تحلیل تازهای که روزنامه واشنگتنپست روز پنجشنبه ششم اوت منتشر کرد نشان میدهد بیش از نیمی از کرسیهای سفارت ایالات متحده در جهان همچنان خالی مانده است. از میان سفیرانی که اکنون در پست خود حضور دارند نیز کمتر از یکسوم دیپلمات حرفهای هستند. باقی این کرسیها را حامیان مالی کمپین انتخاباتی، دوستان شخصی رئیسجمهور و چهرههای کسبوکار پر کردهاند. این آمار بازتاب یک تغییر ساختاری در نحوه اداره دیپلماسی آمریکاست. این تغییر بهویژه در خاورمیانه، منطقهای حیاتی برای منافع آمریکا، پیامدهای مشخصی بر جای گذاشته است.
به گزارش اتحادیه دیپلماتهای حرفهای آمریکا بیش از صد کرسی سفارت در سراسر جهان بدون سفیر مانده است. در آفریقا سیوهفت سفارت از پنجاهویک سفارت فاقد سفیر هستند. میانگین زمان تأیید صلاحیت نامزدهای سفارت در سنا به صدوبیستوهفت روز رسیده و نسبت به دوره ریاستجمهوری پیشین، بیش از ده درصد افزایش داشته است. بخشی از این تأخیر ناشی از کندی روند نامزدسازی در کاخ سفید است. بخش دیگر آن به افزایش وتوها و توقفهای سنا در روند تأیید صلاحیت بازمیگردد.
وضعیت در خاورمیانه از این هم بحرانیتر است. نزدیک به نوزده ماه پس از آغاز دور دوم ریاستجمهوری ترامپ، آمریکا هیچ سفیر تأییدشدهای در عربستان سعودی، امارات متحده عربی، قطر، کویت و عراق ندارد. تنها یک نامزد برای این پنج کشور معرفی شده و آن نامزد نیز در سنا رد شد. این وضعیت با دور اول ریاستجمهوری ترامپ تفاوت دارد. در همان مقطع از دور نخست دستکم یک سفیر فعال و یک نامزد در همین پنج کشور حضور داشت. ظرف سه سال پس از آن نیز سفیران عربستان، امارات و عراق تأیید شدند.
ریشه بخشی از این خلأ به تصمیم وزارت خارجه در دسامبر ۲۰۲۵ بازمیگردد. مارکو روبیو در مقام وزیر خارجه دستور بازخواندن ناگهانی نزدیک به سی سفیر و دیپلمات ارشد حرفهای را از سراسر جهان صادر کرد. هدف اعلامشده این اقدام هماهنگسازی وزارت خارجه با اولویتهای سیاست خارجی رئیسجمهور عنوان شد. این بازخوانی همزمان با تعدیل نیرویی بود که پیشتر در بهار همان سال آغاز شده بود. آن تعدیل نیرو بیش از هزاروسیصد کارمند ستاد مرکزی وزارت خارجه از جمله دویستوچهلوشش دیپلمات حرفهای را برکنار کرده بود.
وقتی رابطه شخصی جای دیپلماسی رسمی را میگیرد
بهجای این ساختار نهادی، مذاکرات حساس منطقه اکنون در دست گروه کوچکی از فرستادگان ویژه قرار دارد. این گروه غالباً از میان دوستان شخصی و همکاران کسبوکار ترامپ برگزیده شده است. استیو ویتکاف در جایگاه فرستاده ویژه آمریکا در امور خاورمیانه و جرد کوشنر در جایگاه داماد رئیسجمهور مسئولیت پروندههای کلیدی از جمله برنامهریزی پسا-جنگ غزه را برعهده دارند. مدافعان این رویکرد در دولت ترامپ میگویند رابطه مستقیم و اعتماد شخصی این افراد با رئیسجمهور از حضور یک سفیر رسمی در منطقه کارآمدتر است. الیوت آبرامز پیش از این فرستاده آمریکا در امور ایران بود. او این خلأ را «اشتباهی زیانبار و بیتوجیه» توصیف کرد. سناتور دموکرات کریس مورفی نیز بر ضرورت حضور سفیران تأییدشده در سنا تأکید کرد.
ریشه دوم این پدیده به شیوه گزینش سفیران بازمیگردد. بر اساس دادههای کمیسیون فدرال انتخابات، نامزدهای سفارت ترامپ در دو سال پیش از انتصاب خود نزدیک به شصت میلیون دلار به کمیتههای انتخاباتی جمهوریخواه کمک مالی کردهاند. این رقم نزدیک به سه برابر آن چیزی است که سفیران غیرحرفهای دولت بایدن در ده سال پیش از انتصاب خود به کمیتههای دموکرات پرداخته بودند. نمونهها گویاست: سفارت آمریکا در امارات همواره به دیپلماتهای حرفهای سپرده میشد. اینبار این پست به یک سرمایهگذار املاک بدون سابقه دیپلماتیک رسید. سفارت مراکش به یک فروشنده خودرو رسید. سفارت بریتانیا نیز به وارن استیونس، بانکدار میلیاردر و از حامیان مالی کمپین ترامپ، واگذار شد.
موازی با این روند، وزارت خارجه زیر نظر روبیو بزرگترین بازآرایی ساختاری خود از دوران جنگ سرد را آغاز کرده است. طرح او تعداد دفاتر وزارت خارجه را از ۷۳۴ به ۶۰۲ کاهش میدهد. این طرح نزدیک به سه هزار نفر معادل پانزده درصد نیروی این وزارتخانه را از کار برکنار میکند. برنامهای که سالها نسل تازهای از دیپلماتها را تربیت میکرد نیز در همین موج حذف شد. دفاتر مرتبط با ترویج حقوق بشر، دموکراسی و مقابله با افراطگرایی از نخستین اهدافی بودند که تعطیل شدند.
این تحولات را باید فراتر از یک بحران اداری دید. نظمی که آمریکا پس از جنگ جهانی دوم بنا کرد نه فقط بر برتری نظامی و اقتصادی بلکه بر شبکهای گسترده از نهادها استوار بود. پیمانهای امنیتی، سازمانهای چندجانبه و کادری حرفهای از دیپلماتها تداوم و پیشبینیپذیری این نظم را در طول جابهجایی دولتهای مختلف تضمین میکردند. آنچه اکنون رخ میدهد جابهجایی این مدل نهادی با نوعی دیپلماسی شخصیمحور است. در این مدل تازه، اقتدار نه از منصب رسمی بلکه از نزدیکی به رئیسجمهور سرچشمه میگیرد.
بخش دیگری از این تحول به ماشین تولید رضایت در نظم پس از ۱۹۴۵ مربوط میشود. هژمونی آمریکا هرگز صرفاً بر اجبار متکی نبود. بخش مهمی از آن از طریق دیپلماسی فرهنگی، برنامههای تبادل دانشگاهی و دفاتر ترویج دموکراسی و حقوق بشر تولید میشد. این نهادها مشروعیت رهبری آمریکا را نزد نخبگان و افکار عمومی کشورهای دیگر میساختند. اکنون همین لایه حذف میشود، در حالی که ابزارهای اجبار مانند پایگاههای نظامی و تحریمها دستنخورده باقی مانده است. این روند ماهیت قدرت آمریکا را تغییر میدهد. این تغییر لزوماً به معنای کاهش قدرت نیست، بلکهگذاری از اقناع به معاملهمحوری است.
خلأ سفیران و افول دیپلماسی نهادی آمریکا
این خلأ پیامدهای ملموسی نیز داشته است. مؤسسه لووی گزارش داده که چین از نظر شمار سفارتخانهها و کنسولگریها از آمریکا پیشی گرفته است. پکن در میانجیگری میان عربستان و ایران نیز نقشآفرینی کرده است. این دقیقاً همان نوع فرصتی است که با کاهش حضور مقیم آمریکا در پایتختهای خلیجفارس گشوده میشود. کشورهای حاشیه خلیجفارس میان واشنگتن و پکن در حال موازنهسازی هستند. این کشورها اکنون یک همکار روزانه آمریکایی کمتر در اختیار دارند تا حضور رو به گسترش چین را بسنجند.
با این حال باید افزود که خود دولت ترامپ روایت دیگری از این وضعیت ارائه میدهد. از نگاه این دولت، مذاکره مستقیم رهبر با رهبر و کاهش واسطههای نهادی نه افول بلکه بازتعریف کارآمدتر هژمونی است. این الگو به دیپلماسی شخصی هنری کیسینجر شباهت دارد و برای معاملات مشخص مانند آتشبس یا مبادله اسیران سریعتر عمل میکند. اما این الگو پایداری و پیشبینیپذیریای را قربانی میکند که ستون اصلی نظم نهادی ۱۹۴۵ بود. این الگوی تازه اقتدار آمریکا را به روابط شخصی و به عمر یک دوره ریاستجمهوری واحد گره میزند.
در مجموع، آنچه در سفارتخانههای آمریکا در جریان است را میتوان گذار از هژمونی نهادی به برتری معاملهمحور توصیف کرد. ظرفیت سختافزاری قدرت آمریکا دستنخورده باقی مانده است. اما لایههایی که این نظم را در طول هشتاد سال گذشته خودتقویتشونده میکرد یکی پس از دیگری کنار گذاشته میشود. این که این مدل تازه بتواند جای خالی آن ساختار نهادی را برای دهههای آینده پر کند یا نه، پرسشی است که هنوز میان پژوهشگران روابط بینالملل محل مناقشه است.
