درباره حاکمیت قانون

«حاکمیت قانون» (Rule of Law) یکی از مفاهیم بنیادینی است که امروزه در حوزه مطالعات میان رشته ای شاخه های فلسفه، حقوق، سیاست، اقتصاد، تاریخ و جامعه شناسی مورد توجه صاحبنظران قرار گرفته است. حاکمیت قانون به عنوان مفهومی کلیدی برای ممانعت از خودکامگی و اعمال قدرت خودسرانه، از زوایای مختلف به عنوان اصل، هنجار و حتی ارزش مورد تحلیل قرار گرفته است. این اصل الهام بخش مفاهیم و اصول دیگری از قبیل مشروطه خواهی (Constitutionalism)، قانونیت (Legality)، عدالت طبیعی، عدالت رویه ای، مسوولیت، پاسخگویی، کنترل قضایی و تفکیک قوا بوده است.۱ از سوی دیگر، توجه به اصل حاکمیت قانون و تن دادن به لوازم و پیامدهای آن، یکی از عناصر اساسی «حکمرانی خوب» (Good Governance) شمرده شده که از مفاهیم مطرح در نهادهای بین المللی فعال در عرصه های اقتصادی و سیاسی است.
با این همه، همچون دیگر مفاهیم ضروری برای رویکردی میان رشته ای به موضوعات و مسائل موجود در نظام سیاسی، حاکمیت قانون نیز به رغم کثرت استفاده در نوشته ها، بیانیه ها و سخنرانی ها، به نحو علمی و شایسته مورد بررسی و تدقیق قرار نگرفته است. شاید یکی از مهمترین دلایل عدم وجود آثاری به فارسی در این زمینه، جایگاه مفهوم حاکمیت قانون به عنوان مفهومی در ناحیه سایه روشن چند شاخه از رشته های مختلف باشد. حقوقدانان حاکمیت قانون را یکی از مبانی حقوقی می دانند و اقتصاددانان نیز به اهمیت حاکمیت قانون برای رشد اقتصادی واقف اند و به همین ترتیب دیگر صاحبنظران علوم انسانی. اما هیچ یک تحلیل دقیق مفاهیمی همچون حاکمیت قانون را جزء وظایف خود نمی شمارند.
نویسنده کتاب کوشیده است با تفکیک میان دو اصطلاح مفهوم (Concept) و برداشت (Conception) بحث خود را آغاز کند. در تحلیل مفهومی، معنای اولیه مورد توافقی درباره یک اصطلاح وجود دارد. اما برداشت، «گامی فراتر از صرف درک حداقلی و مشترک برداشته می شود و تئوری های فلسفی، حقوقی و سیاسی به میان می آید.» (ص۲۱)
مفهوم حاکمیت قانون، نفی حکومت شخص و تاکید بر حکومت قانون است. این امر به معنی مغایرت اتخاذ تصمیمات به نحو خودسرانه و هوسبازانه است. بنابراین، التزام به این مفهوم حداقلی از حاکمیت قانون (یعنی حاکمیت قانون، نه شخص) در هر تعبیر و تفسیری از اصل مذکور، واجد اهمیتی اساسی است.
در برداشت های حاکمیت قانون، مفهوم حاکمیت قانون در پرتو نظریه های رقیب، به ویژه راجع به مفاهیم آزادی و عدالت، مورد ارزیابی قرار می گیرد. برداشت های حاکمیت قانون در این کتاب در قالب دو برداشت شکلی (Formal) و ماهوی (Substantive) مورد بررسی قرار گرفته اند. طرفداران برداشت شکلی (یا حداقلی) از حاکمیت قانون، ویژگی های قانون از قبیل عام بودن، انتشار، عطف بماسبق نشدن و واضح بودن را واجد اهمیتی بسزا در حاکمیت قانون می دانند. در این برداشت اولاً ایده حاکمیت قانون مستقل از ایده دموکراسی تعریف می شود، ثانیاً اصل محوری ایده حاکمیت قانون، «برابری در مقابل قانون» دانسته می شود و ثالثاً ویژگی عام بودن (General) قانون یکی از مبانی تحلیل حاکمیت قانون تلقی می شود.
کتاب «حاکمیت قانون... » مشحون از ارجاع به آثار و اندیشه های فیلسوف و اقتصاددان شهیر، «هایک» است؛ چرا که اندیشه هایک جلوه ای از پیوند عمیق و وثیق میان آموزه های فلسفی، حقوقی، اقتصادی و سیاسی است. هایک با بهره گیری از مفاهیم متنوع سعی در شرح نظامی سیاسی ـ اقتصادی دارد که در آن نظام، آزادی فردی و رفاه اقتصادی محقق شود. یکی از مهمترین ایده های مورد استفاده وی ویژگی عام بودن قانون است. هایک معتقد است «مهمترین دغدغه قانونگذار باید صورت بندی قواعدی عام و فراهم آوردن زمینه ای برای رفتار بی طرفانه و منصفانه با همگان باشد.» (ص ۱۰۹) این قواعد عام فراهم کننده زمینه پیش بینی پذیری اوضاع و احوال است که مهمترین شرط یک نظام سیاسی ـ اقتصادی مدرن محسوب می شود. تنها در این صورت است که قانون می تواند به مثابه راهنمایی برای شهروندان، نقش موثر خود را در تصمیم گیری آنان ایفا کند.
این برداشت شکلی از حاکمیت قانون، بر مبنای برداشت شکلی از مفهوم برابری شکل گرفته است. در برداشت شکلی از برابری نیز بر «برابری همگان در مقابل قانون و ناسازگاری پیش بینی استثنائات، معافیت ها و امتیازات موردی یا اعطای مصونیت هایی خاص به برخی از افراد و گروه ها» تأکید می شود. (ص ۱۰۶-۱۰۵)
در مقابل ایده پیش گفته، برداشت ماهوی از مفهوم حاکمیت قانون، این مفهوم را با دیگر ارزش ها و هنجارهای بنیادین از قبیل عدالت، برابری و... درهم می آمیزد و در واقع نقش آموزه های اخلاقی به جای آموزه های حقوقی پررنگ و پرمعنا می شود. برخلاف دیدگاه کسانی چون هایک که «التزام به قانون عام و قابل اعمال به نحو برابر بر همگان» را محور اصلی نظریه حاکمیت قانون می دانند (ص ۶۹)، طرفداران برداشت ماهوی، این نظریه را در پرتو نظریه هایی کلی تر راجع به برابری و انصاف و همچنین نظریه های کلان سیاسی و اقتصادی تفسیر می کنند. از سوی دیگر در این تعبیر از حاکمیت قانون، حقوق و آزادی های بنیادین، مولفه ای از اصل حاکمیت قانون به شمار می رود.
آنچه را که مولف کتاب در بحث از برابری به عنوان یکی از مبانی حاکمیت قانون تحلیل می کند، نقد صاحبنظرانی چون «آنگر» به نظریه برابری شکلی است که در واقع نقد و تعریضی است به اندیشه نظریه پردازانی چون هایک. دیدگاه «آنگر» ـ که در کتاب تحت عنوان «برابری ماهوی» بررسی شده است ـ نحوه ارتباط برداشت شکلی از حاکمیت قانون را با اندیشه های طرفدار بازار آزاد و به طور کلی آزادی اقتصادی از یک سو، و ارتباط برداشت ماهوی از حاکمیت قانون را با ایده های طرفدار مداخله دولت در بازار و اندیشه عدالت توزیعی از دیگر سو نشان می دهد. دیدگاه برابری ماهوی، مجموعه ای از ویژگی ها و اهداف علیحده را در مقایسه با برداشت شکلی از حاکمیت قانون و همچنین برابری تعریف می کند. از این منظر «صرف برابری شکلی، تضمین کننده رفتار عادلانه با همگان محسوب نمی شود» و اعتقاد بر این است که تا قانون افراد را به طبقات مشخص تقسیم نکند و مقتضیات خاص اجتماعی را مدنظر قرار ندهد، نمی توان به تحقق برابری واقعی و“ عدالت امید داشت.» (ص ۱۱۲) از نظر آنگر، ارزش محوری، نه آزادی بلکه برابری و عدالت است و از این نظر لیبرالیسم آموزه ای است که باید مورد نقد و موشکافی قرار گیرد. باید بر این نکته تاکید کنیم چنان که مؤلف اشاره می کند، نقد کسانی چون آنگر به معنای نفی ارزش حاکمیت قانون به معنای اعمال قواعد عام بر همگان به نحو برابر نیست، بلکه هدف آنان نقد وضعیت موجود و نظام حقوقی ـ سیاسی از زاویه ای آسیب شناسانه است، چرا که از دید آنان تفوق برداشت های شکلی از حاکمیت قانون، نه تنها به اعمال قواعد عام بر همگان و گسترش عدالت و برابری نینجامیده، بلکه سبب شکاف طبقاتی روزافزون و نقض رفتار بی طرفانه و منصفانه نیز شده است.
در بخش دیگری از کتاب، مولف به بیان مسائل مختلفی پرداخته است که در قوای سه گانه مقننه، مجریه و قضائیه در ارتباط با حاکمیت قانون محل توجه است. آنچه که شرح آن در این نوشتار جهت معرفی کتاب مفید به نظر می رسد، مسائل مطرح در زمینه اعمال حاکمیت قانون در قوای مقننه و قضائیه است. به لحاظ تاریخی، با گسترش آموزه های دموکراسی همواره خوشبینی و اطمینان خاطری نسبت به قوه مقننه به چشم می خورد. بدین ترتیب که اصل بر این بوده که اعضای قوه مقننه منتخب مردم، و طبعاً نماینده و امین مردم اند. اقدامات این نمایندگان در جهت خواسته های رای دهندگان است و بدین ترتیب قوانین مصوب آنان نیز مطابق با اصول قابل احترام برای همگان است. اما به مرور زمان، به اندیشه پیش گفته انتقاداتی وارد شده از جمله اینکه حوادث و رویدادها حاکی از این بود که حاکمیت قانون را معادل با «حاکمیت قانونگذار» دانستن، بنیان حاکمیت قانون را با تهدید مواجه خواهد کرد. «این تغییر نگرش... تا حد زیادی به تجربه تاریخی نشات گرفته از انقلاب فرانسه و هراس از قدرت مطلقه تجلی یافته در اراده اکثریت... باز می گردد.» (ص ۱۵۶)
در گفتار دوم بخش ششم کتاب، به شرح راهکارهای محدودیت اختیارات قوه مقننه در قانونگذاری پرداخته است. یکی از قابل توجه ترین محدودیت ها، تحدید اعمال اختیار قانونگذار در چارچوب اصول و ارزش هایی است که اصل حاکمیت قانون نیز بر آنها صحه می گذارد، از جمله آزادی و احترام به حقوق بنیادین. چنان که «هایک» نیز معتقد است؛ «نمی توان هر آنچه را به وسیله پارلمان وضع شد، «قانون» خواند، بلکه قانون باید موصوف به ویژگی هایی از قبیل عام بودن باشد و این ویژگی ها ضامن اعمال حاکمیت قانون بر پارلمان محسوب می شود. بدین ترتیب، نمی توان هر تصمیم یا مصوبه ای را که نمایندگان منتخب اکثریت به تصویب رساندند، هرقدر هم به طور تبعیض آمیز به سود یا زیان گروه های خاصی باشد، قانون نامید و تبعیت از آن را حکومت قانون خواند. (به نقل از؛ همان، ص ۱۶۲) بنابراین بازهم ویژگی های قانون به عنوان تضمینی بر عدم نقض اصل حاکمیت قانون توسط قانونگذار واجد اهمیت دانسته شده است.
اما سوالی قابل طرح است و آن اینکه چگونه اعمال حاکمیت قانون در قوه مقننه (و دیگر ارکان حکومت) تضمین می شود. این مهم در نظام های سیاسی بر عهده قوه قضائیه نهاده شده است که خود باید از مجموعه ای از ویژگی ها برای تضمین این کارکرد حیاتی در نظام های سیاسی برخوردار باشد. از جمله این ویژگی ها، استقلال قضات و دادگاه هاست که در قالب اصل استقلال قضایی (Judicial Independence) قابل توضیح است. اصل دیگری که در بخش قوه قضائیه و حاکمیت قانون توسط مولف مورد بحث قرار گرفته است، چیستی، انواع و نقش کنترل قضایی (Judicial Review) در برقراری حاکمیت قانون است؛ کنترل قضایی به معنای کنترل مصوبات قوه مقننه و اعمال و مصوبات قوه مجریه به وسیله دادگاه هاست.» (ص ۱۷۴) البته چنانکه گفتیم، نظام های حقوقی ـ سیاسی ای که این صلاحیت مهم را برای دادگاه ها به رسمیت شناخته اند، باید از معیارهایی که از ضروریات نظام مبتنی بر حاکمیت قانون شمرده می شوند، برخوردار باشند. در غیر این صورت بیم آن می رود که دادگاه ها به نهادی ضدحاکمیت قانون تبدیل شوند.
آخرین بخش کتاب «حاکمیت قانون...»، توضیحی است بر پیامدهای سه گانه حقوقی، سیاسی و اقتصادی این اصل، گرچه از دیدی کلی این پیامدها بعضاً با یکدیگر همپوشانی دارند. پیامدهای اقتصادی حاکمیت قانون را می توان در سه دسته فراهم شدن زمینه رقابت برابر اقتصادی، مدیریت مالی شفاف (به ویژه در زمینه بودجه)، و اعمال موثر سیاست ها و ابزارهای نظارتی و کنترلی در امور مالی و کاهش فساد اقتصادی خلاصه کرد. وجود فرصت های جذاب برای فعالیت اقتصادی به نحو برابر برای همگان تنها با به رسمیت شناخته شدن حاکمیت قانون میسر است و «ارائه اطلاعات یا جانبداری یا تخصیص منابع به افراد یا گروه های خاص، مغایر با حاکمیت قانون» شمرده می شود. (ص ۲۰۰) همچنین امروزه یکی از مهمترین مؤلفه های نظام مناسب برای سرمایه گذاری، وجود حاکمیت قانون است که شرح ویژگی های چنین نظامی، مجالی مستقل می طلبد.
مولف کتاب در پایان چنین نتیجه می گیرد که «میان مفاهیم، مقولات، اصول و هنجارهای تفکر حقوقی و سیاسی مدرن، چنان پیوند ذاتی و سازگاری و تلائم غیرقابل انکاری وجود دارد که به هیچ وجه نمی توان بدون شناسایی و اعمال کلیت یکپارچه آنها، امیدوار به برخورداری از نعمات و حسنات مبارک آن بود.» (ص ۲۵۰) اکنون سوال پیش روی محققان، به ویژه در حوزه های حقوق، سیاست و اقتصاد این است که با توجه به پیشینه تاریخی و واقعیات موجود نظام سیاسی و اجتماعی ایران، آیا چارچوب هنجاری ترسیم شده در نوشتار مورد بررسی از قابلیت اعمال در نظام ایران برخوردار است یا خیر. در صورت پاسخ مثبت، چگونه این امر امکان پذیر است و در غیر این صورت، چارچوب هنجاری جایگزین و منطبق با شرایط بومی چیست و از چه ویژگی هایی برخوردار است. در کتاب «حاکمیت قانون... » صرفاً تلاش شده است چارچوب هنجاری نظام حقوقی ـ سیاسی غرب با تاکید بر سنت امریکایی ـ انگلیسی، تحلیل شود. در واقع این اثر گامی است برای طرح سوالات اساسی و دشوار درباره نسبت نظام حقوقی، سیاسی و اقتصادی ما با اصولی از قبیل حاکمیت قانون.

۱- ارجاعات داخل متن مربوط به کتاب معرفی شده در این نوشتار با این مشخصات است؛ مرکز مالمیری، احمد، حاکمیت قانون؛ مفاهیم، مبانی و برداشت ها (تهران؛ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۵)

منبع : روزنامه شرق