آیا میتوان قوانین ثبتشده شهرسازی را با یک بخشنامه دور زد و تخلفات ساختمانی را با اسکناس معاوضه کرد؟ این پرسشی است که طی روزهای اخیر، جامعه شهری و حقوقی ایران را به شدت درگیر کرده است؛ تصمیمی جنجالی که از یکسو شهرداریهای تشنه درآمد را امیدوار کرده و از سوی دیگر منتقدان آن را آغاز «غارتگری قانونی در حوزه ساختوساز» میدانند. ماجرا از ۲۰ خرداد ۱۴۰۵ آغاز شد؛ زمانی که دبیرخانه شورای امنیت کشور طی نامهای به شماره ۷۶۹۹ به استانداریها و وزارت کشور، خواستار تبدیل آرای قطعی قلعوقمع و تخریب کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداریها به جریمه نقدی، اقساط یا تهاتر تا پایان سال ۱۴۰۵ شد. این تصمیم که با توجیه مشکلات اقتصادی، جبران خسارات زیرساختی و تأمین منابع مالی شهرداریها صادر شد، در واقع احیای قانونی بود که پیشتر تنها برای سال ۱۴۰۲ و تحتعنوان بند «ت» تبصره ۶ قانون بودجه اعتبار داشت و منقضی شده بود.
ایست دیوان عدالت به بخشنامه
اما در ۱۹ مرداد ۱۴۰۵ این روند با یک ایست قانونمدارانه مواجه شد و هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری با صدور دستور موقت، اجرای این مصوبه را به دلیل عدم صلاحیت شورای امنیت کشور در ورود به احکام قضایی و شهرسازی متوقف کرد تا سرنوشت آن در هیأت عمومی دیوان تعیین شود. اصلیترین نقد کارشناسان به این بخشنامه، تباه شدن اثر بازدارندگی قوانین است. وقتی حکم تخریب یک بنای غیرمجاز با پرداخت پول پاک میشود، جریمه ماهیت بازدارنده خود را از دست داده و به بهای تخلف تبدیل میشود.
معادله سودآور متخلفان و رانت چند ده برابری
محمود اولاد، پژوهشگر اقتصاد شهری، برای تبیین این پدیده در گفتوگو با آتیه آنلاین به مثال مهدکودکی اشاره میکند که برای دیر آمدن والدین جریمه مالی وضع کرد اما در عمل والدین با پرداخت پول، دیر آمدن را حق خود دانستند و دیگر حتی عذرخواهی هم نکردند. در ساختوساز نیز دقیقاً همین معادله حاکم است؛ سازنده محاسبات ریاضی انجام میدهد و اگر سود حاصل از فروش تراکم و متراژ اضافه بیشتر از جریمه شهرداری باشد، تخلف را بهعنوان یک سرمایهگذاری سودآور انجام میدهد. در این فرآیند، رانتی که نصیب متخلف میشود، دهها برابر جریمه پرداختی به شهرداری است؛ رویهای که نهتنها عدالت شهری را زیر پا میگذارد بلکه تبعیضی آشکار علیه شهروندان قانونمدار ایجاد کرده و دیگران را نیز به تخلف تشویق میکند.
فراتر از صلاحیت قانونی شورای امنیت
بررسی ابعاد قانونی این مصوبه نشان میدهد که دبیرخانه شورای امنیت کشور از حدود اختیارات خود فراتر رفته است. طبق قانون مصوب سال ۱۳۶۲ شورای امنیت کشور نهادی مشورتی در حوزه امنیت داخلی است و صلاحیت تقنینی، قضایی یا مداخله در آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداریها را ندارد. از سوی دیگر بخشنامه مذکور بر پایه بند «ت» تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۲ تنظیم شده که اعتبار آن با پایان همان سال شمسی به اتمام رسیده است. همچنین جعفر تشکریباشمی، رئیس کمیسیون عمران شورایشهر تهران، تأکید میکند که جریمه مالی نمیتواند، عارضه ساختمانی را برطرف کند و ساختمانی که ایمن ساخته نشده یا حقوق همسایه را نقض کرده با واریز پول به حساب شهرداری ایمن و قانونی نمیشود.
هیچ مقام دولتی نمیتواند، مانع اجرای احکام قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ شود
صادق کاشانی، کارشناس حقوق شهری، با تأکید بر اینکه مقررات شهرسازی از قواعد مرتبط با نظم عمومی و دارای جنبه آمره هستند، گفت: رعایت دقیق مقررات شهرسازی ضامن تأمین نظم و انضباط در شهرهاست و اصولاً تخلف از این مقررات پذیرفته نیست. کاشانی در گفتوگو با «سازندگی» درباره جایگاه مقررات شهرسازی و نحوه اجرای آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ اظهار کرد: شهرداریها نباید اجازه دهند هیچ بنایی برخلاف مفاد پروانه صادره ساخته شود و هرگاه ساختوساز برخلاف پروانه انجام شود، شهرداریها در اجرای وظایف نظارتی خود تخلف کردهاند. با این حال در هر صورت باید پرونده تخلفات به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع و رسیدگی قانونی در این مرجع انجام شود. او اضافه کرد: هنگامی که کمیسیون ماده ۱۰۰ حکم تخریب صادر میکند به این معناست که تخلف صورتگرفته در حدی بوده که قابل اغماض تشخیص داده نشده است. بنابراین رأی صادر شده باید مطابق فرآیند قانونی مورد رسیدگی قرار گیرد و در صورت قطعی شدن، اجرا شود. این کارشناس حقوق شهری با اشاره به مرجع رسیدگی به اعتراض نسبت به آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ بیان کرد: مرجع تجدیدنظر نسبت به تصمیمات کمیسیون ماده ۱۰۰ دیوان عدالت اداری است و پس از رسیدگی در دیوان عدالت اداری و قطعی و نهایی شدن رأی، هیچ مرجع دیگری در کشور نمیتواند، مانع اجرای احکام صادر شده مبنی بر تخریب بناهای غیرمجاز شود. کاشانی تأکید کرد: وزارت کشور، شورای امنیت کشور و هیچ وزارتخانه یا مقام دولتی دیگری نمیتواند پس از رسیدگی قطعی و نهایی به آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ در دیوان عدالت اداری، دستوری برای جلوگیری از اجرای این احکام صادر کند. او افزود: مقررات شهرسازی برای حفظ نظم عمومی وضع شدهاند و نمیتوان اجرای احکام قطعی مراجع قانونی را با تصمیمات خارج از فرآیند قانونی متوقف کرد. اگر قرار باشد، رأی قطعی صادر شود اما در مرحله اجرا امکان جلوگیری از آن توسط دستگاهها و مقامات مختلف وجود داشته باشد، اساساً فلسفه رسیدگی قانونی و صدور رأی نهایی زیر سوال خواهد رفت.
شهر بر سر دوراهی قانون یا درآمدفروشی
شهرداریها همواره با کسری بودجه مواجهند و پر کردن دخل با استفاده از جریمههای تخلفات ساختمانی، راهکاری آسان اما مخرب برای آنهاست. برای نمونه در شهری مانند اردبیل بیش از ۵ هزار پرونده بلاتکلیف با حکم تخریب وجود دارد که شهرداریها چشم به درآمد حاصل از تبدیل آنها دوختهاند. درحالی که مدیریت شهری این طرح را فرصتی برای تعیینتکلیف پروندههای بلاتکلیف و تسریع در خدماترسانی میداند، حقوقدانان و کارشناسان شهری آن را نوعی قانونفروشی، کسب درآمد ناسالم و آسیبی جبرانناپذیر به ضوابط شهرسازی قلمداد میکنند. تصمیم نهایی دیوان عدالت اداری در هفتههای آینده مشخص خواهد کرد که آیا مدیریت شهری ایران به سمت حاکمیت قانون و صیانت از ساختار شهر حرکت میکند، یا با ترجیح درآمدهای مقطعی، تخلففروشی را به یک رویه رسمی و ماندگار تبدیل خواهد ساخت.
