سیاست‌ورزی و سیاستگذاری

‏در زمان کودکی که مسافت شهرستان- تهران و بالعکس را به طور معمول با اتوبوس طی‌ می‌کردم، این نکته همواره جلب توجهم را می‌کرد که وقتی اتوبوس از شهر خارج شده و مسافرت شکل جدی‌تری به خود می‌گرفت، معمولاً یکی از مسافران از بقیه می‌خواست که برای سلامتی آقای راننده صلوات بفرستند. البته ذکر صلوات در همة زمان‌ها و برای همه افراد خوبست اما اینکه مسافرانی که شناخت قبلی از راننده نداشته و پس از رسیدن به مقصد هم احتمالاً ارتباطی با او نخواهند داشت، اینچنین علاقمند به سلامتی او باشند، برایم جای تأمل داشت. ‏
به نظر می‌رسد مردم در واقع نگران سلامتی خودشان بودند و نگرانی ناشی از عدم اطلاع از میزان مهارت راننده و اینکه او می‌توانست با هر سرعت و کیفیتی رانندگی کند، بدون آنکه امکان اعمال کنترلی از سوی مسافران فراهم باشد، آنان را بر آن می‌داشت تا با عرض ارادت به راننده، احتمال به سلامت رسیدن تا مقصد خود را افزایش دهند. ‏
در عرصه سیاست هم، مردم ما وقتی مسئولینی را انتخاب می‌کنند، با عدم توازنی بسیار بزرگ، بین خود و آنان مواجه‌ می‌شوند. اصولاً انتخابات در کشور ما از یکسو عمدتاً حماسی و هیجانی و از سوی دیگر مبتنی بر معیارهای شخصی و اخلاقی است. مردم به دلایلی که پرداختن به آن در حوصلة این نوشته نیست، در انتخابات، به جای ویژگی‌های جمعی و مدنی، بیشتر خصوصیات فردی و اعتمادپذیری شخصی را ملاک قرار می‌دهند. از آنجا که مکانیزم‌های نظارتی بسیار پیچیده و نامطمئن است، آنان عمدتاً بر ویژگی‌های اخلاقی انتخاب شونده براساس میزان اطلاعاتی که دارند تکیه می‌کنند و پس از انتخابات در اصطلاح عملاً ریش و قیچی به دست سیاستمدار سپرده می‌شود. مسئولین پس از آنکه انتخاب می‌شوند در مقابل فهرستی طولانی از موضوعات قرار می‌گیرند که می‌توانند مستقل از آنچه در قبل از انتخابات گذشته، در مورد آنها تصمیم‌گیری کنند. ‏
آنها می‌توانند نهادهایی را از میان برداشته و یا نهادهایی جدید ایجاد کنند، می‌توانند در مورد نرخ ارز، نرخ بهره، میزان بودجه، حجم نقدینگی و بسیاری از متغیرهای دیگر تصمیمات دلخواه خود را بگیرند. می‌توانند در عرصة سیاست خارجی تند یا کند حرکت کنند و در حوزة سیاست داخلی نیز همینطور. مستقل از تفاوت‌های عمده پیشینی و پسینی انتخابات در کشور ما در مقایسه با کشورهای توسعه یافته، می‌توان دو تفاوت عمده را مورد توجه قرار داد. تفاوت اول آنست که در کشورهای توسعه یافته، تبلیغات انتخاباتی "دقیقاً" متمرکز بر برنامه‌هایی است که نامزدها پس از رسیدن به قدرت دنبال خواهند کرد و لذا انتخاب بر مبنای "برنامه" است و نه ویژگی‌های اخلاقی و فردی. تفاوت مهم دیگر به نقش و جایگاه دولت مربوط می‌شود. دولت در جوامع پیشرفته، نقشی محدود در گردش امور دارد و بسیاری از مواردی که در کشور ما در فهرست موضوعات تصمیم‌گیری برای مسئولین قرار دارد در این جوامع در حوزه‌های ممنوعه و از حقوق مسلم شهروندان و بنگاه‌های اقتصادی است و سیاستمداران نمی‌توانند متعرض آنها شوند. بنابراین میزان تسلط سیاستمداران بر سیاستگذاری و داشتن جهت‌گیری‌های مشخص مبتنی بر شناخت آثار و پیامدهای تصمیمات، ضمن آنکه به صورت عمومی موضوعی حائز اهمیت بسیار است، به دلایل ذکر شده برای کشور ما اهمیتی مضاعف دارد. ‏
عرصه وسیعی از مقررات کشور در کل و معیشت مردم در جزء، تابع تصمیماتی است که سیاستمداران اتخاذ می‌کنند. اگر این تصمیمات درست اتخاذ شده و مبتنی بر شناخت مناسب از مجموعه عوامل تأثیرگذار بر نتیجة تصمیم باشد، حرکت رو به جلو بوده و شاهد نوسان در تصمیمات نخواهیم بود. اما بر عکس، در صورتی که یادگیری سیاستمداران با راندمانی بسیار پائین تنها در حین عمل و در مواجهه با تصمیمات واقعی صورت گیرد، مسلماً هزینه‌های گزاف از جیب مردم صرف آموزش مسئولین می‌شود. آموزشی که ممکن است حتّی در انتها، ردّی آموزش گیرنده را هم در پی داشته باشد. ضرورت برخورداری از آموزش قبل از کار، در امور جاری و روزمره زندگی، به قدری واضح و بدیهی است که نیاز به طرح موضوع ندارد. اگر مشخص شود که کسی بدون طی دورة رسمی پزشکی به مداوای مردم می‌پرداخته و یا اگر راننده‌ای تصادف کند و معلوم شود که فاقد گواهینامه بوده با مجازات‌های سنگین مواجه خواهد شد. ‏
مسلماً اتخاذ تصمیم در مورد امور مختلف یک جامعه (سیاستگذاری) به لحاظ درجة اهمیت قابل مقایسه با هیچیک از موارد ذکر شده نیست و دارای اهمیت حیاتی و تعیین‌کننده است. ‏
اهمیت موضوع ذکر شده، به طور طبیعی ما را به سمت این سوال رهنمون می‌شود که سیاستمداران ما، چگونه و در چه زمانی و کجا، با سیاستگذاری آشنا می‌شوند. در این یادداشت، تلاش خواهد شد تا به اختصار به این سوال مهم پرداخته شده و پاسخی برای آن ارائه شود. ‏
شاید بهتر باشد ورود به بحث را با ذکر مثالی شروع کنیم. ‏
همه ما کم و بیش با تفاوت‌های میان ورزش عمومی و ورزش حرفه‌ای آشنائیم. این تفاوت‌ها در اهداف، انگیزه ها و عملکردها آنقدر زیادند که شاید بتوان تنها وجه مشترک آنها را تحرک بدنی دانست. ورزش عمومی، با هدف حفظ سلامتی جسمی و کسب نشاط روحی، نوعاً در قالب‌های غیررسمی در پارک‌ها و سالن‌های کوچک و بزرگ و در اوقات فراغت علاقمندان به اجرا درمی‌آید. گاه کسانی که یکدیگر را حتّی بسیار کم می‌شناسند در پارک‌ها کنار هم جمع می‌شوند و حرکاتی هماهنگ انجام می‌دهند و گاه دوستان قدیم که وجه اشتراکشان نه در ورزش و حتّی علاقه به نوع ورزش بلکه رفاقت‌های دوران جوانی است با هم پایی و یا دستی به توپ می‌زنند. برای آنکه تنور بازی هم گرم باشد به دو یا سه تیم تقسیم می‌شوند و گل‌هایی هم رد و بدل می‌کنند. گاه بازی‌ها حتّی هیجانی هم می‌شوند و مشاجراتی نیز در می‌گیرد. اما چون سازماندهی تیم‌ها بر مبنای خاصی صورت نگرفته هفته بعد بسیاری از آنان که هفتة قبل در مقابل هم بودند این بار در یک تیم قرار می‌گیرند و این عادتی پذیرفته شده است و واقعاً هم با هدف کار که حفظ سلامتی جسمی و کسب نشاط روحی است تعارضی ندارد. ‏
اما در ورزش حرفه‌ای داستان کاملاً متفاوت است. ورزشکاران حرفه‌ای، نه بعنوان گذران اوقات فراغت، بلکه بعنوان یک فعالیت جذاب درآمدی به این امر می‌پردازند. ظرف نهادی ورزش حرفه‌ای، باشگاهها هستند که دو وظیفه اصلی تجهیز منابع مالی و فراهم آوردن امکانات و پشتیبانی‌های فنی را دنبال می‌کنند. باشگاه‌های ورزشی در واقع تجلی اقتصاد ورزشی حرفه‌ای‌اند که با اتصال و ارتباط با بنگاه‌های اقتصادی این امکان را فراهم می‌کنند که استعدادهای ورزشکاران برتر را شناسایی کرده و با ارائه پیشنهاهای جذاب آنها را به کار گیرند. بنابراین هر چه ورزش عمومی در جذب و پذیرش علاقمندان به خود سخاوتمند و ساده‌گیر است، ورزش حرفه‌ای در این مورد بسیار سخت‌گیر و نکته‌سنج است. مربیان و ورزشکاران حرفه‌ای به طور مدام زیر نظر چشم‌های تیزبین میلیون‌ها انسان علاقمند به ورزش قرار دارند که در مواجهه با خطاها حتّی خشن عمل می‌کنند و ضعف‌ها را نمی‌بخشند. در حالی که در بازی‌های رفاقتی دوستانه ممکن است حتّی چندین بار گل خودی هم زده شود و مشکلی پیش نیاید. ‏
عرصه سیاست هم مانند ورزش، قابل تفکیک به عرصه عمومی و حرفه‌ای است. در عرصة سیاست عمومی، مردم در موقعیت‌ها و مشاغل مختلف، در مورد سیاست صاحب تحلیل‌اند. تاکسی‌ها و اتوبوس‌های شهری و محل‌های مشابه، مراکز تجمعات تصادفی سیاسی‌اند که تحلیل‌های بسیار جالبی در آنها رد و بدل می‌شود. هر چند در این مجامع حرف‌های بسیاری بر علیه یکدیگر زده می‌شود. اما از آنجا که هدف اصلی، گذراندن وقت تا رسیدن به مقصد است میزان پافشاری را زمان باقیمانده تا پیاده‌شدن تعیین می‌کند. در این مجامع، از سطح جهانی تا سطوح مهم داخلی و در مورد موضوعات مختلف نظرات ارائه می شود. در ادبیات عامه، معمولاً در پشت صحنه هر وضعیت اقتصادی- اجتماعی و سیاسی، "ماجرایی" نهفته است. بسیاری از مردم علاقمند به داستان‌هایی هستند که صحنه‌گردانانی مخفی اما مؤثر دارند. کسانی که از پشت پرده، مسائل را کارگردانی می‌کنند اما هیچگاه دیده‌ نمی‌شوند ! !‏
همة ما در طی سالیان متمادی گذشته جملاتی از قبیل اینکه "آقای‏x‏ می‌خواهد کار کند اما نمی‌گذارند" و اینکه "فلانی خودش فرد خیرخواه و دلسوزی است اما اطرافیانش مناسب نیستند" را بسیار شنید‌ه‌ایم. از دید مردم به عنوان مثال، تورم همان گرانی است که معمولاً اصناف یا گروه‌هایی خاص آن را به وجود می آورند. مردم در تحلیل‌های خود آنقدر مطمئن‌اند که شاید اگر یک اقتصاددان سوار تاکسی شده و برای آنها توضیح دهد که عامل تورم، رشد نقدینگی است که آنهم به دلایلی روشن بوجود می‌آید، او را فردی ساده‌‌انکار می‌دانند که چشمش را بر روی "عوامل اصلی !!" که همان صحنه‌گردانان مخفی‌اند بسته است. به هر حال در هیچ کجای دنیا، حتّی کشورهای پیشرفته، مردم عادی که درگیر امور روزمرة خود هستند نمی‌توانند تحلیل‌هایی "درست" و "دقیق" از همة مسائل اجتماعی داشته باشند. نوعاً در جهان امروز، دولت‌ها با رشته‌هایی بسیار محدود به زندگی روزمرة مردم مرتبط شده‌اند. محیط کسب و کار آزاد است و هرکس در محیطی رقابتی، مسئول نتایج اعمال خود است. دولت نهادی است که مالیات می‌گیرد و در مقابل آن خدماتی ارائه می‌کند. این خدمات یا از نوع عرضة کالای عمومی از قبیل تأمین نظم و امنیت است و یا خدماتی خاص مانند پرداخت‌های گوناگون تأمین اجتماعی. از آنجا که عرضة کالای عمومی شامل همه می شود و تفاوت‌های قابل توجهی میان بهره‌مند شوندگان از آن وجود ندارد معمولاً حساسیت یکسانی نسبت به آن نشان داده می‌شود. اما در مقابل، دریافت مالیات و پرداخت‌های انتقالی به لحاظ نوع اثرات بازتوزیعی، دقیقاً در مقابل یکدیگر قرار می‌گیرند. گروهی مالیات پرداخت می‌کنند و گروهی دیگر آن را دریافت می‌کنند. ‏
تأثیر مستقیم سیاست‌های دولت بر سطح رفاه مردم از یکطرف و آثار بازتوزیعی این سیاست‌ها از طرف دیگر موجب آن می‌شود که آحاد مردم به نوع گرایش‌های دولت حساسیت نشان دهند. مولر (۲۰۰۳) اشاره می‌کند که آثار سیاست‌های دولت را می‌توان با یک بازی در مجموع صفر۱ تطبیق داد. بهبود وضعیت یک گروه مستلزم تخصیص منابع به آنهاست که تجهیز این منابع مستلزم دریافت منابع از گروهی دیگر است که بدتر شدن وضعیت این گروه را در پی دارد. وجود این آثار بازتوزیعی ذینفعان سیاست‌های گوناگون اقتصادی را بر آن می‌دارد تا در پی سازماندهی سیاسی برای کسب قدرت، به معنی در اختیار گرفتن ابزارهای سیاستگذاری باشند تا از این طریق، سیاست‌هایی اعمال شود که بُرد آنان را تضمین کند. عاصم‌اوغلو و رابینسون (۲۰۰۶)، تحلیل تحولات سیاسی را مبتنی بر باز توزیع قرار می‌دهند و با این رویکرد، وضعیت دموکراسی‌های گوناگون نیز نظام‌های دیکتاتوری را توضیح می‌دهند. نهادهایی که این سازماندهی سیاسی را نمایندگی کرده و آن را پیگیری می‌کنند احزاب هستند. احزاب سمبل سیاست‌ورزی حرفه‌ای‌اند و نقشی شبیه به باشگاه‌ها در ورزش حرفه‌ای دارند. علت اینکه در دموکراسی‌های پیشرفته معمولاً دو حزب اصلی وجود دارند نیز اینست که در یکطرف، گرایشی قرار دارد که مدافع افزایش مخارج دولت از محل درآمدهای مالیاتی بیشتر است. پر واضح است که طرفداران این گرایش را کسانی تشکیل می‌دهند که بهره‌مندشوندگان از افزایش مخارج دولت‌اند. توسعة آموزش، بهداشت، تأمین اجتماعی و غیره معمولاً یک گرایش مهم از تلاش‌های سیاسی در مواقع انتخابات را تشکیل می‌دهد و در طرف مقابل حزب مالیات‌‌دهندگان قرار دارد که منافعش در گرو دولتی کوچکتر با میزان کمتری مالیات است. در واقع "منفعت جمعی" یک گروه در مقابل منفعت جمعی گروه دیگر قرار دارد و احزاب مظاهر سازماندهی این منافع رقیب‌اند. ‏
حزب دموکرات در آمریکا و حزب کارگر در انگلستان، رویکرد توسعة مخارج دولت و احزاب جمهوریخواه و محافظه‌کار رویکرد صاحبان سرمایه و پرداخت‌کنندگان مالیات و در نتیجه محدودتر کردن حوزة دولت را نمایندگی می‌کنند. براساس آنچه که ذکر شد، "سیاست" و " منفعت" عمیقاً با یکدیگر در ارتباطند و در واقع دو روی یک سکّه‌اند. این رقابت منافع است که در رقابت‌های سیاسی انعکاس می‌یابد و از همین روست که سیاست،‌ هدفی جز کسب قدرت را دنبال نمی‌کند و کسب قدرت نیز مفهومی جز در اختیار گرفتن ابزارهای سیاستگذاری ندارد. لذا در این چارچوب، سیاستمدار، هویت خود را از نوع رویکرد به سیاستگذاری می‌گیرد. بدون داشتن رویکرد مشخص به سیاستگذاری، سیاستمدار فاقد هویت بوده و وجود او در عرصة سیاست بی‌معنی است. ‏
همانگونه که ذکر شد، سیاست‌ورزان حرفه‌ای بسیار متفاوت از آنانی هستند که به سیاست رویکردی عمومی دارند و به آن، تنها از سر تفنّن، کنجکاوی یا ماجراجویی نگاه می‌کنند. لذا تفاوت‌های سیاست عمومی و سیاست حرفه‌ای، همانند تفاوت‌های ورزش عمومی و حرفه‌ای بسیار زیاد و قابل توجه است. ‏
در کشور ما، سیاست پیوندی آشکار با منفعت ندارد و مشخصاً فاقد هر گونه ارتباط با منفعت "جمعی" به معنی ذکر شده در سطور بالا است. منفعت جمعی، عامل بسیار مهمی است که موجب همگرایی در دیدگاه‌ها شده و از تفرق آراء از یکطرف و آرمان‌گرائی‌های خیال‌پردازانه از طرف دیگر جلوگیری می‌کند. اینکه در کشور ما پدیدة واگرایی ذهنی به شکل بارزی مشاهده می‌شود و تعدد غیر طبیعی گروههای سیاسی را شاهدیم، ناشی از آنست که عاملی واقعی و ملموس (منفعت جمعی) که این پیوند را برقرار کند وجود ندارد. ‏
سیاست در کشور ما اصولاً تعریفی متفاوت دارد. خصوصیات و ویژگی‌های سیاست‌ورزان، بسیار بیش از آنکه به سیاست‌ورزان حرفه‌ای شبیه باشد دارای مشابهت با سیاست پیشگی عمومی است. ورود به عرصة سیاست برآمده از علایق شخصی و با توجه به ماجراخیز بودن آن تابع میزان ریسک‌پذیری افراد است. برای برخی، سیاست‌ورزی، عرصة فداکاری و خدمت بدون چشم‌داشت مادی است. برای این افراد، سیاست تعریفی دیگر دارد که اطلاق لفظ منفعت، البته با تأکید بر تعریف جمعی آن و حتّی ارتباط برقرار کردن آن با مفهوم قدرت، به منزلة تنزل جایگاه و خاستگاه انگیزشی آن است. این افراد، سیاست را به هیچ‌وجه پدیده‌ای زمینی تلقی نمی کنند. این رویکرد به سیاست، هر چند بسیار پاک است، ‌اما فاقد جهت مشخص بوده و سردرگمی را بهمراه می‌آورد. در سوی مقابل، افرادی قرار دارند که برای آنان سیاست عرصة منفعت‌طلبی شخصی و بهره‌گیری رانت‌جویانه از امتیازات مترتب بر حضور در این عرصه است. وجه اشتراک این دو گروه، بیگانگی آنان با سیاستگذاری است و دلیل آن هم اینست که برایشان کاربردی ندارد. لذا حلقة مفقودة سیاست‌ورزی در کشور ما منفعت‌جویی جمعی است. ‏
سیاست‌ورزان در کشور ما بسیار بیش از آنکه بدانند با "چه چیزی" موافقند، می‌دانند، با "چه کسانی" مخالفند. مخالفت، وجه مشخصة سیاست‌ورزی در کشور ماست. سیاستمداران در غالب گروه‌های مختلف بطور جدی وارد عرصه سیاست می‌شوند و گاه هزینه‌های سنگین نیز برای آن پرداخت می‌کنند بدون آنکه حتّی مشخص باشد چه رویکردی به سیاستگذاری دارند. اصولاً در جامعه سیاستمداران ما، مباحثی از قبیل نوع نگاه به نرخ بهره، نرخ ارز، یارانه‌ها، بودجه و بسیاری مسائل مهم دیگر، موضوعاتی تلقی می‌شوند که می‌تواند در " سطحی پائین‌تر" و توسط "کارشناسان" به آن پرداخته شود و ضرورتی ندارد در مورد آن نظر مشخصی داشته باشند. این عارضه از آنجا ناشی شده است که سیاست عمدتاً پدیده‌ای "ذهنی"و نه "عملی" تلقی شده است. ‏
بنابراین، سیاستمداران در کشور ما، سیاستگذاری را تنها ممکن است پس از رسیدن به قدرت و در حین عمل و نه قبل از آن بیاموزند. در کشورهای دیگر، سیاستمداران دوران یادگیری را قبل از کسب تجربة عملی، در احزاب و بنگاه‌های اقتصادی فرا می‌گیرند. ‏
به هر حال سیاست در کشور ما، همراه با سیاستمداران در حال پیر شدن است و چرخه عمر ایندو به نحو نگران‌کننده‌ای با هم گره خورده است. بخشی از جامعة محدود سیاستمداران ما، در فرآیندی بسیار کند و طولانی، در مورد مجموعه‌ای از اصول و قواعد بسیار کلی ادارة کشور به جمع‌بندی‌هایی ابتدایی رسیده‌اند. این یادگیری هر چند بسیار لرزان و ناپایدار می‌نماید و بخش مهمی از انسجام خود را مرهون ویژگی‌های گروه مقابل است، حاصل شانزده سال کسب تجربه در عمل است. گروه مقابل، هر چند همواره از قدرت سیاسی بیشتری برخوردار بوده، اما شانس کمی در بهره‌گیری از یادگیری تجربی داشته و اینک مدت کوتاهی است که تازه نفس وارد عرصه شده است. در صورتی که این گروه، در مورد حداقل‌های قواعد ادارة امروزی کشور، فرآیند یادگیری را طی کند، می‌توان امید داشت که پس از سال‌هایی در آینده، دوران نوسان حول نقطه صفر را پشت سر بگذاریم و سیاست‌ورزی در کشور ما نیز شکل متعارف منفعت‌جویی جمعی را پیدا کند و نقطه شروع سیاست‌ورزی، سیاستگذاری باشد و نه پایان آن.

‏دکتر مسعود نیلی
منابع:‏
Acemoglu, D., and Robinson, J.A. (۲۰۰۶). Economic origins of dictatorship and democracy. New York, Cambridge University Press‎‏.‏
Mueller, D, (۲۰۰۳), Public Choice, Cambridge University press‎‏.‏

منبع : روزنامه صدای عدالت