مدیریت چالش ها در فرآیند اصلاحات اقتصادی

گذار به اقتصاد مبتنی بر بازار در چین موجد شکوفایی سرمایه گذاری شد و سیاستگذاران غالبا متوجه مشکل سرمایه گذاری بیش از حد بودند, سقوط تولید که معمولا با به کارگیری شوک درمانی در جاهای دیگر توام می شد, هرگز در چین حادث نشد

تجربه شش کشور، شوروی سابق، چکسلواکی سابق، بلغارستان، مجارستان، لهستان و رومانی نشان می دهد که شروع اصلاحات با کاهش شدیدی در عملکرد اقتصادی همراه بوده است. در همه این کشورها، نرخ های رشد اقتصادی تقریبا بلافاصله به شدت منفی شد. علاوه براین، کاهش در سرمایه گذاری اغلب شدیدتر از کاهش تولید بود اما تجربه چین بسیار متفاوت بوده است. اصلاحات اقتصادی در چین به دور از کاهش رشد تولید و سرمایه گذاری با یک شتاب کند، ولی اشتباه ناپذیر هدایت شد. در واقع نرخ رشد چین طی دوره پیش از اصلاحات بر مبنای معیارهای بین المللی نیز بسیار بالا بود یعنی ۸/۵ درصد درسال طی دهه ای که به۱۹۷۸ ختم می شد و ۶/۸ درصد در سال طی دوره۱۹۸۰-۱۹۶۵. همچنین نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به طرف میانگین بیش از ۹ درصد در سال طی مدت۱۰سال پس از شروع اصلاحات شتاب گرفت . علاوه بر آن، در هیچ سالی تولید ناخالص داخلی عملا تنزل نیافت. حداقل عملکرد خوب در سال۱۹۸۹ یعنی سال تثبیت بود که تولید ناخالص داخلی فقط ۲/۳ درصد افزایش یافت. در چین و طی زمان گذار، تمایل شدیدی وجود داشت که سرمایه گذاری بسیار سریع تر از بازده رشد کند در نتیجه نسبت سرمایه گذاری به تولید ناخالص داخلی متمایل به صعود بود تا به نقطه حداکثر خود یعنی بیش از ۳۹ درصد در سال های ۱۹۸۶ و ۱۹۸۷ برسد.

گذار به اقتصاد مبتنی بر بازار در چین موجد شکوفایی سرمایه گذاری شد و سیاستگذاران غالبا متوجه مشکل سرمایه گذاری بیش از حد بودند، سقوط تولید که معمولا با به کارگیری شوک درمانی در جاهای دیگر توام می شد، هرگز در چین حادث نشد. پس اندازهای داخل با همان سرعت سرمایه گذاری، افزایش یافت وازاین رو به جز سال های ۱۹۸۶-۱۹۸۵، چین برای سرمایه گذاری مالی، اتکای چندانی به سرمایه خارجی نکرد یعنی پس اندازهای داخلی ونه خارجی، سرمایه مالی را تشکیل داد و نرخ های بالای سرمایه گذاری که احتمالا با افزایش در کارآیی سرمایه گذاری همراه بود، منجر به رشد شتابان شد. طی مرحله گذار از اقتصاد برنامه ریزی شده متمرکز به بازار، احتمال افزایش نابرابری توزیع درآمد بسیار زیاد است؛ زیرا در رژیم برنامه ریزی متمرکز همان سیاست ها و نهادهایی که امنیت اقتصادی و درجه نسبتا بالایی از برابری را فراهم می کنند، همچنین مسوول سطح بالایی از عدم کارآیی در تخصیص منابع هستند. از این رو، اصلاحاتی که زمینه ساز تشویق کارآیی بیش تر هستند، همزمان امنیت اقتصادی و درجه نابرابری راکاهش می دهند.اول، به منظور جلوگیری از قطبی شدن درآمدها، اصلاحات اقتصادی باید توسط اقدامات طرح شده برای حمایت ازفقیران و افراد آسیب پذیر در مقابل تنزل استانداردهای زندگیشان تکمیل شوند.

دوم، بالا بودن نرخ رشد تولید و متوسط درآمد سرانه طی مرحله گذار، واجد اهمیت است. اقتصاد ایستا، محیط نامناسبی برای ارایه اصلاحات مربوط به ساختار اقتصادی و اجتماعی است. رشد سریع همانند بستری امن عمل کرده و از افزایش نابرابری که به افزایش فقر تعبیر می شود، جلوگیری می کرد. رشد سریع همچنین طی فرآیند اصلاح، منابعی اضافی برای تامین مالی سیاست های جبرانی ضررکنندگان را فراهم می کند. هر قدر نرخ رشد سریع تر باشد منابع بیش تری تولید می شود که در اصل می تواند برای اقدامات جبرانی به کار رود، البته برای تکمیل این مدار هر قدر نرخ رشد سریع تر باشد، نیاز کمتری به اقدامات جبرانی وجود دارد. سوم، مجموعه سیاست هایی که به منظور جبران زیان ها تدوین شده اند، باید با احتیاط طراحی شوند. تجربه چین در این زمینه، شامل درس هایی مثبت و منفی است. در ابتدا، مجموعه سیاست هاباید بر رفع سیاست های القایی اختلالات که به طور همزمان منجر به نابرابری و عدم کارآیی می شوند، متمرکز شوند.

● راهبرد اصلاحات چینی

راهبرد اصلاحات چینی از چهار راه متمایز می شود: اول، اصلاح طلبان یکباره تمام قیمت ها را آزاد نکردند. آن هاکنترل بسیاری از قیمت هاراحفظ کردند و نظام قیمت دوگانه راهمراه با قیمت های بازار آزاد و کنترل شده، هدایت و قیمت هارا در کنار هم برنامه ریزی کردند این امر منجر به عدم کارآیی شد اما دارای این مزیت بزرگ بود که کارگزاران را به حفظ ثبات مالی و جلوگیری از رشد سریع نرخ های تورم قادر کرد. دوم، اصلاح طلبان اولویت بالایی به حفظ نرخ های رشد سریع و سطوح بالای سرمایه ریزی دادند. پیگیری کارآیی تخصیصی ایستا که در بسیاری از جاها منجر به کاهش درآمد و ستانده شده، قربانی حفظ رشد شده است در نتیجه، کارگزاران رشد ورای عدم کارآیی را از طریق رقابت منابع سرمایه گذاری در حاشیه برای فعالیت هایی که دارای نرخ های بالایی از سود هستند، انتخاب کرده اند. سوم، چینی هاهیچ اولویتی را به خصوصی سازی موسسات دولتی اختصاص ندادند. در عوض آن هابرخلق فرض هایی در مقیاس کوچک و جدید، ظهور موسسات خصوصی کاربر،هم در مناطق شهری و هم در مناطق روستایی، تمرکز داشتند. این راهبرد شدیدا موفقیت آمیز بود و منجر به رشد سریع محصول، درآمد و اشتغال شد و به توزیع منافع حاصل از اصلاحات بین خانوارها ومناطق به طور منطقی و عادلانه کمک کرد و منجر به رشد سریع سهم بخش خصوصی در تولید کل و صنعت شد و تولید در بخش دولتی به رشد خود ادامه داد.

● ناهنجاری های اصلاحات

به سبب ماهیت تدریجی فرآیند اصلاح، اصلاحات ناپیوسته و ناقص بودند و ناهنجاری های متعددی رخ داد که مهم ترین آن ها عبارتند از: اول، اصلاح موسسه و به ویژه اصلاح نظام پرداخت ها، بسیار سریع تر از اصلاح قیمت ها پیش رفت. مدیران موسسه های سودآور صنعتی دولتی، قسمتی از سود خود را با استفاده از طرح های تشویقی سخاوتمندانه بین کارگران، توزیع کردند اگرچه غالبا این سودها ناشی از عملکرد فنی برتر یا تلاش بیش از انتظار نیروی کار نبود، بلکه ناشی از قیمت سهمیه ای بالاتر برای محصولات موسسه بوده است. موسسه هایی که دارای زیان یا سود کم بودند، توانایی پرداخت پاداش های سخاوتمندانه به کارگران، حتی وقتی که این زیان ها ناشی از قیمت های سهمیه ای پایین غیرمنطقی و نه به سبب ضعف مدیریت کارگران بود، نداشتند. توزیع درآمدهای کارگران در سطح موسسه های دولتی، در عین برابری نسبی تاحدودی اختیاری شد وهیچ کارکرد تخصیصی یا پاداش هایی از آن حاصل نشد. راه حل این مشکل خاتمه دادن به اصلاحات دستمزد و طرح های تشویقی نیست، بلکه تکمیل اصلاح قیمت است. دوم این که به موجب اصلاحات موسسه های دولتی اجازه یافتند تمام منافع خود را بعد از پرداخت مالیات ها برای خود نگه دارند، ولی به آن دسته موسسه هایی که با ضرر عمل می کردند، اجازه داده نشد که ورشکست شوند. به این ترتیب، دولت خود را در موقعیت نزدیک شدن به وضعیت عدم برنده شدن یافت. دولت درمورد زیان موسسه های دولتی کاملا مسوول بود اما تنها قسمتی از سودهای آن را دریافت می کرد. توجیه ابتدایی این سیاست، تمایل شدید به اجتناب از ایجاد بیکاری عمومی در موسسه های دولتی غیرسودآور بود. از آن جا که هیچ طرحی برای پرداخت کمک هزینه بیکاران هنگام از دست دادن شغل توسط مرکز وجود نداشت، ورشکستگی موسسه های دولتی باعث مشقت قابل ملاحظه ای در مناطق شهری می شد. علاوه بر این ها، از آن جا که کارگران چینی شغل خود را آزادانه انتخاب نمی کردند، بلکه دولت بر آن ها تکلیف می کرد، می توان این گونه بیان کرد که یک قرارداد ضمنی وجود دارد که دولت براساس آن موظف به تامین دایمی اشتغال است. توجیه دیگر این سیاست شناخت این واقعیت است که ورشکستگی در طول دوره گذار لزوما ناشی از عدم سودآوری اجتماعی بنگاه نیست. این امر، به ویژه هنگامی درست است که هزینه های تامین بهداشت و درمان، آموزش و پرورش و دیگر خدمات اجتماعی به جای مالیات به سود موسسه های دولتی تحمیل شود. مادامی که قیمت ها قادر به هزینه ها و منافع اجتماعی نبودند، سودها و زیان های گزارش شده نمی توانستند در تخصیص منابع، مورد استفاده قرار گیرند. باز هم استدلال هایی در جهت تکمیل اصلاح قیمت تا اندازه ممکن، نه در جهت حمایت نامحدود از موسسه های دولتی زیان دهنده وجود دارد. سوم این که رفتار نامتقارن سود و زیان موسسه های دولتی، باعث ایجاد مشکلات مالی جدی برای دولت شده که تهدیدی در جهت کاهش ثبات کلان اقتصادی است. مدیریت غیرمتمرکز موسسه ها که با آزادسازی بخشی از قیمت ها ترکیب شده است، قیمت های نسبی را تغییر داده و شمار موسسه های دولتی زیانده را به شدت افزایش داده است.

در واقع، امروزه حدود یک سوم کل موسسه های صنعتی قادر به کسب سود نیستند در نتیجه، باید بخش فزاینده ای از هزینه های دولتی در جهت تامین کسری بودجه موسسه های دولتی به کار رود و این زمانی است که کاهش مالیات بر سود باعث کاهش شدید درآمدهای مالیاتی دولت در درآمد ملی شده است. بخشی از زیان های موسسه های دولتی از طریق یارانه های دولت مرکزی و بخش دیگر به وسیله دریافت وام های کم بهره از شبکه بانکی به سفارش دولت تامین شده است. هر یک از شیوه های فوق، یعنی یارانه یا وام که به کار گرفته شده باشد، کسری بودجه موسسه های دولتی که بخشی ازآن از پیامدهای اصلاحات است، بدون توجه به نحوه تامین آن باعث بروز مشکلات مالی برای دولت شده و ادامه فرآیند اصلاح را دشوار ساخته است. قیمت های دوگانه یکی از معایب فرآیند اصلاح بود. از سوی دیگر قیمت های دوگانه محصولات صنعتی، منجر به یک رشته مشکلات شده اند که احتمال تداوم آن تا زمان تکمیل اصلاح قیمت وجود دارد. اول، نظام قیمت دوگانه مدیران را به خرید و فروش همزمان تشویق کرده است یعنی نهاده های صنعتی را در قیمت برنامه ریزی شده از دولت می خرند و در بازار آزاد به قیمتی بالاتر از آن می فروشند. این کار به نوبه خود نظام های عرضه و بازاریابی دولتی را تخریب کرده و ایجاد بازارهای منظم را دشوار کرده است صنایع بزرگ از قبیل زغال سنگ، فولاد و نفت، تحت تاثیر قرار گرفته اند و به علت این که منافع حاصل از خرید و فروش همزمان ثبت نشده اند عواید دولت از محل مالیات بر سود کاهش یافته است. دوم، قیمت گذاری دوگانه و بازارهای رسمی و آزاد وابسته به آن فرض های متعددی برای فساد مالی ایجاد کرده اند واین به نوبه خود، در بعضی موارد موجب کاهش حمایت عمومی از ادامه فرآیند اصلاح و اتکای بیش تر بر فرآیند بازار شده است و بالاخره نظام قیمت گذاری دوگانه، برای برخی از موسسه های دولتی بسیار سودآوربوده است و این امر نیز مشوق فعالیت گسترده رانت جویی در میان کل بخش مربوط به موسسه های دولتی بوده است. وجود نظام قیمت دوگانه، اشتیاق زیادی را در میان مدیران در جهت تداوم آن ایجاد کرده و این نیز موجب تضعیف حمایت از تداوم فرآیند اصلاح شده است. نابرابری درآمد به عنوان یکی از نتایج اصلاحات افزایش یافت اما درجه نابرابری، حداقل تاکنون قابل تحمل بوده است و نابرابری در چین به آرامی، در مقایسه با سایرکشورهای در حال توسعه ادامه دارد. قانون جدید در آخرین روز نشست دو هفته ای سالانه مجمع ملی خلق چین روز جمعه، ۱۶مارس سال گذشته قانونی پس از سال ها بحث با رای مثبت ۲۷۹۹ نماینده در مقابل ۵۲ رای مخالف و۲۷ رای ممتنع تصویب شد که در آن حق مالکیت خصوصی به جز در مورد زمین به رسمیت شناخته می شود. هدف از این قانون، حمایت از مالکیت تعاونی، دولتی و خصوصی است هر چند که این قانون مالکیت دولتی را در کانون نظام اقتصادی کشور قرار داده است. این قانون سه سال پس از نخستین رای گیری تاریخی مجمع ملی خلق چین مبنی بر حمایت از مالکیت خصوصی در قانون اساسی تصویب شد. تصویب این قانون گسترده ترین اقدام برای حمایت از بخش خصوصی از زمان شروع حرکت اقتصاد این کشور به سوی اقتصاد بازار در اواخر دهه ۱۹۷۰ محسوب می شود.این قانون که حمایت یکسانی برای بخش های خصوصی و دولتی فراهم می کند تاییدی بر گسترش بخش خصوصی چین از زمان آغاز اصلاحات اقتصادی این کشور است. در حال حاضر بخش خصوصی شامل سرمایه گذاری های خارجی به حدود ۶۵ درصد تولید ناخالص داخلی و ۷۰ درصد درآمدهای مالیاتی بالغ شده است.