رویكردی تازه به قانون استفاده از حداكثر توان داخلی

قانون حداكثر استفاده از توان فنی و مهندسی, تولیدی, صنعتی و اجرایی كشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات روح كلی حاكم بر این قانون, واگذاری مسئولیت و انجام مدیریت فعالیت های مختلف پروژه های كشور به بنگاه های اقتصادی, حرفه ای ایرانی است

پروژه‏های ایرانی باید به بنگاه‏های اقتصادی و كارآفرینان حرفه‏ای كشورمان سپرده شود« این شعار پس از چند سال فراز و نشیب، دست آخر تبدیل به قانونی شد كه در تاریخ ۷۶/۱/۱۶ جهت اجرا از سوی مجلس شورای اسلامی به دولت ابلاغ شد.

قانون حداكثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی كشور در اجرای پروژه‏ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات. روح كلی حاكم بر این قانون، واگذاری مسئولیت و انجام مدیریت فعالیت‏های مختلف پروژه‏های كشور به بنگاه‏های اقتصادی، حرفه‏ای ایرانی است تا از این طریق، اهدافی چون استفاده هرچه بیشتر از توان فنی و مهندسی و تولیدی و صنعتی و اجرایی كشور، تقویت توان فنی و اجرایی كشور در اجرای كارهای بزرگ و همچنین حمایت از شركت‏ها و پیمانكاران ایران به منظور افزایش تولید و ارائه خدمات، محقق شود. قانون حداكثر... با توجه به راهكارهایی كه برای توانمندسازی بنگاه‏های اقتصادی ایرانی در نظر گرفته، باز هم از زمان تصویب تإ؛ به امروز، مورد بی مهری مسئولان اجرایی قرار دارد و تعهد به پایبندی در قانون مذكور بسیار كمرنگ است. اما قانون حداكثر، از زمان روی كار آمدن دكتر احمدی‏نژاد به عنوان رئیس‏جمهور با صدای رساتری به گوش می‏رسد چنانچه دكتر طهماسبی وزیر صنایع و معادن بارها بر پایبندی وزارتخانه متبوعش نسبت به قانون مذكور تاكید كرده است. همچنین دیدار دكتر احمدی‏نژاد از نمایشگاه بین‏المللی نفت، گاز و پتروشیمی در هفته گذشته و گلایه‏مندی برخی از تولیدكنندگان و پیمانكاران نفتی مبنی بر تمایل مسئولان نفتی به خرید تجهیزات و بكارگیری پیمانكاران خارجی، منجر به آن شد كه رئیس‏جمهور بار دیگر قانون حداكثر را به وزیر و معاونانش یادآوری كند. این كه »باید از تمامی ظرفیت‏های داخلی استفاده شود« و یا »چرخ صنایع داخلی باید بچرخد« و »تعرفه‏ها را اصلاح كنید« ازجمله بیانات رئیس‏جمهور در این نمایشگاه بود كه نشان از تمایل دولت به استفاده از توان داخلی در اجرای پروژه‏های مختلف كشور داشت. اما بی توجهی مسئولان اجرایی به قانون حداكثر را باید در عملكرد شركت‏های پیمانكاری وتولیدكننده نیز جستجو كرد. عدم پشتیبانی مالی یكی از عوامل مهمی است كه بنگاه‏های اقتصادی كشورمان را درگیر كرده است. مخصوصا در پروژه‏های نفتی كه طرح‏ها عمدتا به صورت »میلیارد دلاری« محاسبه می‏شود و هیچ كس نمی‏تواند آن را در كشور تامین كند. هرچند برداشت از حساب ذخیره ارزی و یا تامین مالی به صورت بیع متقابل و یا فاینانس در قانون حداكثر پیش‏بینی شده، اما این دو راه‏حل نیز مشكلات خاص خود را دارد كه به صورت جداگانه به آن خواهیم پرداخت.

●از شعار تا واقعیت

تاكید وزیر صنایع بر استفاده از حداكثر توان داخلی طی ماههای اخیر، بسیاری از پیمانكاران و تولیدكنندگان كشورمان را خشنود كرد. اما موانعی كه بر سر اجرایی شدن این قانون وجود دارد، تحقق آن را با تاخیر مواجه ساخته است. همایون مددی نایب رئیس هیات مدیره انجمن سازندگان تجهیزات صنعتی ایران بر این باور است كه واردات بی رویه كالا به كشور از تحقق شعار حداكثر استفاده از توان داخلی ممانعت می‏كند وی بإ؛ بیان این مطلب كه قانون حداكثر یكی از مواردی است كه مورد تاكید وزیر صنایع می‏باشد، عنوان می‏كند كه طی چند ماه اخیر این قانون اجرایی نشده و با توجه به موانعی كه بر سر راه تولیدكنندگان وجود دارد، عملی شدن این هدف به راحتی امكانپذیر نخواهد بود. اما موانع تعرفه‏ای در كنار عدم پشتیبانی مالی از جمله مشكلات اجرایی شدن قانون حداكثر از سوی دست‏اندركاران و بنگاه‏های اقتصادی كشورمان مطرح می‏شود. همایون مددی نیز موانع تعرفه‏ای را عاملی برای عدم استفاده از حداكثر توان داخل عنوان كرده و می‏گوید زمانی كه تولیدكنندگان همواره با واردات كالای خارجی و با تعرفه پایین مواجهند، حتی اگر قانون حداكثر استفاده از توان داخلی نیز اجرایی شود، تاثیرگذار نخواهد بود.

شرایط نابرابر رقابت بنگاه‏های داخلی با شركت‏های خارجی در كشورمان را به صورت نامتعادلی، دچار بهم‏ریختگی كرده است. به طوری كه این شرایط نابرابر به نفع شركت‏های خارجی تمام می‏شود. نایب رئیس هیات مدیره انجمن سازندگان تجهیزات صنعتی ایران نیز بر این نكته تاكید دارد و عنوان می‏كند كه وقتی تولیدكنندگان داخلی نقدینگی لازم برای تولید و امكان دریافت وام از بانك‏ها را ندارند، رقابت با تولیدكنندگان خارجی و تحقق شعار استفاده حداكثری از توان داخلی فراهم نخواهد شد.

وی ركود موجود در بازار تولید كشور از سویی و توسعه طرح‏های نفتی را از سویی دیگر دچار تناقض می‏خواند و تاكید می‏كند كه این نوع تناقض نشاندهنده تامین نیاز پروژه‏ها از طریق واردات و تولیدات خارجی است.

قانونگذار در قانون حداكثر، تنها جنبه مالی پروژه‏ها را در نظر نگرفته بلكه انتقال دانش و فناوری نیز مدنظر بوده است. در كشور ما از یك سو در برخی از زمینه‏های ارائه خدمات فنی و مهندسی تجارب و توان‏های قوی وجود داشته كه حتی با توجه به نیرو و توان مازاد می‏توانیم در آن زمینه‏ها نسبت به صدور خدمات فنی اقدام كنیم و از سوی دیگر بازار بسیار بزرگی برای خرید خدمات فنی و مهندسی نیز وجود دارد كه طبق قانون »حداكثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی و صنعتی و اجرایی كشور در اجرای پروژه‏ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات« باید این بازار در اختیار بنگاه‏های اقتصادی و كارآفرینان قرار گیرد كه متاسفانه این قانون چندان مورد توجه قرار نگرفته و این بازار به سادگی در اختیار شركت‏های كره‏ای، چینی و اروپایی قرار گرفته است. همان طوری كه گفته شد، روح حاكم بر این قانون واگذاری مسئولیت و انجام مدیریت پروژه‏های كشور به بنگاه‏های اقتصادی و كارآفرینان حرفه‏ای ایران است تا از این طریق، توانمندی آنان ارتقاء و دانش فنی نیز به كشور منتقل شود. اما آنچه در قانون حداكثر مكررا به آن توجه شده صرفا انجام كار در ایران نیست بلكه قانون مذكور بر ارجاع كار به ایرانی و بازار كار برای ایرانی تاكید كرد. طی ۷ سالی كه از تصویب قانون حداكثر می‏گذرد متاسفانه برخی از شركت‏ها و یا پیمانكاران ایرانی پس از ارجاع كار آن را به طرف خارجی سپرده و به نوعی از قانون سوء استفاده كرده‏اند.

●مفاد قانون

در ماده یك این قانون كه قانونگذار اهداف كلی خود را در آن ذكر كرده، آمده است: به منظور استفاده هرچه بیشتر از توان فنی - مهندسی - تولیدی و صنعتی و اجرایی كشور، كلیه وزارتخانه‏ها، سازمان‏ها، موسسات، شركت‏های دولتی یا وابسته به دولت، بانك ها، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (موضوع ماده ۵ قانون محاسبات) موسسات عمومی یا عام‏المنفعه، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی و همچنین تمامی سازمان‏ها، شركت‏ها و موسسات، دستگاه‏ها و واحدهایی كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام است از قبیل شركت ملی نفت ایران، شركت ملی گاز، شركت پتروشیمی، سازمان هواپیمایی كشور، سازمان صدا و سیما، شركت ملی فولاد و شركت ملی صنایع مس ایران اعم از این كه قانون خاص خودرا داشته یا از قوانین و مقررات عام تبعیت كنند و شركت‏های تابع و وابسته به آنها موظف هستند در ارجاع كارهای خدمات مهندسی مشاور، پیمانكاری، ساختمانی، تاسیساتی و تجهیزاتی پروژه‏های خود اعم از این كه از بودجه عمومی دولت و یا از درآمدهای خود یا از اعتبارات و تسهیلات ارزی و ریالی دستگاه‏های مزبور استفاده كنند، بر اساس این مصوبه اقدام كنند. ماده یك قانون حداكثر را می‏توان نشاندهنده عزم ملی برای حصول به اهداف قانون خواند تا توان فنی و مهندسی، تولیدی و صنعتی و اجرایی كشور هرچه بیشتر به خدمت گرفته شود. اما در ماده دو قانونگذار خواسته است كه با واگذاری مسئولیت و انجام مدیریت پروژه‏های بزرگ به پیمانكاران، طراحی و ساخت، توان فنی و اجرایی كشور را تقویت كند.

در این ماده آمده است: به منظور تقویت توان فنی و اجرایی كشور در اجرای كارهای بزرگ و استفاده حداكثر از توان داخلی، سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی كشور) موظف است ظرف سه ماه با كسب نظر از وزارتخانه‏های ذیربط، آیین‏نامه لازم برای ساماندهی و روش فعالیت واحدهای پیمانكار طراحی و ساخت را تهیه و برای تصویب به هیات‏وزیران تسلیم كند. اما در ماده ۳ قانون، قانونگذار خواسته است بازاری كه در اختیار ایرانی یا مشاركت ایرانی، خارجی قرار گرفته، در داخل كشور در اختیار دیگران نیز قرار گیرد و توسط آنان به خارج از كشور منتقل نشود. در اینجا دستگاه‏های اجرایی باید از پیمانكاران ایرانی طرف ارجاع كار یا شركت خارجی شریك مشاركت ارجاع كار بخواهند. قانونگذار در این ماده می‏گوید: از تاریخ تصویب این قانون ارجاع كارهای خدمات مهندسی مشاور و پیمانكاری ساختمانی، تاسیساتی، تجهیزاتی و خدماتی صرفا به موسسات و شركت‏های داخلی مجاز است و در صورت عدم امكان با پیشنهاد اجرایی و تصویب شورای اقتصاد از طریق مشاركت با شركت‏های ایرانی، خارجی مجاز و حداقل سهم ارزشی كار طرف ایرانی پنجاه و یك درصد خواهد بود. قانونگذار با اجرای ماده (۳) قانون حداكثر خواهان به خدمت گرفتن و تقویت توان ایرانی است. از سویی دیگر كارفرمایان و سیستم بانكی كشور نیز همراه با شركت‏های ایرانی باید در انعقاد قرارداد، مشابه شركت‏های خارجی عمل كنند و این مورد به صراحت در ماده ۴ قانون ذكر شده است به طوری كه بانك مركزی موظف شده است به منظور حمایت از شركت‏های ایرانی و افزایش توان تولید و ارائه خدمات نسبت به موارد زیر اقدام كند:

۱. گشایش اعتبار و یا صدور مجوز گشایش اعتبار توسط بانك‏های تجاری در چارچوب قوانین بودجه‏های سنواتی و تسهیلات ارزی دستگاه‏های اجرایی حسب درخواست دستگاه ذیربط به نفع شركت‏های ایرانی با مشاركت ایرانی، خارجی به صورت قابل تقسیم و یا اتكایی كه طرف قرارداد دستگاه‏های اجرایی، موضوع این قانون است.

۲. صدور ضمانت‏های موردنیاز شركت‏هإ؛ و موسسات برای مناقصه‏ها و قراردادهای موضوع این قانون براساس مصوبه هیات‏وزیران

۳. افتتاح حساب ارزی و نیز صدور اجازه استفاده مستقیم از ارزی كه توسط موسسات و شركت‏های مهندسی مشاور یا پیمانكاری ساختمانی تاسیساتی، تجهیزاتی، بازرسی فنی داخل در پیمان‏ها و قراردادهای ارزی یا ارزی ریالی منوط، اعم از پیمان‏ها و قراردادهای بخش دولتی یا غیردولتی حاصل می‏شود با رعایت مصوبات هیات وزیران.

قانونگذار در موارد مذكور خواسته است از توان ایرانی در اجرای پروژه‏های صنعتی كمك بگیرد و این توان را در زمینه‏های مهندسی، صنعتی - اجرایی و تولیدی به خدمت گرفته تا صدور خدمات فنی و مهندسی در كشور شكل بگیرد.

در ماده ۵ نیز وزارت امور اقتصادی و دارایی مكلف به تهیه آیین‏نامه مربوط به پوشش بیمه قراردادهای موضوع این قانون و خروج ماشین‏آلات و تجهیزات موردنیاز فعالیت در خارج از كشور به صورت صادرات موقت با ارائه سفته معادل ارزش صادراتی اقلام و ایجاد تسهیلات لازم برای خروج مصالح، لوازم و كالاهای مصرفی موردنیاز اجرای قراردادهای خارج از كشور شده است.

همچنین معافیت كارگران اعزامی موضوع قراردادهای صدور خدمات فنی به خارج از كشور از پرداخت عوارض خروج و صدور كارنامه شغلی برای كلیه كارگران ایرانی كه در ارتباط با صدور خدمات فنی اعزام می‏شوند نیز ازجمله ماده‏های ۶-۷ قانون حداكثر است.

در پایان و در ماده ۸ نیز وزارتخانه‏های صنعتی مكلف شده‏اند در پایان هر سال آن بخش از كالاهای صنعتی را كه قادر به ساخت آنها در داخل می‏باشند از نظر نوع و مشخصات فنی، تعداد و زمان ساخت به دستگاههای اجرایی موضوع این قانون اعلام دارند.

قانون »حداكثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی كشور در اجرای پروژه‏ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات« را می‏توان یكی از مهمترین قوانین پس از انقلاب اسلامی دانست. ساخت تجهیزات صنعتی بدون تردید، آثار مثبت و گرانبهایی را در پی دارد كه قطع وابستگی یكی از مهمترین دستاوردهای آن است هرچند به دلیل تحریم اقتصادی كشور و دلائل سیاسی بسیاری از تجهیزات داخلی جایگزین خارجی در اجرای پروژه‏های كشور شده است اما پایبندی به قانون حداكثر و جدی گرفتن آن از سوی مسئولان اجرایی از سال ۷۶ تا به امروز می‏توانست در افزایش توان مهندسی بسیار تاثیرگذار باشد. در حال حاضر با یك مقایسه بسیار ساده در صنایع ساخت تجهیزات كشور با دیگر كشورها حتی كشورهای همسایه، عقب‏ماندگی در این صنعت قابل مشاهده است. حضور قدرتمند شركت‏های خارجی با پشتوانه دولتی متاسفانه به هیچ یك از شركت‏های ایرانی اجازه ورود به این میدان را نداده و انتظارات صنعت نیز در همین حد شكل گرفته است. قانون حداكثر با جدی گرفتن آن از سوی مسئولان می‏تواند در جایگاه مناسبی قرار گیرد و به رشد و اعتلای توانمندی‏های مهندسی ایران منجر شود.

سحر شقاقی