بررسی اجمالی چارچوب پیشنهادی دولت در خصوص لایحه بودجه ۱۳۸۷

مباحث بودجه‌ای خیلی بین دانشجویان رایج و شناخته شده نیست و طرفداری هم ندارد. در آمریکا مجلة مرتبط با مباحث بودجه‌ای از دهه‌های اول قرن گذشته منتشر می‌شود. این امر نشان می‌دهد این مباحث در کشورهای پیشرفته چقدر اهمیت دارد. در این‌جا توضیح مختصری دربارة چارچوب فعلی بودجه ارائه می‌دهیم، بعد تغییراتی که در پیش‌نویس لایحه ایجادشده است و سپس دلایل این تغییرات را ریشه‌یابی کرده و سپس دربارة دلایل احتمالی تکرار این تغییرات بحث خواهیم نمود.
در شرایط فعلی قالب‌های اطلاعاتی بودجه تا حدودی مشخص است و در سالیان متمادی هم به این شکل بوده است در این قالب بودجه دارای چند جدول کلان و اصلی، ماده واحده و تبصره‌ها و ردیف‌های اعتباری است و یکسری پیوست هم دارد. از جمله پیوست طرح‌های عمرانی، پیوست منابع و مصارف شرکت‌های دولتی، پیوست اعتبارات استانی و گاهی هم پیوست‌های عملکرد سال قبل.
در جداول کلان در قسمت منابع، منابع شرکت‌های دولتی، منابع عمومی و درآمدهای اختصاصی را داشتیم در قسمت مصارف هم مصارف عمومی بودجه بود، مصارف مؤسسات وابسته به دولت و شرکتهای دولتی هم درج می‌شد.چنین جداولی در کتاب اصلی بود. جداول دیگر هم شامل جزئیات هر کدام از این بخش‌ها بود و ریزدرآمدها و هزینه‌ها را مشخص می‌کرد. به عنوان مثال درآمدها بر اساس بخش، بند و اجزا درج و بعد اسم دستگاه مربوطه هم مشخص می‌شود مثلاً درآمد مربوط به سازمان امور مالیاتی کشور. در جدول اعتبارات هم همینطور. در این جداول اعتبارات بر اساس امور، فصل، برنامه‌ها درج می‌شود به عنوان مثال اعتبارات فصل کشاورزی و یا فصل قانونگذاری که به تفکیک اطلاعات دستگاهی بود در نتیجه می‌شد فهمید که نهاد ریاست جمهوری برای برنامه خاصی چه میزان بودجه دریافت می‌کند.
از اشکالات جدی که به قالب‌های بودجه کنونی وارد است این است که بخش بزرگی از بودجه در قالب‌های ردیف‌های متفرقه یا خارج از چهار امور اقتصادی و اجتماعی و عمومی نظم و امنیت است و در واقع شما برای آن برنامه خاصی در بودجه پیش‌بینی نکرده‌اید که معمولاً ۲۵ تا ۳۵درصد کل بودجه را دربرمی‌گیرد. البته وجود ردیف‌های متفرقه تنها در شرایطی مثل بروز حوادث غیرمترقبه که واقعاً نمی‌دانیم که در کدام استان ممکن است سیل بیاید کاملا منطقی بوده و هست.
در همین قالب در کتاب اصلی تبصره‌هایی وجود دارد که احکامی را درخصوص نحوة خرج‌کردن برخی از ردیف‌های اعتباری و درآمدی که دارای حکم دائمی نیستند یا در پیوست اعتبارات طرح‌های عمرانی تمامی طرح‌های عمرانی اطلاعاتش در این پیوست می‌آمد بیانگر این بود که این طرح در چه سالی شروع شده و هم‌اکنون چه وضعی است.
ایراداتی بر این قالب وارد بود مثلاً در همین پیوست طرحهای عمرانی مشکل این بود که اطلاعات این جداول هر ساله عوض می‌شد یعنی برآوردها هر ساله تغییر می‌کرد چون برآوردها بر مبنای قیمت‌های واقعی و پیش‌بینی‌های دقیق نبود.
یا گفته می‌شد که به دلیل ضیق وقت نمایندگان نمی‌توانند وارد جزئیات شوند و ببیند منابع شرکت الف چقدر است و یا میزان اعتبار فلان برنامه چقدر است؟ در نتیجه عملاً اطلاعات داده‌شده تصویب نمی‌شد و یا دولتمردان مدعی بودند که تبصره‌های بودجه‌ای قوانین دائمی دچار تغییر غیرسیستماتیک می‌کند. ضمن اینکه نمایندگان هم می‌گفتند این تبصره‌ها را دولت به این خاطر می‌آورد که نماینده‌ها ذهنشان مشغول این اطلاعات باشد و در نتیجه تصمیم خاصی که کارکرد دولت را کند نگیرند.
حال دولت در چارچوب پیشنهادی جدید خود با توجه به مشکلات فوق ادعا می‌کند که برای اینکه این مشکل را حل کنیم چند کار انجام خواهیم داد و اول اینکه چند جدول کلان که فقط حاوی یکسری اعتبارات دستگاه‌های اصلی است را تحویل نمایندگان می‌دهیم که ۵۰، ۶۰ دستگاه هم بیشتر نخواهد بود. در جداول کلی مشخص خواهد بود که منابعمان چقدر است؟ مصارفمان چقدر؟ به عنوان مثال درآمدهای نفتی و مالیاتی چقدر است؟ در این حالت اتفاقی که می‌افتد این است که معیار اینکه ردیف‌‌های دستگاه‌های خاصی را به مجلس اعلام کنیم وجود ندارد چرا ۵۰ و یا ۶۰ دستگاه. ادعای دولت این بود که اینها دستگاه اصلی هستند مثل آموزش و پرورش، وزارت امور خارجه و غیره ولی سئوال این بود که معیار انتخاب چیست؟ لااقل دستگاه‌هایی باید ارائه شوند که دارای اساسنامه و یا قانون تشکیل باشند در نتیجه دستگاه می‌تواند آموزشکده‌ای در شهر کوچکی باشد و یا یک وزارتخانه اما جالب اینجاست که برخی از دستگاه‌های اصلی اساسنامه ندارند مثل وزارت کشور.
اتفاقی که در طبقه‌بندی جدید می‌افتد این است که ما تبصره‌ها را نخواهیم داشت. ردیف‌ها را هم همینطور. در مورد حذف تبصره‌ها باید گفت که اگر چه این اقدام صحیحی است ولی می‌دانیم که در سال‌های قبل برای یکسری اقدامات موردی چون قانون دائمی وجود نداشت بر اساس یک حکم سالیانه مندرج در بودجه تحت عنوان تبصره دولت می‌توانست آن را مورد اجرایی را انجام دهد. ولی در شرایط فعلی برای چنین مواردی مجوز نخواهد داشت و طبیعتاً در عرصة اجرا هم مشکل پیش خواهد آمد از طرف دیگر با حذف برخی جداول اول اینکه سازمان امور مالیاتی چه میزان درآمد خواهد داشت. مجلس مطلع نخواهد شد درحالیکه در حال حاضر حداقل از این موضوع مطلع است. در مورد هزینه‌ها هم همین اتفاق خواهد افتاد.
این تغییرات پیامدهایی دارد می‌دانید که نظارت بر اطلاعات بودجه‌ای برعهده دیوان محاسبات است، دیوان محاسبات گزارش تفریغ بودجه را بر اساس ردیف‌ها ارائه می‌کند. مثلاً برنامة برقراری نظم و امنیت عمومی زیرمجموعة وزارت کشور است. آنجا رقمی دارد.دیوان محاسبات نگاه می‌کرد. این رقم کجا هزینه شده است آیا در برنامه مزبور هزینه شده یا جای دیگر؟ اگر جای دیگر هزینه می‌شد مدیر را متخلف اعلام می‌کرد. صرفنظر از درستی و یا نادرستی این نوع نظارت بحث نظارتی از این منظر کلا مخدوش خواهد شد و یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از چند سال گذشته یکسری گزارشات نظارت بر پروژه‌های عمرانی را منتشر می‌کرد و آنجا این اطلاعات دقیق می‌آمد. با این تغییرات جدید کل آن اطلاعات هم از بین خواهد رفت. شما دیگر از کتاب‌های فعلی بودجه به عنوان مرجع استفاده نخواهید کرد بخش اعظمی از مشکلات از این بابت است، البته مباحثی مثل حقوق قوه مقننه هم مطرح است که در اینجا وارد آنها نمی‌شویم. اینها پیامدهای تغییر است.
چرا دولت سراغ چنین کاری رفت؟ دولت ادعا می‌کند که می‌خواهم بودجه را عملیاتی کنم. دست مدیر اجرایی باز باشد و پاسخگویی را هم به وزیر بدهم یا بالاترین مقام اجرایی. اما نکته‌ای که وجود دارد این است که مگر تا به حال در مقام اجرا دست دولت بسته بود؟ ۲۵ درصد تا ۳۵ درصد اعتبارات سالیانه در ردیف‌های متفرقه بود، در شکل جدید نیز ۶۵ درصد اعتبار هم که از آن چند وزارتخانه خاص مثل آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، نیروهای مسلح و بحث یارانه‌هاست همچنان غیرقابل تغییرخواهد ماند چرا که این هزینه‌ها چسبنده و غیرقابل تغییر هستند. نکته بعدی که گفته‌اند این است که ما در زمان تصویب هم می‌خواهیم موضوع آسان باشد و نماینده‌ها بدانند که چه چیری را تصویب می‌کنند.
البته دلایل دیگری هم که اتفاقاً مهم‌تر هستند نیز قابل طرح است. نظام ساختاری بودجه‌ریزی کشور با اشکالاتی روبرو بوده و است این نظام بودجه‌ای قادر به تامین منابع خودش نیست. هرگاه درآمد نفتی بالا برود خرج می‌شود و اگر نرود خرج نمی‌شود. نظام مالی کشور به بن‌بست رسیده در نتیجه باید تغییراتی را ایجاد می‌شد.
در دولت جدید آقای احمدی‌نژاد شعارش این بود که می‌خواهم کالا و خدمت را راحت در اختیار مردم قرار دهم. در این راستا اولین تصمیم ایشان این بود که نیازهای مردم را از نزدیک ببیند شروع کرد به سفرهای استانی تا در آنجا به مدیران بگوید که کار را سریع انجام دهند. بعد از دو سال اتفاقاتی افتاد. برخلاف آنچه در رسانه گفته می‌شود این سفرها به لحاظ نظام مالی چندان موفق نبوده است و خود سفرکنندگان هم این را می‌دانند. آنها دور دوم سفرها را با این شعار شروع کردند که لیست مدیران ناموفق را انتخاب می‌کنیم که کنار بگذاریمشان. مفهوم این بود که علی‌رغم حضور و سفر در مناطق اعتبارات هنوز تخصیص داده نشده و یا به کالا و خدمت عینی برای شهروندان تبدیل نشده‌اند تصور دولت این بود که پس مشکل از مدیران موجود است که منجر به برکناری برخی از آنها شد.
قبل از آن هم تصور می‌رفت مشکل، وجود سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است چرا که در سفرهای استانی سازمان مدیریت به عنوان ناظر اجازة تخصیص نمی‌داد. دولت به رغم خود فکری به حال این سازمان هم کرد ولی دید که مشکل حل نشد گفتند به سراغ مدیران می‌رویم این هم مشکلی حل نکرد و بالاخره دولت به این فکر رسید که شکل بودجه را عوض کند بهتر است.
البته ما معتقدیم که این موضوع نیز مشکلی را حل نخواهد کرد با ارائه یک مثال اصل مشکل را بازگو و بحث را جمع‌بندی می‌کنم. در دوره اول سفرهای استانی هیات دولت در سال ۱۳۸۴ به یکی از استانهای محروم، اعتبارات زیادی در اختیار یکی از دستگاه‌ها قرار گرفته بود و مدیر کل این دستگاه برای هزینه کردن این اعتبارات برخی از قوانین و مقررات موجود را نادیده گرفته بود (چون با وجود این قوانین امکان هزینه وجود ندارد) دیوان محاسبات استان این مدیر را در سال ۱۳۸۴ متخلف اعلام کرده بود مدیر مزبور برای اجتناب از تکرار این کار در سال ۱۳۸۵ با پایبندی به قوانین مجبور شده بود بخشی از اعتبارات استان را به خزانه برگرداند و به این دلیل است جزء لیست مدیران برکناری بود. با توجه به این مثال می‌توان نتیجه گرفت که در چارچوب قوانین و مقررات فعلی یک مقام اجرایی در هر حال مجرم است پس تا زمانیکه نظام بودجه با تغییر و تحول گسترده در این نوع مقررات و قوانین اصلاح نشود انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تغییر شکل بودجه و برکناری مدیران و یا اقداماتی از این قبیل وافی به مقصود نخواهد بود.

علی پناهی

منبع : مؤسسه مطالعات دین و اقتصاد