الزامات اصلاح قانون بودجه سال در زمان جنگ و پساجنگ

محمدجواد شفقی، دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه تهران در یادداشتی که در اختیار خبرگزاری میزان قرار داد نوشت: قانون بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور در زمانی تصویب شد که فرض غالب، تداوم شرایط عادی اقتصاد و استمرار روندهای معمول مالی دولت بود و به همین صورت مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت، اما با وقوع جنگ و تجاوز نظامی رژیم صهیونیستی و آمریکا علیه کشورمان، قاعدتا این بودجه دیگر به سختی بتواند پاسخ‌گوی نیازهای کشور باشد.

ورود به وضعیت جنگی تنها افزایش برخی هزینه‌های نظامی یا امنیتی نیست، بلکه تغییرات گسترده در نظام مالی دولت، منابع درآمدی، اولویت‌های هزینه‌ای و تعهدات بودجه‌ای است. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که با آغاز جنگ، ماهیت بودجه عمومی دولت‌ها به‌طور اساسی تغییر می‌کند و بودجه از یک ابزار عادی مدیریت اقتصاد به ابزاری برای تأمین امنیت، حفظ کارویژه های حیاتی دولت و بازسازی تبدیل می‌شود.

بررسی نمونه‌های معاصر مانند اوکراین و روسیه و نیز تجربه‌های تاریخی مانند جنگ جهانی دوم در بریتانیا و سایر کشورها نشان می‌دهد که تقریباً همه دولت‌ها در زمان جنگ و‌ پساجنگ ناچار به بازطراحی ساختار بودجه خود شده‌اند.

به بیان روشن‌تر، بودجه‌ریزی جنگی با بودجه‌ریزی زمان صلح متفاوت است و اگر ساختار بودجه ۱۴۰۵ بر مبنای منطق سال‌های عادی باقی بماند، موجب تبعاتی، چون ناکارآمدی، تورم و تضعیف توان دفاعی و بازسازی کشور خواهد شد. از این رو لازم است ضمن توجه به محور‌های ذیل، اصلاحات لازم در قانون بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور اعمال گردد:

لزوم تنوع‌بخشی به درآمدها و یافتن درآمدهای جدید

جنگ نیازمند تنوع‌بخشی جدی به منابع درآمدی و افزایش انعطاف‌پذیری بودجه است. به‌طور سنتی دولت‌ها در شرایط جنگی به سه مسیر متداول «افزایش مالیات»، «استقراض» و «افزایش پایه پولی» تکیه می‌کنند، اما استفاده غیر اصولی از هر یک می‌تواند تبعات سنگینی ایجاد کند. بنابراین بودجه جنگی باید همزمان به دنبال درآمدهای جدید، پایدار و کم‌هزینه باشد و از فشار بر اقتصاد داخلی بکاهد.

با نگاهی به بودجه سال گذشته باید گفت، تحقق کامل منابع پیش‌بینی‌شده با توجه به شرایط اقتصادی کشور حتی‌ در شرایط عادی کافی نبوده (کسری بودجه) و لازم است به ویژه در شرایط غیرعادی کنونی منابع جدیدی دیده شود.

براساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس پیش‌بینی شده بود تا پایان سال ۱۴۰۴، ۸۸ درصد از منابع بودجه عمومی محقق شود و با فرض تخصیص کامل مصارف به استثنای برخی ردیف‌های جمعی-خرجی، حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان منابع جدید نیاز بوده است. این گزارش لزوم یافتن منابع جدید در سال جاری را روشن می سازد. در ادامه مواردی به عنوان منابع جدید بالقوه بررسی می‌شود:

الف) دریافت غرامت

یکی از این منابع، دریافت غرامت و خسارت جنگی است. غرامت نقش دوگانه دارد: جبران خسارت‌های واردآمده به دارایی‌های عمومی و کاهش نیاز دولت به منابع پرهزینه داخلی. بنابراین می توان طی اصلاح بودجه ۱۴۰۵ «ردیف مستقل درآمدی برای غرامت جنگی» در آن درج شود و این درآمدها (در صورت تحقق) در طرح‌های بازسازی و تملک دارایی سرمایه‌ای (طرح های عمرانی با رویکرد بازسازی زیرساخت ها) صرف شود.

حتی اگر وصول کامل غرامت در سال ۱۴۰۵ قطعی نباشد، برآورد محافظه‌کارانه و درج آن به‌عنوان منبع قابل تحقق، هم ظرفیت برنامه‌ریزی مالی دولت را بالا می‌برد و هم فشار مستقیم بر بودجه جاری را کم می‌کند. دریافت غرامت‌ و خسارت از اموال دول متخاصم در دریا و خشکی موضوعی پیچیده است که ممکن است سهل‌الوصول نباشد، از این‌رو می توان توقیف کشتی‌های مربوط به دول متخاصم جهت مصادره دارایی ایشان به عنوان غرامت را مد نظر قرار داد که البته ابعاد حقوق بین‌الملل، سیاسی و نظامی آن باید از سوی متخصصین‌ تبیین گردد.

ب) دریافت عوارض در تنگه هرمز

دریافت عوارض از کشتی‌ها در تنگه‌ هرمز راه دیگری جهت ایجاد درآمد و‌ منابع جدید برای دولت است که به خصوص با دستیابی جمهوری اسلامی به موقعیت کنونی در تسلط عملیاتی بر تنگه، لازم است نظام حقوقی حاکم بر آن ایجاد گردد.

در واقع وضع عوارض عبور از این تنگه به‌عنوان هزینه استفاده از زیرساخت حاکمیتی و زیست محیطی و دریایی می‌تواند یکی از مهم‌ترین منابع درآمدی دولت باشد. بنابراین درج ردیف «درآمدهای حاصل از عوارض تنگه هرمز» در قانون بودجه سال ۱۴۰۵ می‌تواند در راستای تامین منافع ملی، مد نظر قرار گیرد.

رفع ایرادات درآمدهای نفتی

نفت و گاز یکی از منابع اصلی درآمدهای کشور بوده و پیش‌بینی درست درآمدهای ناشی از آن و تخصیص این درآمدها به اولویت‌های کشور به خصوص در شرایط جنگی و پساجنگ اهمیت فراوان دارد. براساس گزارش‌ها، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ در بخش نفت و گاز از چند منظر نواقصی داشت که مهم‌ترین آنها عدم شفافیت در تسهیم درآمدهای نفتی و عدم تخصیص منابع مورد نیاز برای برخی طرح‌های مهم حوزه انرژی مطابق قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی بود. ایراداتی که لزوم اصلاح آن در شرایط کنونی اهمیت زیادی دارد.

نکته مهم فارغ از نحوه فروش نفت، شیوه مدیریت آن است. درآمدهای حاصل از نفت در شرایط جنگ باید با رویکردی ضدتورمی مدیریت شود؛ یعنی تبدیل کامل آن به ریال و تزریق بی‌محابا به اقتصاد داخلی خطرناک است. بخشی از منابع باید در «صندوق‌های تثبیت و بازسازی» ذخیره شود تا هم شوک‌های ارزی کنترل شود و هم منابع کافی برای بازسازی زیرساخت‌های آسیب‌دیده فراهم گردد.

بازنگری در اولویت‌های هزینه‌ای

تغییر در اولویت‌های هزینه‌ای در دوره جنگ و‌ پساجنگ ضرورت دارد. طی اصلاح قانون بودجه، دولت باید منابع را از ردیف‌های کم‌اولویت به ردیف‌های حیاتی منتقل کند. به عنوان مثال براساس گزارشی، مهم‌ترین چالش در برنامه‌ریزی و مدیریت طرح‌های عمرانی دولت، ناکارایی مصارف عمومی و تعداد بالای طرح‌هایی است که بدون پیشرفت قابل توجه از سالی به سال دیگر منتقل می‌شوند.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، ۱۴۵۳ طرح غیرجاری وجود دارد که اتمام همه آنها حدود ۵۱۵۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد. به این ترتیب، انتظار می‌رود با استمرار وضعیت کنونی در تأمین منابع مالی برای طرح‌ها، حدوداً ۸ سال زمان برای اتمام این طرح‌ها لازم باشد. لذا ضرورت دارد دولت‌ ضمن اولویت‌بندی هزینه‌ای به خصوص در طرح‌های مزبور و تقدم طرح‌های مربوط به بازسازی زیرساخت‌های حیاتی، لایحه اصلاحی یا متمم برای بودجه به مجلس ارسال نماید. اصلاح باید شامل ایجاد صندوق‌های ویژه جنگ و بازسازی، اصلاح تخصیص‌ها و ایجاد ردیف‌های جدید حمایتی نیز باشد. در این رابطه دو محور ذیل اهمیت زیادی دارند:

حذف هزینه‌های غیرضرور

جنگ الزاماً به معنای افزایش همه هزینه‌ها نیست. بخش مهمی از بازطراحی بودجه، حذف یا تعلیق هزینه‌های غیرضرور است. برخی هزینه‌ها هرچند در شرایط عادی قابل دفاع باشند در شرایط جنگ فاقد توجیه هستند. برخی هزینه‌های ضروری عبارت‌اند از: «کمک به دفاع و امنیت»، «تأثیر بر معیشت» و «تولید و خسارت ناشی از تعویق آن». همچنین «هزینه‌های جاری غیرمولد»، «همایش‌ها»، «تبلیغات کم‌اثر»، «سفرهای غیرضروری»، «خریدهای اداری لوکس» و «بخشی از پروژه‌های عمرانی کم‌اولویت» نمونه‌هایی از هزینه‌هایی هستند که باید در سال ۱۴۰۵ حذف یا تعلیق شوند.

این اقدام در راستای تحقق نظام اداری صحیح مندرج در بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی و پی‌ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه در بند ۱۲ اصل مزبور خواهد بود که منابع مالی لازم برای تقویت بنیه دفاعی، امداد و بازسازی را آزاد می‌کند و به دولت امکان می‌دهد بدون گسترش تورمی نقدینگی، هزینه‌های ضروری را تأمین کند.

اولویت بازسازی زیرساخت‌ها

از سوی دیگر، جنگ معمولاً زیرساخت‌ها را دچار آسیب‌های جدی می‌کند و بر اثر تجاوز اخیر نیز شبکه‌های حمل‌ونقل، فولاد، انرژی، مراکز درمانی و آموزشی، بنادر، کارخانجات و تأسیسات حیاتی در معرض تخریب یا اختلال قرار گرفتند. بنابراین بودجه ۱۴۰۵ باید بودجه طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) مرتبط با بازسازی را افزایش دهد.

در چنین شرایطی، شروع پروژه‌های جدید اهمیت چندانی ندارد؛ مهم آن است که زیرساخت‌های موجود به وضعیت عملیاتی بازگردند و پروژه‌های نیمه‌تمام حیاتی تکمیل شوند. افزایش سهم فصل «تملک دارایی سرمایه‌ای»، جهت‌دهی آن به سمت بازسازی و استفاده از روش‌هایی مانند مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) می‌تواند سرعت بازسازی را بالا ببرد و بار مالی مستقیم دولت را کاهش دهد.

سازگاری مالیاتی

در کنار این اصلاحات، سیاست مالیاتی بودجه ۱۴۰۵ باید با منطق شرایط جنگ دیده شود. افزایش مستقیم بار مالیاتی بر مردم در زمان جنگ و پساجنگ می‌تواند معیشت خانوارها را تضعیف کند و موجب رکود گردد.

یکی از راهکارهای کارا و نسبتاً نوین، «تبدیل بخشی از مالیات به اوراق مشارکت جنگ و بازسازی» است؛ تجربه‌ای که در کشورهای دیگر در زمان جنگ و پساجنگ به کار گرفته شده است. این روش به دولت اجازه می‌دهد منابع مالی لازم را تأمین کند بدون اینکه فشار نقدی مستقیم بر خانوارها وارد شود.

مردم بخشی از مالیات خود را به شکل اوراق بدهی دریافت می‌کنند و دولت در سال‌های آینده اصل و سود آن را پرداخت می‌کند. این سازکار، هم مشارکت اجتماعی در دفاع و بازسازی را تقویت می‌کند و هم ابزار کارآمدی برای مدیریت نقدینگی دولت است.

به عنوان آخرین نکته در باب بستر حقوقی تغییر قانون بودجه باید گفت، فرآیند تغییر در قانون بودجه از دو مسیر «اصلاح» و «متمم» انجام می‌شود.

«اصلاح بودجه» به معنای اعمال تغییرات محدود در برنامه‌ها و فصول هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی است؛ این تغییرات بدون افزایش جمع اعتبارات مصوب هر دستگاه انجام شده و معمولاً دگرگونی چشمگیری در ساختار بودجه ایجاد نمی‌کند. اصلاح بودجه ممکن است به صورت مستقیم و از طریق ارائه «لایحه اصلاح بودجه» توسط دولت یا «طرح اصلاح بودجه» از سوی مجلس انجام شود. (البته اصلاح ارقام از طریق طرح مجلس نباید بر کل بودجه تاثیر بگذارد.)

اما زمانی که در طول سال مالی، نیاز به تغییرات مهم و گسترده در اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا اعتبارات مالی دستگاه‌ها ایجاد شود، به گونه‌ای که با اصلاح بودجه قابل پوشش نباشد و افزایش سقف اعتبارات ضرورت پیدا کند، در چنین شرایطی «متمم بودجه» صرفا از طریق لایحه دولت ارائه و تصویب می‌شود.

در واقع در این رابطه رعایت اصلی بنیادین برای حفظ توازن قوا و انطباق با قانون اساسی الزامی است؛ یعنی لزوم انحصار تغییرات کلان از طریق لایحه است. مطابق اصل ۵۲ قانون اساسی، تهیه و تنظیم بودجه از شئون انحصاری قوه مجریه است. از این رو، هرگونه اصلاحی که منجر به تغییر در سقف اعتبارات یا جابه‌جایی ارقام کلیدی به‌نحوی‌که بر کل بودجه تأثیر بگذارد و شاکله آن را تغییر دهد (چنانکه اغلب پیشنهادات فوق چنین وضعی اقتضا دارد)، از طریق «طرح قانونی» نمایندگان امکان‌پذیر نبوده و دخالت در شان قوه مجریه است؛ به خصوص که براساس منطق حقوق اساسی و مالی، دولت به عنوان مجری بودجه اشراف بر نحوه هزینه کرد و برآورد دقیق درآمدها دارد.

نظرات تفسیری شورای نگهبان صراحتاً تأکید دارد که تصویب متمم و تغییرات ساختاری در شاکله بودجه صرفاً باید در قالب «لایحه دولت» انجام شود تا صلاحیت‌های قوای مجریه و مقننه تداخل نیابد. همچنین در راستای اصل انعطاف پذیری، دولت می‌تواند در مواردی محدودي، بدون نیاز به تصویب مجلس شورای اسلامی و با رعايت تشريفات و شرايط خاصي، در ارقام اعتبارات دستگاه‌ها تغيير و انتقال صورت دهد و درصدی از اعتبار فصل يا ماده‌ای کسر و به اعتبار فصل يا ماده‌ی ديگری اضافه شود، مشروط بر اين‌که سقف اعتبارات تغيير نيابد؛ لذا چنانکه دولت برخی از اصلاحات فوق را بتواند از رهگذر این امکان انجام دهد، از تشریفات و بروکراسی اصلاح بودجه نیز رها شده و با سرعت بیشتری می تواند اقدام نماید.

در پایان باید گفت کاربست مجموع پیشنهادات فوق به دولت این امکان را می‌دهد که با تکیه بر ظرفیت‌ها و مجوزهای حقوق مالیه عمومی بتواند با عملکردی ترکیبی، تأثیرات منفی تجاوز به ناحق دشمن بر مردم را کاهش دهد، دشمنی که در کمال تعجب و بر خلاف تمام موازین حقوق بین‌الملل، هیچ ابایی از تهدید به انهدام زیرساخت‌های غیر نظامی ندارد، چنانکه ابایی از هدف قرار دادن غیر نظامیان نداشته است.