زمستان و فرمان بودجه مقاومتی

بررسی الزامات بودجه دولت برای سال ۱۳۹۲

قانون بودجه یک کشور تمام هزینه‌های یک سال دولت را در خود دارد و اغراق نیست اگر بگوییم که تمام مقدرات یک کشور در قالب همین بودجه آورده شده است و هنگامی که در موضوع یک بودجه صحبت می‌کنیم در مورد سرنوشت یک سال مملکت صحبت خواهیم کرد، آنچه در ادامه خواهید خواند بر محور الزامات بودجه سال آینده کل کشور است که ماحصل تحقیق نگارنده و بدون داشتن اطلاعاتی است که بنا به مصلحت‌سنجی برخی مسوولان محرمانه خوانده می‌شوند.

اطلاعاتی که در سراسر دنیا و در دولت‌های قبلی هم اطلاعاتی عادی محسوب می‌شدند و جالب آنکه بنا به دلایل فنی، پاره‌ای از این اطلاعات در اختیار نهاد‌های بین‌المللی هستند و تنها با مصلحت اندیشی برخی مسوولان، محققین و صاحب‌نظران کشور از آنها بی‌بهره‌اند.

بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۲ در واپسین روز مهرماه با امضای رییس‌جمهور به کلیه دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد و به این ترتیب اولین مرحله از مراحل تفصیلی بودجه‌ریزی سال ۱۳۹۲ کلید خورد.

بخشنامه بودجه در واقع جهت‌گیری‌های کلی و اهداف و رویکردهای قانونی را برای تدوین و تنظیم لایحه بودجه سال آینده نشان می‌دهد؛ نگاهی به بخشنامه‌های بودجه در سال‌های قبل و حتی در دولت‌های پیشین نشان می‌دهد که این بخشنامه‌ها بیشتر به یک خطابه شبیه هستند که در آن به همه جهت‌گیری‌ها و رویکردهای مهم و اساسی تاکید شده، اما برنامه عملیاتی برای تحقق آن تدوین نشده‌ است. بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۲ نیز از نظر تاکید بر اسناد بالادستی و پیگیری تحقق اهداف توسعه‌ای مانند توسعه فعالیت‌های بخش خصوصی، حمایت از تولیدات دانش بنیان، رشد صادرات غیرنفتی، تحقق رشد ۸ درصدی تولید ناخالص داخلی، کاهش رشد شاخص قیمت‌ها، کاهش تصدی‌های دولتی، توسعه فرهنگی و اهدافی از این دست کاملا شبیه بخشنامه‌های سال‌های قبل است و از این نظر در بخشنامه بودجه سال آینده نیز تقریبا هیچ کدام از رویکردها و جهت‌گیری‌های اساسی مندرج در سند چشم‌انداز یا مواد قانون برنامه پنجم از قلم نیفتاده است.

در بخشنامه سال ۱۳۹۲ به موضوع تحریم‌ها نیز اشاره شده و چند توصیه محوری برای مقابله با آثار تحریم‌ها در حوزه مالی نیز گنجانده شده است:

۱- جلوگیری از افزایش اعتبارات هزینه‌ای

۲- اجتناب از پیش‌بینی طرح‌ها و پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید

۳- خودداری از پیش‌بینی اعتبار برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با بیش از ۹۵ درصد پیشرفت فیزیکی

۴- اجتناب از پیش‌بینی هزینه‌های سرمایه‌ای برای طرح‌ها و پروژه‌های جدید در شرکت‌های دولتی.

این توصیه‌های محوری به گونه‌ای در جهت انقباض مالی در سال آینده ارزیابی می‌شود، لیکن به نظر می‌رسد با توجه به ابعاد و آثار ناشی از تحریم‌ها این توصیه‌های محوری به تنهایی کافی نیست.

نگاه مسلط بر بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۲ بر این مبنا شکل گرفته که قانون بودجه سال جاری را به عنوان یک پایه برای پیش‌بینی بودجه سال بعد در نظر گرفته است؛ در حالی که قانون بودجه سال ۱۳۹۱ نیز بدون توجه به محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های بین‌المللی تدوین و تصویب شده، به گونه‌ای که تعدادی از نمایندگان مجلس بر اصلاح این قانون در جهت انطباق بیشتر با شرایط به وجود آمده در اثر تشدید تحریم‌ها در سال جاری تاکید کرده اند و برخی دیگر معتقدند دولت با استفاده از ابزارهای در اختیار خود باید منابع و مصارف بودجه را با شرایط جدید تنظیم و اجرا کند. به عبارت دیگر، در اینکه قانون بودجه سال جاری با واقعیت‌های ناشی از تشدید تحریم‌ها انطباق ندارد، تردیدی وجود ندارد و بنابراین لایحه سال ۱۳۹۲ نه بر مبنای قانون بودجه سال جاری، بلکه باید بر اساس ارقام محقق شده در شش ماهه اول سال تنظیم و تصویب شود. نگاهی به مفروضات و مبانی تدوین و تصویب قانون بودجه سال ۱۳۹۱ و مقایسه آن با اطلاعات عملکردی می‌تواند تصویری روشن‌تر از وضعیت مالیه عمومی ایران در ماه‌ها و سال‌های آینده به ما ارائه کند.

● نگاهی به قانون بودجه سال ۱۳۹۱

مفروضات اساسی تدوین لایحه بودجه سال ۱۳۹۱:

۱- برآورد حقوق ورودی کالاهای وارداتی بر اساس واردات ۸۲ میلیارد دلار میانگین تعرفه ۵/۱۱ درصد و قیمت دلار ۱۲۵۰۰ ریال

۲- رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری ۱/۲۰ درصد (فرض برنامه پنجم)

۳- تولید روزانه ۴۰۵۰ هزار بشکه نفت خام، ۴۳۰ هزار بشکه تولید میعانات گازی، ۱۷۱۰ هزاربشکه نفت خام به عنوان خوراک پالایشگاه‌های نفتی و ۳۲ هزار بشکه خوراک پالایشگاه‌های گازی، صادرات روزانه ۲۳۴۰ هزار بشکه نفت خام و ۳۹۸ هزار بشکه میعانات گازی که از این میزان سهم بودجه عمومی پس از کسر ۵/۱۴ درصد سهم شرکت ملی و ۲۳ درصد سهم صندوق توسعه ملی در طول سال مبلغ ۵۱۶۴۰ میلیون دلار خواهد بود.

۴- میانگین بهای هر بشکه نفت خام ۸۵ دلار و قیمت هر دلار در این بخش ۱۱۵۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

این فروض که هم در زمان ارائه لایحه بودجه سال جاری و هم موقع بررسی آن در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس مورد تشکیک کارشناسان قرار می‌گرفت، در شش ماه اول سال جاری در عمل به پاشنه آشیل بودجه سال جاری تبدیل شد. واردات ۸۲ میلیارد دلاری که در شش ماه اول سال جاری کمتر از ۲۸ میلیارد دلار آن تحقق یافته و در شش ماه دوم نیز بعید است عملکردی بهتر از شش ماه اول سال داشته باشد، یکی از مواردی است که عدم تحقق منابع مالی حاصل از دریافت حقوق ورودی را در پی خواهد داشت، مگر اینکه دولت در وصول حقوق ورودی ارزش دلار را بالاتر از رقم پیش‌بینی شده در بودجه در نظر بگیرد.

رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری گرچه به احتمال زیاد رقمی بالاتر از ۱/۲۰ درصد را تجربه خواهد کرد، اما تحقق آن با اهداف مقرر در برنامه پنجم، تفاوت اساسی خواهد داشت؛ زیرا رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری، نرخ تورم را در درون خود دارد و در حالی که نرخ تورم ماه‌های اخیر به ۲۵ درصد نزدیک می‌شود و دورنمای ماه‌های آینده نیز ازتداوم، بلکه تشدید رشد فزاینده شاخص قیمت‌ها حکایت دارد؛ حتی با وجود ثبات در میزان تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های ثابت و عدم افزایش آن، رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری حداقل معادل نرخ تورم خواهد بود. بنابراین رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری در شرایط موجود در واقع به معنای افزایش قیمت اسمی کالاها و خدمات داخلی بدون افزایش در حجم و میزان تولید واقعی است.

در خصوص تولید روزانه نفت خام باید گفت در حال حاضر آمار رسمی و قابل اتکایی وجود ندارد، تنها اظهارنظر وزیر نفت مبنی بر تولید روزانه بیش از ۴ میلیون بشکه در روز در هفته‌های اخیر منتشر شده که با اظهارنظر برخی مقامات مسوول در ماه‌های اخیر مبنی بر کاهش تولید و صادرات همخوانی ندارد به عنوان مثال غلامرضا کاتب سخنگوی کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات، اخیرا میزان صادرات روزانه نفت خام را حدود ۱ میلیون بشکه در روز اعلام کرده که احتمالا شامل صادرات میعانات گازی هم می‌شود، زیرا وی میزان صادرات در بودجه آمده نفت خام را روزانه ۲۶۰۰ هزار بشکه اعلام کرده که علی‌القاعده منظورشان مجموع صادرات روزانه نفت خام و میعانات گازی است. با توجه به اینکه امکان ذخیره نفت خام و میعانات گازی آن هم به میزان تقریبی ۱۶۰۰هزار بشکه در روز وجود ندارد، بنابراین می‌توان نتیجه گرفت به طور قطع و یقین میزان تولید روزانه نفت خام حتی اگر ظرفیتش وجود داشته باشد در ماه‌های اخیر باید به کمتر از ۴‌میلیون بشکه رسیده باشد. گزارش‌های مختلف بین‌المللی نیز بر کاهش تولید و صادرات نفت خام در ماه‌های اخیر تاکید دارد. به عنوان مثال، چندی پیش صندوق بین‌المللی پول گزارش داد که تولید روزانه نفت خام از میانگین ۴۱۰۰ هزار بشکه در سال ۲۰۱۱ به ۳۶۰۰ هزار بشکه در سال ۲۰۱۲ کاهش یافته است. متعاقب این گزارش رویترز بر اساس گزارش منتشره توسط اوپک و به نقل از منابع ثانویه میزان تولید نفت خام در ماه‌های سپتامبر و آگوست سال ۲۰۱۲ را روزانه ۲۷۲۰ هزار بشکه در روز گزارش کرده است، گرچه این آمار تا حدودی بدبینانه است، اما با توجه به مصرف روزانه ۱۷۰۰ هزار بشکه نفت خام در پالایشگاه‌های داخلی و صادرات روزانه قریب به یک میلیون بشکه نفت خام که از سوی سخنگوی کمیسیون برنامه و بودجه اعلام شده می‌تواند قریب به باور باشد.

همچنین براساس گزارشی که در ابتدای اکتبر سال جاری توسط آژانس بین‌المللی انرژی انتشار یافته، صادرات روزانه نفت خام ایران از ۲۳۰۰ هزار بشکه در اواخر سال ۲۰۱۱ به رقم ۸۶۰ هزار بشکه در روز کاهش یافته است.

گرچه اختلاف بین این آمار و ارقام زیاد است و گزارش رسمی و متقنی از سوی مقامات مسوول در حوزه تولید و صادرات نفت خام منتشر نشده است، لیکن کلیت این آمار نشان می‌دهد میزان تولید و صادرات نفت خام در ماه‌های اخیر روند کاهشی داشته و انتظار می‌رود این روند با ادامه و حتی تشدید تحریم‌ها در سال ۱۳۹۲ نیز کم و بیش ادامه یابد. بنابراین بودجه دولت که قریب به ۵۰ درصد منابع خود را به طور مستقیم از منابع حاصل از صادرات نفت خام تامین می‌کند و در بخش‌های دیگر منابع مانند منابع حاصل از سود عملکرد نفت و مالیات بر شرکت‌های نفتی و حقوق و عوارض ورودی نیز وابستگی غیرمستقیمی به منابع نفتی دارد در مجموع با کسری تراز منابع و مصارف بودجه‌ای مواجه گردد، بنابراین قانون بودجه سال جاری که تقریبا بدون توجه به این محدودیت‌ها تنظیم شده است نمی‌تواند مبنای مناسبی برای تدوین لایحه بودجه سال آینده باشد.

فرض قیمت ۱۱۵۰۰ ریالی برای هر دلار تنها فرضی است که می‌تواند به کمک دولت بیاید تا بخشی از عدم تحقق منابع حاصل از صادرات نفت خام را جبران کند، زیرا در حال حاضر با افتتاح مرکز مبادله ارزی امکان فروش دلار با قیمتی تقریبا معادل ۱۵/۲ برابر قیمت بودجه شده دلار فراهم آمده است و اگر موانع قانونی این مساله رفع گردد و دولت تمام منابع ارزی حاصل از صادرات نفت خام را از طریق سازوکار مرکز مبادله ارزی به فروش برساند، خواهد توانست با نیمی از منابع ارزی پیش‌بینی شده در بودجه (۲۵۸۲۰ میلیون دلار)، تمام منابع ریالی پیش‌بینی شده برای صادرات نفت خام و میعانات گازی را فراهم آورد. البته باید توجه داشت، دولت در شش ماهه نخست سال عملا دلارهای به دست آمده را با نرخ رسمی یا نزدیک به آن به فروش رسانده و بعید است بتواند در شش ماهه دوم بیش از ۲۵ میلیارد دلار نفت خام و میعانات گازی صادر کند.

● پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه سال ۱۳۹۱

با توجه به مسائلی که مطرح شد و با فرض میانگین صادرات روزانه ۱۲۰۰هزار بشکه نفت خام و میعانات گازی در شش ماهه اول و میانگین قیمت هر بشکه ۹۵ دلار و میانگین فروش هر دلار دولتی در شش ماهه اول به بهای فرضی ۱۳۰۰۰ ریال می‌توان گفت از مجموع ۶۸۳۶۰۷۹۲۰ میلیون ریال منابع پیش‌بینی شده از محل فروش نفت خام و میعانات گازی در سال ۹۱ در شش ماهه اول سال رقمی قریب به ۲۷۵۶۵۲۰۰۰ میلیون ریال معادل ۴۰ درصد پیش‌بینی سالانه و ۲۹/۷۸ درصد پیش‌بینی شش ماهه اول (۱۸۶ روز) تحقق یافته است. به این ترتیب در شش ماهه اول قریب به ۷۳ میلیون میلیارد ریال از منابع بودجه عمومی تحقق نیافته است. از آنجا که در سه ماهه اول، محدودیت‌های اتحادیه اروپا اعمال نشده بود و در ماه‌های آینده نیز چشم‌انداز روشنی در خصوص کاهش محدودیت‌های بین‌المللی وجود ندارد، باید میانگین صادرات روزانه نفت خام و میعانات گازی در شش ماهه دوم سال را کمتر از ۱۰۰۰ هزار بشکه در نظر گرفت و با این حساب عدم تحقق منابع حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی در طول سال جاری احتمالا از مرز ۲۰۰ هزار میلیارد ریال و مجموع عدم تحقق کل منابع بودجه عمومی از مرز ۴۰۰ هزار میلیارد ریال خواهد گذشت که قریب به ۲۸ درصد منابع عمومی بودجه سال جاری را شامل می‌شود.

● بایدها و نبایدهای لایحه بودجه سال ۱۳۹۲

عدم تحقق درآمدهای ارزی، علاوه بر تاثیری که بر عدم تحقق منابع بودجه دولت دارد، آثار و پیامدهای گوناگونی بر بخش‌های مختلف اقتصاد دارد که در تدوین لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ باید از دو جنبه مورد توجه قرار گیرد:

۱- آثار بودجه‌ای هر کدام از متغیرها باید به دقت بررسی و در پیش‌بینی منابع و مصارف بودجه‌ای مورد توجه واقع شود.

۲- سیاست‌های مالی مناسب برای غلبه بر مشکلات و پیامدهای ناشی از تحریم‌های اقتصادی در لایحه بودجه پیش‌بینی گردد.

۳- حداکثر تلاش صورت گیرد تا تمامی عدم تحقق‌های حیاتی بودجه ۹۱ در بودجه ۹۲ تحقق یابد.

بر این اساس و با توجه به نکاتی که مطرح شد، دولت و مجلس در پیشنهاد و بررسی و تصویب قانون بودجه سال آینده باید رویکردهای زیر را در پیش گیرند:

۱- پیش‌بینی صادرات روزانه نفت خام را براساس روند سری زمانی صادرات روزانه نفت خام از تیرماه سال ۱۳۹۱ تا زمان پیشنهاد یا تصویب قانون بودجه سال ۱۳۹۲ اعمال کنند و در صورتی که این روند سیر نزولی داشته است، برای سال آینده نیز در سناریوی محتاطانه این کاهش را پیش‌بینی کنند. بهتر است میزان برآورد فروش نفت نزدیک به میزان فروش نفت درآخرین روزهای تصویب بودجه باشد.

۲- قیمت نهایی هر بشکه نفت خام را پایین‌تر از میانگین قابل پیش‌بینی در نظر گیرند، زیرا در شرایط تحریم هزینه مبادله به شکل غیرمعمول افزایش خواهد یافت. در این فرآیند توجه به تجربه ماه‌های اخیر و احتمال تشدید تحریم‌های پولی و بانکی ضروری است.

۳- میزان واردات را بر مبنای محدودیت‌ها و با احتساب احتمال افزایش بهای دلار در سال آینده پیش‌بینی کنند و به الزامات و ضرورت‌های ناشی از احتمال تجدید نظر در سیاست‌های گمرکی و مالیاتی نیز توجه داشته باشند. در سال آینده سیاست‌هایی همچون محدودیت یا ممنوعیت واردات، دولتی شدن کلی یا بخشی تجارت خارجی، افزایش یا کاهش عوارض گمرکی کاملا محتمل است.

۴- در شرایط فعلی ارز یکی از کمیاب ترین منابع در اقتصاد ملی است. نحوه تخصیص این منبع مهم در سال آینده باید حتما در بودجه پیش‌بینی و مشخص شود. یقینا سیاست تخصیص بر اساس قیمت بازاری به‌رغم همه تاثیرات منفی که بر سطح عمومی قیمت‌ها دارد، هم از جنبه تامین منابع بودجه‌ای و هم از نظر حمایت از صادرات و محدودسازی واردات و هم از جنبه سلامت و شفافیت اقتصاد بر سایر ابزارهای تخصیصی رجحان دارد.

۵- توجه به تغییر دولت و لزوم مدیریت بودجه در دولت فعلی و دولت آینده و با توجه به شرایط دشوار کنونی ایجاب می‌کند تا در قانون بودجه سازوکار مطمئنی برای جلوگیری از تخصیص نامتقارن بودجه در دولت فعلی یا امکان تغییر مدیریت در دولت آتی پیش‌بینی گردد.

محمد شجاعی‌مقدم

عکس: آکو سالمی