هشت معیار کارآیی
نکته مغفول اینجا بود که هدف این طرح اساسا چیست؟ روال قانونگذاری و تقدیم طرح‌ها و لوایح قانونی در مجلس شورای اسلامی این است که برای هر پیشنهاد پارلمانی (اعم از طرح یا لایحه) یک مقدمه توجیهی پیش از متن طرح تقدیم مجلس می‌شود که ضرورت قانونگذاری در این حوزه را برای نمایندگان تشریح کند. اما در نسخه‌هایی که اخیرا در فضای مجازی و حقیقی دست به دست می‌شود، چنین امری مشاهده نمی‌شود، اما اگر به پیشینه و نطفه این طرح که در سامانه طرح‌ها و لوایح مرکز پژوهش‌های مجلس با شماره ثبت ۱۷۱ و در تاریخ ۲۴تیرماه ۱۳۹۹ برای نخستین‌بار اعلام وصول شده است، نگاهی بیندازیم، مشخص می‌شود که هدف این طرح در آغاز چه بوده است و نسخه‌های فعلی، ویرایش‌های تکامل یافته طرح اولیه محسوب می‌‌شود. در این مقدمه توجیهی آمده است که این طرح «با هدف اعمال حاکمیت و حمایت از حقوق کاربران» ارائه شده است. اکنون باید دید این «اعمال حاکمیت» بر اساس معیارهای پذیرفته‌شده حکمرانی مطلوب (GoodGovernance) در این طرح انتظام یافته است یا اینکه از واژه «اعمال‌حاکمیت»، صرفا معنای ‌«امر و نهی» مقصود طراحان و نگارندگان این طرح بوده است؟ لااقل ۸ معیار در همه جوامع به رسمیت شناخته‌شده است که نشان‌دهنده کیفیت حاکمیت و مطلوبیت حکمرانی است: ۱- مشارکت: در رابطه با این معیار باید دید این طرح با همفکری و هم‌اندیشی فعالان حوزه فضای مجازی تدارک و تدوین شده است؟ نظر کاربران که با نیم نگاهی به واکنش‌های مردمی مشخص است و فعالان کسب و کارهای مجازی نیز تاکنون در تدوین طرح مشارکتی نداشته‌اند و اکنون نیز مخالف مبانی آن هستند. از سوی دیگر در فرایندها و نظارت‌های پیشنهادی این طرح، کمترین میزان مشارکت‌جویی از جامعه و فعالان صنفی و نهادهای مدنی دیده می‌شود. برای مثال ترکیب اعضای کمیسیون عالی تنظیم مقررات که مهم‌ترین نهاد تصمیم‌ساز این طرح و واضع مقررات فضای مجازی در این طرح است ۲۲ عضو دارد‌ که ۲۱ عضو آن منصوب قوای سه‌گانه و حاکمیتی هستند و تنها یک عضو به‌عنوان نماینده نظام صنفی رایانه‌ای در آن حضور خواهد داشت! از این‌رو واضح است که در این شیوه «اعمال‌حاکمیت» مشارکتی دیده نمی‌شود. ۲- حاکمیت قانون: صرف‌نظر از اینکه در این طرح، اصولی از قانون اساسی مخدوش خواهد شد و با برخی از قوانین بالادستی همچون «ماده (۷) قانون سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم‌(۴۴) مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار» در تعارض است و از سوی دیگر با «سیاست‌های کلی قضایی جهت کاهش جرایم و کاهش استفاده از مجازات زندان» تنافی و تضاد دارد، باید گفت نتایج این طرح با سایر مصوبات و تصمیمات و اختیارات نهادهایی همچون وزارت ارتباطات یا شورای‌عالی فضای مجازی یا کارگروه مصادیق مجرمانه و... تداخل و همپوشانی ایجاد خواهد کرد. روشن است که اگر بنا باشد تشکیلات یا نهادی متولی آغاز تا پایان امور مربوط به فضای مجازی باشد، ضرورتا باید سایر دستگاه‌های موازی که سابقا به‌وجود آمده‌اند یا در قوانین دیگر هویت و شخصیت حقوقی پیدا کردند، در طرح جدید که قاصد به اعمال حاکمیت یکپارچه است، منحل شوند. برای مثال هدف این طرح ‌باید این باشد که تشکیلات و نهادهای متولی سابق، در قالب یک مجموعه به اعمال مقررات مربوط به فضای مجازی چه از جهت سیاست‌گذاری و چه از جهت نظارت بپردازند. درحالی‌که در این طرح مشاهده می‌شود که با وجود سپارش مسوولیت‌های عریض و طویل به مجموعه‌ای همچون کمیسیون عالی کماکان گفته شده است که با وجود همه مجوزها در برخی موارد شورای‌عالی فضای مجازی و در برخی موارد کمیته تعیین مصادیق مجرمانه اعمال حاکمیت می‌کند. از سوی دیگر متن طرح حتی با فرض اینکه هیچ قانون دیگری در کشور وجود نداشته باشد، موجب تضعیف حاکمیت قانون است. بدین‌ترتیب که عباراتی همچون «تشخیص کمیسیون» که مبنای «اثرگذار دانستن» خدمات پایه است (رجوع کنید به شماره ۴ از بند الف-۳ از ماده ۱) در عمل منجر به این خواهد شد که بر اساس بند ۳ ماده ۴ این کمیسیون با معیارهای کیفی و سلیقه‌ای که نیازمند اثبات به مخاطب نیستند، یک خدمت را اثرگذار دانسته و ارائه آن را منوط به شرایط خاص و پیچیده قانون می‌کند و همین تشخیص کمیسیون می‌تواند درباره ارائه‌کننده یک خدمت مشابه به صورت دیگری انجام شود و هیچ معیاری برای مقابله و مقایسه دو تصمیم وجود ندارد. به‌عبارت ساده‌تر، کلیه مقررات وضع شده در این طرح نهایتا با «تشخیص کمیسیون» می‌تواند اجرا شود یا به‌تعویق افتد. چنین امری دقیقا بر‌خلاف اصل حاکمیت قانون است. ۳- شفافیت: به اختصار تنها اشاره به این امر که تصویب این طرح از صحن علنی و مذاکرات علنی مجلس به کمیسیون‌های مجلس واگذار شده است، در تشخیص میزان شفافیت کفایت می‌کند. گو اینکه تصمیمات و مذاکرات و فرآیند تصمیم‌گیری در کمیسیون مندرج در ماده ۳ طرح مبهم خواهد بود. ۴- ایجاد وفاق عمومی: روشن است که این طرح تاکنون نه‌تنها موجب ایجاد وفاق ملی نشده است بلکه افکار عمومی تقریبا دوپاره و قطبی شده است و عده‌ای کاملا موافق با طرح هستند و عده‌ای کاملا مخالف آن. این واکنش اولیه در راستای پیشنهاد این طرح است و برآوردی از تاثیر آن در صورت تصویب وجود ندارد. به‌ویژه تاثیرات آن در حوزه امنیت سرمایه‌گذاری، ایجاد اعتماد عمومی و به‌طور کلی اثرگذاری آن بر سرمایه اجتماعی ارائه‌کنندگان سرویس‌ها یا نهاد متولی چنین اعمال حاکمیتی ممکن است مخرب باشد. ۵-پاسخگویی و ۶- مسوولیت‌پذیری: در رابطه با این موضوعات صرفا لازم است توجه شود که در اعلام تصمیمات کمیسیون مذکور در این طرح، هیچ الزامی مبنی بر اعلام دلایل تصمیم وجود ندارد و مهم‌تر آنکه به علت اینکه این کمیسیون فراتر از یک وزارتخانه است و حتی نهادهای بیرون از محدوده نظارت مجلس در آن حضور دارند، عملا مهم‌ترین ابزار نظارتی مجلس که سوال از وزیر یا استیضاح وزیر است از بین می‌رود. ۷- مساوات: چنانکه گفته شد دخیل‌کردن تشخیص کمیسیون در اعمال مقررات حاکمیتی ضرورتا منجر به نقض مساوات خواهد شد و حتی با فرض رعایت بی‌طرفی اشخاص وضعیت‌های نابرابر در تصمیم‌گیری، منجر به تصمیم‌گیری‌های متفاوت خواهد شد. ۸- کارآمدی و اثربخشی: حقیقتا چه ضرورتی به تصویب این قانون است؟ ایراد بنیادی طرح در این است که اساسا در جهت مدیریت یا بهبود یا افزایش امنیت یا ارتقای کیفیت خدمات پایه در فضای مجازی چه ضرورتی به قانون‌گذاری وجود دارد؟ چگونه است که قانون‌گذار ایرانی تنها راه جهت تسهیل وضعیت کسب و کار یا افزایش امنیت کاربران یا ایجاد فرصت‌های فعالیت در فضای مجازی را قانون‌گذاری می‌بیند؟ تجربه قانون‌گذاری در حوزه‌های دیگر نشان داده است که اساسا در بسیاری از موارد ورود حاکمیت در قالب قانون‌گذاری و دخالت در فرآیندهای طبیعی مناسبات بازار یا مناسبات اجتماعی منجر به بروز آسیب‌های جدی و غیرقابل کنترل خواهد شد. این موضوع از مساله مدیریت بر منابع طبیعی تا مساله مدیریت بر روابط اجتماعی و انسانی مصادیق متعددی دارد که از حوصله این یادداشت خارج است. در این رابطه پژوهش جامعی که در مرکز پژوهش‌های مجلس در رابطه با ضرورت ساماندهی مجوزهای کسب و کار صورت گرفته است، نشان‌دهنده این است که در یک مطالعه تطبیقی و با بررسی چندین تجربه از قوانین اتحادیه اروپا و کشورهایی نظیر آلمان، مالزی، کره‌جنوبی و سنگاپور، به ما این را می‌آموزد که ضرورت قانون‌گذاری حتی به عنوان یکی از راه‌های درمان نیز به رسمیت شناخته نمی‌شود، به این ترتیب که بر اساس تجربیات عملی و مطالعات آکادمیک اصل «مقررات‌زدایی» از اصول تسهیل سرمایه‌گذاری و توسعه اقتصادی و بهبود فضای کسب و کار محسوب می‌شود. از سوی دیگر این طرح به شکلی نگارش‌یافته است که منتهی به تشکیل صندوق حمایت از خدمات پایه کاربردی به عنوان موسسه دولتی مستند به ماده ۱۳ خواهد شد که چنین‌سازو‌کاری فارغ از اینکه چگونه تضمین خواهد شد، ‌سازو‌کاری است که ضرورتی جهت به‌کارگیری آن وجود ندارد. همچنان‌که در سیاست‌های بالادستی کشور نیز به‌ویژه در حکم بند الف ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ۱۴ اسفند ۹۵ بر ضرورت کاهش حجم و اندازه و ساختار دستگاه‌های اجرایی تاکید شده و کاهش حجم دستگاه اجرایی با تاسیس و ایجاد چنین تشکیلاتی که در این طرح پیش‌بینی شده، در تعارض جدی است. نکته دیگر اینکه اموری همچون «حقوق مالکیت فکری»، «قیمت‌گذاری»، «تعیین استاندارد کمی و کیفی» و... به کمیسیون عالی تنظیم مقررات واگذار شده است که برای مثال هیچ عضوی با دانش الزامی و تخصصی در حوزه‌های مذکور ندارد و ناگفته پیداست که منجر به بروز ناکارآمدی ناشی از مصوبات یا مقررات بدون پشتوانه تخصصی خواهد شد. در نهایت اینکه امروزه جهت‌گیری اعمال حاکمیت دولت‌ها در حوزه‌های کسب و کار اعم از حقیقی یا مجازی، اولا به سوی عدم اعمال حاکمیت و در ثانی از طریق حذف نظارت پیشینی و اعمال نظارت‌های پسینی بر این فضاست. بدین معنی که با حذف فرآیندهای زاید و مانع کسب و کار، انرژی و توان اجرایی دولت‌ها مصروف تضمین‌کردن رقابت سالم و رعایت حقوق مصرف‌کنندگان خدمات می‌شود و با در نظر گرفتن منابع محدود دولت‌ها باید گفت اینگونه طرح‌ها تنها منجر به بار مالی برای دولت‌هایی خواهد شد که دست آخر همیشه چندین گام از امکانات تکنولوژیک عقب‌تر هستند و به‌نظر می‌رسد این دستکاری‌های بی‌مورد، مصداق جمله زیبای «لائوتسه» حکیم چینی است که می‌گوید: «اداره کشوری بزرگ همچون سرخ‌کردن ماهی کوچکی است، با دستکاری بیش از حد، به‌حتم کار را خراب می‌کنید.»