختصاص می‌دهد. علاوه بر این، اختصاص دو ‌درصد از درآمدهای نفتی برای مناطق نفتخیز و محروم به مبلغ ۵۷۲‌میلیارد و ۱۳۷‌میلیون تومان در نظر گرفته شده است.
در همین حال بودجه سال آینده بر اساس قیمت نفت ۵/۳۷دلار، ارز ۹۵۰تومان پیش‌بینی شده است که ارقام در نظر گرفته شده در بودجه سال ۸۷ برای نفت ۴۰‌دلار و برای‌ دلار ۸۹۵ تومان بود. همچنین صادرات نفت در سال جاری ۴/۲میلیون بشکه در روز بوده که بر اساس تصمیم اوپک برای کاهش عرضه این رقم در سال آینده به ۲/۲میلیون بشکه در روز کاهش می‌یابد.
برخی کارشناسان بر این باورند که دولت به واسطه کاهش صادرات نفتی و به تبع آن کاهش درآمدهای نفتی در بودجه ۸۸، سال آینده سال سختی را سپری خواهد کرد. چه آنکه از این طریق دولت با کسری منابع و بودجه مواجه خواهد شد.به طور کلی حجم کل بودجه سال آینده بیش از ۲۸۲هزار‌میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به بودجه سال جاری که ۲۹۰‌هزار میلیارد تومان بود از کاهش ۸‌هزار میلیارد تومانی برخوردار است‌. این رقم نسبت به بودجه مصوب سال ۸۷ کاهش ۵/۲‌درصدی را نشان می‌دهد‌. دولت بر این باور است که با کاهش حجم بودجه خصوصا کاهش مصارف ارزی و تکیه بر درآمد‌های مالیاتی، سال سخت اقتصادی آینده را مدیریت خواهد کرد.
همچنین از کل بودجه ۸۸ بودجه عمومی که شامل مصارف جاری، مصارف عمرانی و تعهدات مالی خارجی و داخلی می‌شود در بودجه سال آینده ۸۹هزار‌میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۳۰هزارمیلیارد تومان از این رقم درآمد مالیاتی است و نسبت به سال ۸۷ از۳۰درصد رشد برخوردار است‌.
این در حالی است که این رقم در قانون بودجه سال جاری حدود ۲۱‌هزار و ۷۰۰میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود و در مجموع سهم منابع غیرنفتی در بودجه عمومی سال آینده ۶۰درصد در نظر گرفته شده است؛ به همین دلیل بررسی کلی بودجه حاکی از این است که ۹۳درصد از مصارف هزینه‌ای بودجه کشور از منابع غیرنفتی تامین خواهد شد.
به عقیده برخی از تحلیلگران اقتصادی به دلیل کاهش درآمدهای نفتی و به تبع آن کاهش رشد اقتصادی و نیز به دلیل رکود اقتصادی که بر بخش مسکن حاکم شده است، پیش‌بینی تحقق کسب درآمدهای مالیاتی کمی خوشبینانه به نظر می‌رسد. برخی افزایش درآمدهای مالیاتی در بودجه را ارقامی غیرواقعی خوانده‌اند که تنها برای پوشاندن کسری بودجه بر اساس درآمد هزینه تنظیم شده است.
همچنین بودجه جاری برای سال ۸۸ بدون احتساب بودجه لازم برای اجرای قانون خدمات کشوری ۴۹‌هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به بودجه مصوب هزینه‌ای سال ۸۷ که ۴۳هزار‌میلیارد تومان بدون احتساب بودجه واردات بنزین است و ۵هزار‌میلیارد تومان هم پس از اصلاحیه به آن افزوده شده و این رقم به ۴۸هزار‌میلیارد تومان افزایش یافته است، بنابراین این رقم در بودجه سال آینده نسبت به عملکرد سال گذشته تنها ۲‌درصد رشد دارد. از این میزان ۹هزار و ۱۰۰میلیارد تومان بودجه لازم برای اجرای قانون خدمات کشوری در نظر گرفته شده است‌. دولت مصمم بود که از حجم بودجه جاری خود بکاهد و در این زمینه به شدت انقباضی عمل کرده است.
از سوی دیگر در بودجه ۸۸ اعتبارات هزینه‌ای بعضی دستگاه‌ها منفی و بعضی دستگاه‌ها تا ۳۰درصد رشد دارد البته در بودجه سال جاری ۲۶هزار و ۵۰۰میلیارد تومان اعتبارات عمرانی وجود دارد که رشد آن نسبت به میزان مصوب ۷/۸ و نسبت به پیش‌بینی عملکرد ۳۰درصد است.
پیش از این وزیر امور اقتصادی و دارایی با تاکید بر این ‌که اجازه نمی‌دهد حجم عملیات عمرانی در سال آینده کاهش یابد، گفته است که هزینه‌های این بخش از محل درآمدهای نفتی، مالیات و منابع خارجی تامین خواهد شد.
اما وی مشخص نکرده است که با وجود کاهش شدید بودجه سال آینده، چگونه هزینه‌های این برنامه‌ها به‌طور واقعی تامین خواهد شد.
شمس‌الدین حسینی به نمایندگان مجلس پیشنهاد داده است در صورت افزایش قیمت نفت، اجازه استفاده از این منابع را در عملیات‌های عمرانی به دولت بدهند.
برای همین منظور در لایحه بودجه حکمی پیش‌بینی شده است که اگر قیمت نفت تا ۴۵‌دلار افزایش یابد این افزایش قیمت باید به سمت طرح‌های عمرانی جهت بگیرد‌. فاصله درآمد نفتی حاصل از فروش هر بشکه نفت با قیمت ۵/۳۷‌دلار تا ۴۵‌دلار حدود ۶‌هزار و ۱۰۰‌میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود که با اولویت به طرح‌های آب، راه، راه‌آهن، بهداشت و کشاورزی اختصاص می‌یابد.
همچنین حجم بودجه شرکت‌های دولتی حدود ۲۰۲‌هزار و ۴۸۴‌هزارمیلیارد تومان درنظر گرفته شده که بودجه شرکت‌های دولتی در سال آینده نسبت به رقم مصوب بودجه سال جاری ۴ دهم‌درصد کاهش نشان می‌دهد. در همین حال، بودجه ۱۶ شرکت دولتی به دلیل واگذاری در راستای سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ از بودجه ۸۸ حذف شده است.
از سوی دیگر میزان واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در بودجه ۸۷ به میزان ۴هزار و ۶۰۰‌میلیارد تومان در نظر گرفته شده که این رقم در بودجه سال آینده به ۵هزار‌میلیارد تومان رسیده است.
همچنین تراز عملیاتی بودجه ۸۸ با کسری ۵‌هزار و ۵۸۰‌میلیارد تومان مواجه است که البته این رقم نسبت به رقم مصوبه بودجه سال جاری به شدت کاهش نشان می‌دهد. از دیدگاه بودجه‌نویسان، هرچه قدر این رقم به صفر نزدیک شود، آن بودجه‌ ایده‌آل ارزیابی می‌شود.
● کسری منابع ارزی و ریالی
قرار است بودجه سال ۱۳۸۸ کشور پس از بررسی در کمیسیون‌های تخصصی و کمیسیون تلفیق، در صحن علنی مجلس تصویب شود.
به گفته یک عضو هیات رییسه مجلس، پس از آنکه تا ۲۴ بهمن ماه کمیسیون‌های مختلف به بررسی این لایحه پرداختند، کمیسیون تلفیق از ۲۶ بهمن ماه تشکیل شده و این کمیسیون نیز تا ۱۰ اسفندماه به بررسی لایحه بودجه می‌پردازد و این لایحه نهایتا در ۱۲ اسفند به صحن علنی مجلس ارائه می‌شود. احتمالا بررسی لایحه بودجه حدود یک هفته در صحن علنی مجلس طول می‌کشد و حداکثر تا ۲۰ اسفند ماه بررسی آن تمام می‌شود. پس از آن شورای نگهبان نیز یک هفته فرصت دارد به بررسی لایحه مصوب مجلس برای سال آینده بپردازد.
معمولا لوایح بودجه در مجلس تغییرات زیادی نمی‌کنند و میزان تغییرات نهایتا ۵‌درصد است‌. از این رو تصویب لایحه مدت زیادی طول نکشیده و در آخر با اندک تغییرات جزئی به تصویب نمایندگان می‌رسد. در این زمینه بودجه‌نویسان دولتی معتقدند عدم تغییرات زیاد در بودجه ناشی از استحکام در تدوین آن است. ضمن اینکه در تهیه لایحه بودجه ۸۸ انعطاف خاصی نیز تعبیه شده که اگر شرایط مفروض تغییر کند بتوانیم خودمان را با آن وفق بدهیم.
بیشتر کارشناسان، بودجه ۸۸ را مانند حرکت بر لبه تیغ توصیف می‌کنند؛ چرا که وضعیت چنان حساس است که هر گونه قدم برداشتن اشتباه، به تبعات فراوانی منجر خواهد شد.
در عین حال برخی کارشناسان پیش‌بینی می‌کنند که کشور در سال آینده به دلیل بحران مالی جهانی و کاهش قیمت نفت با کمبود بودجه رو به رو شود.
داوود دانش‌جعفری، وزیر سابق اقتصاد و عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز سال ۸۸ را سال سختی برای اقتصاد ایران توصیف و یکی از عوامل این سختی را بودجه ۸۸ قلمداد کرده است. به عقیده وی، کسری موازنه پرداخت‌ها و ارز، کاهش درآمدهای نفتی و غیرواقعی بودن بخشی از درآمدها در بودجه سال ۸۸، لایحه بودجه آخر دولت را با چالش روبه‌رو کرده است.
همچنین برخی جایگزین‌هایی که دولت برای جبران افت درآمد نفت در نظر گرفته، محقق نمی‌شود. به عنوان مثال مالیات‌ها، فروش سهام یا درآمدهای غیرنفتی آنقدر کشش ندارد که بتواند منجر به جبران آن افت هنگفت شود. لذا دولت باید با واقع‌بینی ضمن تکیه اندک بر این راه‌حل‌ها، مصارف ارزی خود را مدیریت کند به طوری که ارز مثل کیمیا مصرف شود و انضباط مالی و پولی جدی بر دولت حاکم گردد.
در همین حال‌، برخی از کارشناسان معتقدند اضافه کردن ۸۵۰۰‌میلیارد تومان به بودجه دولت از محل هدفمند کردن یارانه‌ها‌، کل درآمدها در بخش منابع بودجه را ۶/۵۵‌درصد نسبت به بودجه ۸۷ افزایش داده است، اما معلوم نیست این رقم با توجه به نامشخص بودن سرنوشت اصل لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها چگونه محقق خواهد شد و اتکای دولت به آن چقدر صحیح است که اگر به هر دلیل از جمله تصمیمات مجلس این رقم محقق نشود، بودجه به مشکل می‌خورد. به این ترتیب تحلیلگران دو مشکل کاهش درآمدهای ارزی کشور به دلیل کاهش قیمت نفت و نیز کاهش منابع ریالی بودجه را دو چالش اساسی بودجه ۸۸ عنوان می‌کنند. از همین رو، با وجود وابستگی شدید اقتصاد ایران به درآمدهای حاصل از فروش نفت و پیش‌بینی قیمت نفت در حدود ۵/۳۷‌دلار در بودجه سال آینده، رویارویی با مشکل کسری بودجه به راهکارهای کارآمد و از پیش تعیین‌شده‌ای نیاز دارد.
یک عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس بر این باور است که خصوصی‌سازی و واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی، تنها راه مقابله با کسری بودجه و کاهش وابستگی به نفت است.جعفر قادری، پرداخت نقدی یارانه‌ها، برداشت از حساب ذخیره ارزی و افزایش قیمت ارز را به عنوان محل‌هایی برای جبران کسری بودجه ذکر کرده و هشدار داده است اگر این مشکل از محل ذخیره ارزی یا افزایش نرخ ارز جبران شود، اقتصاد کشور از گزند شوک اقتصادی در امان نخواهد ماند.گفته می‌شود راه‌حلی که استقراض از بانک مرکزی و افزایش نرخ ارز را پیشنهاد می‌کند، آثار تورمی به دنبال دارد.
برخی کارشناسان پیشنهاد می‌کنند بخشی از کسری بودجه را می‌توان با صرفه‌جویی در بودجه جاری، محدود کردن اعتبارات بخش عمرانی و واگذاری شرکت‌های دولتی تامین کرد.گفته می‌شود تامین بخشی از هزینه‌ها از طریق انتشار اوراق مشارکت نیز می‌تواند در قطع وابستگی به نفت موثر باشد.
زهرا واعظ
منبع : روزنامه دنیای اقتصاد


همچنین مشاهده کنید