مسئله سلسه مراتب قوانین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

چرا قانونی بر قانون دیگر برتر است؟
مسئله سلسه مراتب قوانین امر مهمی است . در جهان امروز كمتر كشوری است كه نظام حقوقی اش میان قوانین درجات برقرار نكرده باشد. وقتی سخن از سلسه مراتب قوانین است.باید این واقعیت را بپذیریم كه قوانین لازم الاجرای یك كشور دارای ارزش و اهمیت برابر نیست و قوانین و مقرراتی هست كه به قوانین و مقررات دیگر برتری دارد لذا قوانین .و مقررات كم اهمیت تر ، نباید مغایر با قوانین برتر باشد.
ریشه و دلیل برتری قانونی بر قانون دیگر چیست و چگونه می توان آن را توجه كرد؟ برتری قانونی بر قانون دیگر در یك كشور مبنای سیاسی دارد و توجیه آن را باید در دات و ماهیت كشور –ملت جستجو كرد كه مهم ترین واقعیت سیاسی جهان ما است. كشور – ملتها تحت تأثیر عوامل گوناگون تاریخی و سیاسی پیدا شده اند. شكل گرفته و انسجام یافته اند. در داخل مرزهای مشخص كه این كشور- ملت ها را از هم جدا می سازد، حاكمیت ملی مستقر است و اصول و اعتقادات و آرمان هایی مردمی را كه در درون این قالب ها زندگی می كنند برای زندگی مشترك دراز مدت به هم پیوند می دهد. این اصول اعتقادات می تواند اعتقاد به دموكراسی ، سوسیالیسم، لیبرالیسم، دین و مذهب و یا تلفیقی از آنها باشد و قانون اساسی هر كشوری مهم ترین متن سیاسی و حقوقی است كه این اعتقادات واصول را رسماً بیان می كند. از این آرمان های كلی كه پایه وحدت ملی و نظام سیاسی را تشكیل می دهد ضوابط و قواعد دیگری منشعب می شود كه برای اداره كشور لازم است . ولی این ضوابط و قواعد فرعی نباید متناقض یا آن اصول واعتقادات اصلی باشد. این است ریشه برتری قانونی برقانون دیگر در یك نظام حقوقی كه در قالب یك نظام سیاسی پیدا شده و شكل گرفته است.
تظاهر عملی حاكمیت ملی ، دروجود نهادهای سیاسی، قضایی، اداری ، نظامی ،فرهنگی و اجتماعی و كارای این نهادها خلاصه می شود. این نهادها در سراسر كشور و گاهی بیرون از مزرهای كشور فعالیت این نهادها مثل همه فعالیتهای دیگر زندگی سیاسی و اجتماعی مبتنی بر قواعد و ظوابطی است كه در اصطلاح حقوق این قواعد و ضوابط را به طور عام قانون یا مقررات می نامند. مرجعی كه به طور عادی امروز در دینا حق قانونگذاری دارد . قوه مقننه-مجلس یا مجالس قانون گذاری –است. در ایران هم چنین است ولی این نهادها برای به تحقق رسانیدن وظایف شان در بسیاری از موارد ناچارند تصمیماتی بگیرند و یا ضوابطی وضع كنند. همچنین ممكن است كشور به صورت مسئولان مناطق خود مختار یا سرزمین های عضو كشور فدرال حق دارند برای امور خاص شان تصمیماتی بگیرند و مقرراتی بگذارند. از این جا همیشه این احتمال هست كه مقررات و ضوابطی را كه مراجع و نهادهای مختلف می گذارند با هم متناقض باشد و یا این كه با اصول كلی كه حاكمیت ملی بدان مبتنی است مغایر باشد ، در این صورت تكلیف چیست ؟ چگونه این تناقض ها باید بر طرف گردد؟ نظام جمهوری اسلامی در مورد بروز تناقض قوانین عادی با قانون اساسی از یك سو و آیین نامه ها با قوانین از سوی دیگر راه حل هایی به دست داده است كه بررسی آن موضوع مقاله حاضر است، ولی پیش از این كه این بحث را گسترش دهیم ، یاد آوری دو نكته لازم به نظر می رسد. كه یك مورد مربوط به رابطه سلسه مراتب قوانین یا سلسله مراتب اداری است و مورد دوم راجع است به مسئله سلسله مراتب قوانین در قانون اساسی منسوخ و متمم آن.(۱)
۱-سلسه مراتب قوانین از جهاتی با سلسه مرابت اداری قابل مقایسه است ونویسنده این مقاله در انتخاب موضوع مقاله ملهم از اصطلاح سلسله مراتب اداری بوده است.ولی باید به خاطر بسپاریم كه با وحود قدمت اصطلاح سلسله مراتب اداری و جا افتادگی این نهاد سیاسی و اداری و بدیهی بودن این امر كه مقام بالاتر سیاسی و اداری حق دستور دادن به مقام پایین تر سیاسی واداری را دارد. سلسه مراتب اداری نتیجه وجود اصل سلسه مراتب قوانین است و نه بر عكس . یعنی پس از این كه ملت بر اساس حاكمیت مطلقش اصل و یا اصولی را خط مشی و راهنمای زندگی سیاسی و اجتماعی و كم و بیش دراز مدت قرار داد چگونگی اداره قوا و نهادهای كشور را هم برطبق آن اصول پی ریزی می كند و ضوابط انتخاب مسئول یا مسوولاتی را كه باید در بالای این قوا و نهادها قرار گیرند مشخص می سازد بنابراین مسوول و یا مسوولان بر اساس اصول پذیرفته شده و از طرف مردم برای اداره كشور انتخاب می شوند و ریاست قوای كشور را به عهده دارند . حق دارند كه به نوبه خود مسوولان دیگری را با رعایت ضوابط در سر كارها و مسوولیت های دیگر بگمارند و به آنان دستور دهند. یعنی به این ترتیب مقام بالاتر در حدود قوانین و مقررات به مقام پایین تر فرمان می دهد و او مكلف به اجرای آن است این است اساس سلسله مراتب اداری ( ماده ۵۴ قانون استخدام كشوری) . دلیل دیگر برتری سلسله مراتب قوانین بر سلسله مرابت قوانین بر سلسله اداری در منشاء ایجاد این دو سلسه مراتب است . ضوابط سلسله مرابت اداری را قوانین استخدامی تعیین می كند كه به وسیله قوه مقننه یا مجلس، یعنی قانون گذار عادی وضع می شود. در حالی كه ضوابط سلسله مراتب قوانین و روابط قوا را قانون اساسی .یعنی قانون گذار استثنایی مشخص می سازد.
۲-مسئله سلسله مراتب قوانین در گذشته . در قانون اساسی منسوخ و متمم آن مسئله سلسله مراتب قوانین به سكوت برگذار شده بود و در صودت بروز تعارض میان قوانین راه حلی پیشنهاد نكرده بود. لذا حقوق دانان بر اساس اصول مسلم و شناخته شده حقوقی اغلب به این نتیجه رسیده بودند كه با وجود سكوت قانون اساسی برتری قانون اساسی بر قوانین عادی مسلم است و قضات در موقع اجرای قوانین بهتر است از اجرای قانون عادی مغایر قانون اساسی خود داری كنند.(۲) مسئله سلسله مراتب قوانین را حداقل می توان در دو سطح بررسی كرد. ۱-برتری قانون اساسی نسبت به قوانین عادی، ۲-برتری قوانین عادی نسبت به آیین نامه ها، ولی پیش از ورود در این بحث لازم است كه مفهوم خود قانون در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران شكافته و شناخته شود.
مفهوم قانون در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران.
مرجعی كه باید از قانون تعریف كند معمولاً قانون اساسی است ولی ق. ا.ج.ا.ا بدون این كه از قانون تعریفی به دست داده باشد منشاء نهایی قانون گذاری را در اصل دوم چنین اعلام كرده است: جمهوری اسلامی نظامی است برپایه ایمان به :۱-خدای یكتا (لا اله الا الله)و اختصاص حاكمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر او ۲- وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین ..اعلام اینكه قوانین ریسته الهی دارد مانع نگردید كه نویسندگان ق. ا. ج.ا.ا. یك فصل را كه شامل ۳۸ اصل است ( اصول شصت و دوم تا نود و نهم) به قوه مقننه و طرز كار از این قوه اختصاص دهند. با این وصف هیچ جا نه در قانون اساسی و نه در سایر قوانین از خود قانون تعریف نشده است. لذا حقوق دانان از آن تعاریف گوناگون به دست داده اند .از آن جمله قانون عبارت از وضع مقررات عام ودامی است. از پیش باید بپذیریم كه تعریف قانون ساده نیست ولی اشكال این تعریف این است كه هر نوع مقرراتی اعم از آیین نامه، تصویب نامه، اساسنامه و لایحه قانونی را نیز در بر می گیرد. زیرا آیین نامه ها و لوایح قانونی هم جنبه عام و دایمی دارند و استثنائاً این شرط ها را ندارند و این استثنائات در مورد قانون هم صادق است. با توجه به این ایراد می توان گفت كه صفت مشخصه قانون به مفهوم خاص كلمه در تشریفاتی بودن آن است . یعنی قانون به مقررات لازم الاجرایی گفته می شود كه نام آن قانون است . نه آیین نامه و تصویب نامه یا لایحه قانونی، و تنها مجلس حق دارد كه مقرراتی را با این نام وضع كند و سایر مقاماتی كه حق دارند مقررات وضع كنند. حق ندارند قانون وضع كنند. چنان كه اصل هفتاد و یكم ق.ا. ج. ا.ا. اعلام می دارد. مجلس شورای ملی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع كند . قانون در این اصل هر نوع مقرراتی را در بر می گیرد. یعنی مجلس حق دارد آیین نامه تصویب نامه، اساسنامه و لایحه قانونی هم وضع كند . در حالی كه سایر مقامات قانونی گذاری به معنای عام كلمه مثل هیات وزیران ،یا هریك از وزیران و یا شوراها فقط حق دارند كه آیین نامه و یا تصویب نامه وضع كنند و حق وضع قانون را ندارند . همچنین وقتی كه در اصول یك صد و بیست وششم و یك صد وسی و هشتم ق. ا. ج. ا. ا. می خوانیم كه تصویب نامه و آیین نامه های دولت و یا وزیران نباید مخالف قوانین باشد. منظور از قوانین در انی جا قانون اساسی و قوانینی است كه قوه مقننه یا مجلس تصویب كرده است پس می توان استنساخ كرد كه فرق میان قانون وسایر مقررات لازم الاجرا در تشریفاتی بودن و در مرجع وضع آن است.یعنی قانون به مفهوم خاص یا تشریفات ویژه به وسیله مجلس وضع می شود . در حالی كه قانون به مفهوم عام عبارت است از : هر قاعده و دستوری است كه با تشریفات خاص از طرف مقاماتی وضع می شود كه در موقع وضع آن قاعده یا ستور دارای صلاحیت قانون گذاری اند. با این دید در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران هم تصمیماتی كه از سوی مجلس یا مستقیماً از طرف مردم یا سایر مقاماتی كه صلاحیت قانون گذاری(۳) دارند گرفته می شود. بعد از امضاء رئیس جمهوری و انتشار جنبه قانونی خواهد داشت. درمورد
حق قانون گذاری مجلس كمی دورتر بحث شده است. در مورد حق مستقیم قانون گذاری به وسیله مردم . اصول ششم و پنجاه و هفتم ق. ا. ج. ا. ا. به روشنی آن را پذیرفته است. ولی چون عملاً ممكن نیست كه در هر موردی و برای هر مسئله ای به مردم و آراء آنان مراجعه شود لذا ملت این اختیار قانون گذاری را برای مدت محدودی به نمایندگان منتخب خود واگذار می كند كه به نام مجلس یا قوه مققنه این حق را اعمال می كند. مراجعه به آراء عمومی یا همه پرسی به عنوان یك مرجع قانون گذاری در كشور ما بی سابقه نیست . پاره ای از قوانین به این ترتیب به تصویب رسیده است مثال انحلال محلس یا مراجعه به همه پرسی در زمان نخست وزیری دكتر محمد مصدق در تیر ۱۳۳۲ از موارد معروف و قدیمی در این زمینه است. اصل پنجاه و نهم ق. ا. ج. ا. ا. به صراحت و دقیقاً همه پرسی را از مراجع قانون گذاری شناخته است بدین شرح . در مسائل بسیارمهم اقتصادی ،سیاسی ، اجتماعی و فرهنگی ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان برسد. استقرار جمهوری اسلامی ایران كه در دهم و یازدهم فروردین ۱۳۵۹ با همه پرسی رسمیت یافت از مثال های نامدار مربوط به مراجعه به آراء عمومی است.برای مقاماتی كه می توانند قانون وضع كنند اصولاً دو نكته مهم در دوره قانون گذاری كه مربوط به ماهیت قانون گذاری است . قابل پیش بینی است . اولاً برای زمان فترت .زمان فترت اصطلاحاً به مرحله ای گفته می شود كه مجلس منحل شده است . و یا دوره قانون گذاری پایان یافته است. و مدت كم و بیش طولانی سپری شده است بدون اینكه قوه مقننه جدیدی تشكیل شده است. دراین جا این پرسش پیش می آید كه آیا قوه مجریه در این دوره حق قانون گذاری را دارد؟ استاد كریم سنجابی به این پرسش در كتاب حقوق اداری اش چنین پاسخ داده است: قوه مجریه در هیچ حال حق وضع قانون و اتخاذ تصمیم درباره اموری كه به موجب قانون اساسی در صلاحیت خاص قوه مقننه است ندارد بخصوص كه در زمان فترت قوه كه نظارت بر اعمال آن بنماید وجود ندارد ولی میدانیم كه در گذشته به ویژه در سال های ۱۳۲۵ و ۱۳۲۶ شمسی در زمان فترت دولت وقت برای اداره كشور به وضع مقررات اقدم كرده بود. مثال مهم دیگر در دوران فترت مربوط به دوره انقلاب جمهوری اسلامی ایران است. این دوره دقیقاً از ۲۲ بهمن ۱۳۵۷ با سرنگونی نظام شاهنشاهی آغاز می شود و تا استقرار كامل نهادهای جمهوری اسلامی ایران یعنی افتتاح مجلس در تاریخ هفتم خرداد ۱۳۵۹ و تشكیل دولت در تاریخ نوزدهم شهریور ۱۳۵۹ ادامه داشت. این دوره به دوره دولت موقت انقلابی و دوره دولت موقت جمهوری اسلامی و مرحله فعلی جمهوری اسلامی ایران تقسیم میشود. در تمام این مدت لازم بود كه برای اداره كشور تصمیماتی گرفته شود . این تصمیمات یا به صورت تصویب نامه بوده است كه به وسیله هیات وزیران دولت موقت انقلابی و دولت موقت جمهوری اسلامی تصویب شده است و یا به صورت لوایح قانونی بوده است كه از طرف شورای انقلاب و شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران (۶) وضع شده است همه این مصوبات در ضمیمه روزنامه رسمی كشور ایران كه سپس تغییر نام میدهد و ضمیمه روزنامه رسمی جمهوری اسلامی (۷)می شود منتشر شده است. دوران فترت مسائل پیچیده ای ایجاد می كند زیرا فترت ممكن است بر رغم تمایلات قوه مجریه و مسولان ادازه كشور به علت انقلاب جنگ و نظایر آن پیش آمده باشد . در این صورت امور كشور باید حل و فصل شود و نیز ممكن است نیازها ومسائل تازه ای پیش آید كه قوانین موجود نتواند جوابگوی این احتیاجات باشد. در چنین شرایطی طبیعی است كه قوه مجریه بتواند قاعده و مقررایت وضع كند تا گردش كارها بر پایه ضوابط باشد و از خودكامگی ها پرهیز شود. ولی قوه مجریه پس از پایان دوره فترت و بازگشت به وضع عادی باید مصوباتش را به قوه مقننه تقدیم كند تا قوه مقننه آن را تنفیذ و یا لغو كند و اگر بر اساس ضوابط قانون گذاری سنتی در ایران و جهان استدلال كنیم همه مصوبات دوره موقت انقلاب هم باید به تصویب قوه مقننه برسد . حال اگر این ضوابط سنتی را در نظر نگیریم و بگوییم انقلاب الگو ندارد و از ضوابط ویژه پیروی می كند.این مصوبات برای تنفیذ یا لغو به مجلس تقدیم نخواهد شد و به همین صورت لازم الاجرا خواهد بود . فقط یاد آوری می شودكه ق. ا. ج.ا.ا. در این باره ساكت است . دوم مسئله تفویض اختیارات است و به موردی گفته می شود كه قوه مقننه اختیار قانون گذاری را به طور عام یا خاص و در هر حال برای مدت محدود به هیات دولت به نخست وزیر و یا به یكی از وزیران واگذار می كند. پرسشی كه به ذهن می رسد دانستن این است كه آیا تفویض اختیارات قانونی است؟ یا غیر قانونی؟ به بیان دیگر همان طور كه در حقوق خصوصی وكالت در توكیل مجاز است آیا در حقوق عمومی هم می توانیم این اصل را بپذیریم ؟ برخی از حقوقدانان بر عكس آن را بلا مانع دانسته و استدلال می كنند، كه ملت نمایندگانی را برای حفظ مصالح كشور به مجلس فرستاده است كه حافظ منافع اش باشد و اگر نمایندگان تصمیم به تفویض اختیارات قانون گذاری بگیرند باید اصل را بر این گذاشت كه برای رعایت و حفظ منافع عمومی بوده است. در گذشته مثال هایی از تفویض اختیارات داریم. (۸) اگر مثال هایی از تفویض اختیارات در گذشته هست برای آینده دستور اصل ۷۶ ق.ا.ج.ا.ا. باید ملاك عمل قرارگیرد كه تفویض اختیار وضع قوانین را به شخص یا هیات منع كرده است و فقط اجازه داده است كه در موارد ضروری مجلس اختیار وضع پاره ای از قوانین را به یكی از كمیسیون های داخلی خود تفویض كند و در این صورت قانون جنبه آزمایشی خواهد داشت و بعد از گذشتن مدتی كه مجلس تعیین خواهد كرد باید به تصویب نهایی مجلس برسد.
نكته قابل یادآوری در مورد تهیه قوانین این است كه قوانین پیش از آنكه به صورت قانون در آید یا لایحه قانونی است و یا طرح بر طبق اصل ۷۴ق.ا.ج.ا.ا. لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران و طرح ها با امضاء حداقل پانزده نماینده قابل طرح در مجلس خواهد بود. در مورد قانون باید به نكته دیگری هم اشاره كنیم كه مربوط به عهد نامه ها است . همان طور كه ماه ۹ قانون مدنی اعلام داشته است. مقررات عهودی كه بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران وسایر دول منعقد شده باشد . در حكم قانون است و اصل ۷۷ ق.ا.ج.ا.ا می گوید،عهد نامه ها ومقاله نامه ها ، قرار دادها و موافقت نامه ها ی بین المللی باید به تصویب شورای ملی برسد برطبق اصل ۱۲۵ ق.ا.ج.ا.ا. عهد نامه و قرار دادهای بین المللی باید به امضاء رییس جمهور برسد و میان عهدنامه های سری و غیر سری تفاوت وجود ندارد.
برتری قانون اساسی نسبت به قوانین عادی
بر خلاف قانون اساسی منسوخ كه درباره اختلاف میان قانون اساسی با قانون عادی ساكت بود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به صراحت و بدون ایهام برتری قانون اساسی را نسبت به قانون عادی اعلام داشته است . یعنی فرق قانون اساسی باقوانین عادی تنها از اختلاف میان مراجع ناشی نمی شود. بلكه اختلاف میان آن دو. اختلاف ماهوی و كیفی است . چنان كه در اصل ۷۲ ق. ا.ج.ا.ا. آمده است، مجلس شواری ملی نمی توند قوانینی وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمی كشور با قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی كه در اصل ۹۶ آمده و بر عهده شورای نگهبان است.قانون اساسی اصولاً در همه كشورها دارای موقعیت خاصی است و مرجعی كه قانون اساسی را وضع می كند . مرجع قانون گذاری عادی نیست و جزء قوای سه گانه كه در خود قانون اساسی پیش بینی شده است . نیست ق. ا. ج. ا.ا. هم دارای چنین موقعیتی است چنان كه در قمست دوم اصل ۱۷۵ اصل تنظیم گردیده و با اكثریت دو سوم مجموع نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی به تصویب رسیده است در تاریخ ۲۴ آبان ماه ۱۳۵۸ هجری شمسی مطابق با ۲۴ ذی الحجه ۱۳۹۹ هجری قمری به تصویب شورای انقلاب رسید و از طرف مردم و رسانه های گروهی به مجلس خبرگان مشهور شده بود. به این دلیل ساده كه اصطلاح خبرگان در اصول ۱۰۷و ۱۰۸ ق.ا.ج.ا.ا. به كار رفته است . كه وظیفه دارد رهبر یا گروه رهبری را برای انتخاب به مردم معرفی كند.
برتری قانون اساسی نسبت به قوانین عادی تنها در مرجع وضع آن نیست بلكه در اصل ۱۷۲ این قانون به روشنی اعلام شده است . مجلس شورای ملی نمی تواند قوانینی وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمی كشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر به ترتیبی كه در اصل ۹۶ آمده بر عهده شواری نگهبان است . و اصل ۹۶ تصریح می كند . تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای ملی با احكام اسلام یا اكثریت فقهای شورای نگهبان وش تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اكثریت همه اعضای شورای نگهبان است. یعنی بر حسب این كه مسئله مرود بحث چیست دو نوع اكثریت و در واقع دو نوع رای گیری در شورای نگهبان وجود دارد و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت قوانین عادی با آنها است تركیب شورا را بیان می دارد. در این مورد شورا از دوازده عضو تشكیل می شود كه شش نفر باید از فقهای عادل و آگاه به مقتضات زمان و مسائل روز باشند و از طرف رهبریا شورای رهبری انتخاب می شوند و شش نفر باید از حقوقدانان مسلمان باشند كه شورای عالی قضایی به مجلس معرفی كند و با رای مجلس انتخاب می شوند . ولی این اصل مشخص نمی كند كه شورای عالی قضائی چند نفر را باید معرفی و پیشنهاد كند تا مجلس از میان آنان شش نفر انتخاب كند(۹) اعضا شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می شوند ولی در نخستین دوره پس از سه سال نیمی از اعضا هر یك از دو گروه به قید قرعه عوض می شوند. شورای نگهبان در واقع مكمل مجلس است یعین بدون شورای نگهبان مجلس شواری ملی اعتبار قانونی ندارد ( اصل ۹۳ق. ج. ا. ا.) . مجلس باید همه مصوباتش را برای مطابقه كردن با اصول قانون اساسی برای شورای نگهبان بفرستد و شورای نگهبان موظف است حداكثر طرف ده روز نظرش را اعامل دارد. شورای نگهبان در مدت ده روز پاسخ ندهد ویا تقاضای تمدید نكند تقاضای مهلت كند. اگر شورای نگهبان در مواردی كه لازم بداند می تواند ده روز دیگر از مجلس تقاضای مهلت كند اگر شورای نگهبان در مدت ده روز پاسخ ندهد و یا تقاضای تمدید نكند مصوبه مجلس به خودی خودقابل اجرا خواهد بود( اصل ۹۴ و ۹۵ ق.ا.ج.ا.ا) اعضای شورای نگهبان می توانند برای تسریع در كار هنگام مذاكره درباره طرح ویا لوایح قانونی را مغایر با قانون اساسی تشخیص داد آن را برای تجددی نظر به مجلس باز می گرداند.ولی نه اصل ۹۴ و نه اصول دیگر ق.ا.ج.ا.ا. این فرض از كه ممكن است بار دوم هم مجلس مقل بار اول تصمیم بگیرد پیش بینی نكرده است. تنها پاسخ قابل قبول كه می توان به این پرسش داد این است كه تصمیم نهایی با شواری نگهبان است وقوه مقننه فقط می تواند قوانینی وضع كند كه مورد تأیید شواری نگهبان باشدو در غیراین صورت این تصمیم قدرت و اعتبار قانونی ندارد و نمی تواند قابل اجرا باشد زیرا اصل ۱۲۳ ق.ا.ج.ا.ا. اعلام می دارد. رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضاء كند و برای اجراء در اختیار مسئولان بگذارد از این اصل برتری شواری نگهبان نسبت به مجلس شواری ملی تقویت می شود . به زبان دیگر رییس جمهور حق ندارد قانونی را كه به تأیید شورای نگهبان نرسیده است امضا كند . زیرا مراحل قانونی وضع قانونی كامل نیست و پیش از طی مراحل قانونی نمی تواند آن را امضا كند.
اگر برتری قانون اساسی بر قوانین عادی در ق.ا.ج.ا.ا.از مسلمات و بدیهیات است و شورای نگهبات برای پاسداری این امر تعیین شده است. در این صورت چگونگی تجدید نظر در قانون اساسی می بایست پیش بینی می گدید. تا قانون اساسی هماهنگ یا تحول زمان گردد . در حالی كه ق.ا.ج.ا.ا. در این باره ساكت است تنها اصل ۹۸ انی قانون امكان تفسیر قانون اساسی را پیش بینی كرده است و آن ار به عهده شورای نگهبان گذاشته است به شرط آن كه با تصویب سه چهارم اعضا این شوار باشد. شكی نیست كه تفسیر قوانین كوششی است برای انطباق قانون اساسی با تحول زمان و بیرون آوردن آن از جنبه صرفاً محافظه كارانه، بدون این كه از یاد ببریم كه تفسیر هیچ وقت نمی تواند جای تجدید نظر را بگیرد.
نكته مهم دیگری كه در باره برتری قانون اساسی بر قوانین عادی باید آور شد مربوط به امكان بروز مغایرت و تعارضی است كه با تجدید نظر و یا با وضع قانون اساسی جدید تا قمستی با همه قوانینی كه در گذشته وضع دشه است پیش آید این وضعی است كه اكنون با استقرار جمهوری اسلامی ایران پیش آمده است. یعنی ق.ا.ج.ا.ا. مصوب ۲۴ آبان ۱۳۵۸ هجری شمسی یا بسیاری از قوانین گذشته مغایر است در این صورت بدین شك این قوانین به خودی خد اعتبار قانونی اش را زا دست می دهد و دادگاه ها نباید چنین قوانینی را اجرا كنند و در هر حال این وظیفه مجلس است كه به این امر رسیدگی كند و برای این كه ابهامی پیش نیاید قوانینی را كه مخالف قانون اساسی تشخیص می دهد لغو كند. البته تعدادی از این قوانین گذشته به وسیله شواری انقلاب لغو شده است.(۱۰)
برتری قانون اساسی عادی نسبت به آیین نامه
قوانین ایران همان طور كه از قانون تعریف نكرده است . از آیین نامه هم تعریفی به دست نمی دهد. چنان كه پیش تر گفته شد آیین نامه در واقع قانون اساسی است و با آن فرقی ندارد زیرا در اغلب موارد مانند قانون جنبه آمرانه عام و غیر شخصی دارد و مانند قانون ایجاد حق و تكلیف می كند. فرق عمده آیین نامه با قانون در مرجع وضع آن است یعنی آیین نامه ها را معمولاً قوه مجریه وضع می كند نه قوه مقننه و قوه مجریه حق وضع قانون اساسی را ندارد. در حالی كه قوه مقننه هر نوع مقرراتی اعم از قانون و آیین نامه وضع می كند.
آیین نامه اصطلاح عامی است كه هر نوع مقررات لازم الاجرایی را غیر از قانون و لایحه قانونی وطرح قانونی-اعم از تصویب نامه نظامنامه اساسنامه بخشنامه متحد المآل وحتی آیین نامه به معنی خاص را هم در بر می گیرد. بدون اینكه فراموش كنیم كه این اصطلاحات در قوانین ما دقیق نیست و كم نیست مواردی كه این اصطلاحات به جای هم به كار رفته است.
در قانون اسای منسوخ هیچ جا حق وضع آیین نامه به قوه مجریه داده نشده بود لذا براساس اصول كلی حقوق و قانون گذاری چنین استنتاج می شد كه قوه مجریه برای تحقق برنامه ها و تصمیماتش می بایست آیین نامه وضع كند. در ق.ا.ج.ا.ا . حق وضع آیین نامه بدون ابهام و به صراحت به قوه مجریه داده شده است. آیین نامه هایی كه ق.ا.ج.ا.ا. حق وضع آن را به قوه مجریه داده است بر دو نوع است كه دراصول ۱۲۶و ۱۳۸ اعلام شده است یكم آیین نامه هایی كه اصل ۱۲۶ پیش بینی می كند.تصویبنامه ها و آیین نامه های دولت پس از تصویب هیات وزیران به اطلاع رئیس جمهور می رسد و در صورتی كه آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذكر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران می فرستد چنان كه می بینیم آیین نامه هایی كه در اصل یاد شده است آئینامه های دولت نامیده می شود كه باید به وسیله هیات وزیران به تصویب برسد و می تواند در همه زمینه ها باشد و از این نظر فرق ماهیتی با قانو ندراد تنها نباید با قانون مغایر باشد . در صورت مغایرت با قانون رییس جمهوری از امضای آن خود داری می كند واز هیات وزیران می خواهد در آن تجدید نظر كند حال اگر هیات وزیران آن آیین نامه ار مجدداً به همان صورت نخست تصویب كرد تكلیف چیست و كدام مرجع به این اختلاف رسیدگی خواهدكرد؟ آیا رئیس جمهوری در این صورت موظف به امضای (۱۲) آن است یا باز هم می تواند از امضای آن خوداری كند؟ قانون اساسی در این باره ساكت است . دوم دستور اصل ۱۳۸ است كه می گوید: علاوه بر مواردیكه هیات وزیران یا وزیران مأمور تدوین آئین نامه های اجرایی قوانین میشود هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تآمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری بوضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد.یك از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. در این اصل چند نكته را باید خاطر نشان ساخت۱-آیین نامه های اجرایی قوانین یا آیین نامه های مكمل قانون كه به آن ها آیین نامه های غیر مستقل هم گفته می شود ممكن است به وسیله هیات وزیران و یا یكی از وزیران تدوین شود ۲-هر یك از وزیرن در حدود وظایف و اختیاراتشان و همچنین در چهار چوب مصوبات هیات وزیران در حق دارند كه آیین نامه وضع كنند و یا بخشنامه صادر كنند . این اختیارات هم كلی ست و تنها حدود و مرز آن اختیارات قانونی هر وزیر در حدود اداره وزارت خانه مربوط است. ۳-هیات وزیران همیشه حق دارد كه برای تنظیم سازمان های اداری و اجرای عادی قوانین و اجرای وظایف روزانه اداری آیین نامه بگذراد . این مورد تقریباً شبیه موردی است كه در اصل ۱۲۶ ق.ا.ج.ا.ا. به طور عام و كلی بیان شده است و در واقع تكرار مفاد همان اصل است با بیان دیگر ویا این تفاوت كه در اصل ۱۲۶ آئین نامه نام ویژه دارد یعنی آئین نامه های دولت نامیده شده است. ۴- در این جا مجدداً تأكید شده است مقرراتی كه وزیر یا هیات وزیران( قوه مجریه) وضع می كند نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد . ولی اصل ۱۲۶ راهنمایی نمی كند كه اگر آیین نامه مخالف قانون بود تكلیف چیست؟ چون پاسخ این پرسش به تفصیل در صفحات آینده آمده است (۱۳) درباره این پرسش ك آیا آیین نامه وتصویب نامه های اعلام شده به وسیله آن باید به امضا رییس جمهور برسد یا نه ساكت است ولی به نظر می رسد كه آن دسته از آیین نامه و تصویب نامه هایی كه به نام هیات دولت گرفته می شود مثل آیین نامه و تصویب نامه های اصل ۱۲۶ وقتی قابل اجرا است كه به امضای رییس جمهور برسد آیین نامه ها و بخشنامه های هر یك از وزیران یا امضای همان وزیر مسوول خواهد بود ولی از هم اكنون ( مهر ۱۳۵۹) اختلافاتی در این زمینه میان رییس جمهوری و نخست وزیر پدید آمده است.(۱۴)
علاوه بر ق.ا.ج.ا.ا. كه اجازه وضع آیین نامه را به قوه مجریه داده است باید به قانون شوراهای محلی(۱۵) مصوب شواری انقلاب اسلامی در تاریخ ۲۴ تیر ۱۳۸ اشاره كنیم . ماده ۱۲ این قانون به شورای ده ، شهر ، بخش و شهرستان و استان اجاز ه میدهد كه در محدوده جغرافیایی شان آیین نامه وضع كنند. ماده ۱۳ همین قانون به شواری استان اجازه می دهد كه برای هماهنگ كردن كار شواری های موجود در استان در سطح استان آیین نامه وضع كد. همچنین تبصره ۳ ماده ۸ قانون استخدام كشوری مصوب ۳۱ خرداد ۱۳۴۵ وضع آیین نامه را برای تعیین هدف و كار وزارت خانه ها پیش بینی كرده است.
دربحث از برتری قانون نسبت به ایین نامه برای روشن شدن این بررسی دانستن این نكته لازم است كه آیا قانون و آیین نامه قلمرو و مرز مشخصی دارند؟پاسخ به این نكته مثبت است در ق.ا.ج.ا.ا قلمرو قانون و آیین نامه مشخصی شده است و میان آن دو مرز و حد وجود دارد و واضعان آیین نامه باید این قلمرو و مرز را رعایت كنند .زیرا مواردی در ق.ا.ج.ا.ا. اعلام شده است كه از اختیارات خاص قوه مقننه است.
بدون اینكه فراموش كنیم كه صلاحیت قانون گذاری قوه مقننه مشروط و محدود است این محدویت نخستین بار با صراحت و به طور عام در اصل چهام ق.اج.ا.ا. اعلام شده است. كلیه قوانین و مقررات مدنی : جزائی ، مالی، اتقصادی ، اداری. فرهنگی . نظامی، سیاسیو غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگرحاكم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.این محدودیت مجدداً در اصل هفتاده و یكم و هفتاده و دوم آمده است و مجلس را منع كرده است كه قوانینی مغایر با احكام اسلام و یا اصول ق.ا. ج.ا.ا. وضع كند و تشخیص این امر را باز هم به عهده شورای نگهبان گذاشته است . با وصف بر ای پاره ای از حقوق و اختیارات قانون گذاری خاص قوه مقننه است و فقط مجلس حق دارد كه در آن دخالت كند . این موارد دراصول ۴۷و ۵۵.۸۲.۸۳.۱۷۴.۱۳۴۹.۱۵۹.۱۷۳.۱۷۴.۱۷۵ اعلام شده است .(۱۶) در این موارد كه در صلاحیت خاص قوه مقننه است نمی توان آیین نامه گذارد . در همه موارد دیگر وضع آیین نامه بدون مانع است به شرط آن كه مخالف با قانون نباشد. زیرا توانایی حقوقی و قضایی آیین نامه از قانون كم تر است و ایین نامه را در اغلب موارد قوه مجریه وضع می كند در حالی كه قانون را مجلس می گذارد . ق.ا.ج.ا.ا. مثل اغلب قوانین اساسی مبتنی برنظام مجلسی یا شبه مجلسی به طور ضمنی قوه مجریه و قضاییه را در سطحی پایین تر از قوه مقننه قرار داده است . چنان كه اصل پنجاه و هشتم این قانون اعامل می دارد. اعمال قوه مقننه از طریق شورای ملی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشكیل می شود . و مصوبات آن پس از طی مراحلی كه در اصل بعد می آید برای اجرا به قوه مجریه و قضایه ابلاغ می گردد. به بیان دیگر قوه مجریه و قضایه موظف به اجرای مصوبات قوه مقننه اند و در اصل ۱۲۶ می خوانیم. تصویبنامه وآئینامه های دولت پس از تصویب هیات وزیران به اطلاع رییس جمهورمی رسد و در صورتی كه آنها را برخلاف قوانین بیاید با ذكر دلیل برای تجیدی نظر به هیات وزیران می فرستند این اصل بدون ابهام آیین نامه ها و تصویب نامه ها را در سطحی پایین تر از قانون قرار می دهد تأكید میكند كه این كه این مصوبات نباید مغایر با قوانین باشد و در صورت مغایرت رییس جمهوری از امضای (۱۷) آ“ خود داری خواهد كرد تا هیات وزیران در آن تجدید نظر به عمل آورد . اصل ۱۳۸ با روشنی بیش تری دستور میدهد علاوه بر مواردیكه هیات وزیران یا وزیر مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانی می شود و هیات وزیران حق دارد باری انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری بوضع تصویبنامه وآیین نامه بپردازد . هر یك از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و موبات هیات وزیران حق وضع آئینامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نبیا دبا متن و روح قوانین مخالف باشد. می بینینم كه اصل ۱۳۸ با تأكید بیشتری خاطر نشان ساخته است كه آییننامه تصویب نامه ها و بخض نامه های مصوب هیات وزیران و یا هر یك از وزیران نباید مغایر با قانون باشد.اصل ۱۷۰ تكلیف آیین نامه های مغایر با قوانینی را روشن ساخته است . قضات داداهها مكلفند از اجرای تصویبنامه ها و آئین نامه های دولتی كهخ مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خود داری كنند. و هر كس می تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت تقاضا كند پرسشی كه به ذهن می رسد و برای دانستن این نكته است كه آیا در مورد عدم اجرای آیین نامه ها و تصویب نامه هامخالف قانون فضات دادگاه ها به محض اطلاع از وجود آیین نامه ، تصویب نامه و بخشنامه مغایر با قوانین وظیفه دارند كه از اجرای آن خود داری كنند و یا این كه ذینفع در ضمن طرح دعوی باید از قاضی بخواهد كه از اجرای چنین آیین نامه ، تصویب نامه ، و بخش نامه ای خود داری كند؟ به نظر می رسد كه اصل ۱۷۰ به گونه ای تنظیم شده است كه قاضی مكلف شده است كه شخصاً و بدون تقاضای طرف دعوی هر گاه به آیین نامه های خلاف قانون برخورد كرد از اجرای آن خود داری كند. ولی قاضی حق لغو آن را ندارد. زیرا برطبق قسمت دوم اصل ۱۷۳ ق.ا.ج.ا.ا. مجدداً به همه اجاز ه می دهد كه نسبت به آیین نام های دولتی اعتراض و شكایت كنند. برطبق دستور همین اصل حدود اختیاراتو و ظایف این دیوان عدالت اداری را قانون معین می كندو اصول ۱۷۰و ۱۷۴ امكان ابطالآیین نامه های بر خلاف قوانین ار به دیوان عدالت اداری داده است. برای این كه تشریفات ابطال آغاز شود هر كسی حق دارد از خلاف قانون بودن آن به دیوان عدالت اداری شكایت كند حتی اگر به امضا رییس جمهوری هم رسیده باشد و مسلماً به امضا رییس جمهوری هم رسیده است.زیرا در غیر این صورت نمی توانست منتشر شود و به مرحله اجرا در آید . یاد آوری می شود كه عبارت هر كس بسیار عام است . به زبان دیگر به جای هر كس می توان هر ذینفع را گذاشت كه خارجیان را هم می تواند بر در بگیرد یعین اینان هم می توانند ابطال آیین نامه های خلاف قانون را از مرجع صلاحیت دار تقاضا كنند(۱۸).
نه تنها ق.ا.ج.ا.ا. و پارها ی از قوانین عادی در باره برتری قوانین نسبت به آن آیین نامه ، تصویب نامه و بخش نامه تأكید شده است ، بلكه گاهی قوانین میان آیین نامه ها كه مراجع مختلف وضع می كند، سلسله مراتب بر قرار كرده است. چنان كه ماده ۱۴ قانون شورای محلی مصوب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۴ تیر ۱۳۵۸ می گوید : آیینامه های شورای بخش و شهر نباید با آیینامه كلی شوریا شهرستان و آیینامه شورای شهرستان نباید با اصول و ضوابط شورای استان مخالف باشد. علیترین دادگاه هر محل می تواند در خصوص تعارض آیینامه ها تصمیم بگیرد و در صوتر لزوم آیینامه هایی را كه بر خلاغ مقررات شورای بالاتر وضع شده است ابطال كند.
با دستور این ماده تردید نیست كه شورای های پایین تر حق ندارند آیین نامه هایی وضع كنند كه مخالف آیین نامه های شوراهای بالاتر باشد. در صورت بروز چنین خلافی شورای بالاتر حق دارد به بالاترین دادگاه محل شكایت كند و تقاضای ابطال آیین نامه شورای پایین تر را كند . همچنین ماده ۱۶ همین قانون تأكید می كند كه شوراها حق قانون گذاری را ندارند و آیین نامه ها مصوب آنها نباید مخالف قوانین كشور باشد. مثال دیگر مربوط به ماده ۴۹ قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۴ است كه انجمن های شهر ار از وضع مقررات مخالف قوانین كشور منع كرده است.
نتیجه این كه در نظام قانون گذاری كشور ما قانون اساسی بالاترین قانون است كه خطوط اصلی زندگی سیاسی، اداری ، اجتماعی ، قضائی ، نظامی ، اقتصادی و فرهنگی را ترسیم می كند. قانون اساسی در شرایط خاص و استثنائی وضع می شود تفسیر و تجدید نظر در آن هم همیشه همراه با تضمینات ویژه است قوانین عادی باید در جهت قانون اساسی یا قانون مادر باشد . بزرگ ترین مقام قانون گذاری قوه مقننه به وسیله قانون اساسی مشخص شده است . حق ندارد از آن حدود تجاوز كند و قوانینی بگذارد كه مخالف قانون اساسی و احكام مذهب رسمی كشور باشد در صورت مخالفت قوانین موضوعه محلس با قانون اساسی و اصول مذهب، شورای نگهبان از مجلس می خواهد تا در آن تجدید نظر كند. آیین نامه ها را مقامات صلاحیتدار دیگری غیر از قوه مقننه تصویب می كند و این بدان معنی نیست كه مجلس حق وضع آیین نامه را ندارد . بلكه چنین حق را دارد ولی قوه مجریه بیش از هر قوه و نهاد دیگری آیین نامه وضع می كند. آیین نامه نباید مخالف قانون اساسی و قوانین عادی باشد . در صورت مخالفت قاضی نباید آن را اجرا كند و برای ابطال آن هر كس می تواند به دیوان عدالت اداری شكایت كند. در ق.ا.ج.ا.ا. به قاضی اجازه داده نشده است كه از اجرای قوانین عادی مخالف ق.ا. خود داری كند . منطقی بود كه همان طور كه در مورد آیین نامه ها چنین حقی به قضات داده شده است در مورد قوانین عادی مخال ق.ا. هم این اجازه داده می شد.
در پایان این بررسی لازم است به این پرسش كه آیا اجازه ای را كه قانون اساسی و قوه مقننه برای وضع آیین نامه های اجرای قانون و سایر آیین نامه ها و تصویب نامه ها به قوه مجریه می دهد برای یك بار است و یا برای همیشه پاسخ داد. به بیان دیگر آیا قوه مجریه حق دارد كه آیین نامه ها و به ویژه آیین نامه های اجرای قانون را كه وضع كرده است هر وقت خواست تغییر دهد و آیین نامه های دیگری را جانشین آن كند؟ در نظام حقوق جمهوری اسلامی ایران پاسخ بدین پرسش چندا دشوار نیست و می توان گفت مقامی كه قاعده ای وضع می كند باید حق داشته باشد كه هر وقت لازم دانست آن را تغییر دهد زیرا در نظام حقوقی ایران قاضی حق دارد كه از اجرای آیین نامه های خلاف قانون جلوگیری كند و هر كس هم می تواند برای ابطال آن به دیوان عدالت اداری شكایت كند.ولی این استدلال برای نظام حقوقی پیش از وضع ق.ا.ج.ا.ا. صادق نیست و می توان استتناج كدر كه به علت نبودن مرجعی برای ابطال آیین نامه های خلاف قانون حق وضع آیین نامه به ویژه آیین نامه های اجرایی به قوه مجریه فقط برای یك بار بوده است . زیرا در غیر این صورت قوه مجریه می توانست با وضع و تفسیر مكرر آیین نامه های اجرایی ماهیت قانون اصلی یعنی قانونی كه اجازه وضع آیین نامه اجرایی مربوط را می داد تغییر دهد و آن را در جهت خلاف قصد قانون گذار هدایت كند.منابع:
پاورقی
۱-قانون اساسی سابق و متمم آن كه نتیجه انقلاب مشروطه ایران است به ترتیب در ۸ دی ۱۲۵۸ هجری شمسی و ۱۵ آبان ۱۲۸۶ هجری شمسی به تصویب رسیده بود. در تاریخ بیست و چهارم آبان ۱۳۵۸ با تصویب ق. ا. ج. ا.ا منسوخ می شود. در مورد تاریخ تصویب ق. ا. ا. یادآوری میشود كه ذیل اصل یكصد و هفتاد و پنجم كه آخرین اصل ق. ا. است اعلام می كند كه قانون اساسی در تاریخ ۲۴ آبان ۱۳۵۸ برابر با ۲۴ ذی الحجه ی۱۳۹۹ هجری قمری با اكثریت دو سوم مجموع نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی به تصویب نهایی رسید. ولی پس از این تصویب در تاریخ ۱۲ آذر ۱۳۵۸ به همه پرسی گذاشته شد و مجدداً با اكثریت وسیعی مورد تأیید ملت قرار گرفت. به این ترتیب دو تاریخ تصویب برای ق. ا. هست كه بهتر است هر دو تاریخ یاد شود.
۲-درباره مغایرت قوانین عادی با قانو اساسی در قانون اساسی منسوخ نگاه كنید به : الف-آزمایش ، علی. مساله مغایرت قانون با قانون برتر در حقوق ایران - نشریه دانشكده حقوق و علوم سیاسی .س۱۳۵۱، ش۱۰و ۱۱ ص ۱-۱۷، ب- ابوالحمد ، عبدالحمید، حقوق اداری جلد یكم، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ چهرام ۱۲۵۳ صص ۵۴-۵۷ ، ج -كاتوزیان ، ناصر ، دوره مقدماتی حقوق مدنی - جلد اول -انتشارات دانشگاه تهران ، ۱۳۴۶، ص ص ۴۹-۴۸
۳-از مثال های تازه و بر سر و صدایی كه در مورد صلاحیت وضع قاعده و مقررات هست مربوط به مقرراتی است كه به نام تخلفاتی و جرائم ز مان جنگ و حدود و مجازاتهای آن به وسیله شورای عالی قضایی در ۲۱ ماده تصویب شده است. نام این مقررات نه قانون است. نه تصویب نامه و نه آیین نامه و در تاریخ ۲۹ آبان ۱۳۵۹ در مطبوعات كشور چاپ شد( نگاه كنید به صفحه سوم روزنامه كیهان ۲۹ آبان ۱۳۵۹). از آن جا كه این مقررات تعیین مجازات و تعیین صلاحیت دادگاه می كند شبیه قانون است . ولی نام آن هر چه می خواهد باشد صلاحیت شورای عالی فضایی در وضع این مقررات مورد تردید است. زیرا اولا در اصل سی و ششم ق. ا. ج. ا. ا. آمده است : حكم به مجازات و اجراء آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و بموجب قانون باشد "یعنی مقام دیگری غیر از مجلس حق وضع مقررات جزایی را ندارد . ثانیاً اصل یك صد و پنجاه و نهم ق. ا. …تشكیل دادگاه ها وتعیین صلاحیت آنها منوط به حكم قانون است و چنان كه میدانیم قانون را فقط مجلس حق دارد وضع كند . ثالثاً در هر حال بر طبق اصل یك صد و پنجاه و هفتم ق. ا. مسوولیت ها و وظایف شورای عالی قضایی مشخص است و این اصل حق وضع مقررات را برای این نها نشناخته است . از بند دو این اصل هم كه تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی را از وظایف این نهاد دانسته است به هیچ وجه نمی توانیم این استنتاج را كنیم كه شواری عالی قضائی حق وضع مقررات را دارد و مفهوم لایحه هم در نظام حقوقی ما روشن است و به متونی گفته می شود كه از طرف هیات دولت تنظیم و برای تصویب به مجلس تقدیم می شود . یادآوری می شود كه چند نفر از نمایندگان مجلس به وضع این مقررات از سوی شورای عالی قضایی اعتراض كرده اند ( نگاه كنید به صفحه ۱۲ روزنامه انقلاب اسلامی ، مورخ ۳آذر ۱۳۵۹)
۴و۵- سنجابی ، كریم ،حقوق اداری ایران - تهران چاپخانه زهره ۱۳۴۱ ص ۲۷۴ و ۲۷۵.
۶-شواری انقلاب جمهوری اسلامی ایران كه كار قوه مقننه را در غیاب مجلس انجام می داد پی از افتتاح مجلس مدت كوتاهی كارهای اجرایی را ادامه داد و آخرین جلسه شواری انقلاب در ۲۴ تیر ۱۳۵۹ بود ( نگاه كنید به رونامه اطلاعات ۲۳ تیر ۱۳۵۹)
۷-از شماره ۳۷۴ تا ۳۷۸۷ ضمیمه روزنامه رسمی كشور ایران نامیده می شود و از شماره ۳۷۹ به بعد ضمیمه روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران می شود.
۸-در ۲۷ بهمن ۱۳۵۰ مجلس به موجب ماده واحد به وزیر عدلیه وقت اختیار می دهد كه تشكیلات عدلیه را منظم كند . همچنین مجلس در ۳۰ ابان ۱۳۰۸ به وزیر عدیه وقت تفویض اختیارات می كند و معروف ترین مثال مربوط به تفویض اختیاراتی است كه مجلس در ۱۲ مرداد ۱۳۳۱ به دكتر محمد مصدق نخست وزیر وقت می كند ( نگاه كنید به مذاكرات مجلس سالهای ۱۳۰۵، ۱۳۰۸ ، ۱۳۳۱
۹-عملاً برای نخستین دوره تقنینیه جمهوری اسلامی ایران دوازده نفر از طرف شورای عالی قضایی به محلس پیشنهاد و معرفی و مجلس شش نفر را از میان آنان انتخاب كرد.( نگاه كنید به روزنامه اطلاعات ۲۳ تیر ۱۳۵۹ ص اول.)
۱۰-در اغلب كشورها راه حل هایی برای جلوگیری از تعارض میان قوانین عادی با قانون اساسی پیش بینی شده است. مثلاً در فرانسه این وظیفه به عهده شورای قانون اساسی است كه وظیفه دارد عهد نامه ها و قوانینی را كه تشكیلات تازه ای ایجاد میكند قبل از امضاء رئیس جمهور ،‌بررسی كند و نظر دهد كه مخالف با قانون اساسی نیست یا خیر. در مورد سایر قوانین به تقاضای رئیس جمهوری یا رییسان یكی از دو مجلس یا نهخست وزیر و یا یك سوم اعضای هر یك از دو مجلس شورای قانون اساسی آن ها را بررسی می كند و در صورتی كه تشخیص داد كه قانونی مخالف با قانون اساسی است از مجلس می خواهد كه مجدداً آن را مورد شور قرار دهد. در كشور ایالات متحده آمریكای شمالی این وظیفه به عهده دادگاه ها و به ویژه دیوان عالی كشور واگذار شده است.
۱۱-نظامنامه اصطلاح قدیمی آیین نامه است چنان كه در اصل نودم قانون اساسی منسوخ می خوانیم: در تمام ممالك محرومه انجمنهای ایالتی و و لایتی به موجب نظامنامه مخصوص مرتب می شود..كه منظور از نظامنامه در این اصل همان است كه امروز در قوانین آیین نامه گفته می شود . اساسنامه معمولاً مقرراتی كه برای تنظیم امور داخلی یك سازمان و تشكیلات وضع می شود ولی اصل شصت و ششم ق. ا. ج. ا. ا. اصطلاح آیین نامه را برای این مورد به كار برده است. ترتیب انتخاب رئیس و هیات رئیسه مجلس و تعداد كمیسیونها و دوره تصدی آنها و امور مربوط به مذاكرات و انتظامات مجلس بوسیله آیین نامه داخلی مجلس معین می گردد.بخشنامه به دستوراتی گفته می شود كه وزیران یا رئیسان موسسات مستقل برای سازمان های تابع خود صادر می كنند و متحد المال اصطلاح قدیم بخشنامه است تصویب نامه معمولاً به مصوبات هیات و شوراها گفته می وشد مثل تصویب نامه هیات وزیران ولی همیشه چنین نیست. چنان كه در ماده ۱۴ قانون شورای محلی مصوب شورای انقلاب اسلامی در ۱۴ تیر ۱۳۵۸ مصوبات شوراهای محلی را به جای تصویب نامه آیین نامه نامیده است. همچنین در اصل ۱۳۸ ق. ا. ج.ا. ا. به هر یك از وزیران اجاز ه داده شده است كه تصویب نامه وضع كنند. این نكته تازگی دارد كه یك فرد به تنهایی تصویب نامه وضع می كند زیرا همان طور كه دیدیم تصویب نامه را معمولاً هیات ها و شوراها می گذارند و نه یك فرد. یعنی به زبان دیگر تصویب نامه نتیجه تصمیم گیری گروهی است و نه فردی.۱۲-حقیقت و دقیق تر این است كه كلمه امضاء نه در اصل ۱۲۶ و نه در اصل ۱۳۸ ق. ا.ج.ا. ا. به كار نرفته است . ولی با وجود این سكوت به دشواری می توان استتناج دیگری غیر از امضاء كرد . زیرا اگر رییس جمهوری تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت را بر خلاف قوانین نیاید. لازم است كه به نحوی موافقت خود را با آن اعلام دارد و این موافقت جزء با امضا كه ساده ترین و روشن ترین شكل تأیید و موافقت است. به صورت دیگری قابل تصور نیست . اگر هم با مصوبات هیات وزیران موافق نیست و آن ها را مخالف قانون می داند . باز هم برای اعلام این مخالفت اعضای رییس جمهوری لازم است چون در هر حال مصوبات هیات وزیران و سایر مقامات رسمی دولتی باید به امضا یك مقام مسوول كامل بشود و رسمیت یابد و هیچ جا در ق. ا.ج.ا.ا. چنین حقی به نخست وزیر داده نشده است. در عوض رییس جمهور مسوول اجرای قانون اساسی و تنظیم روابط قوا وریاست قوه مجریه است و قوانین و نتیجه همه پرسی را هم باید او امضاء و برای اجرای ابلاغ كند ( اصل ۱۳و ۲۳ ق. ا.ج.ا.ا.) . نتیجه این بود كه با وجود سكوت اصل ۱۲۶ در مورد امضا ریس قوه مجریه آیین نامه ها و تصویب نامه ها باید حتماً با امضای او منتشر شود .و گرنه كامل نیست و نمی تواند لازم الاجرا باشد و از كلمه اطلاع در اصل ۱۲۶ تعبیری جز تأیید و یا رد نمی توان كرد. یعنی صرف به اطلاع رسانیدن رییس جمهوری كافی نیست. برای این كه اگر تنها به اطلاع رسانیدن كافی بود. این مقام نمی توانست در صورت تشخیص مخالفت آن مصوبات با قوانین از هیات وزیران بخواهد در آن تجدید نظر به عمل آورد.اما اصل ۱۲۶ نارسایی و ابهام مهم دیگر ی در بر دارد كه مربوط به عدم تعیین مهلتی است كه رییس جمهوری در ان مدت فرصت می داشت تا نظر موافق یا مخالفش را درباره آیین نامه ها و تصویب نامه های هیات وزیران اعلام دارد. اكنون كه ملت پیش بینی نشده است چاره چیست؟ ساده ترین پاسخ این است كه شورای نگهبان با تفسیر این اصل نارسایی ها و ابهام آن را از میان بردارد ( اصل ۹۸ ق.ا.ج.ا.ا.) ولی تا تحقق این تفسیر با توجه به اصل ۹۴و ۹۵ ق. ا.ج.ا.ا. كه مهلت حداقل ده روز و حداكثر بیست روز را تعیین كرده است تا شورای نگهبان نظرش را درباره مغایرت احتمالی مصوبات مجلس با قانون اساسی اعلام دراد . این چنین مهلت هایی را هم می توان برای رییس جمهوری فرض كرد تا در این فاصله نظرش را نسبت به آیین نامه و تصویب نامه های هیات و زیران اعلام دارد . با همه این توضیحات این پرسش باقی است كه پس از گذشتن مهلت مفروض و سكوت رییس جمهوری در تأیید و یا مخالفت یا آیین نامه ها و تصویب نامه های دولت این مصوبات با امضای چه مقامی منتشر خواهد شد و به اجزاء در خواهد آمد؟ این مورد هم در ق. ا. پیش بینی نشده است ولی تا زمانی كه شورای نگهبان با تفسیر اصل ۱۲۶ ق. ا.ج.ا.ا. این مشكل را حل خواهد كرد می توان گفت كه در چنین موردی این مصوبات می تواند به امضای نخست وزیر منتشر و اجرا شود . یاد آوری و تاكید می شود كه آن چه درباره امضای رییس جمهوری آمده است مربوط به اصل ۱۲۶ است و در برگیرنده مصوباتی كه اصل ۱۳۸ ق. ا. پیش بینی كرده است نمی شود زیرا انتشار و اجرای مصوبا ت این اصل با امضای وزیر مسوول یا نخست وزیر و یا هیات وزیران كافی است.
۱۳-نگاه كنید به صفحات بعدی این مقاله
۱۴-روزنامه انقلاب اسلامی مورخ ۱۹ مهر ۱۳۵۹ در صفحه دوم در ستون كارنامه رییس جمهور تحت عنوان بخشنامه نخست وزیری می خوانیم: از دیگر نمونه های این روش نادرست بخشنامه ایست كه نخست وزیر صادر كرده و برطبق این بخشنامه معلوم می شود كه ایشان فوق قضیه فوق رهبر فوق رییس جمهور فوق قوه مقننه و فوق قوه قضائیه وفوق همه این هستند… تصویب نامه ها را هم كه باید موافق قانون اساسی برای تصویب رئیس جمهور می فرستادند تا بحال نفرستاده اند بنابراین اعمالی كه تا بحال بنام هیت وزیران انجام گرفته است غیر قانونی است و این رویه ای نست كه من بعنوان رئیس جمهوری و مجری قانون اساسی بتوانم آنرا تحمل كنم ..به این اعتراض رییس جمهوری دفتر حقوقی نخست وزیر چنین پاسخ داده است…كلیه تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت جهت ( اطلاع ) آقای رییس جمهوری به دفتر ایشان تسلیم گردیده است.. و لازم به تذكر است كه تاكنون هیچ اقدامی كه نشانگر یافتن مخالفت هیچیك از تصویبنامه ها با قوانین باشد از جانب ریاست جمهوری صورت نگرفته است بنابراین با توجه بانجاك كلیه مراحل قانونی هیچگونه مغایرت با قوانین در مورد مصوبات وزیران وجود ندارد…( نگاه كنید به ص۲ روزنامه كیهان مورخ ۵ آبان ۱۳۵۹) ولی نه رییس جمهوری و نه دفتر حقوقی نخست وزیر به امضاء رییس قوه مجریه در پای آیین نامه ها اشاره نمی كند . به نظر ریس جمهوری كلیه مصوبات هیات وزیران باید به تصویب ایشان هم برسد ولی می توان نظر داد كه كلمه تصویب دست نباشد. زیرا نه در اصل یك صد و بیست و ششم و نه در اصل یك صد وسی و هشتم لزوم تصویب رییس جمهوری در مورد تصویب نامه ها و آیین نامه ها یاد نشده است. ولی اگر به جای تصویب رییس جمهوری تأیید رییس جمهوری بگذاریم كه صد در صد چنین تأیید برای مصوبات اصل ۱۲۶ لازم است - در این صورت تظاهر خارجی تأیید امضاء است و نه سكوت كه همان طور پیش تر در این مقاله بحث شده است وجود آن برای كامل شدن مصوبات هیات وزیران لازم است . یعنی برخلاف نظر دفتر حقوقی نخست وزیر كلیه مراحل قانونی تنظیم آیین نامه و تصویب نامه بدون امضای رییس جمهوری كامل نیست و انجام نگرفته است و تنها ( اطلاع)كافی نیست.
۱۵-نام این مصوبه به این صورت درست نیست و می باید لایحه قانونی شوراهای محلی باشد و نه قانون شوراهای محلی زیرا وضع قانون فقط در صلاحیت و شان مجلس است نه مرجع دیگری غیر از مجلس و همه مصوبات شواری انقلاب اسلامی هم در تمام دوره فعالیتش با عبارت لایحه قانونی آغاز می شده است و قانون شوراهای محلی تنها موردی است كه از این قاعده پیروی نكرده است. دلیل این امر اشتباه و بی دقتی است كه از طرف نویسندگان این مصوبه و واضعان آن شده است و هر گونه توجیه دیگر نارسا است.
۱۶-وضع قانون درباره مسائلی كه در اصول یاد شده در بالا آمده است و در صلاحیت قوه مقننه است به ترتیب مربوط می شود به : مالكیت خصوصی ، امور مالیاتی، بودجه سالانه كل كشور. تمركز دریافتی های دولت در حساب های خزانه داری كل ، اداره دیوان محاسبات كشور ، نحوه رسیدگی دیوان محاسبات به كلیه حساب های وزارت خانه ها و موسسات دولتی ، شرح و تفسیر قوانین عادی ، تصویب عهدنامه ، هر گونه اصلاحات جزیی در خطوط مرزی .برقراری حكومت نظامی در شرایط اضطراری ، گرفتن و دادن وام دادن امتیاز. استخدام كارشناسان خارجی . انتقال اموال دولتی ، تعیین حدود مسوولیت رییس جمهوری ،داوری دعاوی مهم داخلی و خارجی تشكیل دادگاه با تعیین حدود صلاحیت آنها تشكیل دیوان عدالت اداری ، تشكیل سازمان بازرسی كل كشور و ترتیب اداره رسانه های گروهی.
۱۷-در مورد امضای رییس جمهوری نگاه كنید به زیر نویس چند صفحه پیش تر این مقاله.
۱۸-در اصل هشتاد ونهم متمم ق. ا. منسوخ درباره مغایرت آیین نامه های خلاف قانون دستوری وجود داشت بدین شرح : دیوانخانه عدلیه و محكمه ها وقتی احكام و نظام نامه های عمومی و ایالتی و ولایتی مجری خواهد داشت كه آنها مطابق با قانون باشد . این اصل شبیه اصل یك صد و هفتادم ق. ا. ج.ا.ا. است با این تفاوت كه دقت و شمول اصل هشتاد و نهم متمم ق. ا. منسوخ از اصل ۱۷۰ق. ا. ج.ا.ا. كم تر است.
همچنین بند الف ماده ۲ قانون شورای دولتی مصوب ۱۳۳۹ اجازه داده بود كه از …تصویب نامه ها وآئین نامه ها و سایر نظامات دولتی و شهرداری..به شواری دولتی شكایت كنند و شورای دولتی می توانست رای بر لغو تصمیم مورد شكایت بدهد. قانون شورای دولتی هیچ وقت به مرحله اجرا در نیامد لذا نمی دانی ملغو تصمیم مورد شكایت در عمل چگونه تحقق می یافت آن چه مسلم است دیوان عدالت اداری پیش بینی شده در اصل یك صد و هفتاد و سوم ق. ا. ج.ا.ا. باید جایگزین شورای دولتی گردد قانون ویژه ای باید نحوه كار این دیوان را مشخص سازد . ولی تا ( امروز اردیبهشت ۱۳۶۰۹ این قانون وضع شده است.

نوشته : دكتر عبدالحمید ابوالحمد

منبع : سایت حقوقی دادخواهی