به گزارش برنا، پروژه عمرانی زمانی آغاز میشود که دولت یا نهاد سرمایهگذار یک نیاز مشخص را شناسایی کرده است؛ ساخت یک جاده برای کاهش زمان سفر، احداث راهآهن برای توسعه ترانزیت، ساخت سد برای تأمین آب یا ایجاد بیمارستان برای افزایش ظرفیت درمان. اما اگر اجرای پروژه به جای چند سال، یک دهه یا بیشتر طول بکشد، شرایط اقتصادی زمان شروع دیگر با زمان پایان یکسان نیست.قیمت زمین، مصالح، ماشینآلات، دستمزد، حملونقل و تجهیزات تغییر میکند و برآورد اولیه عملاً ارزش خود را از دست میدهد. به همین دلیل، پروژهای که در زمان آغاز با یک بودجه مشخص قابل اجرا بوده، ممکن است چند سال بعد به منابعی چند برابر نیاز داشته باشد.در چنین شرایطی یک چرخه خطرناک شکل میگیرد: اعتبار کم میآید، پروژه کند میشود؛ پروژه که کند شد، هزینه بالا میرود؛ هزینه که بالا رفت، اعتبار بیشتری لازم است و تأمین اعتبار بیشتر نیز زمان میبرد.
تهران ـ شمال، ۳۰ سال در مسیر تکمیل
اگر بخواهیم از پروژهای نام ببریم که بیش از هر چیز مفهوم «زمان طولانی اجرا» را در ذهن تداعی میکند، آزادراه تهران ـ شمال یکی از نخستین گزینههاست.طبق فهرست مورد بررسی، آغاز این پروژه به سال ۱۳۷۵ بازمیگردد؛ یعنی تا سال ۱۴۰۵ حدود ۳۰ سال از شروع آن گذشته است.این آزادراه قرار بود با ایجاد مسیر ارتباطی سریعتر میان تهران و شمال، زمان سفر را کاهش دهد و بخشی از فشار ترافیکی محورهای قدیمی را کم کند.اما ویژگی خاص این پروژه، فقط قدمت آن نیست. عبور مسیر از مناطق کوهستانی، نیاز به تونلها و پلهای متعدد و پیچیدگی فنی عملیات، اجرای آن را به یکی از دشوارترین پروژههای عمرانی کشور تبدیل کرده است.با وجود این، نباید وضعیت امروز آن را با سالهای ابتدایی یکسان دانست. بخشهایی از آزادراه به بهرهبرداری رسیده و عملیات در بخشهای باقیمانده ادامه دارد.درس اقتصادی این پروژه، اما روشن است: وقتی اجرای یک طرح بزرگ سه دهه طول بکشد، هزینه تأخیر میتواند به اندازه خود پروژه مهم شود.
چابهار ـ زاهدان، ۱۶ سال برای رسیدن ریل به شرق
راهآهن چابهار ـ زاهدان نیز در فهرست پروژههای قدیمی قرار دارد. شروع این پروژه در تصویر سال ۱۳۸۹ ذکر شده است؛ بنابراین تا سال ۱۴۰۵ حدود ۱۶ سال از آغاز آن میگذرد.اهمیت این پروژه از آن جهت است که چابهار را به شبکه ریلی کشور پیوند میدهد. این اتصال میتواند برای حمل بار، توسعه ترانزیت و تقویت نقش اقتصادی جنوب شرق کشور اهمیت داشته باشد.در واقع، ارزش چنین پروژهای را نمیتوان فقط با طول خط آهن یا میزان بتن و ریل مصرفشده سنجید. ارزش اصلی زمانی ایجاد میشود که قطار بتواند بار و مسافر را جابهجا کند و بندر را به شبکه حملونقل کشور متصل کند؛ بنابراین هر سال تأخیر در تکمیل چنین پروژهای، فقط به معنای عقب افتادن افتتاح یک مسیر ریلی نیست؛ بلکه بخشی از ظرفیت بالقوه ترانزیتی کشور نیز دیرتر فعال میشود.
سد نرماب، ۱۵ سال انتظار برای یک پروژه آبی
سد نرماب ـ چهلچای نیز در این فهرست قرار دارد؛ پروژهای که آغاز آن سال ۱۳۹۰ عنوان شده است.یعنی حدود ۱۵ سال از شروع طرح گذشته است.
پروژههای آبی از آن دسته طرحهایی هستند که تأخیر در آنها میتواند آثار اقتصادی و اجتماعی گستردهای داشته باشد. تأمین آب شرب، کشاورزی، کنترل سیلاب و مدیریت منابع آبی از جمله اهدافی است که معمولاً پشت احداث چنین سازههایی قرار دارد.اما در پروژههای سدسازی، ساخت بدنه سد پایان مسیر نیست. شبکه انتقال، تأسیسات وابسته، مسیرهای دسترسی و سایر اجزای طرح نیز باید آماده شوند تا سرمایهگذاری انجامشده واقعاً به ظرفیت قابل استفاده تبدیل شود.
به همین دلیل، درصد پیشرفت فیزیکی یک سد به تنهایی نمیتواند میزان آمادگی آن برای بهرهبرداری را نشان دهد.
مراغه ـ هشترود، پروژهای که وارد دهه دوم شد
آزادراه مراغه ـ هشترود نیز در فهرست پروژههای طولانیمدت قرار دارد و زمان آغاز آن اواسط دهه ۹۰ اعلام شده است.اگر سال ۱۳۹۵ را مبنا قرار دهیم، این پروژه در سال ۱۴۰۵ حدود ۱۰ سال عمر دارد.هدف چنین مسیرهایی فقط ایجاد یک جاده جدید نیست. آزادراه میتواند زمان سفر، مصرف سوخت، هزینه حملونقل و حتی میزان تصادفات را کاهش دهد.مشکل پروژههای آزادراهی این است که بهرهبرداری کامل از آنها معمولاً به تکمیل مجموعهای از قطعات وابسته است. اگر یک بخش مهم باقی بماند، بخشی از ظرفیت اقتصادی کل مسیر نیز همچنان معطل میماند.با این حال، اجرای مرحلهای میتواند راهکاری برای کاهش این مشکل باشد؛ یعنی هر قطعهای که از نظر فنی آماده است، وارد مدار شود تا مردم مجبور نباشند تا پایان کل پروژه منتظر بمانند.
بیمارستان آشخانه، ۲۰ سال از یک وعده درمانی
در حوزه درمان، بیمارستان ۳۲ تختخوابی آشخانه قرار دارد که شروع آن در فهرست سال ۱۳۸۵ ذکر شده است.یعنی حدود ۲۰ سال از آغاز پروژه گذشته است.
تأخیر در پروژههای درمانی از نظر اقتصادی و اجتماعی اهمیت بیشتری پیدا میکند؛ زیرا محصول نهایی این پروژهها فقط یک ساختمان نیست، بلکه ظرفیت ارائه خدمات پزشکی است.هر سالی که یک بیمارستان آماده بهرهبرداری نباشد، ظرفیت درمانی پیشبینیشده نیز وارد مدار نمیشود. در مناطق کمبرخوردار، این مسئله میتواند به معنای افزایش رفتوآمد بیماران به شهرهای دیگر و تحمیل هزینههای بیشتر به خانوارها باشد.این پروژه نمونهای از یک واقعیت مهم است: در پروژههای عمومی، هزینه تأخیر فقط روی صورتحساب دولت ظاهر نمیشود؛ بخشی از آن را مردم پرداخت میکنند.
ورزشگاه ۱۵ هزار نفری ایلام، ۲۰ سال انتظار
پروژه ورزشگاه ۱۵ هزار نفری ایلام نیز طبق اطلاعات فهرست، از سال ۱۳۸۵ آغاز شده است.در نتیجه، عمر این طرح نیز حدود ۲۰ سال شده است.یک ورزشگاه بزرگ علاوه بر زمین و سکو، نیازمند مجموعهای از زیرساختهای جانبی مانند تأسیسات، سیستمهای ایمنی، دسترسی، رختکن، نورپردازی و تجهیزات مورد نیاز است.به همین دلیل، حتی زمانی که بخش عمده سازه ساخته شده باشد، امکان دارد پروژه هنوز آماده بهرهبرداری کامل نباشد.اما از نگاه اقتصادی، سؤال مهمتر این است که آیا ساخت یک پروژه ورزشی باید تا این اندازه طولانی شود که هزینه تکمیل آن از برآورد اولیه فاصله چشمگیری بگیرد؟
آزادراه شیراز ـ اصفهان، ۱۶ سال از شروع یک مسیر بزرگ
آزادراه شیراز ـ اصفهان در فهرست مورد بررسی، آغاز سال ۱۳۸۹ دارد؛ یعنی حدود ۱۶ سال از شروع آن گذشته است.این مسیر به دلیل ارتباط میان فارس و مرکز کشور اهمیت حملونقلی بالایی دارد.در چنین پروژهای، منفعت اقتصادی تنها به خودروهای عبوری محدود نمیشود. کاهش زمان سفر، کاهش مصرف سوخت، کاهش استهلاک خودروها و افزایش ایمنی نیز بخشی از منافع پروژه محسوب میشود.به همین دلیل، تأخیر در تکمیل یک آزادراه را باید با مجموع منافعی که میتوانست در طول سالهای گذشته ایجاد کند سنجید.
راهآهن اصفهان ـ شیراز، ۲۵ سال از آغاز مسیر ریلی
در میان پروژههای فهرست، راهآهن اصفهان ـ شیراز یکی از قدیمیترهاست. آغاز آن سال ۱۳۸۰ ذکر شده است.یعنی حدود ۲۵ سال از شروع پروژه گذشته است.البته این طرح سالهاست به بهرهبرداری رسیده و بنابراین نمیتوان آن را امروز به معنای دقیق کلمه یک پروژه ناتمام دانست؛ اما قرار گرفتن آن در چنین فهرستی یک نکته مهم درباره پروژههای عمرانی ایران را نشان میدهد: بعضی طرحها آنقدر طولانی اجرا میشوند که حتی پس از بهرهبرداری نیز سابقه طولانی اجرای آنها به عنوان نمونهای از پروژههای دیرتمامشده باقی میماند.این مسئله اهمیت زمانبندی را در پروژههای زیرساختی نشان میدهد. یک خط ریلی زمانی بیشترین ارزش اقتصادی خود را ایجاد میکند که سالهای بهرهبرداری آن بیشتر از سالهای انتظار برای ساخت باشد.
سد شفارود، ۱۳ سال درگیر یک پروژه پیچیده
سد شفارود نیز در فهرست قرار دارد و زمان آغاز آن حدود سال ۱۳۹۲ عنوان شده است.در نتیجه حدود ۱۳ سال از شروع آن میگذرد.این پروژه نمونهای متفاوت است؛ زیرا پروژههای عمرانی در مناطق حساس طبیعی باید میان توسعه زیرساخت و حفاظت از محیطزیست تعادل برقرار کنند.
در چنین طرحهایی، سرعت ساخت نباید تنها معیار موفقیت باشد. طراحی باید به شکلی انجام شود که آثار محیطزیستی کنترل شود و در عین حال پروژه از نظر اقتصادی نیز توجیهپذیر باقی بماند.اما هرگونه تغییر اساسی در طراحی یا توقف طولانی، میتواند هزینه نهایی را افزایش دهد؛ بنابراین مطالعات پیش از آغاز پروژه اهمیت بسیار بیشتری پیدا میکند.
سد پلرود، ۱۶ سال در مسیر تکمیل
سد پلرود نیز با زمان آغاز ۱۳۸۹، حدود ۱۶ سال سابقه دارد.این پروژه برای تأمین آب منطقه اهمیت دارد و مانند سایر طرحهای آبی، تکمیل آن به مجموعهای از عملیات وابسته است.پروژههای آب یک ویژگی مهم دارند: اگر اعتبار و عملیات ساخت به صورت مقطعی انجام شود، زمان بهرهبرداری به شدت افزایش پیدا میکند.در نتیجه، به جای آنکه پروژه با یک برنامه مشخص از مرحله طراحی به ساخت و سپس بهرهبرداری برسد، در هر مرحله نیازمند تصمیم و اعتبار جدید میشود.
بیمارستان هزار تختخوابی تبریز، ۹ سال برای یک پروژه عظیم
در میان پروژههای فهرست، بیمارستان هزار تختخوابی تبریز از طرحهای جدیدتر محسوب میشود.زمان آغاز آن حدود سال ۱۳۹۶ ذکر شده است؛ یعنی در سال ۱۴۰۵ حدود ۹ سال از آغاز آن گذشته است.اما مقیاس پروژه باعث میشود حتی همین عدد ۹ سال نیز قابل توجه باشد.یک بیمارستان هزار تختخوابی از نظر حجم ساخت، تجهیزات پزشکی، تأسیسات و نیروی انسانی، پروژهای بسیار پیچیده است. تکمیل چنین مجموعهای فقط به ساخت ساختمان محدود نمیشود و پس از پایان عملیات ساختمانی نیز باید تجهیزات تخصصی و زیرساختهای لازم برای بهرهبرداری فراهم شود؛ بنابراین این پروژه نمونهای از طرحهایی است که باید از ابتدا با مدل تأمین مالی بلندمدت و برنامه دقیق بهرهبرداری طراحی شوند.
این اعداد یک نکته کلیدی دارند: میان قدیمیترین و جدیدترین پروژههای این فهرست بیش از ۲۰ سال فاصله وجود دارد.یعنی مسئله پروژههای طولانیمدت فقط مربوط به نسل قدیمی طرحها نیست؛ پروژههای جدیدتر نیز در معرض همان چرخه قرار دارند.اعتبار کم؛ اما مشکل بزرگتر از اعتبارسادهترین توضیح برای نیمهتمام ماندن پروژهها، کمبود پول است؛ اما واقعیت پیچیدهتر از این است.اگر تمام مشکل فقط کمبود اعتبار بود، با افزایش بودجه باید پروژهها به سرعت تمام میشدند. در عمل، اما عواملی مانند تورم، تغییر پیمانکار، تغییر طراحی، مشکلات حقوقی، تملک اراضی، مجوزهای محیطزیستی و تغییر اولویتهای دولت نیز در طول عمر پروژه اثر میگذارند؛ بنابراین برای جلوگیری از تکرار پروژههای چنددهساله، باید پیش از آغاز طرح، مسیر مالی و اجرایی آن تا پایان مشخص باشد.
پروژه جدید یا تکمیل پروژه قدیمی؟
یکی از مهمترین پرسشهای سیاست عمرانی کشور این است که در شرایط محدودیت منابع، اولویت با کدام پروژه است؟پروژهای که تازه ۱۰ درصد پیشرفت کرده یا طرحی که ۸۰ درصد آن ساخته شده و با اعتبار محدود میتواند در مدت کوتاهی به بهرهبرداری برسد؟
از منظر اقتصادی، در بسیاری از موارد پروژه دوم اولویت بیشتری دارد؛ زیرا سرمایهگذاری انجامشده در آن سریعتر به نتیجه تبدیل میشود؛ بنابراین سیاست «اول تکمیل، بعد شروع» میتواند یکی از راههای کاهش تعداد پروژههای نیمهتمام باشد.
پایان پروژه یعنی شروع بازگشت سرمایه
پروژههای عمرانی زمانی ارزش واقعی خود را نشان میدهند که وارد مرحله بهرهبرداری شوند.تا زمانی که آزادراه زیر بار ترافیک نرفته، خط ریلی قطار ندارد، بیمارستان بیمار نمیپذیرد یا سد آب تنظیم نمیکند، بخش مهمی از منفعت اقتصادی مورد انتظار ایجاد نشده است.به همین دلیل، پروژههای ناتمام را نباید فقط با رقم اعتبار مصرفشده سنجید. باید پرسید این سرمایه طی سالهایی که پروژه نیمهتمام بوده، چه ظرفیتی میتوانست برای اقتصاد ایجاد کند.
آزادراه تهران ـ شمال با سابقه حدود ۳۰ سال، راهآهن اصفهان ـ شیراز با حدود ۲۵ سال، پروژههای ۲۰ ساله ایلام و آشخانه و مجموعهای از طرحهای ۹ تا ۱۶ ساله، یک پیام مشترک دارند: در پروژههای عمرانی، زمان فقط یک شاخص اجرایی نیست؛ یک هزینه اقتصادی است.اگر قرار است سرمایه محدود کشور به زیرساخت تبدیل شود، هدف نباید فقط «کلنگزنی» یا افزایش تعداد پروژهها باشد. معیار اصلی باید این باشد که هر پروژه چه زمانی تمام میشود، چقدر برای تکمیل آن هزینه لازم است و از چه زمانی میتواند برای مردم و اقتصاد ارزش ایجاد کند.در نهایت، شاید مهمترین اصلاح در سیاست عمرانی کشور این باشد که موفقیت یک پروژه را نه با تعداد سالهایی که در بودجه قرار گرفته، بلکه با سرعت تبدیل اعتبار به زیرساخت قابل استفاده بسنجیم.
