اصلاح ساختار سازمان ملل به روش امریکایی

اصلاحات در سازمانها، بحثی جدید نیست، لیكن به جهت مقاومت طبیعی سازمانها در قبال تغییرات، همواره موضوع اصلاحات، به‌صورت چالشی جدی، فراروی كارگزاران و مدیران پدیدار گردیده است. تحول شرایط محیطی و دگرگونی وضعیت درون‌سازمانی، انعطاف‌پذیری و تطابق سازمان را با وضعیت به‌سرعت متحول‌شوندهٔ موجود، اجتناب‌ناپذیر ساخته است. به‌عبارتی دیگر، فروپاشی و اضمحلال یا ورود بی‌مهابا و جسورانه در مواجهه با تغییرات كه در قالب «بحران» نمایان می‌گردند، دو گزینه پیش‌روی سازمانها هستند. سازمان ملل متحد به‌عنوان سازمانی جهانی، از این امر مستثنا نبوده و نیست. بحث اصلاحات در این سازمان به‌صورت واقعیتی طبیعی برای آن مطرح می‌باشد. بااین‌حال نمی‌توان، متوقع بروز تغییرات مطلوب بود، زیرا درخصوص جهت تغییر و چگونگی آن اجماع نظر وجود ندارد. در این مقاله، اصلاحات ساختار سازمان ملل متحد از منظری امریكایی و در قالب نظرات نومحافظه‌كاران بررسی و ارزیابی شده است.
جنگ بر ضد عراق میزان قدرت و تاثیرگذاری گروه نومحافظه‌كار را در ایالات متحده امریكا بر همگان آشکار ساخت. این گروه که هم‌اکنون بر مراکز تصمیم‌گیری در امریكا سلطه دارد، تلاش می‌کند دیدگاه خود را که بر ضرورت هژمونی امریكا بر نظام بین‌الملل استوار است، بر همه این مراکز و نیز نهادهای بین‌المللی از جمله سازمان ملل متحد تحمیل کند.
گروه نو‌محافظه‌کار پس از فروپاشی بلوک کمونیستی و تنهاماندن ابرقدرت امریكا در نظام بین‌الملل به‌شدت تقویت شد. این گروه در نظر دارد نظمی جدید در عرصه بین‌الملل ایجاد كند كه اساس آن جهان تک‌قطبی با محوریت امریكا می‌باشد. دکترین «حمله پیشگیرانه»‌ای‌که دولت بوش به‌صورت رسمی آن را راهبرد خود برای مقابله با خطرات تروریستی و جلوگیری از تکرار حادثه بیستم شهریور ۱۳۸۰/ یازدهم سپتامبر ۲۰۰۱ اعلام کرد، از اصول اساسی این گروه است. نظریه‌پردازان نومحافظه‌کار همچنین تاكید می‌كنند كه باید قوانین حاکم بر حقوق و روابط بین‌الملل از جمله سازمان ملل متحد به منظور انطباق هرچه بیشتر با اعتقادات آنان تعدیل شود.
نظریات این گروه را می‌توان در طرحهای سیاسی آن و نیز در نوشته‌های هوادارانش دید. «طرح قرن جدید امریكا» که در سال ۱۹۹۷ اعلام شد، «گزارش بازسازی سیاست دفاع راهبردی امریكا برای قرن جدید» که در سپتامبر سال ۲۰۰۰ اعلام شد و در آن بر تقویت هژمونی امریكا بر جهان و تضعیف نقش سازمان ملل متحد و سپس نابودی آن تاکید شده است، گزارش ارائه‌شده مرکز «اینتر پرایز» به پنتاگون در نیمه سال ۲۰۰۲ که از تغییر در نقشه سیاسی منطقه خاورمیانه سخن می‌گوید و نیز گزارش مربوط به سند راهبردی امنیت ملی که کاخ سفید در سپتامبر سال ۲۰۰۲ منتشر کرد و به مثابه تحلیل سیاست خارجی امریكا در سالهای آینده است، همه از سوی این گروه تهیه شده است.
نگاه گروه نومحافظه‌کار بر این فرضیه مبتنی است که: «ایالات متحده امریكا قدرتمندترین دولت جهان است بنابراین بهتر است آنچه را که برای خود مناسب می‌بیند حتی بدون نیاز به دیگران از جمله سازمان ملل متحد انجام دهد.» این فرضیه به‌صورت کلی نه‌تنها با مجموعه ارزشهای اساسی سازمان ملل مغایر است، بلکه حتی با دیدگاه برخی گروههای سیاسی گسترده‌تر در امریكا نیز در تضاد است. این گروهها بر این باورند که اوضاع بین‌المللی و داخلی به واشنگتن اجازه نمی‌دهد به‌تنهایی جهان را رهبری کند، زیرا ملت امریكا آمادگی آن را ندارد که بهای این رهبری را در زمینه سیاسی یا انسانی بپردازد. علاوه‌برآن ایالات متحده امریكا اکنون نیاز بیشتری به‌ دیگر کشورها و سازمانهای بین‌المللی برای همکاری در اداره و حل بحرانهای متعدد و گاه متضاد و پیچیده بین‌المللی دارد و به‌تنهایی تاب تحمل مسئولیتهای مربوط به آن را ندارد. لذا این کشور برای تضمین منافع و امنیت خود باید با نظامی بین‌المللی که مبتنی بر پذیرش تعدد و تکثر قدرتهاست، همزیستی داشته باشد.
جریان نومحافظه‌کاری در ضمن تلاش می‌کند که با اجرای طرحهای خود در زمینه اصلاح ساختار سازمان ملل، از میزان تاثیرگذاری این سازمان بكاهد و آن را به سازمانی وابسته به ایالات متحده تبدیل کند که مأموریت آن فقط مشروعیت‌بخشیدن به تحرکات و مواضع امریكا باشد ــ حتی اگر این امر با اصول قوانین بین‌المللی مغایرت داشته باشد. این تلاشها در تاریخ سیاسی ایالات متحده امریكا ریشه دارد. این دولت در دهه‌هایی در کاستن و محدودکردن کارویژه سازمانهای بین‌المللی یا وادارکردن این سازمانها به پیروی از خواسته‌های خود به‌طور اساسی مداخله داشته است. به‌همین‌دلیل امریكا ازیک‌سو تاکنون نزدیک به هشتاد بار از حق وتو استفاده کرده است و ازسوی‌دیگر از پرداخت سهم خود در بودجه این سازمان خودداری می‌ورزد. نوشتار حاضر تلاش دارد این مهم را نقد و ارزیابی نماید.
●نگاه نومحافظه‌کاران امریكایی به سازمان ملل
بنا به اعتقاد اكثر صاحب‌نظران حقوق و سازمانهای بین‌المللی و نیز با توجه به شواهد و قرائن موجود، سازمان ملل متحد از زمان پیدایش، بارها مورد بی‌اعتنایی قرار گرفته، ولی با وجود این، این سازمان هیچ‌گاه سالهایی به سیاهی سالهای ۲۰۰۳ــ۲۰۰۴ را پشت سر نگذاشته است؛ درواقع در این سالها بود كه قدرتمندترین عضو سازمان ملل، یعنی ایالات‌متحده امریكا، از این سازمان ازیك‌سو به‌خاطر چنددستگی اعضا در برخورد با مساله صدور مجوز حمله به عراق و ازسوی‌دیگر به دلیل مخالفت كوفی عنان با این مساله (حمله به عراق) به‌شدت انتقاد كرد.
ماجرای اختلاف نظر میان بزرگترین سازمان بین‌المللی با قدرتمندترین کشور جهان از آنجا آغاز شد که کوفی عنان در یک اظهار نظر کم‌سابقه، حمله نظامی ایالات متحده را به عراق، اقدامی مغایر با منشور ملل متحد و غیرقانونی خواند. هرچند این موضع بسیار دیر اعلام شد، خشم نومحافظه‌کاران را در ایالات متحده برانگیخت. حتی کالین پاول، وزیر امورخارجه و فرد میانه‌رو ایالات متحده، در مقابل این اظهارات، عذرخواهی دبیرکل سازمان ملل متحد را خواستار شد. در پی وقوع این ماجرا تندروترین نمایندگان کنگره امریكا مساله عزل كوفی عنان را مطرح كردند.
به‌عنوان‌نمونه جان بولتون، نماینده جمهوریخواه مجلس نمایندگان امریكا، گفت: «کوفی عنان باید برود.»[i] ویتو فوسلا، نماینده ایالت نیویورک، نیز خاطرنشان کرد: «برای اینکه سازمان ملل متحد بتواند ماموریت خود را انجام دهد، استعفای کوفی عنان اجتناب‌ناپذیر است.» اما اسکات گارت از ایالت ایندیانا حرف آخر را زد. وی در نشست مجلس نمایندگان ایالات متحده گفت: «می‌توان این سوال را مطرح کرد که آیا کوفی عنان نباید زندانی شود؟»[ii]
دبیركل، تقریبا هیچ‌گاه احساس نكرده است كه می‌تواند با تصمیمات شورای امنیت مخالفت كند. در این مورد خاص، آنچنان او تحت فشار امریكایی‌ها كه سازمان ملل را متهم به ازدست‌دادن «شایستگی»اش می‌كردند، قرار داشت كه در خدمتگزاری تعجیل كرد. درواقع او كاری بیش از خدمتگزاری انجام داد. او «بهترین چیزی را كه سازمان ملل داشت» تقدیم كرد و این چیزی نبود جز دوست دیرینه‌اش سرجیو ویرا دوملو؛ سیاستمدار و از اركان فعال‌ترین بخش سازمان ملل. دوملو یازده هفته بعد از اینكه برای انجام ماموریت ضد و نقیضش وارد عراق شد، همراه بیست‌ویك نفر دیگر در عملیاتی انتحاری كشته شد؛ به‌راستی چگونه می‌توان در آن واحد با اشغال مبارزه و همكاری كرد؟[iii]
در سال ۲۰۰۴ شرایط وخیم‌تر شد چراكه آشكار گردید كه سربازان حافظ صلحی كه از سوی مراكش، آفریقای جنوبی، نپال، پاكستان، تونس و اروگوئه به كنگو و لیبریا فرستاده شده بودند، به سوءاستفاده از دختران جوان پرداخته‌اند. ازسوی‌دیگر مسئولان برنامه نفت در مقابل غذا كه در سالهای پایانی دهه ۱۹۹۰ و با هدف تهیه مواد غذایی برای مردم عراق راه‌اندازی شده بود و هزینه‌ای بالغ بر شصت‌وپنج‌میلیارد دلار داشت، به دریافت رشوه از حكومت عراق متهم شدند. كمیسیون حقوق بشر سازمان ملل كه لیبی ریاست آن را در سال ۲۰۰۳ بر عهده داشت، دوباره برای سال ۲۰۰۴ سودان را برای ماموریتی سه ساله برگزید و این درست در حالی بود كه دهها هزار نفر در دارفور قربانی یك قوم‌كشی برنامه‌ریزی‌شده می‌گشتند.[iv]
در آغاز سال ۲۰۰۵ و درحالی‌كه این سازمان شدیدا دچار بحران بود، دولت بوش اعلام كرد كه سفیر بعدی ایالات‌متحده در سازمان ملل جان بولتون خواهد بود؛ كسی كه چیزی به‌عنوان حقوق بین‌الملل را به رسمیت نمی‌شناخت و معتقد بود كه «اگر از ساختمان سازمان ملل متحد در نیویورك، با سی‌وهشت طبقه، ده طبقه هم كم شود، توفیر چندانی نمی‌كند.»[v] او حامی ایده خروج امریكا از سازمان ملل متحد است و می‌گفت: «اگر من، امروز می‌توانستم یك شورای امنیت جدید برای سازمان ملل تشكیل بدهم، فقط یك عضو دائمی برای این شورا انتخاب می‌كردم. برای اینكه این، انعكاس تناسب واقعی قوا در دنیاست.»[vi]
در پی این اظهارات خصمانه علیه عنان، نومحافظه‌کاران کنگره امریكا طرحی ارائه کردند که به موجب آن تا هنگامی که سازمان ملل متحد با بازرسان امریكایی در زمینه پرونده اختلاس مالی مربوط به برنامه نفت در برابر غذای عراق همكاری نكنند، واشنگتن بخشی از سهم مالی خود را برای تامین هزینه‌های اجرایی این سازمان پرداخت نخواهد کرد. یک دهه قبل این حربه سازمان ملل متحد را در آستانه ورشکستگی مالی قرار داد.
سابقه مخالفت محافظه‌کاران یا راستگرایان امریكایی با بزرگترین نهاد بین‌المللی به سالها قبل بازمی‌گردد. درواقع محافظه‌کاران امریكایی فقط به دلیل دوران پرتنش پس از جنگ جهانی دوم با تاسیس سازمان ملل متحد موافقت کردند. دو دهه قبل از تاسیس سازمان ملل متحد، اسلاف آنان برخلاف انتظار وودرو ویلسون عضویت ایالات متحده امریكا را در جامعه ملل رد کرده بودند؛ اما در سال ۱۹۴۵ رهبران ایالات متحده تصمیم گرفتند رهبری جهان آزاد را در مقابل گسترش اتحاد شوروی در دست بگیرند. ازاین‌رو محافظه‌كاران امریكایی تاسیس نهادهای بین‌المللی نظیر سازمان ملل متحد، بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول و سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) را تایید كردند.
فرانكلین روزولت ستون اصلی پروژه شكل‌گیری سازمان ملل بود و وقتی كه او سیزده روز پیش از گردهمآیی «سان‌فرانسیسكو» درگذشت، هری ترومن اختیار امور را در دست گرفت. ترومن پیش از آن، فقط یك‌بار به اروپا رفته بود و آن هم برای جنگیدن در جنگ جهانی اول، اما او توانست جایگاه و نقش امریكا را در سازمان ملل به‌درستی دریابد. او گفته بود: «امریكا دیگر نمی‌تواند برای خود در آن سوی خط فرضی ماژینو بماند.»[vii] در این میان دامنه اهمیت این موضوع بسیار وسیع بود: «در جهانی فاقد این ساز و كار، برای همیشه محكوم به تحمل وحشت از ویرانی خواهیم بود. این موضوع كه در این كار سهیم باشیم برای ما مهم بود؛ هرچند در آغاز نقص‌هایی هم وجود داشته باشد.»[viii]
تا زمانی که جنگ سرد میان دو بلوک غرب و شرق ادامه داشت و دولتمردان امریكایی از برتری عددی در داخل سازمان ملل برخوردار بودند، محافل راستگرای امریكا علیه این سازمان اعتراضی نمی‌كردند. اما با افزایش اعضای سازمان ملل متحد، در پی استقلال کشورهای آسیایی و آفریقایی در دهه ۱۹۶۰، این سازمان کارایی خود را به‌تدریج از دست داد. البته امریكا با دو متحد سیاسی ــ نظامی خود، یعنی انگلستان و فرانسه، همچنان در شورای امنیت سازمان ملل، قدرت بیشتر را داشت، اما محافظه‌كاران امریكا انسجام کشورهای عضو گروه غیرمتعهدها را در مجمع عمومی سازمان ملل امری خطرآفرین تلقی‌ كردند.
در امریكا دو گروه با موجودیت و فعالیت سازمان ملل متحد مخالف هستند. گروه نخست محافظه‌کاران سنتی به رهبری بت بوکانن هستند که سازمان ملل را عاملی برای محدودسازی قدرت ایالات متحده امریكا در رهبری سیاسی ــ اقتصادی جهان می‌دانند. از نظر آنها، ایالات متحده بیش از اندازه خود را به حفظ صلح جهانی متعهد کرده است و این مساله هزینه سنگینی را بر مالیات‌دهندگان امریكایی وارد می‌کند. محافظه‌کاران سنتی متاثر از دکترین انزواطلبی قرن نوزدهم خواهان کاهش نقش امریكا در سازمان ملل و خروج از برخی نهادهای کم‌اهمیت‌تر این سازمان هستند. این سیاستمداران امریكایی به بهانه مغایرت برخی از مصوبات سازمان ملل با ارزشهای امریكایی‌، دولت این کشور را به خروج از یونسکو وادار کردند.
گروه دوم مخالفان سازمان ملل متحد در امریكا، میلیشیاها یا ناسیونالیستهای افراطی هستند. یکی از نقاط اشتراک صدها گروه میلیشیایی در امریكا مخالفت با سازمان ملل متحد به عنوان تجلی دولت واحد جهانی است. از دید شبه‌نظامیان امریكایی، اعلامیه استقلال ایالات متحده و قانون اساسی این کشور به‌تدریج جای خود را به منشور ملل‌ متحد می‌دهد و دولتمردان نیویورکی قصد دارند برای حفظ منافع اقتصادی خود در سطح جهان، ارزشها و هویت ملی امریكاییان را قربانی کنند. برخی از گروه‌های میلیشیایی در امریكا آرمان صهیونیسم جهانی را با موجودیت سازمان ملل متحد و نظم نوین جهانی یکسان تلقی می‌کنند. ازاین‌رو این دسته از ناسیونالیست‌های افراطی امریكا خواهان انحلال سازمان ملل یا حداقل خروج ایالات متحده از این سازمان هستند.[ix]
در دهه ۱۹۸۰ با ورود رونالد ریگان به کاخ سفید و قدرتیابی محافظه‌کاران در عرصه سیاسی و اجتماعی ایالات متحده، تنش میان امریكا و سازمان ملل افزایش یافت. تا آن زمان، برخی از برنامه‌های دولت امریكا را اکثریت اعضای مجمع عمومی سازمان ملل متحد، ناکام باقی گذارده بودند.محکومیتهای پی‌درپی اسرائیل در مجمع عمومی نشان داد جلب نظر مساعد جامعه جهانی یا حداقل اعضای گروه غیرمتعهدها یا بلوک اسلامی مجمع عمومی برای امریكا تا چه اندازه دشوار است. در همان زمان صندوق جمعیت ملل متحد (یکی از نهادهای تخصصی وابسته به سازمان ملل) بحث کنترل جمعیت را از طریق ترویج سقط جنین در دستور کار خود قرار داد.[x]
این برنامه خشم محافظه‌کاران امریكایی را برانگیخت. راستگرایان امریكایی از مخالفان سرسخت سقط جنین در داخل امریكا هستند. آنان هیچ‌گاه هیلاری کلینتون را به علت سردمداری جنبش سقط جنین در اجلاس جهانی جمعیت در پکن نبخشیدند.[xi]
نومحافظه‌کاران امریكایی در دهه ۱۹۹۰ مخالفت خود را با سازمان ملل در عمل نشان دادند. نیوت گینگریچ، رئیس وقت مجلس نمایندگان امریكا در نیمه دهه ۱۹۹۰ و یکی از راستگراهای سرسخت امریكایی، با بهره‌گیری از اکثریت جمهوریخواه کنگره از پرداخت حق‌السهم امریكا به سازمان ملل برای چند سال جلوگیری کرد. بهانه ظاهری دراین ماجرا، هزینه‌های اضافی دبیرخانه سازمان ملل اعلام شد، لیکن محافظه‌کاران امریكایی با تهدید علیه بودجه سازمان ملل، به‌ویژه بودجه عملیات حفظ صلح این سازمان، تلاش کردند آن را در مسیر مورد نظر خود قرار دهند. ریچارد نیکسون، رئیس‌جمهور اسبق ایالات متحده و از ایدئولوگ‌های اصلی جریان محافظه‌کاری در امریكا، در کتاب «فرصت را دریابیم» نوشت: «سازمان ملل متحد باید به یکی از اداره‌های تابعه وزارت امورخارجه ایالات متحده امریكا تبدیل شود.»[xii] این کتاب در سال ۱۹۹۱ در زمانی نگارش یافت که یک جمهوریخواه دیگر، جرج هربرت واکر بوش، در کاخ سفید مشغول عملی‌کردن دکترین سیاسی خود با عنوان «نظم نوین جهانی» بود. قرار بود در نظم نوین جهانی که در پی فروپاشی بلوک شرق مطرح شد، سازمان ملل به ابزاری برای گسترش دموکراسی و صلح امریكایی تبدیل شود. این طرح با ورود بیل کلینتون در سال ۱۹۹۳ به کاخ سفید تا اندازه‌ای تعدیل شد. کلینتون برخلاف محافظه‌کاران به جهان‌گرایی اعتقاد داشت و در دوره زمامداری هفت‌ساله خود نبرد شدیدی را با جمهوریخواهان بر سر تصویب برخی پیمانهای بین‌المللی نظیر کیوتو و اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی پشت سر گذاشت. محافظه‌کاران نیز در مقابل از تصویب پرداخت بدهی دو‌میلیارد دلاری ایالات متحده به سازمان ملل خودداری کردند. آنان تنها زمانی حاضر شدند هشتصدمیلیون دلار از بدهی‌های امریكا را به سازمان ملل پرداخت كنند که براساس منشور ملل متحد امریكا در آستانه ازدست‌دادن حق رای خود قرار گرفت.
در ماده ۱۹ منشور ملل متحد آمده است: اگر بدهی کشوری به سازمان ملل بیش از مقدار سهمیه دو ساله آن کشور باشد، حق رای خود را در این سازمان از دست می‌دهد.[xiii] ازاین‌رو محافظه‌کاران کنگره مقداری از حق‌السهم بیست‌وپنج‌درصدی امریكا را به سازمان ملل پرداخت کردند تا این کشور مشمول مجازات نشود. درحالی‌که در همان زمان سازمان ملل به‌شدت برای انجام‌دادن اصلاحات اداری و استمراربخشیدن به عملیات حفظ صلح در سراسر جهان به پول نیاز داشت.
●نومحافظه‌کاران امریكایی و اصلاح ساختار سازمان ملل
امریكا همواره از معترضان به ساختار سازمان ملل و كاستی‌های آن بوده است. در سالهای گذشته این كشور برای اینكه سازمان ملل را به ایجاد تغییراتی در درون خود وادار كند، به‌طور یكجانبه تصمیم گرفت كه حق عضویت خود را به سازمان تا زمانی كه قوانین بودجه‌ای آن تغییر نكند، كاهش دهد. سایت اینترنتی موسسه مطالعاتی معتبر بنیاد هریتیج در امریكا چندی پیش با انتشار نوشتاری اهداف راهبردی نومحافظه‌كاران امریكا را از اجرای اصلاحات ساختاری در سازمان ملل متحد تحلیل كرده است.
به باور كارشناسان این موسسه مطالعاتی، امریكا می‌خواهد قوانین سازمان به‌گونه‌ای تغییر كند كه كشورهای پرداخت‌كننده بیشترین حق عضویت، در تدوین و تصمیم‌گیری بودجه سازمان ملل قدرت و اختیار بیشتر داشته باشند. این‌ تغییر درواقع ‌به‌ امریكا ‌در تصمیم‌گیریهای ‌بودجه‌ای ‌سازمان‌ ملل ‌حق ‌وتو ‌می‌دهد. در پی ‌عملی‌شدن این تهدید، سازمان ملل سهم امریكا را در بودجه این سازمان از بیست‌وپنج‌درصد به بیست‌ودو‌درصد كاهش داد و سهم آن در بودجه صلح‌بانی نیز از سی‌ویك‌درصد به بیست‌وهفت‌درصد كاهش یافت.
در مجمع عمومی سازمان ملل هریك از صدونودودو عضو سازمان یك رای دارند اما امریكا با این مساله مخالف است. از دیدگاه این دولت نظام هر كشور یك رای، درواقع نابرابر و ناعادلانه است؛ چون كشورهای تهیدست بیشتر از میزان حق عضویتشان، امتیاز می‌گیرند.
روز بیست‌وسوم سپتامبر سال ۲۰۰۳، جرج بوش در نطق خود در مجمع عمومی سازمان ملل، این نهاد را فقط مكانی برای بحث و گفت‌‌وگو خواند.[xiv]
سخنان بوش درواقع به ماجرای جنگ عراق و همراهی‌نكردن شورای امنیت در شروع این جنگ با امریكا، باز می‌گردد. امریكا زمانی‌كه متوجه شد نمی‌تواند از شورای امنیت قطعنامه‌ای برای آغاز جنگ با عراق بگیرد، به‌‌صورت یكجانبه عمل كرد و خود ائتلافی برای جنگ تشكیل داد. شصت‌درصد امریكایی‌ها معتقدند سازمان ملل كارش را ضعیف انجام می‌دهد و به اصلاحات نیاز دارد. در سال ۱۹۹۷ و همچنین ۲۰۰۲ سازمان ملل برنامه خودش را برای اصلاح این سازمان اعلام كرد. به گفته ناظران این سازمان، پیشرفت‌های خوبی هم در این زمینه صورت گرفته است. اما امریكایی‌ها و به‌ویژه نومحافظه‌كاران كنگره هنوز از این اصلاحات راضی نیستند.
از نگاه بنیاد هریتیج، نومحافظه‌کاران امریكایی در اصلاح سازمان ملل شش هدف ذیل را دنبال می‌کنند:[xv]
۱ــ امنیت بین‌المللی:
سازمان ملل باید یك نهاد چندملیتی كارآمد باشد و به تهدیدهای امنیت بین‌المللی توجه كند كه مهم‌ترین این تهدیدها سلاحهای كشتارجمعی است.
۲ــ حاكمیت ملی امریكا:
سازمان ملل نباید توان امریكا را در تضمین امنیت خود و دیگر كشورهای دموكراتیك، محدود كند. منشور سازمان ملل باید طوری بازنگری شود كه امكان اجرای اقدام پیشگیرانه را علیه رژیم‌های سركش و حامیان تروریسم فراهم كند.
دولتمردان امریكا معتقدند كه در منشور ملل متحد حق كشورها برای استفاده از زور بسیار مشروط و محدود است. در اصل ۵۱ این منشور آمده است: هیچ چیزی در این منشور نمی‌تواند حق اعضا را در دفاع جمعی یا فردی از خود در صورت وقوع حمله مسلحانه، سلب كند.
حاكمان كاخ سفید بر این باورند كه این به دو دلیل كافی نیست. اول اینكه با وجود سلاح‌های نیرومند در دنیای امروز نمی‌توان منتظر ماند و بعد از وقوع حمله از خود دفاع كرد. در استراتژی امنیت ملی دولت بوش به امریكا اجازه داده شده است كه برای حفظ امنیت مردم و نهادهای خود در مقابل هر حمله‌ای، اقدام پیشگیرانه اتخاذ كند. اما طبق اصل ۵۱ منشور ملل متحد این كار امریكا مشروعیت ندارد. دوم آنكه، كشورها غیر از حمله‌های مسلحانه به داخل مرزهایشان، دلایل مشروع دیگری هم برای توسل به زور دارند. اما اصل۵۱ این واقعیت را به رسمیت نشناخته است. واشنگتن خواستار آن است كه محدودیت حق استفاده از زور برطرف شود و نیز در منشور ملل متحد، اقدام پیشگیرانه رسمیت یابد. به‌عبارت‌دیگر زمانی كه منافع حیاتی یك كشور در معرض تهدید است، سازمان ملل باید حق استفاده از زور را به رسمیت بشناسد.
۳ــ تامین بودجه سازمان ملل:
تامین بودجه سازمان ملل باید به‌طور منصفانه‌تری میان كشورهای عضو تقسیم شود. در نظام كنونی، سهم امریكا بسیار بیشتر از دیگر اعضای دائم شورای امنیت است. سهم اعضای غیردائم نیز باید بیشتر شود. این افزایش مشاركت مالی موجب می‌شود كه این كشورها در آینده سازمان هم مداخله و تاثیر بیشتری داشته باشند.
از زمان تاسیس سازمان ملل در سال ۱۹۴۵، امریكا بیشترین سهم را در تامین بودجه این سازمان داشته است. امریكا درحال‌حاضر بیش از بیست‌ودو درصد از بودجه این سازمان را تامین می‌كند. فرانسه ۶/۴درصد، انگلیس ۴/۵۴ درصد، چین ۱/۵۳درصد و روسیه ۱/۲ درصد در تامین این بودجه سهم دارند. امریكا، ژاپن و آلمان در مجموع ۵۱/۳ درصد از بودجه سازمان ملل را تامین می‌كنند. امریكا به این دلیل معترض است كه در مقابل این درصد سهم در بودجه سازمان ملل، سهم محدودی در تعداد كاركنان و تصمیم‌گیری‌های مالی ــ اداری این سازمان دارد. این كشور در فعالیتهای صلح‌بانی سازمان ملل نیز سهم مالی زیادی دارد. بنابر اعلام دفتر محاسبات كلی امریكا، وزارت‌خانه‌های امورخارجه و دفاع این كشور بین سالهای ۱۹۹۶ و ۲۰۰۱، حدودا سه‌ونیم‌میلیارد دلار مشاركت مالی مستقیم در عملیات صلح‌بانی سازمان ملل داشته‌اند.
۴ــ بوروكراسی سازمان ملل:
هزینه‌های سازمان ملل نباید مالیات‌دهندگان امریكایی را تحت فشار مالی قرار دهد. بوروكراسی سازمان ملل باید تعدیل و كارآمد شود. سازمان ملل اكنون پنجاه‌وشش‌هزار كارمند دارد. بخش عمده بوروكراسی سنگین سازمان ملل در دفتر دبیركل، موسسه‌های تخصصی این سازمان و كمیته‌های آن متمركز شده‌اند.
در سالهای گذشته كاهش بوروكراسی هدف اولیه پیشنهادها و برنامه‌های اصلاحات سازمان ملل بوده است. امریكا كانون این مشكل را مربوط به ساختار دبیركلی می‌داند و معتقد است قدرت دبیركل سازمان ملل به قیمت كاهش اختیارات اعضا در اداره برنامه‌ها و فعالیتهای سازمان ملل، زیاد می‌شود و این وضعیت باید تغییر كند. امریكا خواستار آن است كه قوانین سختگیرانه درباره دوره مسئولیت دبیركل سازمان ملل تصویب شود به‌طوری‌كه هر دبیركلی فقط بتواند برای یك دوره پنج‌ساله در این سمت باقی بماند.
۵ــ حقوق بشر:
سازمان ملل در عرصه جهانی باید نیروی كارآمدتری در پیشبرد حقوق بشر باشد. از جمله اصلاحات مورد نظر امریكا، شرایط سخت و دشوار برای پذیرش عضویت كشورها در شورای تازه‌تاسیس حقوق بشر است؛ عضویت كشورهایی كه به اعلامیه جهانی حقوق بشر پایبند نباشند، باید لغو شود و كشورهایی كه ‌از تروریسم بین‌الملل حمایت كرده‌اند یا در تولید سلاحهای كشتارجمعی نقش داشته‌اند نیز از نظر امریكا باید از این شورا كنار گذاشته شوند.۶ــ برنامه ایدئولوژیك:
سازمان ملل نباید به‌عنوان ابزار دولتها و سازمانهای غیردولتی برای پیشبرد برنامه‌های رادیكال اجتماعی چپ‌گرایانه به‌كار گرفته شود. اگرچه امریكا بار دیگر به عضویت یونسكو درآمد، باید تامین بودجه سازمان ملل را در آینده به انجام‌شدن اصلاحات درون آن مشروط كند.
نومحافظه‌كاران حاكم بر كاخ سفید معتقدند كه سازمان ملل اغلب زمینه را برای بروز فضای ضدامریكایی و بحثهای مربوط به آن فراهم می‌كند. چنین فضایی در یونسكو، موجب شد كه امریكا دو دهه از این سازمان دور باشد.[xvi]
دولت بوش در سال ۲۰۰۲ تصمیم گرفت كه امریكا بار دیگر به یونسكو بازگردد. البته این تصمیم زمانی گرفته شد كه امریكا برای اقدام نظامی‌اش در عراق به حمایت دیپلماتیك نیاز داشت. سنای امریكا پیشنهاد كرده است كه پرداخت سهم امریكا در بودجه یونسكو كه اكنون ۷۱/۴ میلیون دلار است، متوقف شود تا این سازمان، اصلاحات مورد نظر واشنگتن را اجرا كند. همچنین دولت امریكا قصد دارد از میزان نفوذ سازمانهای غیردولتی رادیكال و چپ‌گرا در یونسكو بكاهد.[xvii]
امریكا معتقد است اصلاحاتی كه در گذشته در سازمان ملل صورت گرفته، مانند یك رژیم غذایی موقت برای كاهش چربی‌ها یا مقابله با یك بیماری خاص عمل كرده است و اثرات پایدار و مناسبی ندارد. زیرا كاهش تعداد كارمندان، رشد بودجه و افزایش كارآمدی برای امریكا كافی نیست. اینها تغییرات بنیادی مورد نیاز برای حل مشكلات نهفته سازمان ملل را ایجاد نمی‌كنند.[xviii]
رویكرد اساسی به اصلاحات در سازمان ملل رویكردی است كه باید به چند پرسش مهم پاسخ دهد؛ پرسشهایی چون: سازمان ملل قرار است چه كاری انجام دهد؟ آیا این كار را انجام می‌دهد؟ چرا انجام نمی‌دهد؟ چه كاری می‌توان انجام داد تا سازمان ملل به اصول اولیه خودش بازگردد؟ چه ابزاری برای تحقق این هدف در دسترس است و بهترین گزینه چیست؟
طبق منشور ملل متحد، هدف از تاسیس این سازمان موارد زیر است: حفظ صلح و امنیت بین‌المللی كه شامل انجام‌دادن اقداماتی برای رفع تهدیدها علیه صلح است، تشویق برابری حقوق و حق تصمیم‌گیری مردم بدون اینكه تفاوتی میان آنها از نظر نژاد، جنسیت، زبان یا مذهب وجود داشته باشد، كمك به‌ حل مشكلات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی یا بشری، تشویق پیشرفتهای اجتماعی و معیارهای بهتر زندگی در دیگر كشورها. نگرش نومحافظه‌كاران حاكم بر امریكا این است كه سازمان ملل در تحقق اهداف موردنظر منشور خود موفقیت چندانی نداشته است. درباره پیشگیری از جنگ، از سال ۱۹۴۵ بیش از سیصد جنگ در جهان به وقوع پیوسته است و بیش از بیست‌ودومیلیون نفر در نتیجه این جنگها كشته شده‌اند. سازمان ملل در دو مورد، ملاحظه نظامی را مجاز شمرده است: حمله كره شمالی به كره جنوبی و حمله عراق به كویت. سازمان ملل هنوز درباره مفهوم و تعریف واژه تروریسم به هیچ اجماعی نرسیده است و به‌همین‌دلیل نمی‌تواند مشخص كند كدام حادثه، تروریستی و چه حمله‌ای ضدتروریستی است.
بعد از جنگ جهانی دوم، سازمان ملل و به‌ویژه شورای امنیت دستخوش روابط قدرتهای بزرگ بوده‌اند. در جریان جنگ سرد، در نتیجه رقابت میان امریكا و شوروی، شورای امنیت در بن‌بست قرار گرفت. در نتیجه اكثر مسائل دیپلماتیك مربوط به روابط امریكا و شوروی، از جمله توافقنامه‌های مربوط به كنترل تسلیحات و اختلاف بر سر مسائل امنیتی، به‌صورت دو جانبه حل شد نه از طریق شورای امنیت.
در حال حاضر هم این شورا همین وضع را دارد و نمونه آن اتفاقی بود كه بر سر موضوع جنگ عراق روی داد و این شورا نتوانست در رد یا قبول این جنگ تصمیم قاطعی بگیرد. امریكا معتقد است ساختار كنونی شورای امنیت مناسب نیست چون قدرت هر كشور را در حفظ صلح و تحقق اهداف بشردوستانه مورد نظر خودش، محدود می‌كند. امریكا مخالف هرگونه توسعه و افزایش تعداد اعضای شورای امنیت است، چون با افزایش اعضای دائم، قدرت كنترل این كشور در شورا از دست می‌رود. امریكا شورای امنیت را مانعی برای پیشبرد سیاست خارجی خود می‌داند و گسترش اعضای این شورا را به عنوان اصلاحات موثر در كارآمدی سازمان ملل قبول ندارد.
مقامات امریكا می‌گویند، كشورها غیر از حمله‌های مسلحانه به داخل مرزهای‌شان، دلایل مشروع دیگری هم برای توسل به زور دارند. اما اصل ۵۱ این واقعیت را به رسمیت نشناخته است. واشنگتن خواستار آن است كه شرایط اعمال حق استفاده از زورگسترده‌تر و در منشور ملل متحد، اقدام پیشگیرانه به رسمیت شناخته شود. به‌عبارت‌دیگر در وضعیتی كه منافع حیاتی یك كشور در معرض تهدید است، سازمان ملل باید حق استفاده از زور را به رسمیت بشناسد.
محافظه‌كاران و نمایندگان كنگره امریكا درباره سازمان ملل توصیه‌هایی به دولت بوش ‌ارائه ‌كرده‌اند. ازجمله آنها این است كه این دولت اجازه ندهد سازمان ملل، حق وتویی در سیاست خارجی امریكا داشته باشد. امریكا تغییرات اساسی و بازنگری جدید را در منشور سازمان ملل خواستار است تا آنها را به‌اصطلاح، با دنیای امروز همگام و سازگار كند.[xix]
واشنگتن همچنین نظارت خارجی بر سازمان ملل را خواستار است و می‌گوید، این سازمان باید به اعضای مهمی كه در تامین بودجه آن نقش بیشتری دارند، پاسخگو باشد. امریكا در ناكارآمدی سازمان ملل، كارمندان این سازمان را مقصر نمی‌داند، بلكه علت ناكارآمدی سازمان را اعضای آن می‌داند. به‌همین‌دلیل بخشی از اصلاحات پیشنهادی این كشور برای سازمان ملل شامل تغییراتی در شرایط عضویت كشورها در این سازمان است.
طبق منشور ملل متحد، حاكمیت و داشتن دولت، پیش‌شرط اصلی عضویت در این سازمان است. پیشنهاد امریكا این است كه شرط صلح‌دوست‌بودن و قبول تعهدات مطرح‌شده در منشور فعلی سازمان به شرایط عضویت اضافه شود. استدلال مقامات واشنگتن این است كه امریكا باید فعالانه در شكل‌دادن آینده سازمان ملل مداخله داشته باشد، چون اگر این سازمان نتواند مسائل آینده جهان را حل كند، بار آن بر دوش امریكا خواهد افتاد.
●●نتیجه
نگرانی درباره مدیریت و کارآمدی سازمان ملل به اندازه عمر این سازمان قدمت دارد. شاهد این مدعا هم آن است که ایالات متحده امریكا تنها بعد از تاسیس این سازمان در سال ۱۹۴۵، اولین طرح بازبینی این نهاد را ارائه کرد. نتیجه این بازبینی یافتن مشکلاتی در برنامه و دستورکارهای پر تعداد و هماهنگی ضعیف و چند نکته دیگر بود.
در چارچوب رویکرد واقع‌گرایی و قدرت‌محوری، امریكا همواره از معترضان به ساختار سازمان ملل و «کاستی‌های» آن بوده است. به‌عنوان‌مثال، درسالهای گذشته این کشور برای مجبورکردن سازمان ملل به ایجاد تغییراتی در درون خود، به‌طور یکجانبه تصمیم گرفت که حق عضویت خود را تا زمانی‌که قوانین بودجه‌ای سازمان تغییر نکند، کاهش دهد. درحال‌حاضر نیز نومحافظه‌کارانی چون جان بولتون، پل ولفو ویتز و ریچارد پرل که از مخالفان سنتی سازمان ملل متحد به‌شمار می‌آیند و در هیات حاکمه امریكا از قدرت مانور بیشتری برخوردارند، می‌خواهند براساس اهداف بلندمدت سیاست خارجی این کشور با اصلاحاتی در سازمان ملل در حوزه‌های خاص همچون بوروکراسی، تامین بودجه، حقوق بشر، تروریسم ازیک‌سو زمینه را برای به‌رسمیت‌شناخته‌شدن امریكا به‌عنوان تنها ابرقدرت جهان فراهم آوردند و ازسوی‌دیگر نقش سازمان ملل را در تحولات جهانی در سایه هژمونی امریكا بازتعریف كنند.

مسعود مطلبی*
پی‌نوشت‌ها
* عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی.
[i]- Nile Gardiner and Brett D. Schaefer, John Bolton: A Powerful Voice for America at the United Nations,
July ۲۶, ۲۰۰۶
[ii]- Ibid.
[iii]ــ سامانتا پاور، اصلاح سازمان ملل متحد «برای نجات ما از جهنم»، ترجمه: كاوه دهقان، ماهنامه سیاسی، اجتماعی، فرهنگی لوموند دیپلماتیك، سپتامبر ۲۰۰۵، صص۴ــ۳
[iv]ــ همان.
[v]ــ جان بولتون كیست، و چه خوابی برای ایران دیده است؟ رك: سایت اینترنتی: (http://asre-nou.net/۱۳۸۴/esfand/۲۲/m-bolton.htm/)
[vi]ــ همان.
[vii] - Stephen Schlensinger, Act of Creation, Colorado, Westview Press, Budler, ۲۰۰۳, P. ۷
[viii] - Ibid, P. ۸
[ix]ــ امیرعلی ابوالفتح، «نگاه نومحافظه‌كاران امریكایی به سازمان ملل»، نشریه آبادی، شماره ۳۵، صص۲ــ۱
[x]ــ رك: امیرعلی ابوالفتح، «مذهب و بنیادگرایی مسیحی در ایالات‌متحده امریكا»، فصلنامه مطالعات میان فرهنگی، سال اول، شماره ۱، صص ۱۶۳ــ۱۳۷
[xi]ــ همان.
[xii]ــ همان.
[xiii]ــ رك: سیدداود آقایی، سازمانهای بین‌المللی، ج۳، نسل نیكان، ۱۳۸۳، ص۳۷۲
[xiv] - Nile Gardiner, President Bush&#۰۳۹;s Wake-Up Call to the United Nations.
[xv] - Heritage Foundation, U.N. Reform, December ۰۲, ۲۰۰۴
[xvi] - Thomas P. Sheehy, Stay Out of UNESCO, January ۲۷, ۱۹۹۵
[xvii] - Nile Gardiner and Jennifer A. Marshall, Advancing U.S. Interests at UNESCO, April ۰۵, ۲۰۰۴
[xviii] - Brett D. Schaefer, U. N. Requires Fundamental Refirms, Heritage Lecture, ۱۹۹۸
[xix] - Nile Gardiner and Baker Spring, Reform the United Nations, October ۲۷, ۲۰۰۳

منبع : ماهنامه زمانه