آسیب‌های صنعت حمل و نقل ‌از ناآشنایی با مقررات بین‌الملل

زمستان چهار سال پیش در خیابان ولیعصر، یک خودروی پلاک سیاسی زیر تابلوی <دور زدن ممنوع> مسیر خود را از شمال به جنوب تغییر داد. من در تاکسی نشسته بودم و این منظره را دیدم. درست پشت سر ما یک خودروی پلیس چراغش را روشن کرد و راه گرفت و خودش را رساند به آن خودروی پلاک سیاسی. بدون اینکه دستور توقف بدهد همچنان به مسیر خود ادامه داد تا جایی که راننده در گوشه‌ای از خیابان توقف کرد. کنجکاوی وادارم کرد همانجا پیاده شوم و ببینم آن افسر پلیس چه خواهد کرد. آرام پیاده شد به سمت خودرو رفت. راننده شیشه را پایین کشید و افسر به زبان انگلیسی و کاملا مسلط برای او توضیح داد که مرتکب تخلف شده است بعد اینطور ادامه داد که بدلیل مصونیت سیاسی، راننده را جریمه نخواهد کرد اما این تخلف را بعنوان یک عمل خلاف نزاکت از طریق پلیس به وزارت امور خارجه اطلاع خواهد داد تا تذکر مقتضی به سفارتخانه داده شود. راننده عمیقا ابراز تاسف کرد و از آن افسر خواست این موضوع را گزارش ندهد. او نیز پذیرفت. با احترام تمام، مسیر عبور را باز کرد تا خودرو حرکت کند. من که شیفته رفتار آن افسر شده بودم به سمتش رفتم و وقتی برگشت تازه فهمیدم او را می شناسم. او از فارغ التحصیلان رشته حقوق بین الملل دانشگاه تهران بود که داشت دوره خدمت وظیفه را می گـذرانـد. بـعـدهـا هـم شـنیدم که پس از خدمت، تحصیلاتش را ادامه داده است و حالا در یکی از دانشگاه های کشور درس <حقوق دیپلماتیک و کنسولی> را ارائه می دهد. او، بعنوان یک افسر وظیفه، استاندارد رفتاری متفاوتی را در پیش گرفته بود.
ناآشنایی جامعه ما با مقررات بین المللی و نظام حقوق بین الملل چشمگیر است. این امر نه تنها در برداشت‌ها و تحلیل های توده مردم بوضوح دیده می شود، بلکه چنین امری را می توان در تصمیمات و مواضع کلان سیاسی کشور نیز مشاهده کرد. هرچند نمی‌توان تردید داشت سیاست و به بیانی ساده‌تر، منافع، نوع رفتار هر کشور را در عرصه بین المللی تبیین می کند، اما نمی‌توان این نکته را نیز نادیده گرفت که تمامی این منافع می بایست در بستری از مقررات حقوقی فرایند <حقانی شدن> را طی کنند. آنچه در این نوشتار به بررسی آن خواهم پرداخت آسیبی است که صنعت حمل و نقل در اثر این ناآشنایی با مقررات بین المللی دست به گریبان آن است.
در سطح کلان می توان حمل و نقل را به سه گرایش <دریایی>، <هوایی> و <زمینی> تقسیم کرد. در این هر سه عرصه مقررات بین المللی فراوانی وضع شده است. ‌
اولین سند بین المللی معتبر در زمینه حمل و نقل دریایی، <مقررات لاهه> است. مجموعه این مقررات، به تبیین مسوولیت های متصدی، در قراردادهای بین المللی حمل کالا می پردازد. بطور کلی حمل و نقل دریایی کالا از دو طریق عمده صورت می پذیرد: نخست قراردادهای اجاره کشتی یا Charter Party و دیـــــگــــــــر قراردادهای حمل بین المللی کالا. درمورد دسته نخست یا قراردادهای اجاره کشتی، هیچ معاهده بین المللی خــاصــی وجـود ندارد. همچنین اسـت وضـعـیت نـــظــــام هــــای حقوقی داخلی. به دیگر سخن نظام حقوق داخلی و یا بین المللی تمایل چندانی به قاعده‌سازی در زمینه قراردادهای اجاره کشتی ندارد و این امر تا حد زیادی نتیجه باور به وجود توازن توان مذاکراتی میان موجر و مستاجر در چنین قراردادهایی است. اصولا در رابطه میان مالک محموله که بار او آنقدر چشمگیر است که ترجیح می دهد به اجاره کشتی بپردازد و صاحب کشتی، نوعی توازن در قدرت مذاکره متصور است. به همین دلیل نظام قاعده سازی تمایل چندانی به دخالت در چنین قراردادهایی ندارد و ترجیح می دهد مقررات حاکم بر روابط طرفین حتی الامکان تابع اصل <آزادی اراده> باشد؛ هرچند نظم حقوقی شرایط و اصولی را بر چنین قراردادهایی حاکم می داند، اما کمتر دیده می شود این اصول حقوقی در قالب قواعد حقوقی تدوین شده باشند. در مقابل قراردادهای حمل و نقل بین المللی کالا، از حیث توان مذاکراتی قراردادهای نامتوازنی هستند. در این دسته از قراردادها مالک محموله می بایست خود را تابع شرایطی قرار دهد که متصدی حمل و نقل به وی تحمیل می کند. زیرا او نمی تواند با بار محدود خود برای کل کشتی تعیین تکلیف کند. به دلیل همین رابطه نامتوازن است که نظام حقوقی چه در سطح داخلی و چه در عرصه بین المللی به تدوین مجموعه ای از مقررات می پردازد و قواعد مذکور را به رابطه قراردادی میان صاحب کالا و متصدی حمل و نقل تحمیل می کند تا آن توازن از دست رفته را باز گرداند.
همانطور که ذکر آن رفت در عرصه بین المللی نخستین سندی که به بررسی چنین موضوعی پرداخت <مقررات لاهه> است. هر چند <مقررات لاهه> به خودی خود تنها بر حمل و نقل بین‌المللی کالا حاکم است، اما در ایران، قانون دریایی با ترجمه مقررات لاهه و استفاده از آن در عرصه حمل دریایی، حکومت این مقررات را به عرصه حمل و نقل داخلی و ساحلی نیز گسترش داد.
این سنت خوشایندی بود که در دوره ای نظام حقوقی ایران بدان پایبندی نشان می داد. اصولا این سیاست نانوشته در پذیرش معاهدات بین المللی حاکم بود که ابتدائا متن معاهده بعنوان قانون داخلی به تصویب می رسید و مانند هر قانون داخلی دیگر به مرحله اجرا گذاشته می شد. در نتیجه این سیاست، هرچند ایران از لحاظ حقوقی متعهد به رعایت مقررات مذکور نبود، اما استاندارد رفتاری خود را با مقررات بین المللی هماهنگ می کرد. بدین ترتیب پس از آنکه دولت ایران رسما به معاهده مذکور می پیوست شرایط اجرای معاهده از پیش فراهم بود. ‌
این راهکار خوشایند پایان ماجرا نیست. هرچند دولت ایران با این روش اجرای بهینه مقررات بین‌المللی را در پیش گرفت، اما پس از مدتی این فرایند به فراموشی سپرده شد. مقررات بین‌المللی اساسا ماهیتی پویا دارد؛ گاه نسل‌های مختلفی از معاهدات بین المللی پدید می آیند تا سرانجام متنی جامع و فراگیر در موضوع مورد نظر به تصویب برسد. چنین فرایندی را می توان در عرصه‌های مختلف حقوق بین الملل مشاهده کرد. معاهده ۱۹۸۲ حقوق دریاها، خود، محصول نیم قرن جامعه جهانی و تصویب معاهدات متعددی است که سرانجام در معاهده ۱۹۸۲ به کمال رسید. حقوق بین‌الملل کیفری و معاهده رم نیز سرگذشت مشابهی دارد که سیر تکامل خود را پس از پایان جنگ دوم جهانی و با رویه دادگاه‌های نورنبرگ و توکیو آغاز کرد؛ سیری که با تشکیل دادگاه‌های یوگسلاوی، رواندا و سیرالئون ادامه یافت تا به سندی پیچیده در زمینه حقوق بین‌المللی کیفری انجامید. ساختار تجارت بین الملل و WTO نیز اینگونه است و سر در آبشخور تجربیات GATT دارد. هـمـین‌گونه است وضعیت حقوق مخاصمات مسلحانه و دو نسل مقررات لاهه و ژنو. حقوق حمل و نقل بین المللی نیز از این قاعده مستثنی نیست. جامعه بین‌المللی پس از تصویب مقررات لاهه، مسیر تکامل خود را ادامه داد و به وضع مقررات Hague- Visby و پس از آن تصویب پیمان هامبورگ همت گماشت.
واقعیت تلخ آن است که نظام حقوقی ایران از این مسیر تکامل باز ماند و به مقررات جدید در عرصه بین المللی ملحق نشد. بدین ترتیب در دوره ای که جهان و مبادلات بین المللی، استانداردهای جدیدی را بر حمل و نقل دریایی اعمال می کند، ایران از حیث مقررات حاکم، تابع استانداردهایی است که هفت یا هشت دهه از زمان وضع آن ها می گذرد.
در حمل و نقل هوایی نیز وضع چنین است. باوجود آنکه ایران مقررات پیمان ورشو را در زمینه حمل و نقل هوایی مورد پذیرش قرار داد و متعاقبا حکومت این مقررات به عرصه حمل و نقل داخلی نیز تعمیم داده شد، اما بعدها خود را با مقررات و استانداردهای جدید عرصه بین‌المللی از جمله پیمان مونترال سازگار نکرد. این در حالی است که پاره ای کشورها، از جمله ایالات متحده آمریکا، حتی به استانداردهای مندرج در مقررات مونترال نیز معترضند و استانداردهای افزون‌تر را از طریق تعهدات یکجانبه <یاتا> تامین کرده اند. بدین ترتیب حمل و نقل هوایی نیز تابع مقرراتی است که در عرصه بین المللی سال هاست جای خود را به مقررات تازه تری داده اند.
شاید در حمل و نقل زمینی وضع مساعدتر باشد. مقررات CMR توسط دولت ایران به تصویب رسیده است و بر حمل و نقل بین المللی زمینی حاکم است. در عرصه مقررات حمل و نقل، CMR وضعیتی متفاوت با مقررات لاهه و پیمان ورشو دارد. نظام حقوقی ایران، پذیرفته است، استانداردهای قانونی حمل و نقل دریایی و هوایی بین المللی در عرصه حمل و نقل داخلی نیز حاکم باشد؛ اما درمورد حمل و نقل زمینی، CMR فقط مبادلات بین المللی را پوشش می‌دهد و حمل و نقل زمینی داخلی تابع مقررات قانون تجارت است که در چند ماده مختصر سامان داده شده. به این ترتیب هرچند حمل و نقل جاده ای در عرصه بین المللی آن از حیث مقررات حاکم استاندارد قابل قبولی دارد، اما در عرصه داخلی خلاء مقررات مناسب بخوبی احساس می شود.
ضعف نظام حقوقی، به مراتب کمتر از ناکارآمدی دستگاه قضایی است. دستگاه قضایی در اجرای مقررات بین المللی ناتوان و بی میل است. این امر تا حدود زیادی نتیجه نبود شناخت کافی از مقررات بین المللی و همچنین جایگاه این مقررات در نظام حقوقی ایران است. هرچند بازیگران عرصه تجاری ترجیح می دهند اختلافات خود را از طریق داوری حل و فصل نمایند و کمتر راه پله های دادگستری را در پیش می گیرند، اما داوران متخصص نیز در این زمینه محدودند و از دیگر سو، روند داوری اصولا پر هزینه، کند و مواجه با موانع قضایی در مرحله اجراست. بطور کلی این سوال که معاهدات در نظام حقوقی ایران از چه جایگاهی برخوردارند، نزد داوران و قضات به یک اندازه گنگ و مبهم می نماید.
قانون مدنی ایران، معاهدات را در حکم قانون می داند. حقوقدانان عمدتا بر این باورند که چنین حکمی توسط قانونگذار به معاهدات همان اعتباری را داده است که قوانین از آن برخوردارند. چنین اعتباری ستودنی است؛ اما سوال اصلی اینجاست که درصورت وقوع تعارض میان معاهده و قانون برتری با کدام است. حقوقدانانی که صرفا از زاویه حقوق خصوصی به موضوع می نگرند، تلاش دارند، تعارض دو قاعده را از طریق یافتن قاعده عام و خاص و یا قاعده مقدم و موخر حل و فصل نمایند. بعبارت ساده تر از دید این حقوقدانان، قاعده خاص بر قاعده عام اولویت دارد و قاعده موخر بر قاعده مقدم. بنابراین، اعتبار معاهده در تعارض با قانون، آن هنگام قابل اثبات است که یا موضوع معاهده خاص و یا زمان تصویب آن موخر بر قانون باشد. بدین ترتیب قانونگذار می تواند وضع قانون موخر، معاهده مقدم را بلااعتبار نماید.
چـنین تفسیری براحتی قابل پذیرش نیست. نخست به این دلیل که معاهدات، بعنوان یکی از منابع حقوق بین الملل، موجبات تعهد بین المللی دولت را به بار می آورند و دولت نمی تواند با تغییر قوانین داخلی خود تعهد بین المللی موجود را ساقط نماید. بنابراین حتی با تصویب قانون متعارض و ممانعت از اجرای معاهده در عرصه داخلی، دولت کماکان در عرصه بین المللی متعهد است و وضع قانون متعارض با معاهده، خود، یک تخلف است که موجبات مسئولیت بین المللی دولت را بدنبال دارد. از دیگر سو، قاضی بعنوان یک مامور دولتی، با یک اصل کلی حقوقی مواجه است: هیچ مامور دولتی نباید بگونه ای عمل کند که موجبات مسئولیت دولت را موجب شود. حال اگر قاضی در مواجهه با قانون و معاهده متعارض اولویت را به قانون دهد، با نقض معاهده موجبات مسئولیت بین المللی دولت را بدنبال آورده است که با اصل حقوقی پیش گفته در تعارض است. بدین ترتیب ضرورت دارد، تفسیر حکم قانون در مورد معاهدات را مورد بازنگری قرار دهیم.
هر مقرره قانونی دارای دو جزء است: نخست، <موضوع>، و دیگر، <حکم.> آن گاه که قانونگذار موضوعی را <در حکم> موضوعی دیگر قرار می دهد، معنا آن است که حقوقدانان با دو پدیده مواجه است که از حیث ماهیتی با یکدیگر متفاوتند، اما قانونگذار با وجود چنین تفاوتی حکم یکی را به دیگری تعمیم داده است. بدین ترتیب آنگاه که قانونگذار <معاهده> را <در حکم< >قانون> می داند، دو نکته مشخص می شود؛ اول آنکه <معاهده> و <قانون> از حیث موضوعی با یکدیگر تفاوت دارند و دیگر آنکه حکم این دو واحد است. ‌
با این توضیح روشن می شود، در نظام حقوقی ایران، معاهده کماکان از منابع حقوق بین الملل است و قانون از منابع حقوق داخلی. به دیگر سخن، معاهده با تصویب در مجلس قلب ماهیت نمی شود و بعنوان منبع حقوق بین الملل و نه قانون داخلی مورد شناسایی قرار می گیرد. از دیگر سو، حکم قانون بر معاهده نیز حاکم است. حال باید دید حکم حاکم بر قانون چیست. این سوال پاسخی ساده و آشکار دارد: قانون الزام آور است؛ بنابراین از آنجا که معاهده در حکم قانون است می توان نتیجه گرفت: معاهده الزام آور است. ‌
در عین حال نباید از نظر دور داشت که رفع تعارض میان ادله، بسته به وحدت ماهیت ادله دارد؛ به دیگر سخن زمانی یک قاعده می تواند قاعده دیگر را نسخ و یا با تخصیص مواجه کند که ماهیتی یکسان داشته باشد؛ حال آنکه معاهده و قانون موضوعا متباین با یکدیگرند. موید این ادعا، ساز و کار تصویب معاهدات است. آئین نامه داخلی مجلس، ساز و کار تصویب معاهدات را از قوانین داخلی جدا کرده و این دو موضوع را در دو فصل مستقل مورد بررسی قرار داده است.
بدین ترتیب آنچه می بایست در درجه نخست برای دستگاه قضایی روشن گردد آن است که معاهده قانون نیست، اما در عرصه روابط حقوقی الزام آور و قاضی موظف به اجرای آن است.
از دیگر سو نسبت میان مقررات داخلی و مقررات بین المللی برای قضات اصولا مبهم است. قضات بدرستی نمی دانند میان یک معاهده و قوانین داخلی داد و ستد متقابلی حاکم است.
بعنوان مثال این امکان براحتی فراهم است که قاضی وصف <امانی> بودن کالا و اتلاف آن را با استناد به مقررات بین المللی و از جمله CMR احراز کند و سپس براساس مقررات کیفری، عنوان <خیانت در امانت> را بر آن حاکم نماید.
هر روزه مقررات بین المللی برای نظام حقوقی و قضایی ما گنگ تر و مبهم تر می شود؛ من گاهی از خود سوال می کنم، آیا چشم های من ضعیف شده است و یا امروز جهان بیشتر از من فاصله گرفته است؟

دکتر عرفان لاجوردی

منبع : مجله صنعت حمل و نقل