بررسی تطبیقی و موضوعی بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

مقدمه
ویكتور هوگو می گوید «قوانین اساسی برای اینكه مورد تجاوز قرار گیرند، به وجود آمده اند زیرا فریاد نمی زنند » این طنز سیاسی مبین یك حقیقت و یك واقعیت است:
۱ . حقیقت این است كه قانون اساسی انتظام بخش كلیه امور و شئون هر كشور و تعیین كننده روابط متعادل زمامداران و فرمانبرداران یك جامعه سیاسی است. التزام عملی بر اجرای این قانون مهم ابواب و منافذ استبداد را مسدود ، آزادی و حرمت افراد را تضمین و موجبات تلاش برای نیل به عدالت سیاسی و اجتماعی را فراهم می نماید.
۲ . واقعیت این است كه علیرغم وجود قانون اساسی در اكثر كشورهای دنیا كمتر كشوری است كه در آن بتوان داعیه احترام كامل عملی نسبت به مندرجات آن قانون را داشت. زیرا از آنجا كه یك طرف قانون، یعنی دولت فرمانروا و زمامدار نیرومند ، با تمام اقتدار خود سرفرازی می كند و عرصه را برای طرف دیگر یعنی افراد مردم تنگ می نماید، جایی برای برخورداری از آزادیها و ابراز وجود باقی نمی ماند.
در اكثر قوانین اساسی مدرن دنیا، سه نكته اصلی مورد پذیرش است:
نكته اول ، درباره «اصل حاكمیت مردم » از طریق انتخابات عمومی است. این اصل بیان كننده حقوق فردی نیاز اجتماعی است؛ چرا كه از یك سو امكان مشاركت افراد در تعیین سرنوشت سیاسی خود، عقلانی و منطقی به نظر می رسد، و از سوی دیگر، استقرار قدرت حاكمیت در تحت یك كنترل منتظم ملت به طور جمعی موجب آن میشود كه عوامل تهدید و ارعاب مردم حذف و طرد گردد.
نكته دوم، درباره «تبعیت تصمیمات سیاسی ازقوانین ثابت مشخص»و اشراف جامعه از طریق بحث و انتقاد نسبت به این تصمیمات است. حقانیت مردم فی حد ذاته یك اصل مسلم به شمار می رود و جایز الخطا بودن سیاستمردان و ابوابجمعی حكومت نقطة مقابل آن تصور میشود . بدین خاطر است كه اعمال حكومتی مرتباً باید زیر دید دقیق مردم و نمایندگان آنها در بارلمان قرار گیرد.
نكته سوم ، درباره «اصول مربوط به اعلامیه های حقوق بشر و حقوق اقتصادی و اجتماعی مردم » است در اینجا نه تنها در مورد ساختار سیاسی قدرت عمومی مبحث میشود بلكه قلمرو و وظایف و محدودیت های لازم مربوط به اعمال و روابط دولتمردان با افراد و گروههای اجتماعی مشخص میگردد.قابل توجه است كه اندیشه حقوق بشر و حقوق ملت دارای ارزش بین المللی است ، زیرا نه تنها این موضوع در اعلامیه های حقوق بین المللی و منطقه ای مندرج است بلكه تشابه الفاظ ، عبارت و قواعد آن در قوانین اساسی كشورها مختلف ، نشان دهندة این تفاهم عمیق جهانی است.
به هر حال ، موضوع محدودیت زمامداران از یك سوء شناسایی وسیع حقوق مردم از سوی دیگر ، مطلب اصلی در قوانین اساسی است. بدین خاطر است كه اكثر زمامداران كشورها ، بخصوص فرمانروایان مستبد، و نیز بعضی از انقلابیون كه آزادی عمل را در اجرای برنامه های خود لازم قدرت خود را توسعه می دهند، و بدیهی است كه این توسعه طلبیها موجب تضعیف قانون اساسی شده و زمینه را برای پایمال نمودن حقوق مردم و كوتاه كردن دست آنان در نظارت بر زمامداری فراهم می نماید.
در این روند خطیر، مساله تفوق و برتری قانون اساسی و تاثیر و تاثیر پذیری آن از دخالت و تصرف هیات حاكمه موضوعی مهم تلقی میگردد . برای تضمین این امر، دقت و مراقبت در اصل حاكمیت مردم و مشاركت آنان در تعیین سرنوشت سیاسی خودش لازم و ضروری به نظر می رسد. اشراف مستمر جامعه در حفظ و نگهداری قدرت قانون اساسی امری تضمین كننده تلقی میگردد. تدوین و بازنگری اساسی امری است كه فقط از طریق حضور فعال فكری و عملی مردم مشروعیت خواهد داشت.
در این مقاله ، ضمن مطالعه كلی قضیه ، موضوع بازنگری قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران را مورد مطالعه قرار می دهیم .
كلیات بازنگری
بخش اول
مفاهیم كلی
قانون اساسی به عنوان رویه سیاسی و سند حقوقی متضمن مفاهیم و موضوعاتی است كه آن را از قوانین عادی متمایز می سازد این قانون اولاً ریشه در ابعاد و زوایای مختلف داشته و قلمرو اجرای آن به وسعت یك جامعه سیاسی و نسبت به تمام امور آن است ؛ ثانیاً مجموعه قواعدی است كه ناظر بر روابط فرمانروایان و فرمانبرداران وتنظیم كننده قدرت نابرابر آنان است. این ویژگی موضوع تدوین و بازنگری قانون اساسی را از سایز قواعد و قوانین متمایز می سازد.
بند اول
مفاهیم حقوقی قانون اساسی
قانون اساسی قانون عالی دولت بوده و از دو جهت مادی و شكلی قابل توجه می باشد :
اول . مفهوم مادی
از نظر مادی قانون اساسی عبارت از مجموعه قواعدی است كه بر دولت حاكمیت دارد، و در آن تعدیل رابطه حكومت و مردم و نظارت فراگیر مردم بر امر حكومت و تنظیم مهام امور جامعه سیاسی بحث و گفتگو میشود. از مندرجات قانون اساسی برتری كامل آن بر همه امور و شئون مقامات و قوانین به خوبی قابل درك است. نظریه این قانون صلاحیت ها را مشخص می كند لزوماً مافوق تمام مقامها و نهادهایی است كه آن صلاحیت ها را دارا شده اند. بنابراین هیچ مقام و نهادی نباید قدمی علیه قانون اساسی بردارد، زیرا با نقض آن فی الواقع صلاحیت خود را مخدوش نموده است. واتل اندیشمند قرن ۱۸ در پاسخ به اینكه آیا مقام یك سازمان سیاسی حق تغییر ی اصلاح قانون اساسی را دارد یا خیر، می گوید: «این قانون اساسی است كه قانونگذار قدرت خود را ناشی از آن می داند پس چگونه میتواند آن را تغییر دهد بدون آنكه اساس قدرت خود را خراب كرده باشد؟»
دوم . مفهوم آیینی
ازنظر آیینی ، پیدایش قانون اساسی ممكن است ریشه در سنتها داشته و در تدریج تاریخ به وجود آمده باشد از قانون اساسی انگلستان با تمام محتوای خود به عنوان یك قانون اساسی عرفی و اصطلاحات غیر مدون یاد می شود اما در زمان حال، بجز كشور مذكور تقریباً تمامی كشورها دارای قانون اساسی مدون هستند، كه با آیین و رویه خاص تدوین میگردد.
برای تضمین تفوق و برتری قانون اساسی ، شیوه تدوین باید به گونه ای باشد كه نتوان آن را به راحتی تغییر داد. در این خصوص قانون اساسی قابل انعطاف نسبت به قانون اساسی غیر قابل انعطاف متفاوت است.
الف . قانون اساسی قابل انعطاف قانونی است كه از طریق قانونگذاری عادی بتوان آن را تغییر داد. در این صورت بین قانون عادی و قانون اساسی تفاوتی وجود نخواهد داشت، و می توان گفت كه یك قانون عادی ناقض قانون اساسی، ناسخ و تغییر دهنده آن نیز هست. بنابراین قانون اساسی قابل انعطاف هیچ تفوق و برتری نسبت به قانون عادی ندارد.
ب . برعكس ، قانون اساسی غیر قابل انعطاف قانونی است كه از طریق قانون عادی قابل تغییر نباشد. بنابراین برای تدوین و تغییر قانون اساسی، آیین و روش خاصی باید وجود داشته باشد. در این صورت ، تفوق قانون اساسی محرز و تطبیق قوانین عادی با قانون اساسی، برای حفظ این تفوق ، ضرورت خواهد داشت.

بند دوم :
تدوین و بازنگری قانون اساسی
قانون اساسی نوشته حاصل كار قوه عالیه ای است كه مافوق تمام قوای حاكم بر جامعه باشد این قوه را می توان «قوه موسسان » نامید. این قوه به وضع قواعدی می پردازد كه، به موجب آن ، نهادها و قوای گوناگون زمامداری تاسیس می شود و اعمال قدرت می نماید . قوه موسسان در دو حالت متصور است:
ـ قوه موسسان اصلی كه به هنگام تاسیس یك دولت جدید و یا در آستانه یك انقلاب و دگرگونی رژیم سیاسی، ایجاد میشود و مبادرت به تهیه و تدوین یك قانون اساسی می نماید.
قوه موسسان تجدید نظر كه كار آن برحسب نیاز جامعه بازبینی، تغییر اصول و یا تكمیل قانون اساسی حاكم و در حال اجراست ، بدون آنكه تمامیت آن را بر هم بزند.
به لحاظ تفاوت در تاسیس قوای مذكور و تفاوت در قلمرو اختیارات آنها شیوه های تدوین قانون اساسی نسبت به شیوه های تجدید نظر آن قابل تمایز است.
اول . در تدوین قانون اساسی
اشكال مختلف تدوین قانون اساسی را بدین شرح دسته بندی
نموده اند .
۱ . اشكال دموكراتیك
تصور رایج و پذیرفته شده اسن است كه در رژیمهای دموكراتیك كل امور حكومتی ریشه در مردم دارد و قوه موسسان نیز متعلق به مردم است در نهایت این قوه ممكن است به طرق مختلف متظاهر شود:
مجلس موسسان یكی از شیوه هایی است كه از طریق آن قانون اساسی تدوین می گردد نمایندگان این مجلس منتخب مردم ، ماموریت آن تصویب قانون اساسی، و دوره ماموریت آن محدود به زمان همین ماموریت است؛ بدین معنی كه مجلس پس از انجام ماموریت منحل میگردد . در خصوص مجلس موسسان ممكن است برای نمایندگان شرایطی در نظر گرفته شود كه اندیشمندان و محققان و خردمندان در آن حضور یابند.
در این خصوص ممكن است بر دموكراسی تنگناه وارد شود. اما چون قانون اساسی باید برای سعادت و ثبات جامعه محتوی مقررات حكیمانه باشد ، بیان شرایط مذكور منطقی به نظر می رسد.
مراجعه به آراء عمومی كه به آن دموكراسی مستقیم می گویند ، شیوة دیگری است كه به موجب آن، توسط نهاد یاارگان خاص دولتی متن مورد نظر به آراء عمومی گذاشته میشود. البته ارزش آراء عمومی بستگی به اوضاع و احوال جامعه و میزان رشد سیاسی مردم دارد. این حالت كه دموكراتیك ترین شكل را دارد، ممكن است وقتی كه فرهنگ جامعه از ارتقای كیفی برخوردار نباشد، مورد سوء استفاده زمامداران قرار گیرد و عوامفریبی سیاسی از طریق عوام الناس مشروعیت پیدا كند.
تركیب موسسان و رفراندوم كه در این شیوه ابتدا مردم نمایندگان تدوین كننده قانون اساسی را انتخاب میكنند. مجلس موسساتی كه از این نمایندگان تشكیل میشود كار تدوین را آغاز میكند و به انجام می رساند. پس از این كار، مردم بار دیگر ، رای مثبت یا منفی خود را برای قانون اساسی ابراز می دارند.
۲ . فرامین فردی
اتفاق افتاده است كه حاكم فرمان مشروحی را صادر و به عموم ابلاغ نموده است:وقتی كه پادشاه دارای اقتدار نامحدود است، به میل و اختیار خویش و یا تحت فشار مردم مبادرت به صدور فرمان می كند این فرمان ، به منزله قانون اساسی ، تنظیم كننده روابط سیاسی حكومت ومردم است(نظیر فرمان مشروطیت ایران مورخ ۱۴ جمادی الاخر ۱۳۲۴ قمری)
وقتی كه یك دیكاتور پس از كودتا به قدرت رسید فرمانی را صادر می كند كه درآن ضمن تنظیم روابط سیاسی مردم و حكومت ، برای جلب رضایت مردم حقوقی را به آنان اعطا
می نماید.
۳ . اشكال مختلط
تركیبهای مشهوری كه از شیوه های مختلط در تاریخ وجود دارد ، بدین شرح است :
تركیب فرمان حاكم و رای عمومی ، بدین ترتیب كه قانون اساسی توسط حاكم تهیه و به رای عمومی گذاشته می شود. این حالت وقتی است كه حاكم برای تبیین قدرت خود احتیاج به تایید عمومی دارد.
تركیب مجلس و پادشا ، بدین ترتیب كه بین پادشا و مجلس قراردادی بر سر تقسیم قدرت تنظیم و تدوین میگردد این نوع قرارداد مشهور به «میثاق» است.
دوم . دربازنگری قانون اساسی
الف. طرح مساله
قانون اساسی به عنوان قانون بنیادی، سازمان دهنده اركان زمامداری و تضمین كننده حقوق مردم است و نباید دستخوش گردباد حوادث سیاسی و در معرض تلاطم و تزلزل قرار گیرد و حرمت آن شكسته شود اما از سوی دیگر ، نباید فراموش كرد كه این قانون در ارتباط با زندگی سیاسی و اداری مردم است. پیشرفت زمان و تحولات گوناگون اجتماعی و اقتصادی و سیاسی حالات، روابط و موضوعات جدیدی را مطرح میكند كه نیازمند قانونمند متناسب با آن تحول و پیشرفت است. همچنین تجربه گذشته دراجرای قانون اساسی و اشكالات ناشی از آن جامعه سیاسی را متقاعد می سازد تا از طریق بازنگری معقولانه و منطقی اصلاحات لازم را به عمل آورد.
پیش بینی بازنگری در قانون اساسی مبتنی بر واقعیات و كاری خردمندانه است. برعكس ، تصور یك قانون اساسی ابدی و جاودانه ، از كوته بینی سیاسی و عدم توجه به تحولات اجتناب ناپذیر زمان ناشی میشود.
اگر این امر در قانون اساسی پیش بینی نشود. آنگاه كه قانون اساسی با شرایط و مقتضیات زمان مناسب نباشد، به هر ترتیب حتی از طریق انقلاب، تغییرات لازم صورت خواهد گرفت.
از طرف دیگر، سهولت در بازنگری و تغییر قانون اساسی، بدین خاطر نگران كننده است كه موجب بروز و ظهور ناامنی دائمی در نهادهای سیاسی كشور خواهد بود. قانونی را كه همواره مستعد تغییر و درهر زمان ملعبه دست زمانداران باشد نمی توان یك قانون اساسی و بنیادی دانست.
كمال مطلوب این است كه روشی ایجاد شود تا براساس آن بتوان پس از تفكر و اندیشه معقولانه و در حالتی كه اكثریت مردم خواهان آن هستند، نسبت به بازنگری قانون اساسی اقدام نمود. در این صورت ، از انعطاف و عدم انعطاف افراطی باید پرهیز شود. قانون اساسی جمهوری چهارم (۱۹۴۶) فرانسه ، به خاطر تصلب ، در موقع مناسب نتوانست تغییر یابد ،در حالی كه به خاطر عدم تناسب آن با وضعیت كشور، هركس این احتیاج را احساس می نمود تا اینكه در سال ۱۹۵۸ ، قانون اساسی و رژیم جمهوری چهارم از میان رفت.
ب. نظریات مربوط به «قوه موسسان بازنگری »
بعضی از تزسی ی یس دفاع میكنند و با پیش بینی شیوه بازنگری و یا «قوه بازنگری »مخالف اند. به موجب نظر سی ی یس، مردم
نمی توانند از حق خود در تاسیس قانون اساسی به نفع دیگری صرف نظر كنند. حق هرگونه تغییر و تجدید نظر از آن خود ملت است و نیاز به آداب و رسوم خاصی ندارد . این نظر در ماده اول مبحث هفتم قانون اساسی ۱۷۹۱ فرانسه بدین ترتیب منعكس شده است كه: «مجلس ملی موسسان اعلام می نماید كه ملت حق غیر قابل واگذاری تغییر قانون اساسی را داراست»
به نظر بارتلمی این یك نظر كلی حقوق است كه كسی كه حق انجام عملی را دارد حق تغییر و یا فسخ آن را نیز داراست . نتیجه اینكه ارگان تجدید نظر كننده قانون اساسی همان ارگان تاسیس كننده آن است.
بنا به نظر ژان ژاك روسو در قانون اساسی می توان نحوه تجدید نظر در قانون اساسی را به همان ترتیبی پیش بینی نمود كه در اصل قانون اساسی به تصویب رسیده است . البته مردمی كه تابع یك قانون هستند باید خود انشا كننده آن باشند ، همانند شركتی كه فقط شركاء حق تنظیم شرایط مشاركت را دارا هستند.
از جمع نظرات مذكور به این نتیجه می رسیم كه بازنگری قانون اساسی، به هیچ وجه نفی نشده است ؛ اما تفوق و عدم انعطاف قانون اساسی ایجاب می كند كه آیین خاص و استثنایی برای بازنگری در خود قانون اساسی پیش بینی شود.
ج . ابتكار بازنگری
ابتكار عمل در بازنگری ، امتیاز بسیار مهمی است كه معمولاً اختیار قوی ترین مقام یا نهاد یك كشور قرار می گیرد:
۱ ـ در رژیمهایی كه قوه مجریه دارای قدرت مطلق است این حق اختصاص به آن قوه دارد، چه در قانون اساسی پیش بینی شده یا نشده باشد.
در رژیمهای استبدادی كلاسیك و حتی بعضی از رژیمهای مشروطه معاصر ابتكار بازنگری قانون اساسی در اختیار مقام حاكم است : به موجب ماده ۲۷ قانون اساسی مراكش، اقدام به تجدید نظر در قانون اساسی از حقوق مختصه پادشاه است.
۲ . در رژیمهای دموكراتیك این حق به مردم تعلق دارد: به موجب مواد ۱۱۸ تا ۱۲۳ قانون اساسی سوئیس ابتكار بازنگری ، از پیشنهاد تا تصویب ، با مردم و مجلس فدرال است. به موجب ماده ۵ قانون اساسی ایالات متحده آمریكا، مجالس مقننه با اكثریت دوسوم نمایندگان قانون اساسی را مورد تجدید نظر قرار می دهند.
۳ ـ در بعضی از كشورها اختیار بازنگری بین قوای مجریه و مقننه تقسیم شده است: به موجب ماده ۸۹ قانون اساسی فرانسه ابتكار بازنگری قانون اسایس مشتركاً متعلق ب رئیس جمهور پارلمان است.
د . آیین بازنگری
حفظ تفوق قانون اساسی مستلزم تصلب و عدم انعطاف آن ، و لازمه عدم انعطاف وجود شرایط سخت برای بازنگری است.
سخت ترین روش، توسل به شیوه ای است كه براساس آن بازنگری در قانون اساسی همانند تدوین آن صورت می گیرد؛ یعنی اینكه همان ارگان مصوب دعوت به تشكیل میشود، هرچند كه تشكیل ارگان مذكور شاید عملاً مشكل و یا غیر ممكن باشد. اینك به ذكر چند شیوة نمونه می پردازیم.
۱ ـ به موجب آیین روش كلاسیك كه دارای تشریفات خاص میباشد پارلمان (و سیستم دو مجلس هر دو مجلس ) در یك رای اكثریت قوی (مثلا دوسوم یا سه چهارم نمایندگان ) آن را از تصویب می گذارنند. البته این روش مشكل به نظر می رسد خصوصاًوقتی كه در یك پارلمان افكار و تمایلات متفرق وجود داشته باشد، حصول اكثریت قوی به ندرت امكان پذیر خواهد بود. در این فرض، تنها زمانی امكان تغییر قانون اساسی وجود دارد كه یك تفاهم عمومی در فضای پارلمان وجود داشته باشد، و این كار اصولاً زمان زیادی می برد، به عنوان مثال ، بازنگری قانون اساسی بلژیك پس از هفده سال كار و بحث ، در سال ۱۹۷۱ به تصویب رسید.
كشورهای بلژیك ،آلمان و آمریكا از این سیستم پیروی میكنند.
۲ ـ در بعضی از قوانین اساسی ، روش دیگری وجود دارد كه تركیبی از دموكراسی مستقیم و غیر مستقیم است به عنوان مثال مواد ۱۲۰ تا ۱۲۳ قانون اساسی كشور سوئیس مقرر می دارد وقتی كه صدهاهزار نفر از رای دهندگان تقاضا كنند و یا مجالس قانونگذاری تشخیص دهند، بازنگری قانون اساسی مورد بررسی قرار می گیرد و تصمیمات متخذه به تصویب اكثریت مردم و تصویب اكثریت دولتها می رسد.
۳ . در دولتهای فدرال، موضوع بازنگری بایستی به تصویب دولت فدرال و دولتهای عضو برسد: به موجب ماده ۵ قانون اساسی ایالات متحده آمریكا وقتی كه دو سوم اعضای مجلسین،اصلاح موادی از قانون اساسی را ضروری بدانند و یا هیاتهای مقننه دو سوم ایالات ، مجلس ملی را برای پیشنهاد طرح اصلاحی دعوت نمایند، رای مثبت كنگره بایدبه تصویب اكثریت سه چهارم نمایندگان دولتهای عضو برسد تا بازنگری قابلیت اجرا پیدا كند . همچنین به موجب ماده ۳۹۸ تا ۳۰۴ قانون اساسی جمهوری سوسیالیستی فدرال یوگسلاوی پیشنهاد بازنگری از سوی نمایندگان شورای فدرال، ریاست جمهوری، مجالس دولتها با عضو یا استانها و یا شورای فدرال مجلس ملی به عمل می آید . پیشنهاد بازنگری پس از بررسی و تصویب دو سوم اعضای مجلس ملی فدرال و مجالس دولتهای عضو رسمیت می یابد.
۴ ـ در بعضی از كشورها ممكن است چند شیوه برای بازنگری وجود داشته باشد. مثلاً در كشور فرانسه برای بازنگری در قانون اساسی سه راه پیش بینی شده است:
ـ به موجب ماده ۱۱، رئیس جمهور به پیشنهاد دولت و یا پیشنهاد مشترك مجلسین می تواند طرحها و لوایح مربوط به سازماندهی قوای عمومی را به رفراندوم بگذارد.ـ به موجب قسمت اول ماده ۸۹ ، ابتكار بازنگری قانون اساسی مشتركاً متعلق به رئیس جمهور و اعضای پرلمان است. پیشنهادی بازنگری باید به تصویب مجلسین برسد . مقررات بازنگری وقتی قطعیت پیدا می كند كه از طریق آراء عمومی به تصویب رسیده باشد.
به موجب قسمت دوم ماده ۸۹، رئیس جمهور می تواند بدون مراجعه به آراء عمومی پیشنهاد بازنگری را تسلیم كنگره ای كه متشكل از اعضای دو مجلس باشد، بنماید. در این صورت ، رسمیت مقررات بازنگری موكول به رای اكثریت سه پنجم اعضای كنگره خواهد بود.
هـ ـ محدودیتهای وارده به بازنگری
علاوه بر آنكه عدم انعطاف قانون اساسی شرایط بازنگری را سنگین میكند ممكن است به دلایل خاصی از توسل به بازنگری اجتناب شود. بعضی از محدودیت ها بدین شرح است.
۱ . محدودیت موضوعی : قانون اساسی هر كشور سند سیاسی و حقوقی نظام سیاسی و ارزشهای حاكم بر آن كشور است. تغییرات داخلی هر نظام تا آن حد چارچوب و استوانه های را بر هم نزند، عادی به نظر میرسد؛ اما اگر در اركان نظام ( نظیر شكل حكومت ، ارزشها حاكم بر جامعه ، وحدت و تمامیت ارضی كشور و غیره ) تزلزلی ایجاد گردد و یا تغییراتی پدید آید ، آن نظام محكوم به فروپاشی خواهد بود. در بازنگری قانون اساسی اكثر كشورها معمولاً تغییرات مربوط به اركان نظام ممنوع است:
به موجب ذیل ماده ۸۹ قانون اساسی فرانسه موضوع جمهوری بودن حكومت قابل بازنگری نیست.
به موجب قسمتی از ماده ۵ قانون اساسی ایالات متحده آمریكا اصل تساوی نمایندگی دولتهای عضو (هر ایالت دو عضو) در مجلس سنا قابل تجدید نظر نیست.
ماده ۷۹ قانون اساسی ۱۹۴۹ آلمان فدرال حذف ساختار نظام فدرال را مطلقاً ممنوع اعلام داشته است، و در نتیجه ، بازنگری در این خصوص قابل قبول نیست.
به موجب ماده ۱۰۰ قانون اساسی ۱۹۷۰ مراكش، موضوع سلطنت مربوط به مذهب قابل بازنگری و تغییر نیست.
۲ . محدودیت به خاطر اوضاع و احوال : تغییر و اصلاح قانون اساسی می بایست در یك جو مطمئن و آرام و به دور از هر گونه فشار داخلی و خارجی صورت گیرد. مثلاً اگر كشور توسط بیگانگان اشغال شود و یا آنكه تمامیت ارضی كشور در خطر باشد، اوضاع و احوال را نمی توان مناسب بازنگری و تغییر قانون اساسی دانست به موجب ماده ۸۹ قانون اساسی فرانسه اگر تمامیت كشور در معرض تهدید و خطر باشد امكان هیچگونه بازنگری و تغییر قانون اساسی وجود ندارد.
۳ . محدودیت زمانی : ممكن است در قانون اساسی پیش بینی شده باشد كه در مدت زمان معین قانون اساسی قابل بازنگری نیست. این امر می تواند به خاطر آن باشد كه مواد قانون اساسی در مدت قابل توجهی مورد تجدید نظر قرار گیرد و محسنات و معایب آن به خوبی شناخته شود قانون اساسی ۱۷۹۱ فرانسه بازنگری قانون اساسی را قبل از دو دوره قانونگذاری (چهار سال ) ممنوع كرده بود. تعیین محدودیت زمانی در قوانین اساسی تلقی به نظر نمی رسد زیرا ممكن است تحولات جامعه تغییرات قانونی را ایجاب نماید. بدین خاطر است كه معمولاً در قوانین اساسی كشورها مقررات محدود كننده زمانی برای بازنگری پیش بینی نمی شود به موجب ماده ۱۱۸ قانون اساسی سوئیس قانون اساسی در هر زمان ، كلاً و جزئاً ، قابل بازنگری است.
بخش دوم
بازنگری قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران
بند اول :
طرح مساله
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران كه مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی ، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران » است در درجه اول نشات گرفته از اصول انقلاب اسلامی و در درجه دوم ملهم از اندیشه های دموكراتیك غربی است. تدوین قانون اساسی و تجربه اجرای آن در طول ده سال اشكالاتی را مطرح ساخت كه در نهایت منجر به بازنگری قانون اساسی در مرداد ماه ۱۳۶۸ گردید و در آن اصلاحات و تغییرات عمده ای در امر زمامداری كشور صورت گرفت.
اول . تدوین قانون اساسی ۱۳۵۸
قانون اساسی درگرما گرم شور انقلابی سال ۱۳۵۸ و درموقعی مورد بررسی و تصویب قرار گرفت كه عوامل گوناگونی موثر در كار تدوین آن بودند:
الف . یكی از این عوامل ، بازتاب تندی بود كه نسبت به تمركز قدرت در رژیم سیاسی گذشته وجود داشت. در آن رژیم ، عیلرغم پیش بینی نظام تفكیك قوا و بعضی از نهادهای دموكراتیك ، شاه به عنوان مظهر قدرت از اختیارات وسیعی نظیر حق انشای قانون اعمال قوه مجریه ، عزل و نصب وزرا ، فرمانفرمایی كل قشون ، انحلال پارلمان و غیره برخوردار بود. نتیجه حاصله از این همه اقتدار ، جو سنگینی بود كه جامعه ایران را در بنیان گذاری نظام جدید در موضع مقاوم ضد تمركز قرار داد. بدین جهت در قانون اساسی جدید ، علاوه بر اینكه بر نقش مردم تاكید فراوان شد، اقتدار قوه مجریه بین اركان متعدد تقسیم گردید.
ب . عامل دیگر سرعت چشمگیری بود كه در زوند انقلاب و استقرار نظام مشاهده میشد؛ از جمله آنكه قانون اساسی می بایست در كوتاه ترین زمان ممكن به تصویب می رسید. قانون اساسی متن موسس مفاهیم ارزشها و نهادهای یك نظامی سیاسی است این قانون بیان كننده كلیه امور و شئون كشور و آورنده و تعیین كننده صلاحیت هاست . به خاطر این همه مسائل و مطالبی كه كاربرد و حتی كلمات آن در سرونوشت جامعه و كشور موثر است، تسریع روا نیست . این نكته در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قابل تذكر است.
ج . مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ، از یك سو به حكم نمایندگی از سوی ملت می بایست بنیادهای مبتنی بر حاكمیت ملی را پیش بینی نماید، و از سوی دیگر به حكم اسلامی بودن انقلاب حاكمیت اسلام بر تمام امور كشور را رسمیت بخشد. باین خاطر بود كه اصول پنجم(ولایت امر ) و ششم (حاكمیت مردم )به دنبال هم تدوین شده و بر این اساس ، در فصول دیگر روشهای عملی حاكمیت اسلامی و حاكمیت ملی را بیان داشت. جلوه های دوگانه حاكمیت در قانون اساسی، هرچند كه به نحو قابل قبول و گشاینده ای رقم خورده است ، معذالك در بعضی از موارد بدون اشكال نمی توانست باشد.
در هر سیستمی تدوین یك قانوئن اساسی نمی تواند ایده آل و بدون كم و كاست باشد. این حالت برای هر قانون موضوعه ای قابل تصور است كه به هر حال در جریان اجرا معایب آن آشكار و اشكالات آن با تمهیدات متناسب مرتفع میشود. اما نباید فراموش كرد كه قانون اساسی به قول روایه كلارد چادری نیست كه هر زمان به گونه ای برافراشته شود، بلكه باید از پایه ها و اركان مستحكمی برخوردار باشد تا ثبات نظام به وسیله آن تضمین گردد.
یكی از راه های رفع نقایص و نارساییهای قانون تفسیر آن توسط مقامات و مراجع ذیصلاحی است كه پرده از بعضی مبهمات و نارساییها بر می دارند بدین جهت است كه در قوانین اساسی، موضوع تفسیر قوانین پیش بینی میشود. به موجب اصل ۹۸ قانون اساسی : «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است كه با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود».
بدین خاطر در طول سالیان پس از تصویب قانون اساسی ، شورای مذكور در تمام تفسیر نتوانسته است بعضی از مشكلات را از سر راه مجریان اصلی قانون اساسی بردارد؛ لكن به خاطر محدود بودن قلمرو و تفسیر ، طبعاً این شیوه نمی توانست برای رفع نقایص و نارساییها وافی به مقصود باشد.
دوم . قانون اساسی در عمل
علاوه بر اشكالاتی كه از همان آغاز تدوین قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ مشخص گردید ، تجریه ده ساله اجرای قانون اساسی نشان دهنده این امر بود كه سازماندهی تشكیلات مختلف كشور، در حد انتظار ، كارآیی لازم را نداشت ، اهم موارد اشكال بدین شرح بود:
الف . ناهماهنگی در قوه مجریه
در اصل ۶۰ قانون اساسی قوه مجریه ، جز در اموری كه مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده بود ، از طریق رئیس جمهور ، نخست وزیر و وزرا قابل اعمال بود. به دنبال آن در اصولی روشن نهادهای رهبری ، ریاست جمهوری ، دولت و نیروهای مسلح در فصول هشتم و نهم شكل گرفته بود و در واقع زمام امور سلسله متصل قوه مجریه در دست زمامداران متعدد قرار داشت. البته در این خصوص صلاحیت مقام رهبری (اصل ۱۱۰) و مدیریت امور نیروهای مسلح (اصول ۱۴۳ تا ۱۵۱) بدون اشكال چشمگیری قابل اعمال بود. آنچه كه در همان آغاز شكل گیری نظام مساله ساز و مشكل آفرین شده بود، جدایی دو نها مجزای ریاست جمهوری و دولت بود. این دو نهاد ، هم از لحاظ تفكیك صلاحیت ها و هم از لحاظ برخورد صلاحیت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمی توانست وافی به مقصود و كارساز باشد :
۱ . به موجب اصول ۱۱۳ تا ۱۱۵ قانون اساسی ، رئیس جمهور كه دارای شرایط ویژه است با رای مستقیم مردم انتخاب میشود و در واقع نمایندگی مردم در سراسر كشور را بر عهده دارد. اما علیرغم این موقعیت مردمی و مرتبت سیاسی (عالی ترین مقام رسمی كشور پس از مقام رهبری و ریاست قوه مجریه طبق اصل ۱۱۳ ) در اداره قوه مجریه نقش قابل توجهی نداشت.
۲ . به موجب اصول ۱۲۴ ، ۱۳۳ ، ۱۳۵ و ۱۳۶ نصب اعضای قوه مجریه منوط به موافقت یا پیشنهاد رئیس جمهور بود، اما همین كه رئیس جمهور اعضای مذكور را به قوه مقننه معرفی می كرد كمترین اختیاری در امور آنان را نداشت ، و در واقع ، اعمال ریاست قوه مجریه عملاً از وی سلب شده بود و جز در مورد موافقت با عزل وزیر (اصل ۱۳۶) اختیار دیگری نداشت. ترتیب این گونه اصول با اصول مدیریت (كه قدرت نظارت و تصمیم گیری را برای مدیر می شناسد ) مغایر بود.
۳ . به موجب اصل ۱۳۴ نخست وزیر ریاست هیات وزیران را بر عهده داشت و بركار آنان نظارت میكرد. قانون اساسی این نظارت را از مقام مافوق آنان ، یعنی رئیس جمهور، سلب كرده بود و اعضای دولت در انجام وظایف و امور خود كاملاً مستقل از رئیس جمهور عمل می كردند از سوی دیگر ، چنانچه بین نخست وزیر و وزیران هماهنگی وجود نمی داشت ، نخست وزیر درعزل وزیر به تنهایی قادر به اقدام نبود، زیرا برای این عزل موافقت رئیس جمهور لازم بود. حال اگر وزیر با رئیس جمهور هماهنگ و با نخست وزیر ناهماهنگ می بود نخست وزیر نمی توانست در انجام وظایف ریاست هیات وزیران ایجاد هماهنگی كند. بنابراین در مدیریت قوه مجریه روند شایسته ای وجود نداشت.
۴ . به موجب اصل ۱۳۴ و ۱۳۷ اعضای قوه مجریه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند و مجلس به موجب اصول ۸۷ و ۸۸ و ۸۹ به كار آنان نظارت می كرد ، در حالی كه رئیس جمهور به عنوان مقام مافوق هیچگونه قدرت مواخذه ای نداشت.
۵ . قسمت مهمی از اعمال قوه مجریه به صورت تصمیم و یا وضع مقررات ازسوی دولت انجام می شد براساس اصل ۱۲۷ رئیس جمهور فقط حق حضور در هیات وزیران را داشت، بدون آنكه قادر به هماهنگی و اعمال مدیریت صحیح باشد . تنها از طریق اصل ۱۲۶ وی حق نظارت قانونی بر مصوبات هیات وزیران را داشت، بدون آنكه حق دخالت و اظهارنظر در مصلحت مقررات را داشته باشد.
ب . مساله مدیریت در قوه قضاییه
قوه قضاییه به مرجع تظلمات عمومی و اجرای عدالت در جامعه است. تامین حقوق همه جانبه افراد جامعه مستلزم ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه می باشد. به منظور جلوگیری از مداخلات ناروای قوای دیگر و ایجاد جو سالم در قوه قضاییه به نحوی كه این قوه فارغ از نوسانات سیاسی و اعمال فشار بتواند فاصل حق و باطل و تامین كننده عدالت اجتماعی باشد، اصول مهمی تدوین گردید كه در آن استقلال قوه قضاییه و قضات به نحوی رضایتبخش تامین شده بود. از آن جمله می توان به «مدیریت قوه قضاییه» اشاره نمود. بدین ترتیب كه انجام مسئولیت های قوه قضاییه بر عهده شورایی به نام شورای عالی قضایی گذاشته شده بود كه بالاترین مقام قوه قضاییه بود و وظایف سازماندهی تهیه لوایح قضایی و امور اداری و استخدامی قضات را كلاً بر عهده داشت.
ترتیب مذكور به جهت آنكه قوه قضاییه را از حیطه اقتدار فردی خارج نموده بود مطلوب به نظر می رسید. لازم به تذكر است كه شورایی بودن عالی ترین مقام مسئول قوه قضاییه در صورت آشنایی با فرهنگ شورا می توانست مفید و كارساز باشد، و این در صورتی بود كه شورا نیل به هماهنگی ، درك مفاهیم مشترك ، گریز از تكروی ، تمكین نسبت به رای اكثریت و اتخاذ تصمیم حكمفرما می بود. طی ده سال تجربه ، این مدیریت به ترتیب شورایی در اجرا با اشكالات فراوان روبرو می شد.
ج . مساله عدم توافق در قوه مقننه
به موجب اصل چهارم قانون اساسی «كلیه قوانین و مقررات… باید بر اساس موازین اسلامی باشد…و تشخیص این امر برعهده فقهای شورای نگهبان است» از طرف دیگر ، به موجب اصل هفتاد و یكم قانون مذكور : «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع كند» در این خصوص ، حاكمیت ملی ، صلاحیت عام تدوین قوانین را بر عهده مجلس می گذارد ، و از سوی دیگر، حاكمیت اسلامی ایجاب میكند كه كلیه قوانین بایستی براساس موازین اسلامی باشد. در برخورد صلاحیت های مذكور، اصل هفتاد و دوم مقرر می دارد : مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمی كشور با قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است»:۱ . به هنگام تدوین قانون اساسی مساله حاكمیت شرع بر كلیه قوانین و مقررات ، بدون تصور كمترین اشكال ، پیش بینی شده بود و در رابطه طولی مجلس و شورای نگهبان ، برای مجلس هیچ راهی جز تبعیت از نظر شورای نگهبان باقی نمی ماند؛ اما در جریان عمل ، اصرار فراوان مجلس شورای اسلامی در بعضی از موارد به مقتضیات و مصالح و تاكید فقهای شورای نگهبان بر مشروعیت قوانین ، مسائلی را در جامعه مطرح ساخت كه در آن مصالح نظام در مقابل موازین شرعی به نحوه قابل توجهی خودنمایی نمود. از جمله این موارد موضوع احكام اولیه و ثانویه مطرح گردید در سال ۱۳۶۰ ریاست مجلس شورای اسلامی در خصوص قانون اراضی شهری با ذكر اینكه بعضی از قوانین مصوب به لحاظ تنظیمات كل امور و ضرورت حفظ مصالح یا دفع مفاسدی است كه بر حسب احكام ثانویه به طور موقت باید اجرا گردد، از مقام رهبری كسب تكلیف نمود. در پاسخ مورخ ۱۹/۷/۶۰ به مراتب مذكور آمده است: «آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی ایران دخالت دارد كه فعل یا ترك آن موجب اختلال نظام میشود… پس از تشخیص موضوع به وسیله اكثریت دو سوم وكلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقتی بودن آن مادام كه موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو شود»در تصویب و اجرای آن مجازند. بدین ترتیب دست مجلس شورای اسلامی در این قبیل مسائل باز شد.
۲ . فتوای مذكور صرفاًریشه در احكام ثانویه داشت. اما در سالهای اخیر مسائل حادتری در ارتباط با مقتضیات نظام موازین اسلامی مورد منازعه فقهای شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی قرار گرفت . از جمله مواردی كه مساله مصلحت نظام را مطرح ساخت، موضوع لایحه كار و استیفای وزیر كار وقت در خصوص الزام كارفرمان از سوی دولت بود كه در مقابل دریافت خدمات دولتی ملزم به اجرای قواعد و مقررات كار باشند (ماده ۱ لایحه كار) ضمن تایید مطلب از سوی مقام رهبری در موضعگیری جدید ، در واقع ، مساله تزاحم قوانین حكومتی با احكام اولیه حل شد.
بدین ترتیب مساله حل معضلات نظام با شكل جدیدی مطرح گردید تا اینكه به موجب فرمان مورخ ۱۷/۱۱/۶۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام تاسیس شد.
نكته قابل توجه در اینجا است كه اولاً اقدامات قانونی مذكور در آن زمان خارج از مندرجات قانون اساسی و به اتكای حكم «ولایت» صورت گرفته است، ثانیاً اینكه در چنین حالتی (برخورد مصلحت نظام و قوانین شرعی )در تشخیص مصلحت ، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در عرض یكدیگر قرار گرفتند.
بند دوم
تاسیس اصل بازنگری قانون اساسی
اول. مساله بازنگری
اشكالات ناشی از پراكندگی امور در تجربه ده ساله نشان داد كه با مدیریت غیر منسجم، امور به درستی به سامان نمی رسد و مسئولیتها لوث می گردد . بدین خاطر بود كه اندیشه بازنگری و اصلاح قانون اساسی قوت گرفت، در حالی كه در قانون اساسی این امر به وضوع پیش بینی نشده بود. تنها اشاره ای كه در این خصوص وجود داشت عبارت مندرج در ذیل اصل یكصد و سی و دوم بود كه مقرر میداشت : « در مدتی كه وظایف رئیس جمهور بر عهدة شورای موقت ریاست جمهوری است … نمی توان برای تجدید نظر در قانون اساسی اقدام نمود.» البته این عبارت نمی توانست گره گشای امر مربوط به بازنگری باشد.علیرغم فقدان آیین روش بازنگری، این زمینه فكری ایجاد شده بود كه برای دسترسی به امر بازنگری می بایست چاره ای اندیشیده شود. در بهار سال ۱۳۶۸ و در یك جو مساعد از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی و شورای عالی قضایی طی نامه های جداگانه درخواست ارائه طریق به منظور تجدید نظر در قانون اساسی تقدیم مقام رهبری گردید. و بدین ترتیب بود كه در تاریخ چهارم اردیبهشت ۱۳۶۸ طی حكمی به رئیس جمهور وقت دستورهای لازم در مورد شورای بازنگری ، شیوه بازنگری و موضوعات مورد بازنگری صادر گردید:
الف . درمقدمه این دستور آمده است:
« از آنجا كه پس از كسب ده سال تجربه عینی از اداره امور كشور، اكثر مسئولین و دست اندركاران و كارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده اند كه قانون اساسی با اینكه دارای نقاط قوت بسیار خوب و جاودانه است دارای نقایص و اشكالاتی است كه در تدوین و تصویب آن به علت جو ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه به آن توجه شده است ؛ ولی خوشبختانه مساله تتمیم قانون اساسی پس از یكی دو سال مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یك ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست و چه بسا تاخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخی برای انقلاب وكشور گردد و من نیز بر احساس و تكلیف شرعی و ملی خود از مدتها قبل از در فكر حل آن بوده ام كه جنگ ئ مسائل دیگر مانع از انجام آن می گردید .
اكنون كه به یاری خداوند بزرگ و دعای خیر حضرت بقیه الله روحی له الفداء نظام اسلامی ایران راه سازندگی و رشد و تعالی همه جانبه خود را در پیش گرفته است، هیاتی را برا رسیدگی به این اصولی كه ذكر می شود، تایید آن را به آراء عموم مردم شریف و عزیز ایران بگذارند»
ب . در این نامه با معرفی بیست نفر اعضای نماینده و اعلام اینكه قوه مقننه نیز پنج نماینده داشته باشد، تركیب شورای بازنگری تعیین و محدوده مسائل مورد بحث بدین شرح مشخص شده است:
۱ . رهبری
۲ . تمركز در مدیریت قوه مجریه ،
۳ . تمركز در مدیریت قوه قضاییه،
۴ . تمركز در مدیریت صدا و سیما به صورتی كه قوای سه گانه در آن نظارت داشته باشند،
۵ . تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی،
۶ . مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری به صورتی كه قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد،
۷ . راه بازنگری قانون اساسی،
۸ . تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی.
بدین ترتیب كار بازنگری آغاز و موضوعات مذكور طی جلسات متعدد در شورای یاد شده تدوین و تصویب و در همه پرسی مورخ ۶/۵/۱۳۶۸ به آراء عمومی گذاشته شد و به تصویب رسید.
دوم . اصل بازنگری
یكی از موضوعات مورد بازنگری «اصل بازنگری » است كه در فصل چهارم الحاقی (اصل ۱۷۷ ) قانون اساسی تحت عنوان «بازنگری در قانون اساسی» پیش بینی شده است . به بررسی مراتب این اصل می پردازیم:
الف . تشخیص ضرورت بازنگری
زمامداران كشور هر یك اجرای قسمتی از اصول قانون اساسی را بر عهده دارند و هم آنان به هنگام اجراء علی الاوصول قادر به كشف نقاط قوت و ضعف آن هستند و نیز به لحاظ مباشرت دراجرای امور قادر به تشخیص كاستیها و نیازها خواهند بود. تعداد مراكز قدرت زمامداری و تفكیك قوای ثلاثه به گونه ای است كه ضرورت تشخیص را به مقامات متعددی مرتبط می سازد. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام رهبری ولایت و اشراف بر كل نهادهای سیاسی و اداری و قضایی جامعه را بر عهده دارد. و از طریق همین اشراف است كه وی با وقوف به مراتب كاستی و جمع آوری دلایل لازم، مبادرت به امر بازنگری می نماید در صدر اصل یكصد و هفتاد و هفتم آمده است: «مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حكمی خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی … پیشنهاد می نماید» در مقررات مذكور ، علاوه بر آنكه تشخیص بازنگری بر عهده رهبری گذاشته شده است، مجمع تشخیص مصلحت نظام را كه اصولاً مركب از سران قوای ثلاثه و مقامات عالیه كشورند در مقام مشورت موثر قرار داده استب . تركیب شورای بازنگری
اصل ۱۷۷ تركیب شورای بازنگری را بدین شرح بیان نموده است:
۱ . اعضای شورای نگهبان ،
۲ . روسای قوای سه گانه،
۳ . اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام،
۴ . پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری،
۵ . ده نفر به انتخاب مقام رهبری،
۶ . سه نفر از هیات وزیران ،
۷ . سه نفر از قوه قضاییه ،
۸ . ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی،
۹ . سه نفر از دانشگاهیان،
بطوریكه ملاحظه میشود، اعضای شورای بازنگری ، مسئولیت نمایندگی اكثریت نهادهای كلیدی كشور را بر عهده دارند ، و بدین ترتیب ، تركیب شورا به لحاظ فنی و تخصصی مناسب به نظر می رسد . شورایی كه مسئول بازنگری و تدوین اصول قانون اساسی است ، در واقع ابتكار تعیین محتوای قانون را بر عهده دارد به عبارت بهتر، «قوه موسس»همین شوراست .
در رژیمهایی كه مبتنی بر دموكراسی و حاكمیت ملی است قوه موسس معمولاً منتخب مردم است و مردم به وسیله نمایندگان اعمال قدرت نمایندگان در واقع منعكس كننده افكار نیروهای مختلف سیاسی و اجتماعی هستند .
در تركیب شورای بازنگری مذكور بیشترین اعضا از بین مقامات و مسئولان اند اما از سوی دیگر ، ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری كه از طریق انتخابات عمومی تعیین می شوند به نمایندگی از سوی مجلس شورا و خبرگان در شورای یاد شده حضور دارند، و بدین ترتیب ،
می توان گفت كه نمایندگی مردم در امر تدوین اصول بازنگری نسبتاً محسوس است.
ج . تصویب بازنگری
در جوامع دموكراتیك ، قوانینی واجد ارزش است كه رای و نظر مردم به طور موثر بر آن دایر باشد مراجعه به آراء عمومی عالی ترین درجه مداخله مردم به شمار می رود كه با اكثریت آراء خود به قانون اساسی رسمیت و اعتبار می بخشد در این خصوص ذیل اصل ۱۸۷ قانون اساسی مقرر می دارد:
«مصوبات شورا پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اكثریت مطلق شركت كنندگان در همه پرسی برسد»
لازم به تذكر است كه شورای نگهبان نظارت بر همه پرسی را به عهده دارد(اصل ۹۹ ) همچنین رئیس جمهور موظف است نتیجه همه پرسی را امضاء نماید و آن را برای اجرا در اختیار مسئولان قرار دهد (اصل ۱۲۳)
د . محدودیت های بازنگری
قانون اساسی محتوی اصول گوناگون با دلایل گوناگون است:
قسمتی از اصول مربوط به شیوه اداره كشور و ایجاد نظم و ترتیب در اركان امور جامعه، و قسمتی دیگر بیان كننده ریشه ها و جلوه های اصلی نظام است. جامعه از یك سو نظام سیاسی و ارزشهای آن را مورد تایید قرار می دهد و از سوی دیگر اصول دیگر را برای حسن اجرای امور تصویب می نماید.
هرگاه جامعه این ضرورت را احساس كند كه بعضی از اصول باید تغییر یابد اقدامات این ضرورت لازم برای بازنگری صورت می پذیرد اما در خصوص اصول تعیین كننده نظام و ارزشها اساسی آن ، حتی از طریق بازنگری، این تغییر امكان پذیر نیست ، زیرا وفاداری نسبت به نظام را مخدوش می سازد. مثلاً جامعه ای كه با خود عهد كرده است نظام سلطنتی را طرد كند و به جای آن نظام جمهوری را برگزیند، وفاداری به نظام ایجاب می كند كه برای همیشه نظام جمهوری را تغییر ناپذیر بداند . در این خصوص ذیل اصل ۱۸۷ محدودیت هایی بدین شرح را پیش بینی نموده است :
«محتوی اصول ، مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای كلیه قوانین و مقررات براساس موازین اسلامی و پایه های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حكومت و ولایت امر و امامت است و نیز اداره امور كشور به اتكای آراء عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییر ناپذیر است»
در اینجا نكته قابل تذكر این است كه اصول مربوط به «حقوق ملت» نیز به عنوان یكی از اركان نظام و از جمله اصول ارزشی به شمار می رود. حق این می بود كه این اصول در زمرة موارد «تغییر ناپذیر» قرار گرفت.
بررسی و تحلیل اهم مصوبات شورای بازنگری ۱۳۶۸
شورای بازنگری منصوب از سوی مقام رهبری انقلاب طی چهل یك جلسه خود اصلاحات ، تغییرات و جابجایی را در چهل و هشت اصل مدون به عمل آورد . در این شورا اولاً وظایف و اختیارات رهبری را به طور قابل توجهی افزایش یافت ، ثانیاًدر سیستم مدیریت قوای مجریه و قضاییه و همچنین صدا و سیما تغییرات كلی واساسی صورت گرفت ، ثالثاً نام « مجلس شورای ملی » به «مجلس شورای اسلامی » تغییر یافت و رابعاً دو نهاد مهم مجمع تشخیص مصلحت نظام شورای امنیت ملی كه نقشی بسیار تعیین كننده در امور كشور دارند تاسیس شدند و سرانجام اینكه راه تجدید نظر در قانون اساسی تعیین گردید. اهم موارد مذكور را ذیلاً بررسی می نماییم.
بخش اول
تغییرات مربوط به رهبری
تغییرات مهم در این خصوص تعدیل توقع شرایط احراز رهبری از یك سوء و توسعه اختیارات وی از سوی دیگر است.
بند اول :
تغییر شرایط رهبری
اصول پنجم و ۱۰۹ به ذكر شرایط رهبری پرداخته بود كه در بازنگری در آن تغییراتی بدین شرح به عمل آمد:
اول . در صلاحیت علمی رهبر
در اصول ۱۰۷ و ۱۰۹ قانون اساسی ۱۳۵۸ «مرجعیت » یكی از شرایط بارز و برجسته و لازم برای رهبری به شمار می رفت . در اصول اصلاحی مذكور این شرط حذف و به جای آن مقرر گردید:
«خبرگان درباره همه فقهای واجد شرایط مذكور در اصل پنجم و ۱۰۹ بررسی و مشورت می كنند . هرگاه یكی از آنان را اعلم به احكام و موضوعات فقهی یا مسائل سیاسی و اجتماعی یا دارای مقبولیت عامه یا واجد برجستگی خاص در یكی از صفات مذكور در اصل ۱۰۹ تشخیص دهند او را به رهبری انتخاب میكنند، و در غیر این صورت یكی از آنان را به عنوان رهبر انتخابی و معرفی مینمایند…»
دوم . در انتخاب و پذیرش رهبر
در اصل پنجم سابق پیش بینی شده بود كه :
«در زمان غیبت حضرت ولی عصر تعالی فرجه ، درجمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت بر عهده فقیه عادل و بالتقوا و آگاه به زمان ، شجاع ، مدیر و مدبر است كه اكثریت مردم او را به رهبری شناخته و پذیرفته باشند ودر صورتی كه هیچ فقیهی دارای چنین اكثریتی نباشد، رهبر یا شورای رهبری مركب از فقهای واجد شرایط بالا طبق اصل ۱۰۷ عهده دار آن می گردد »
در اصل ۱۰۷ نیز ضمن پیش بینی پذیرش مردمی رهبر اعلام شده بود:
«در غیر این صورت ، خبرگان منتخب مردم… هرگاه یك مرجع را دارای برجستگیهای خاص در رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می نمایند…»
بطوریكه ملاحظه میشود، دراصول مذكور طریق پذیرش مردمی حذف و تنها طریق انتخاب به وسیله خبرگان مقرر گردید. علت آن ظاهراً روشن به نظر می رسد، زیرا پذیرش مردمی رهبری فقط در حالت فوق العاده تغییر اوضاع و احوال سیاسی و انقلاب واقعیت پیدا می كند ، و مردم اصولاًرهبر انقلاب را به رهبری كشور بر
می گزینند، همچنانچه در مورد امام خمینی چنین شده است.
سوم . در رهبری واحد
در اصول پنجم و یك صد و نهم سابق اشاره به «رهبر » و «شورای رهبری » شده بود و ذیل اصل ۱۰۹ مقرر می داشت:
«هرگاه یك مرجع را دارای برجستگی خاص برای رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می نمایند، و گرنه سه یا پنج مرجع واجد شرایط رهبری را به عنوان اعضای شورای رهبری تعیین و به مردم معرفی می كنند…»
اصل یك صد و هفتم اصلاحی قانون اساسی در بین فقهای واجد شرایط ، اولویت را به فقیه دارای اعلمیت یا مقبولیت و یا برجستگی خاص در یكی از صفات مذكور در اصل ی۱۰۹ (صلاحیت علمی ، عدالت و تقوا و بینش صحیح ) داده و اضافه نموده است كه :«در غیر این صورت، {خبرگان} یكی از آنان را به عنوان رهبر و معرفی می نمایند» بدین ترتیب موضوع «شورای رهبری» منتفی است.
چهارم . در فقدان رهبری
اصل ۱۱۱ سابق مجلس خبرگان تعیین رهبری را در این امر صالح دانسته بود كه : «هرگاه رهبر یا یكی از اعضای شورای رهبری از انجام وظایف قانونی رهبری ناتوان شود یا فاقد شرایط مذكور گردد…» وی را از مقام رهبری بركنار نماید . اصل مذكور ضمن تایید مندرجات سابق با اضافاتی مورد بازنگری قرار گرفته است:الف . وظیفه خبرگان
در اصل جدید فرضهای مختلف پایان رهبری بیان شده و مقرر گردیده است كه:«…در صورت یا كناره گیری یا عزل رهبر، خبرگان موظف اند در اسرع وقت نسبت به تعیین و معرفی رهبر جدید اقدام نمایند…» بدین ترتیب خلاء ناشی از فقدان رهبری، به هر دلیل ، رفع گردیده است.
ب . شورای موقت رهبری
چون مقام رهبری ریاست عالیه كشور را از جمیع جهات بر عهده دارد فقدان وی بدون وجود جانشین ممكن است مساله آفرین باشد. از سوی دیگر ، تعیین جانشین احتمالاً ممكن است نیاز به بررسی خردمندانه و صرف وقت داشته باشد . چون وظایف رهبری تعطیل بردار نیست ، بنابراین لازم است كه در مدت تعیین رهبری، فرد یا افرادی وظایف وی را بر عهده داشته باشند. این موضوع كه در اصل سابق وجود نداشت ، اكنون در قسمتی از اصل یكصد و یازدهم مقرر می دارد:
«تا هنگامی معرفی رهبر شورایی مركب از رئیس جمهور ، رئیس قوه قضاییه و یكی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام همه وظایف رهبری را به طور موقت بر عهده می گیرد و چنانچه در این مدت یكی از آنان به هر دلیل نتواند انجام وظیفه بنماید فرد دیگری به انتخاب مجمع ، با حفظ اكثریت فقها ، در شورا به جای وی منصوب میگردد.»
اصل مذكور برای انجام وظایف رهبری توسط شورا قائل به تفكیك شده است :
۱ . این شورا در خصوص وظایف بندهای ۱ (تعیین سیاستهای كلی نظام ) و ۳ (فرمان همه پرسی ) و ۵ (اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها ) و ۱۰ ( عزل رئیس جمهور) و قسمتهای «د» و «هـ»و «و»بند ۶ اصل یكصد و دهم (نصب و عزل رئیس ستاد مشترك و فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی )پس از تصویب سه چهارم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام می كند.
۲ . در سایر موارد شورای مذكور بدون كسب نظر مجمع تشخیص مصلحت وظایف رهبری را به عهده می گیرد.
بطوریكه ملاحظه میشود، شورا برای انجام بعضی از وظایف مهم رهبری ناگزیر از كسب تكلیف از مجمع تشخیص مصلحت نظام است و در این موارد ، قدرت محدود دارد. از سوی دیگر، اگر همین شورا بخواهد در ایفای وظایف و اختیارات مقام رهبری(اصل ۱۱۲ ) اعضای مجمع تشخیص مصلحت را جدیداً انتخاب كند و یا تغییر دهد، قانون اساسی در این خصوص محدودیتی برای شورا قائل نشده است. حال این سوال مطرح میشود كه آیا شورای یاد شده در مقام اجرا به انجام وظایف خاصه مذكور ، می تواند اعضای مخالف مجمع تشخیص مصلحت نظام دهد یا خیر؟
در اصل مذكور به ناتوانی موقت رهبری نیز اشاره شده و مقرر گردیده است :
«هرگاه رهبر بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود، در این مدت ، شورای مذكور در این اصل (اصل ۱۱۱) وظایف او را عهده دار خواهد بود.»
بند دوم :
افزایش اختیارات رهبری
اصل ۱۱۰ سابق وظایف و اختیارات مقام رهبری را در شش مورد خلاصه نموده بود. این اصل، بجز امور فرماندهی كل نیروهای مسلح، به تعدادی نصب و عزل موردی و موسمی مقامات عالی و عفو و تخفیف مجازاتها خلاصه شده بود. اما رهبر فقید انقلاب عملاً از اختیارات وسیعی برخوردار بود. این توسعه اختیارات در بازنگری قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته است كه آن را بررسی می كنیم:
اول . در سیاست های كلی نظام
سیاستگذاری در امركشور داری عبارت از تعیین، تدوین و ارائه ضوابط و موازینی است كه در آن مقتضیات كلی دولت اعمال و مصالح جمعی ملت تامین شود. منظور از سیاست كلی دولت در درجه اول تثبیت حاكمیت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال كشور و منظور از مصالح جمعی ملت بكارگیری سیاستهای متنوع اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی ، صنعتی، خدماتی ، كشاورزی، بهداشتی و غیره است تا در آن خواسته های مردم برآورده شود.
سیاست گذاری از امور مدیریت سیاسی به شمار می رود كه متكی به اصول مهم برنامه ریزی، سازماندهی، نظارت و كنترل است. در اداره امور كشور خطوطی كلی سیاسی معرف نظام سیاسی و معمولاً پیش بینی شده در قوانین اساسی است :
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی ، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران و براساس اصول و ضوابط اسلامی است.»
در این قانون، خطوط كلی سیاسی در وجوه و ابعاد مختلف پیش بینی شده است: محورهای سیاست عملی (اصل ۳ ) سیاست اقتصادی (فصل چهارم ) آزادی و استقلال (اصل۹ ) ، سیاست خارجی (فصل ۱۰) و نظایر آ“ از جمله مواردی است كه چهارچوب كارزمامداران را مشخص نموده است.
از سوی دیگر، دولت در جریان اجرا ناگزیر از تدوین سیاست های عملی متنوع و متناسب با زمان و مكان است. در سیستم تفكیك قوا، تدوین سیاست ها ز طریق طرحها و لوایح (اصل ۷۴ ( با تصویب مجلس شورای اسلامی (اصل ۷۱) و اجرای آنها به وسیله دستگاههای اجرایی كشور است (اصل ۶۰) تعیین و اجرای سیاست (سیاستگذاری و سیاستگذاری)متكی به سلسه تلاشهایی است كه تنها با مشاركت و مساعی هماهنگی اركان زمامداری و اجرا در مجموعه حاكمیت امكان پذیر خواهد بود و بنابراین ، نمی توان آن را در عهده یك فرد یا مقام هرچند عالی تصور نمود.
در نهایت ، قوای عالیه و نهادهای سیاسی كشور زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت (رهبری ) اصل (اصل ۵۷)كه بر طبق اصول قانون اساسی اعمال می گردد. آنچه كه اصل ۱۱۰ اصلاحی قانون اساسی جدیداً در خصوص سیاست های كلی نظام در عهده مقام رهبری دانسته بدین شرح است :
«۱ . تعیین سیاست های كلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام.
۲ . نظارت بر حسن اجرای سیاست های كلی نظام…»
با توجه به آنچه كه فوقاً اشاره شده دیدیم كه خطوط كلی سیاست در قانون اساسی مقرر گردیده و سیاست های عملی بر عهده مجموعه موثر اركان دولت است . حال باید دید كه منظور از تعیین سیاست های كلی نظام جمهوری اسلامی ایران (مذكور در بند ۱ اصل ۱۱۰ )چیست كه مقام رهبری نسبت به آن راساً و بدون مشاركت دادن قوای سه گانه كشور، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت، اتخاذ تصمیم مینماید.
در این خصوص قرینه روشنی وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذكور را به راحتی تشخیص دهم . پس ناگزیریم با بهره گیری از سایر اصول قانون اساسی به بررسی مطلب بپردازیم . در اینجا سه فرض را می توان بیان داشت:
فرض دوم ، مربوط به ولایت و اشراف مقام رهبری بر قوای سه گانه اصل (اصل ۵۷) در این مورد ـ همانگونه كه قبلاً اشاره شدـ تعیین و اجرای سیاست متكی به سلسله تلاشهای و مساعی هماهنگ اركان و عواملی است كه زیر نظر مقام رهبری دارند. این امر مستلزم تشخیص مسائل و مشكلات ، پیدا كردن طرق مختلف، بررسی و تجزیه و تحلیل نتایج هریك از طرق و انتخاب طریقه ای است كه باید پیروی شود. قانون اساسی وظایف هر كدام را در تدوین و تضمین و اجرا آنچنان مشخص كرده است كه اعراض از آن ممكن نیست، به ترتیبی كه دخالت و تصرف مقام رهبری به عنوان عالی ترین مدیر سیاسی در هر یك از شقوق ، موجب آشفتگی نظام میشود و هر یك از اركان نظام، بنابه مورد دخالت و تصرف، از سوی آن مقام عالی (رهبری) در موقعیت متزلزلی قرار می گیرند. بنابراین به نظر می رسد كه در این فرض صلاحیت مقام رهبری در مقام ولایت از باب كنترلی باشد كه قانون اساسی مقرر داشته است.
فرض دوم ، مربوط به مواردی است كه قانون اساسی از اصل ۱۱۰ نظیر فرماندهی كل نیروهای مسلح (بند ۴ )اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها (بند ۵ ) حل معضلات نظام (بند ۸ ) فرمان، همه پرسی (بند ۳ ) و اصل ۱۷۶ (در تایید مصوبات شورای امنیت ) و اصل ۱۷۷ (در اتخاذ تصمیم این موارد كلاً و هر كدام نیازمند تعیین سیاست های روشن و مفصلی است كه چندان به دور از «سیاستهای كلی نظام» به نظر می رسد البته بعضی از موارد مذكور بدون هماهنگی با سایر دستگاهها و اركان قوای ثلاثه نمی توان به تعیین سیاست مطلوبی دست یافت.
فرض سوم، در خصوص احتمال مستحدثات و مواردی است كه در مندرجات قانون اساسی نیست، و با وجود مقام رهبری، این موارد در عهدة قوای سه گانه قرار نمی گیرد. در این صورت ممكن است مقام رهبری از باب ریاست كشور، ابتكار جهتگیری سیاسی خاصی را داشته باشد، نظیر ابتكارهایی كه روسای كشورها در موضعگیریهای بین المللی و یا سیاست داخلی به خرج میدهند. در حقوق اساسی احكام و فرامین ریاست كشور به عنوان یكی از منافع حقوق اساسی بیان میشود، اما این فرامین نباید با اصول قوانین اساسی و عادی مغایرت داشته باشد. از سوی دیگر ، ناگفته نماند كه تعیین سیاست ها بدون در نظر گرفتن قابلیت های كشور وبدون مشاورت و هماهنگی و همكاری سایر عوامل زمامداری و اجرایی میسر نخواهد بود. به هر حال این فرض را بپذیریم مقام رهبری در تعیین سیاست كلی نظام با مشورت مجمع تشخص مصلحت(كه اصولاً متشكل از مقامات و مسئولان مهم كشور است )اتخاذ تصمیم می نماید.
با وجود مراتب یاد شده ، استنباط از اصل مذكور (تعیین و نظارت بر سیاستهای كلی ، نظام موضوع بندهای ۱ و ۲ اصل ۱۱۰ ) فعلاً امری نظری است، به هر صورت تجربیات و اوضاع و احوال آتی كشور جایگاه دقیق این اصل را مشخص خواهد كرد.دوم : فرمان همه پرسی
همه پرسی یا مراجعه مستقیم به آراء عمومی در سه صورت متصور است :
۱ . همه پرسی اساسی، كه برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت می گیرد.
۲ . همه پرسی سیاسی، وقتی است كه رئیس كشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اكثریت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب میكند.
۳ . همه پرسی تقنینی ، وقتی است كه مجلس شورای ملی در مسائل مهم قصد وضع قانون دارد ، كه در این صورت برای حصول اطمینان از چگونگی بازتاب مردم اصل موضوع را به آراء عمومی می گذارد.
قانون اساسی ۱۳۵۸، در اصول ۶ ، ۵۹، ۹۹ ، ۱۲۳، ۱۳۱ اشاره به همه پرسی نمود بود. به موجب اصل ۵۹.
«در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممكن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعة مستقیم به آراء مردم صورت بگیرد…»
آنچه در این مورد مبهم و نارسا می نمود، سكوت قانونی در مورد مقام آغاز كننده و پیشنهاد دهندة همه پرسی بود. این مطلب تلویحاً از اشاره قسمتی از اصل ۱۳۱ استنباط می شد كه مقرر می داشت :
«…شورای موقت ریاست جمهوری و وظایف و اختیارات رئیس جمهور را جز امر همه پرسی بر عهده دارد»
ولی در قانون وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۲/۸/۶۵ استنباط به گونة دیگری شد و ماده ۱۰ آن قانون مقرر داشت:
«رئیس جمهور موظف است ، نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی ظرف مدت پنج روز امضاء نموده و برای اجرا به مسئولین ابلاغ نماید.»
در بازنگری قانون اساسی ، از یك سوء «فرمان همه پرسی » بر عهدة مقام رهبری قرار گرفته (بند ۳ اصل ۱۱۰) و از سوی دیگر مقرر گردیده است كه«مصوبات شورای بازنگری پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اكثریت مطلق شركت كنندگان در همه پرسی برسد»(اصل ۱۷۷). بدین ترتیب ،می توان اكنون صورتهای سه گانه (اساسی ـ سیاسی ـ تقنینی ) همه پرسی را در قانون اساسی یافت.
سوالی كه در اینجا مطرح میشود این است كه آیا همه پرسی موضوع اصل ۵۹ قانون اساسی شاهد تمام موارد (اساسی ـ سیاسی ـ تقنینی )می شود یا خیر ؟ بویژه آنكه در ذیل اصل مذكور مقرر گردیده است : «درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد» از سوی دیگر، قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی ایران مصوب ۴/۴/۶۸ در آستانة بازنگری قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. ظاهراً این قانون، مطلق همه پرسی، در تمام موارد است. در این زمینه نیازمند توضیحاتی هستیم:
۱ . در مورد همه پرسی اساسی (بازنگری قانون اساسی ) قسمتی از اصل ۱۷۷ تصریحاً اعلام می دارد كه :«رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه پرسی «بازنگری قانون اساسی » لازم نیست» بدین ترتیب، می توان نتیجه گرفت كه اصل مذكور (اصل ۵۹) شامل همه پرسی اساسی نمی شود.
۲ . در بازنگری قانون اساسی جای مقام و مرجع درخواست كننده مراجعه به آراء عمومی (مذكور در اصل ۵۹) همچنان خالی است. تنها نقطه اتكا در آغاز گری و پیشنهاد همه پرسی ، همان موضوع فرمان همه پرسی است كه در عهده مقام رهبری قرار دارد (بند ۳ اصل ۱۱۰). می دانیم كه در سلسله مراتب مقامات رهبری بر قوه مقننه نظارت و اشراف دارد (اصل ۵۷)بدیهی است موضوع فرمان همه پرسی از سوی وی را نمی توان «درخواست» تلقی نمود كه مورد بررسی و تصویب مجلس قرار گیرد. در اینجا اگر موضوع فرمان همه پرسی را عام بدانیم (كه از ظاهر عبارت چنین بر می آید)، در این صورت ، فرمان همه پرسی تقنینی از سوی مقام رهبری، معارض «درخواست» مذكور در اصل ۵۹ تلقی می گردد، و اگر زمان فرمان مذكور را محدود به همه پرسی سیاسی بنماییم در این صورت ، مقام درخواست كننده مراجعه به آراء عمومی همچنان نامشخص می ماند. در نهایت، چون درصدر اصل ۵۹ به «اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه به آراء عمومی » اشاره شده است با احتیاط به نظر می رسد كه چون هدف وضع قانون است و تكلیف وضع قانون اصولاً (از راه همه پرسی ) و نهایتاً (در قانونگذاری عادی ) به عهده مجلس قرار داد، مقامات صالح پیشنهاد همه پرسی همان مقامات صالح پیشنهاد به صورت لوایح و طرحهای قانونی باشند. در این خصوص اصل ۷۴ قانون اساسی مقرر می دارد:
«لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم میشود و طرحهای قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است»
بدین ترتیب ، می توان پیشنهاد دهندگان موضوعات و مسائلی را كه باید به آراء عمومی گذاشته شود (و درخواست آنان به تصویب مجلس برسد)هیات وزیران یا نمایندگان مجلس فرض نمود.
سوم . عزل و نصب رئیس صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
اصل ۱۷۵ سابق می داشت كه رسانه های گروهی (رادیو و تلویزیون )«زیر نظر مشترك قوای سه گانه قضاییه ، مقننه و مجریه اداره خواهد شد . ترتیب آن را قانون معین میكند»
در اجرای اصل مذكور، قانون اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مصوب ۸/۱۰/۵۹ در مواد ۱ و ۲ مقرر می داشت كه هر یك از قوا با تعیین یك یك نماینده به صورت شورای سرپرستی ، سازمان را اداره خواهند نمود. این نمایندگان می بایست از سوی قوای سه گانه می بایست از سوی قوای سه گانه انتخاب و معرفی می شدند . از سوی دیگر، به موجب بند ۴ ماده ۷ قانون مذكور «تعیین معرفی می شدند از سوی دیگر به موجب بند ۴ ماده ۷ قانون مذكور «تعیین مدیر عامل با اكثریت آراء از افراد خارج از خود »با شورای سرپرستی بود.
درمقررات مذكور برای مقام رهبری نظارت مستقیم پیش بینی نشده بود.
اهمیت صدا و سیما و نقض تبلیغاتی تعیین كننده آن، سازمان را به صورت یك نهاد سیاسی موثر در آورده بود بدین خاطر «تمركز از مدیریت صدا و سیمای به صورتی از قوای سه گانه در آن نظارت داشته باشند» در دستور كار شورای بازنگری قرار گرفت. اصل ۱۷۵ اصلاحی مقرر می دارد :
«در صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افكار با رعایت موازین اسلامی و مصالح كشور باید تامین گردد .نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است و شورایی مركب از نمایندگان رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هركدام دو نفر)نظارت بر این سازمان خواهند داشت.»
در این اصل رئیس سازمان منصوب مقام رهبری است، و در نتیجه ، در مقابل او مسئولیت دارد. از طرف دیگر ، نظارت نمایندگان قوای سه گانه بر امور صدا و سیما مسئولیت رئیس مذكور در مقابل قوای سه گانه نیز می باشد . این مسئولیت مضاعف در مقابل دو مقام غیر همعرض قابل تامل است . اگر برفرض، در نظارتهای دوگانه مذكور (رهبری و شورای قوای سه گانه ) اختلافی پیش آید ، به لحاظ سلسله مراتب ، ظاهراً نظارت مقام رهبری بر نظارت نمایندگان قوای سه گانه مرجح خواهد بود، كه در این صورت موضوع نظارت شورای قوای سه گانه ضعیف و عملاً منتفی به نظر می رسد . به هر حال، ذیل اصل ۱۷۵ مقرر می دارد :
«خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین
می كند.»چهارم . حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه
قانون اسای سیستم تفكیك قوای سه گانه (اصل ۵۷) را مقرر داشته است ، بدین ترتیب كه هر یك از قوای مذكور وظایف مربوط ب خود با انجام دهد. اما ممكن است بین آنها ارتباطی موضوعی در خصوص سازمان و تشكیلات و مسائلی وجود داشته باشد و یا تعارضی در صلاحیت آنها مشاهده شود. از طریق تنظیم روابط
می توان موجبات تشریك مساعی بین سه قوه را به منظور نیل به هماهنگی و حسن اجرای امور فراهم نمود.
قانون اساسی ۱۳۵۸ مسئولیت «تنظیم روابط سه گانه » را بر عهده رئیس جمهور قرار داده بود (اصل ۱۱۳ سابق )در بازنگری ، این موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه » (بند ۷ اصل ۱۱۰ )جز صلاحیت های مقام رهبری قرار گرفته است.
عنوان مذكور یك اصل كلی است كه از طریق آن نمی توان به جزئیات مشخص و روشنی دست یافت ، زیرا اوضاع و احوال كشور در هر زمان مستلزم تدبیر و حركت متناسب است. تنظیم روابط در واقع یك كردار سیاسی است كه نمی توان آن را در قالب موضوعات مشخصی درآورد ؛ اما به هر حال ، در صورت بروز وقوع اختلاف، مقام رهبری به علت اشرافی كه بر قوای سه گانه دارد می تواند به حكمیت و داوری بنشیند و اختلاف فی ما بین را، هرچه كه باشد، حل كند بدیهی است در این صورت اصول قانون اساسی حاكم بر قوای مذكور همچنان می بایست پابرجا باشد.
پنجم. حل معضلات نظام از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام
تجربه ده ساله در جمهوری اسلامی ایران نشان داد كه علی رغم وجود نهادها و سازمانهای گوناگون و تفكیك قوا و تعیین تكلیف هر یك در قانون اساسی، انجام وظیفه و اتخاذ تصمیم در برخی از امور به راحتی قابل اعمال نیست. قانون اساسی دارای اصول ثابتی بود كه گریز یا انحراف از آن موجب شكستن حرمت وآمریت آن می شد. این امر البته نمی توانست به صلاح جامعه ای باشد كه خود را ملتزم و متعهد نسبت به حاكمیت قانون می داند.
از جمله مواردی كه منشاء اشكالات و اختلافات گردید، مساله تعارض بین صلاحیت مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بر سر برخورد مصالح نظام با موازین شرعی بود كه شرح و جریان آن در صفحات پیش بیان گردید.
امر مذكور، در فرمان ۴/۲/۶۸ به عنوان تصمیم قانون اساسی پیشنهاد شد، و بدین ترتیب اصل كلی «حل معضلات نظام كه از طریق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام » جزء وظایف و اختیارات رهبر قرار گرفت (بند ۸ اصل ۱۱۰)
مقام رهبری برای تصمیمات فوق العاده یا مجمع مذكور را به مشورت می طلبد و یا آنكه حل مسائل را به آنان می سپارد برای روشن شدن امر به بررسی آن می پردازیم:
الف . تشكیل مجمع تشخیص مصلحت نظام
مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط رهبری تشكیل می شود و قانون اساسی در خصوص تركیب اعضای مجمع اعلام داشته است كه : «اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می نماید» (اصل ۱۱۲) ؛ اما با توجه به فرامین صادره ملاكی بدین ترتیب در مورد اعضای ثابت و متغیر مشخص گردیده است :
۱ . روسای قوای سه گانه ،
۲ . فقهای شورای نگهبان ،
۳ . نمایندگان ویژه رهبری،
۴ . وزیر مربوط،
۵ . رئیس كمیسیون مربوطه مجلس ،
ب . وظایف اختلاف مجلس شورای نگهبان : به موجب اصل ۱۱۲ قانون اساسی «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تامین نكند» تشكیل می شود، و پس از مشورتهای لازم اتخاذ تصمیم می نماید . نظر به اینكه مجمع در این خصوص ناگزیر از ورود به جزئیات امر می باشد ، نیاز به یك آیین نامه داخلی دارد. به همین خاطر ذیل اصل مذكور چنین مقرر داشته است :
«مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تایید مقام رهبری خواهد رسید.»
۲. همكاری با رهبری در حل معضلات نظام : اصل ۱۱۰ (۸) یكی از وظایف و اختیارات رهبری را « حل معضلات نظام كه از طریق عادی قابل حل نیست ، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام » مقرر داشته است.
هرچند كه تاكنون حل اختلاف مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به عنوان موضوع اصلی حل معضلات نظام شناخته شده است ، اما این عبارت (معضلات نظام )مبهم و كلی به نظر می رسد و می تواند شامل هر مساله ای در قلمرو و اختیارات و مسئولیت های هر یك از قوای سه گانه باشد . از سوی دیگر ، عبارت «از طریق عادی قابل حل نیست »راه را برای هرگونه گریز از نظام تعیین شده در قانون اساسی باز می گذارد.
بدین ترتیب ملاحظه میشود كه اصل مذكور دست مقام رهبری را با كمك مجمع تشخیص مصلحت نظام در دخالت و تصرف نسبت به كلیه امور بازگذاشته است.
۳ . مشاوره رهبری: به موجب قسمتی از اصل ۱۱۲ «مجمع تشخیص مصلحت نظام… مشاوره در اموری را كه رهبری به آنان ارجاع
می دهد» بر عهده دارد . بنابراین مجمع مذكور كه اكثر اعضای آن را مقامات و مسئولان عالی مقام تشكیل می دهند به عنوان مشاور ، مقام رهبری را یاری می نمایند. از جمله موارد مشاوره ای كه قانون اساسی بدان تصریح نموده بدین شرح است :
۱) «تعیین سیاست های كلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام » ( بند ۱ اصل ۱۱۰ )
۲ ) «مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص ملحت نظام طی حكمی خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی… پیشنهاد می نماید .» (اصل ۱۷۷).
۴ . سایر وظایف :
۱ ) در صورت فوت یا كناره گیری یا عزل رهبر… شورایی مركب از رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه و یكی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام همه وظایف رهبری را بر عهده می گیرد» (اصل ۱۰۷)
۲ ) «این شورا در خصوص وظایف بندهای ۱ و ۳ و ۵ و ۱۰ و قسمتهای «د» و «هـ» و «و» بند ۶ اصل ۱۱۰ پس از تصویب سه چهارم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام می كند.» (اصل ۱۰۷).
۳ ) اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام در شورای بازنگری قانون اساسی عضویت دارند (اصل ۱۷۷ ).بخش دوم
تغییرات و تتمیم در قوای عالیه كشور
در بازنگری قانون اساسی تغییرات عمده و اضافاتی در وظایف و اختیارات قوای ثلاثه صورت گرفته است كه اهم آنها بدین ترتیب مورد بررسی قرار می گیرد:
بند اول :
در قوه مقننه
اول . در مورد نام مجلس
نام مجلس در قانون اساسی ۱۳۵۸ «مجلس شورای ملی» پیش بینی شده بود. مناقشات سیاسی سال اول انقلاب ، مقام رهبری را بر آن داشت كه نام «مجلس شورای اسلامی » را برگزیند. این تغییر نام هرچند كه موضوعاًجزء تییرات قانون اساسی به شمار می رود، اما قوه مقننه در جلسه مورخ ۳۱/۴/۵۹ خود با قید دو فوریت تصویب نمود كه نام مجلس «مجلس شورای اسلامی » تعیین گردد و علاوه بر آن ، به موجب ماده ۱ قانون بازنگری «در تمامی اصول و سرفصلها و مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، عبارت «مجلس شورای ملی » به مجلس شورای اسلامی تغییر یابد».
دوم . در تفویض اختیار تصویب اساسنامه دستگاههای دولتی
اصل ۸۵ قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ در موارد ضروری اختیار تفویض وضع بعضی از قوانین را از سوی مجلس به كمیسیونهای داخلی خود داده بود، به شرط آنكه این قوانین به صورت آزمایشی و موقت اجرا گردد و تصویب نهایی آن با مجلس باشد.
از سوی دیگر، موضوع تصویب اساسنامه سازمانهای دولتی موجب اشغال وقت مجلس بود. اصل حاكمیت قانون ایجاب می كند كه ایجاد امور عمومی و یا تاسیس موسسات عمومی باید به موجب قانون و در حدود قانون اساسی باشد. به عبارت بهتر، این امر از صلاحیت های مجلس شورای اسلامی به شمار می رود و ظاهراً به نظر می رسد كه این امر قابل واگذاری نباشد. اما از سوی دیگر ، هر یك از موسسات دولتی دارای اساسنامه ویژه هستند تا براساس آن بتوان اعمال وظیفه نمود. این اساسنامه نوعاً جنبه فنی وتخصصی دارد و مطالبی نیست كه در پارلمان محل بحث و گفتگو قرار گیرد، بخصوص اینكه بعضاً دارای مطالب مشابه است. بنابراین ضمن اینكه اصل تاسیس سازمان به تصویب مجلس می رسد تصویب اساسنامه را می توان به نهاد دیگری واگذار كرد . در بازنگری قانون اساسی ظاهراً این موضوع مدنظر قرار گرفته و پاراگراف ذیل بدین شرح به اصل ۸۵ قانون اساسی اضافه گردیده است :
«همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شركتها و موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل ۷۲ به كمیسیون های ذیربط واگذار كند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد . در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احكام مذهب رسمی كشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذكور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است. علاوه بر این مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی كشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ ، برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»
با توجه به این مراتب قانونی :
ـ تصویب دائمی اساسنامه های به وسیله «كمیسیون ذیربط » بخ منزله «قانون» بوده ، همانند قوانین مستلزم نظارت شورای نگهبان خواهد بود. این موضوع از ظاهر عبارت « با رعایت اصل ۷۲ »مذكور در اصل اصلاحی مشهود است.
ـ تصویب دائمی اساسنامه ها به وسیله «دولت» به منزلة «تصویب نامه و آیین نامه » بوده و مستلزم نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی ـ كه ناظر بر قانونیت مصوبات هیات وزیران است (اصل ۱۳۸) ـ
می باشد .
علی رغم وجوه قانونی مذكور در خصوص مطابقت اساسنامه های مصوب با قانون اساسی و یا سایر قوانین به نظر می رسد كه خلط موضوع پیش آمده باشد، زیرا در قسمتی از اصل آمده است كه :
«مصوبات دولت نباید با اصول و احكام مذهب رسمی كشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر به ترتیب مذكور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است ».
همچنین در قسمتی دیگر مقرر شده است :
«مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی كشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد»
نظارت دوگانه ای كه در عبارات مذكور برای «مصوبات دولت»مقرر گردیده ظاهراً منطقی به نظر نمی رسد ، و با این وصف می توان گفت چنانچه به جای «مصوبات دولت »در عبارت اول «مصوبات كمیسیون »عنوان شود، ایراد یاد شده به ترتیب ذیل رفع خواهد شد:
«مصوبات كمیسیون نباید با اصول و احكام مذهب رسمی كشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذكور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است.»
سوم . در نظارت سیاسی بر اعمال رئیس جمهور
قانون اساسی ۱۳۵۸ حق سوال (اصل ۸۸) و حق استیضاح (اصل ۸۹) وزیران و اعضای دولت را برای قوه مقننه مقرر داشته بود. این حقوق هنوز به قوت خود باقی است. در بازنگری قانون اساسی حق سوال و حق استیضاح از رئیس جمهور نیز بدین شرح مقرر گردیده است:
۱ . به موجب اصل ۸۸ اصلاحی «در هر مورد كه حداقل یك چهارم كل نمایندگان مجلس شورای اسلامی از رئیس جمهوری… درباره یكی از وظایف (وی)سوال جواب دهد. و این سوال نباید در مورد رئیس جمهور بیش از یك ماه…به تاخیر افتد مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی ».
۲ . به موجب قسمت دوم اصل ۸۹ اصلاحی «در صورتی كه حداقل یك سوم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی رئیس جمهور را در مقام اجرای وظایف مدیریت قوة مجریه و اداره امور اجرایی كشور مورد استیضاح قرار دهند، رئیس جمهور باید ظرف مدت یك ماه پس از طرح آن در مجلس شورای حاضر شود، و در خصوص مسائل طرح شده توضیحات كافی بدهد. در صورتی كه پس از بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس جمهور، اكثر دوسوم كل نمایندگان به عدم كفایت رئیس جمهور رای دادند، مراتب جهت اجرای بند ۱۰ اصل ۱۱۰ به اطلاع مقام رهبری میرسد» در این ارتباط ، براساس اصل ۱۱۰ (۱۰) «عزل رئیس جمهور با در نظر گرفتن مصالح كشور…(با) رای مجلس شورای اسلامی و عدم كفایت وی براساس اصل ۸۹» از وظایف و اختیارات مقام رهبری است.
در خصوص اصل مذكور نكته ای جالب توجه مشاهده می شود :
در بین انواع دموكراسی سیستم ایران از جهت انتخاب مستقیم رئیس جمهور توسط مردم مشابه سیستم ریاستی و از جهت تعیین دولت كه انتخاب غیر مستقیم مردم میباشد مشابه سیستم پارلمانی است. در این خصوص مجلس شورای اسلامی كه مشروعیت خود را مستقیماً از مردم می گیرد بر دولت كه مشروعیت خود را از طریق رئیس جمهور و مجلس به دست می آورد، برتری دارد . این برتری البته قابل توجیه و منطقی به نظر می رسد؛ اما در آنجا كه رئیس جمهور و مجلس شورای اسلامی هر دو دارای مشروعیت یكسان مردمی هستند (علاوه بر آن ، رئیس جمهوری دارای مشروعیت فراگیر ملی و عالی ترین مقام رسمی كشور پس از مقام رهبری است )مساله نظارت مجلس بر وی (در مقام ریاست جمهوری نه ریاست دولت) بحث برانگیز به نظر می رسد.
چهارم . در نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی بر
تصویب نامه های دولت
اصل ۱۲۶ سابق مقرر داشته بود:
«تصویب نامه و آیین نامه های دولت پس از تصویب هیات وزیران به اطلاع رئیس جمهور می رسد و در صورتی كه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذكر دلیل برای تجدید نظر هیات وزیران می فرستد»
نظارت رئیس جمهور بر مصوبات هیات دولت، قبل از بازنگری قانون اساسی ، به لحاظ اینكه ریاست هیات وزیران با نخست وزیر بود (اصل ۱۳۴ سابق )موجه به نظر می رسید، اما اكنون به خاطر آنكه «ریاست هیات وزیران با رئیس جمهور است…»(اصل ۱۳۴ اصلاحی )وی خود در تصویب مصوبات مباشرت و مشاركت دارد، و علی الاوصول ، نظارت او بر قانونیت مصوبات و ترتیب مذكور (اصل ۱۲۶سابق ) منتفی است پس اگر فرض نظارت را باز قبول داشته باشیم مقام دیگری این امر را می بایست بر عهده می گرفت. ذیل اصل ۱۳۸ اصلاحی، نظارت مذكور را بدین ترتیب بیان داشته است :
«تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات كمیسیون های مذكور در این اصل ، ضمن ابلاغ برای اجرا ، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی كه آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذكر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد»
در اصلاحیه اخیر دو نكته قابل توجه است :
نكته اول مربوط به «مقام ناظر» بر مصوبه دولت است. در خصوص ضرورت واگذاری وضع مقررات به دولت (كه علی الاوصول وضع هرگونه مقررات مربوط به اعمال قوه مقننه است) دلایل سیاسی و فنی ارائه شده است نظیر:
۱ . تعداد زیاد آیین نامه ها و عدم فرصت كافی در قوه مقننه برای وضع آنها.
۲ . نیاز به صلاحیت فنی در وضع آیین نامه ها و عدم امكان آن برای مجلس،
۳ . احتیاط سیاسی قوه مقننه در وضعآیین نامه ها و واگذاری عمدی آن به قوه مجریه.
حال به دلایل مذكور یا هر دلیلی كه تصور شود، ارسال مصوبات به رئیس مجلس ممكن است موجب درگیر شدن قوه مقننه باشد، هر چند كه «مقام ناظر»رئیس مجلس است نه مجلس، اما به هر حال ، فضای قوه مقننه از طریق رئیس مجلس از نظر مصلحتی (علاوه بر نظارت قانونی )می تواند نسبت به مصوبات دولت موثر و بازدارنده باشد و كار دولت را در سرعت اجرای امور با وقفه یا اشكال مواجه سازد.
نكته دوم مربوط به همزمانی اقدام دولت در «ابلاغ برای اجرا» و «اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی » است ایرادی كه بر این ترتیب وارد به نظر می رسد این است كه امكان دارد مصوبه در حال اجرا و یا اجراشده پس از مدتی ، به دلیل خلاف قانون بودن، توسط رئیس مجلس براین تجدید نظر به هیات وزیران باز پس فرستاده شود. در این صورت ؛ اصلاح موخر بر اجرای مقررات به یقین خالی از اشكال نخواهد بود.بند دوم
قوه مجریه و طرح نوین ریاست جمهوری
وجود دو نهاد مجزای «ریاست جمهوری » و «دولت»مقرر در قانون اساسی ۱۳۵۸ ، از همان آغاز شكل گیری نظام ، برای جامعه ما مساله ساز و مشكل آفرین شده بود. این دو نهاد، هم از لحاظ تفكیك صلاحیت ها، هم از لحاظ برخورد صلاحیت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمی توانست وافی به مقصود و كارساز باشد. اشكالات عملی گوناگون در خصوص عدم تناسب موقعیت مهم رئیس جمهور با اختیار وی ، در نصب و عزل وزیران ، در مصوبات و تصمیمات و سیاستها ، عدم هماهنگی در مدیریت قوه مجریه به خوبی مشهود بود، به ترتیبی كه جز اصلاح اصول برای تاسیس یك « قوه مجریه منسجم و هماهنگ » راه دیگری به نظر نمی رسید. به هر حال ، در بازنگری قانون اساسی پست نخست وزیر كلاً حذف، و ریاست دولت و وظایف و اختیارات مربوط به ریاست جمهوری واگذار شد. اهم موارد بدین شرح است:
اول . در هیات وزیران
در نظام نوین قوه مقننه مجریه ، میدان وسیع «ریاست هیات وزیران » و مسائل مربوط به آن در اختیار رئیس جمهور قرار گرفت، كه مجموعه اصول اصلاحی و تتمیمی آن بدین شرح قابل بررسی است:
الف . ریاست هیات وزیران
به موجب اصل ۱۳۴ اصلاحی «ریاست هیات وزیران با رئیس جمهور است كه بر كار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم های وزیران و هیات وزیران و هیات دولت می پردازد و با همكاری وزیران ، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می كند.
در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی، در صورتی كه نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران كه به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود ، لازم الاجرا است. رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیات وزیران است.»
در اصل مذكور چند نكته قابل توجه است :
۱ . نظارت : نظارت از جمله اصول كلیدی ، مدیریت به شمار میرود در اصل مذكور مندرج است. بدین ترتیب، رئیس جمهور كه ابتكار تاسیس هیات وزیران را (كه علی الاوصول با توجه به برنامة سیاسی مشخصی ایجاد می شود ) بر عهده دارد ، ضرورتاً نظارت بر كار وزیران در چگونگی اجرای برنامه دولت را بایستی بر عهده داشته باشد؛ زیرا هم او مسئول نتایج خوب و بد كار هیات خواهد بود، همچنانكه در ذیل اصل مذكور اشاره شده كه «رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیات وزیران است.»
۲ . هماهنگی : وزیران در قوه مجریه دارای دو سمت «وزارت» و «عضویت هیات وزیران» هستند : در سمت «وزارت » (براساس اصل ۱۳۳ ) و براساس سیاست های تعیین شده مسئولیت های مشخصی بر عهده دارند و در سمت «عضویت هیات وزیران » منفقاً در امور دولت اشتراك مساعی می كنند . قانون اساسی در هر دو مورد هماهنگ سازی «تصمیمهای وزیران » ( در مقام وزارت ) و حفظ هماهنگی «تصمیمات هیات وزیران» را بر عهدة رئیس جمهور قرار داده است . تكیه و تاكید بر هماهنگی موجب افزایش قوت و قدرت دولت است و از تشتت و مقابله عوامل اندرونی آن جلوگیری می نماید. تاكید قانون اساسی بر این اصل تا آن حد میباشد كه رئیس جمهور علاوه بر كسب رای اعتماد فردی «وزیران» از مجلس (اصل ۱۳۳ )موظف است برای «هیات وزیران»نیز پس از تشكیل و پیش از هر اقدام دیگر رای اعتماد بگیرذ (قسمت اول اصل ۸۷) . قرینه تاكید بر هماهنگی در این خصوص مشهود است كه در دوران تصدی نیز رئیس جمهور «در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف می توانداز مجلس برای هیات وزیران تقاضای رای اعتماد كند»(قسمت دوم اصل ۸۷)تا به این ترتیب حتی المقدور شبهه اختلاف در مقابل مجلس از میان برداشته شود،و به نظر می رسد كه مجلس در صورت بقای اختلاف نتواند به دولت رای اعتماد بدهد.
۳ . همكاری : هماهنگی بین وزیران به ترتیب مذكور مستلزم اجابت عملی هر یك از آنان در همكاری با رئیس جمهور، «تعیین خط مشی های دولت » و در «اجرای قوانین »در واقع می توان گفت هماهنگی در تصمیمات دولت خواهد بود در غیر این صورت حتی نظارت بر كار وزیران و قصد هماهنگ ساختن امور از سوی رئیس جمهور به وی این امكان را می دهد تا وزیر ناهماهنگ را عزل نماید(اصل ۱۳۶).
۴ . حل اختلاف : تقسیم و تفكیك منطقی وظایف بین دستگاههای مختلف یكی از ضروریات به نظر می رسد. وظایف خاص مدیریت دولتی شامل امور مختلفی است كه براساس آن وزارتخانه ها و دستگاههای دولتی ایجاد می گردد و حدود اختیارت هر یك از وزیران را قانون معین می كند (اصل ۱۳۳)علاوه بر آن، مجموعه دولت در مقام اشتراك مساعی دارای وظایف و اختیارات تفكیك شده است. گاه اتفاق می افتد كه در تعیین قلمرو وظایف دستگاهها ابهامهایی به نظر می آید كه یا ناشی از قانون و یا ناشی از اقدام دولت و اختلاف برداشت میان مقامات مجری است به هرحال و بدین ترتیب ، اختلاف نظر و تداخل وظایف محتمل است. تجربیات گذشته نشان دهنده پایداری اختلافاتی از این دست بوده است .
این امر در بازنگری مورد توجه قرار گرفته و در اصل ۱۳۴ مراتبی برای حل اختلاف مقرر شده است كه بدین ترتیب نتیجه گیری میشود:
در صورتی كه اختلاف نظر و یا تداخل وظایف ناشی از قانون باشد ، مجلس شورای اسلامی از طریق «تفسیر یا تغییر قانون » قادر به حل اختلاف و تفكیك وظایف خواهد بود.
در صورتی كه اختلاف و تداخل در وظایف جنبة اجرایی داشته باشد، برای حل اختلاف «تصمیم هیات وزیران كه به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود لازم الاجرا است»
ب . ریاست برنامه و بودجه و امور استخدامی
تهیه بودجه كل كشور بر عهده دولت«اصل ۵۲»و تعیین برنامه و خطی مشی دولت بر عهده رئیس جمهور و رئیس هیات وزیران است «اصل ۱۳۴».
امور برنامه و بودجه از جهت تامین و اجرا ریشه در كلیت جامعه دارد، و ما به الاشتراك كلیه دستگاههاو سازمانهای عمومی است. برنامه و بودجه هماهنگ ارتباط مستقیم با شبكه مشترك دولت دارد و لازمه تصمیمات هماهنگ دولت نیز می باشد.
امور اداری و استخدامی نیز ار جهت تنظیم نظام اداری جامع و نظام استخدامی یكسان و متعادل از جمله وسایل و ابزار كار دولت است.
اصولاً هیچ دستگاهی دولتی را نمی توان فارغ از امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی می دانست. این امور مشترك شایسته استقرار در مركز دولت و هیات وزیران می باشد كه مركز مشترك كل دستگاههاس دولتی است.
در رژیم گذشته سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی كشور وابسته به نخست وزیر بود. پس از انقلاب و حتی پس از تصویب قانون اساسی سازمانهای مذكور همچنان وابسته به نخست وزیری ماند. از سوی دیگر، مسئولیت نخست وزیر بسیار محدود و در برابر مجلس فقط «مسئول اقدامات هیات وزیران » بود (اصل ۱۳۴ سابق).
مساله عدم مسئولیت فردی نخست وزیر موجب شده بود كه موضوع سازمانهای وابسته به نخست وزیری (و از جمله سازمانهای مذكور ) این سئوال را مطرح سازدكه «آیا می توان این چنین سازمانهایی را كه وسیله و ابزار نظارت نخست وزیر بر كار وزیران و هماهنگی تصمیمات دولت و تعیین برنامه و خط مشی دولت… است از نخست وزیری متنزع و به وزارتخانه ای واگذار نمود؟» در پاسخ به سوال مذكور شورای نگهبان اعلام داشت:«وجود یا ایجاد سازمانهای وابسته به نخست وزیری كه وسیله و ابزار نظارت نخست وزیر بر كار وزیران و هماهنگی تصمیمات دولت و تعیین برنامه و خط مشی دولت به طور كلی مربوط به وظایف مزبور از نخست وزیر و واگذاری آنها به وزارتخانه های دیگر قانون اساسی مغایر است…»
با وجود این ،مجلس شورای اسلامی به موجب قانون ۱۶/۱۰/۶۷ «سازمان برنامه و بودجه» را به «وزارت برنامه و بودجه»تغییر داد و شورای نگهبان نیز با توضیحاتی این تغییر را خلاف شرع و قانون اساسی ندانست.
در ارتباط با مورد مذكور ، اصل ۱۲۶ جدید مقرر می دارد:
«رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی كشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را بر عهده دیگری بگذارد.»
بدین ترتیب ، رئیس جمهور به عنوان رئیس هیات وزیران ، با در اختیار داشتن سازمانهای مذكور ، ابزار لازم را برای نظارت و هماهنگی در اختیار دارد. بدیهی است كه وی در حدود اختیارات و وظایفی كه به موجب اصل ۱۲۶ مذكور بر عهده دارد «در برابر ملت و رهبر مجلس شورای اسلمامی مسئول است »(اصل ۱۲۲).
ج . اعطای نمایندگی ویژه
قانون اساسی وظایف رئیس جمهور و هیات وزیران را در اصول متعدد تصریحاً مشخص نموده و تعیین حدود وظایف و اختیارات وزیران را به قانون عادی محول ساخته است (اصل ۱۳۳) بنابراین وظایف و اختیارات همه اعضای رئیسه قوه مجریه براساس قانون است (اصل حاكمیت قانون ) مقتضای حاكمیت قانون استمرار و ثبات و پایندگی آن است ؛ اما گاه اتفاق می افتد كه به دلیل رخدادهای فوق العاده ، اموری اتفاقی و ناپدیدار و گذرا پیش
می آید كه حل و فصل آن فوری و ضروری است و در كوتاه مدت دسترسی به قانون متناسب و ویژه ممكن نیست . در چنین حالتی دولت ناگزیر به اتخاذ تصمیم متناسب و شایسته خواهد بود.
این گونه امور به لحاظ آنكه در ردیف امور پیش بینی شده نیست عنوان «موارد خاص»پیدا می كند. در این خصوص اصل ۱۲۷ جدید مقرراتی بدین شرح را بیان داشته است:
«رئیس جمهور می تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصویب هیات وزیران نماینده یا نمایندگانی ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید. در این موارد، تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذكور در حكم تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران خواهد بود».
ظاهر این اصل نشان می دهد كه نمایندگی ویژه در مورد اموری است كه ابعاد مختلف (اقتصادی ، اجتماعی ، فرهنگی ، سیاسی و غیره) دارد، و نماینده ویژه علی الاصول بایستی از این طریق بتواند از سوی تمامی اعضای دولت تصمیمات لازم را اتخاذ نماید و اقدامات شایسته را معمول دارد. بنابراین با تعیین نماینده از سوی رئیس جمهور وتصویب از ماموریت سوی هیات وزیران، به نماینده مزبور مشروعیت لازم برای اتخاذ تصمیمات گوناگون داده
می شود.
د . كمیسیون های دولت
اصل بر این است كه هیات دولت تحت ریاست رئیس جمهور مرجع اصلی اتخاذ تصمیم در سیاست های كلی دولت است ؛ اما بعضی از امور اداری جنبه های تخصصی و فنی است؛ به ترتبی كه فقط ارتباط با وزارتخانه ها همخانواده پیدا می نماید و در حوصله بحث سایر وزیران نیست. با توجه به فراوانی كار دولت و عدم تعلق ارتباط صحیح وزیران با مسائل مذكور (صرف نظراز هماهنگی كه دركلیه امور باید وجود داشته باشد) می توان امور تخصصی را با تصویب هیات وزیران ، به هیات كوچكتری از وزیران واگذار نمود. در این خصوص قسمتی از اصل ۱۳۸ اصلاحی مقرر می دارد:
«دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به كمیسیون های متشكل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این كمیسیون ها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازم الاجرا است.»
هـ . تصممیات دولت
دولت از یك سو به عنوان مقام اجرایی كشور اتخاذ تصمیم های گوناگون می نماید، و از سوی دیگر، در اجرای قوانین ولی برای انجام وظایف خود به وضع تصویبنامه و آیین نامه می پردازد (اصل ۱۳۸ اصلاحی ).
اقدامات مذكور طبیعت دوگانه (تصمیم و تصویب )دارد، اما ظاهراً قانون اساسی این دو موضوع را از یكدیگر تفكیك ننموده به ترتیبی كه كلید اموری كه در هیات وزیران به تصویب می رسد، عنوان «تصوینامه » پیدا میكند، و البته تمام موارد نیز به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی كه آنها را بر خلاف قوانین بیابد، با ذكر دلیل برای تجدیدنظربه هیات وزیران بفرستند (ذیل اصل ۱۳۸ اصلاحی).
به هر حال ، بی تردید هیات وزیران همواره ناگزیر از اتخاذ تصمیمهایی است كه در مجموعه مقررات نمی گیرد برای تفكیك این دو امر می توان ، در مورد مقررات ، عنوان «تصویبنامه » را مطابق قانون اساسی اختیار نمود، و در مورد تصمیمها، عنوان «تصویبنامه» و یا «صورتجلسه تصمیمات» هیات وزیران را برگزید. در این صورت ، موارد اخیر نیازی به نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی ندارد، و به نظر می رسد كه عمل خلاف قانون اساسی نیز صورت نگرفته است.
دوم . در نصب و عزل وزیران
در بازنگری قانون اساسی، با انتقال وظایف نخست وزیر ، ابتكار هدایت و اداره قوه مجریه كلاً در اختیار رئیس جمهور قرار میگیرد. بدین ترتیب ، نصب (اصل ۱۳۳)و عزل (اصل ۱۳۶)و قبول استعفای (اصل ۱۳۵) وزیران در قوه مجریه با رئیس جمهور است و آنان فرداً و جمعاً در مقابل وی مسئول اند (اصل ۱۳۷) در خصوص عزل، رئیس جمهور راساً اقدام میكند، اما به هر حال ، برای نصب وزیران و تكمیل دولت موافقت مجلس لازم است (۱۳۶)
نكته ای كه در اینجا قابل توجه به نظر می رسد این است كه در صورت خلاء در مدیریت وزارتخانه ها (مثلاً به دلیل عزل و یا ای عدم اعتماد به بعضی از وزیران ) ذیل اصل ۱۳۵ اصلاحی مقرر
می دارد:
«رئیس جمهور می تواند برای وزارتخانه هایی كه وزیر ندارند حداكثر برای مدت سه ماه سرپرست تعیین نماید.»
این حق قبل از بازنگری قانون اساسی برای نخست وزیر این گونه مقرر شده بود كه:
«نخست وزیر می تواند در موارد ضرورت به طور موقت برخی از وزارتخانه ها را بپذیرد».
در مورد اخیر شورای نگهبان در مقام تفسیر چنین نظر داده است:
«در مواردی كه برحسب ضرورت به طور موقت نخست وزیر متصدی وزارتخانه ای می شود باید با تصویب رئیس جمهور و تصویب مجلس شورای اسلامی باشد.»
در موردی كه قانون اساسی به رئیس جمهور اجازه می دهد به مدت سه ماه برای وزارتخانه بدون وزیر، سرپرست معین نماید، به نظر می رسد كه این اقدام نیازی به تصویب مجلس نداشته باشد؛ زیرا اگر قرار بود مجلس سرپرست تعیین شده را تایید نماید این تایید به منزلة رای اعتماد به وزیر تلقی می شد و سرپرست مذكور عملاً عنوان «وزیر» را پیدا می كرد.
به هر حال در صورت تعیین سرپرست برای وزارتخانه بدون وزیر، به نظر می رسد كه رئیس جمهور مسئول اقدامات او در مقابل مجلس باشد.
سوم. معاونان رئیس جمهور
با حذف پست نخست وزیر ، رئیس جمهور اشتغالات فراوانی را بر عهده دارد و بعید به نظر می رسد به تنهایی قادر به تصدی و مباشرت كل امور باشد. اصل ۱۲۴ اصلاحی مقرر می دارد :
«رئیس جمهور می تواند برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی داشته باشد. معاون اول رئیس جمهور با موافقت وی اداره هیات وزیران و مسئولیت هماهنگی سایر وزارتخانه ها را بر عهده دارد»
تعیین معاون از سوی رئیس جمهور مسئولیت وی را در قبال وظایف و اختیارات قانون اش منتفی نمی كند.
چهارم . توقف فقدان و پایان ریاست جمهوری
قانون اساسی ۱۳۵۸ در اصول ۱۳۰ تا ۱۳۲ مقرراتی را در مورد توقف یا فقدان ریاست جمهوری مقرر داشته بود، بدین ترتیب كه در زمان غیبت یا بیماری كمتر از دو ماده و در صورت فوت و كناره گیری یا بیماری بیش از دو ماه و عزل او، شورایی به نام شورای موقت ریاست جمهوری تشكیل می شد. شورا تمام وظایف و اختیارات و امور ریاست جمهوری را، جز امر همه پرسی، به عهده داشت. در صورت فقدان قطعی رئیس جمهور به دلایل مذكور، این شورا موظف بود ترتیبی دهد كه حداكثر ظرف مدت پنجاه روز رئیس جمهور جدید انتخاب شود. در زمان شورای موقت، استیضاح و عزل دولت و تجدید نظر در قانون اساسی ممنوع بود.
در بازنگری، اصول مذكور بدین ترتیب اصلاح گردید:
الف. به جای «شورا» معاون رئیس جمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسئولیت های وی را بر عهده می گیرد «در صورت فوت معاون اول و یا امور دیگری كه مانع انجام وظایف او گردد و نیز در صورتی كه رئیس جمهور معاون اول نداشته باشد مقام رهبری فرد دیگری را به جای او منصوب میكند» (اصل ۱۳۱).ب . «شورایی متشكل از رئیس مجلس و رئیس قوه قضاییه و معاون اول رئیس جمهور موظف است ترتیبی دهد كه حداكثر ظرف پنجاه روز رئیس جمهور جدید انتخاب شود.» اصل ۱۳۱.
ج . « در مدتی كه اختیارات و مسئولیت های رئیس جمهور بر عهده معاون اول و یا فرد دیگری می باشد ، وزرا را نمی توان استیضاح كرد یا به آنان رای اعتماد داد و نیز نمی توان برای تجدید نظر در قانون اساسی و یا امر همه پرسی اقدام نمود.» (اصل ۱۳۲).
د . «استعفای رئیس جمهور به رهبر تقدیم میشود» (اصل ۱۳۰).
اضافه می نماید كه موضوع بیماری و غیبت كمتر از دو ماه رئیس جمهور (كه در اصل ۱۳۰ سابق مقرر شده بود)در بازنگری مورد توجه قرار نگرفته است. حال، بر فرض پیش آمدن حالت مذكور می توان گفت كه در این خصوص نیز معاون اول می تواند اختیارات و مسئولیت های رئیس جمهور را به عهده بگیرد.
بند سوم :
در مدیریت قوه قضاییه
اول . پیشینه
نگارندگان قانون اساسی ۱۳۵۸ ، تحت تاثیر خاطرات تلخ رژیم گذشته (كه قوه قضاییه را عملاً در حد یك وزارتخانه و تحت مدیریت وزیر دادگستری داشت)به منظور جلوگیری از مداخلات ناروای قوای دیگر اصولی را تدوین نمودند كه مجموعاً استقلال این قوه و حفظ و حراست حقوق مردم به نحوه اطمینان پیش بینی شده بود. اما با وجود مراتب مثبتی كه در تدوین قوه قضاییه وجود داشت، پس از گذشت قریب ده سال به نظر می رسید كه اشكالاتی در اداره امور این قوه وجود داشته باشد و بی شك این اشكالات خود می توانست همواره مانعی برای تسكین وجدان جامعه وتامین آرمانهای حقوقی و قضایی ملت باشد.
علت اصلی توقع بازنگری در امر قوه قضاییه ، موضوع شورایی بودن این قوه بود. به موجب اصل یكصد و پنجاه و هفتم سابق «به منظور انجام مسئولیتهای قوه قضاییه شورایی به نام شورای عالی قضایی تشكیل میگردد كه بالاترین مقام قوه قضاییه است…»و بدین ترتیب، كلیه مسئولیت های ناشی از مدیریت عالی قوه قضاییه به طریق شورایی اجرا می شد . نظر به اینكه اتخاذ تصمیم در امور فقط با عزم اراده راسخ امكان پذیر است طبعاً شورای عالی سابق، به لحاظ تعدد آراء و نظرات و همچنین افكار و سلیقه های متفاوت اعضای شورا، عملاً نمی توانست تامین كننده اصل مذكور باشد.
دوم . وضع فعلی
الف. در ریاست قوه قضاییه
اصل ۱۵۷ اصلاحی مقرر می دارد :
« به منظور انجام مسئولیت های قوه قضاییه در كلیه امور قضایی و اداری و اجرایی ، مقام رهبری یك نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضایی و مدیر و مدبر را برای مدت پنج سال به عنوان رئیس قوه قضاییه تعیین می نماید كه عالی ترین مقام قوه قضاییه است .»
با این ترتیب ، رئیس قوه قضاییه ابتكار عمل در ایجاد تشكیلات ضروری ، تهیه و تدوین لوایح قضایی و امور اداری و استخدامی قضات را (اصل ۱۵۸ اصلاحی) شخصاً بر عهده دارد، و عموماً تمام مسئولیت های شورای عالی قضایی سابق بر عهده وی قرار گرفته است. اكنون می توان گفت كه در این تغییر ، تصمیم گیری آسان است ؛ اما سپردن تصمیمات مهم نظیم عزل و نصب و انتقال قضات و نظایر آن در دست یك مقام، قابل تامل به نظر می رسد . البته رئیس قوه قضاییه در بعضی از موارد نظیر نصب رئیس دیوان عالی كشور و دادستان كل كشور با مشورت قضات دیوان عالی كشور (اصل ۱۶۲ اصلاحی)و تغییر محل خدمت و سمت قضات ، به اقتضای مصلحت جامعه، پس از مشورت با رئیس دیوان عالی كشور و دادستان كل كشور (اصل ۱۶۴ اصلاحی)اقدام می نماید، اما به هر حال ، اتخاذ تصمیم با شخص وی می باشد.
ب . وزیر دادگستری
در اصل ۱۶۰ سابق مقرر شده بود :
«وزیر دادگستری كلیه مسائل مربوط به روابط قوه قضاییه با قوه مجریه و قوه مقننه را بر عهده دارد…»
در بازنگری اصل مذكور، به منظور سبك كردن كار رئیس قوه قضاییه به وی اختیار داده شده است كه اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات را به وزیر دادگستری تفویض كند. در این صورت ، وزیر دادگستری دارای همان اختیارات و وظایفی خواهد بود كه در قوانین برای وزیران، به عنوان عالی ترین مقام اجرایی، پیش بینی می شود. در مورد این اصل دو نكته قابل توجه است.
نكته او در مورد كلیه مسائل مربوط به روابط قوه قضاییه با قوای مجریه و مقننه است. عمده ترین موارد مقرر بین قوه قضاییه و قوای دیگر موضوع لوایح و بودجه است :
۱ . یكی از وظایف رئیس قوه قضاییه «تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی »(اصل ۱۵۸) است. از سوی دیگر «لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم میشود…»(اصل ۷۴) به این ترتیب ، وزیر دادگستری لایحه تهیه شده در قوه قضاییه را اخذ میكند و آن را برای تصویب به هیات وزیران می برد. لوایح قضایی معمولاً متضمن قواعد و موازین تخصصی، فنی و حقوقی است كه بررسی آن باید به یك گروه تخصصی سپرده می شود هیات وزیران نوعاً با موضوعات مذكور سنخیت ندارد، اما می توان قضیه را بدین صورت توجیه نمود كه تصویب لوایح قضایی توسط هیات وزیران به تناسب موضوع هماهنگیهای لازم را بین قوای قضاییه و مجریه ایجاد می كند . از سوی دیگر می توان این سوال را مطرح ساخت كه چنانچه هیات دولت لوایح قوه قضاییه را تصویب نكند چه راه قانونی برای خروج از بن بست وجود خواهد داشت؟ بر هر حال، قانون اساسی برای این سوال پاسخ مجاب كننده ای ندارد . این حالت ، مساله استقلال قوه قضاییه (اصل ۱۵۷ ) را نیز با اشكال مواجه می سازد.
۲ . «بودجه سالانه كل كشور (و من جمله بودجه قوه قضاییه ) از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد…» (اصل ۵۲) در این خصوص نیز وزیر دادگستری كار دفاع از بودجه مربوط را در هیات وزیران و در مجلس بر عهده خواهد داشت. قوه مجریه و قوه مقننه از این طریق می توانند قوه قضاییه را در مضیقه و فشار قرار دهند.
نكته دوم مربوط به قسمت دوم اصل ۱۶۰ می باشد كه مقرر میدارد:
«رئیس قوه قضاییه می تواند اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات را به وزیر دادگستری تفویض كند. در این صورت، وزیر دادگستری دارای همان اختیارات و وظایفی خواهد بود كه در قوانین برای وزرا به عنوان عالی ترین مقام اجرایی پیش بینی میشود.»
از این جهت كه قسمتی از وظایف رئیس قوه قضاییه را وزیر دادگستری انجام دهد، این امر تفویض اختیار محسوب میشود و دارای آثار حقوقی است:
۱ . رابطه حقوقی بین رئیس قوه قضاییه و وزیر دادگستری یك رابطه سازمانی است. به همین جهت ، رئیس قوه هر موقع مقتضی بداند می تواند اختیارات واگذار شده را لغو نماید و آن را شخصاً بر عهده بگیرد.
۲ . اختیارات مذكور از حیطه سازمان قوه قضاییه خارج میشود ، و در نتیجه ، رئیس قوه قضاییه مسئولیت نهایی امور تفویض شده را بر عهده دارد. از سوی دیگر نیز منطبق سازمانی ایجاب میكند كه وزیر دادگستری نسبت به امور مذكور در مقابل رئیس قوه قضاییه مسئول باشد نه مقام دیگر. رئیس قوه قضاییه بنابراین حق خواهد داشت همواره نسبت به اجرای صحیح اختیارات نظارت نماید و در صورت لزوم اختیارات را لغو كند.
۳ . قانون اساسی اثر قانونی خاصی را به مراتب تفویض اختیار رئیس قوه قضاییه به وزیر دادگستری مترتب ساخته است؛ بدین ترتیب كه وزیر دارای همان اختیارات و وظایفی است كه قوانین برای سایر وزرا پیش بینی كرده است (ذیل اصل ۱۶۰)بیان این مطلب این نگرانی را به وجود می آورد كه در آن وزیر دادگستری «اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات» را، به لحاظ وزارت و عضویت در قوه مجریه، در دست داشته باشد؛ یعنی از نظر پاسخگویی درخصوص موارد مذكور همانند سایر وزیران در مقابل رئیس جمهور و مجلس (اصل ۱۳۷)مسئول باشد. منطق اداری در این خصوص ایجاب میكند كه وزیر دادگستری ـ حسب مورد ـ در مقام معاونت رئیس قوه قضاییه قرار گیرد به عبارت روشن تر، می توان گفت وزیر دادگستری، در قسمت اول اصل ۱۶۰ اصالتاً عضو قوه مجریه است، و در خصوص قسمت دوم اصل مذكور وكالتاًاز سوی رئیس قوه قضاییه عمل میكند. بنابراین حق و تكلیفی كه قانون اساسی به ترتیب مذكور برای وی مقرر داشته قابل تامل است.
بند چهارم . در تاسیس شورای عالی امنیت كشور
در اصل ۱۱۰ سابق تشكیل شورای عالی دفاع ملی بر عهدة رهبری، در مقام فرماندهی كل نیروهای مسلح ، قرار داشت . این شورا مركب از رئیس جمهور، نخست وزیر، رئیس ستاد مشترك، فرمانده كل سپاه پاسداران ، وزیر دفاع و دو مشاوره به تعیین رهبر بود كه در خصوص امور لشكری و نظامی (دفاعی ) اتخاذ تصمیم می نمود.
هر چند كه ظاهر تركیب شورای عالی دفاع چنین به نظر می رسید كه امور انتظامی خارج از حیطة اقتدار آن شورا باشد. با وجود این ، موضوع تعیین رئیس شهربانی جمهوری اسلامی ایران توسط فرماندهی كل قوا مورد اختلاف رئیس جمهور و نخست وزیر وقت قرار گرفت كه شورای نگهبان تفسیراً اعلام نمود كه :
«نصب رئیس شهربانی كل كشور به عنوان فرماندهی كل نیروهای مسلح براساس اصل ۱۱۰ موجه نیست و وظایفی كه برای فرماندهی كل نیروهای مسلح در این اصل تعیین شده شامل آن نمیشود»
به موجب قانون «راجع به تعیین وظایف و تشكیلات شورای امنیت كشور» مصوب ۸/۶/۶۲ شورای امنیت كشور، به منظور مشورت در امور امنیتی با وزیر كشور و زیر نظر وی تشكیل گردید. اما تجربه ده ساله اخیر، خصوصاً زمان جنگ، نشان داد كه امور كشوری و لشكری از جهت امنیت ملی و استقلال و تمامیت ارضی كشور و همچنین روابط خارجی به یكدیگر مربوط میشود . این ارتباط مورد توجه شورای بازنگری قانون اساسی قرار گرفت و شورای عالی واحدی (اصل ۱۷۶) تحت عنوان «شورای عالی امنیت ملی»تشكیل شد كه به بررسی آن می پردازیم:
اول . هدفها و وظایف شورا
قسمت اول اصل ۱۷۶ مقرر می دارد :
«به منظور تامین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاكمیت ملی ، شورای عالی امنیت ملی به ریاست رئیس جمهوری با وظایف زیر تشكیل میگردد:
۱ . تعیین سیاست های دفاعی ـ امنیتی كشور در محدودة سیاستهای كلی تعیین شده از طرف مقام رهبری،
۲ . هماهنگ نمودن فعالیت های سیاسی، اطلاعاتی ، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر كلی دفاعی ـ امنتی .
۳ . بهره گیری از امكانات مادی و معنوی كشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی»
بنابراین ملاحظه میشود كه «امور دفاعی ـ امنیتی » در محدودة سیاست های واحد (سیاست های تعیین شده از سوی مقام رهبری) قرار می گیرد، و در نتیجه، از این طریق هماهنگیهای لازم در تامین امنیت داخلی و پاسداری از استقلال و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی به عمل می آید .
دوم . تركیب شورا
قسمت دوم اصل ۱۷۶ اعضای شورای عالی امنیت ملی را بدین شرح مقرر نموده است:ـ روسای قوای سه گانه ،
ـ رئیس ستاد فرماندهی كل نیروهای مسلح،
ـ مسئول امور برنامه و بودجه ،
ـ دو نمانیده به انتخاب مقام رهبری،
ـ وزرای امور خارجه، كشور و اطلاعات،
ـ حسب مورد وزیر مربوط و عالی ترین مقام ارتش و سپاه .
اهمیت شورا از این جهت مشخص می شود كه در ترتیب مذكور تمام مقامات و مسئولان كلیدی كشور كه به نحوی از انحاء در تامین خواسته های شورای عالی و اعمال هدفهای دفاهی ـ امنیتی موثرندـ عضویت دارند و مجتمعاً قادرند تصمیمات فوق العاده را اتخاذ نمایند.
سوم . تشكیلات درونی شورا
قسمت سوم اصل ۱۷۶ مقرر می دارد :
«شورای عالی امنیت ملی به تناسب وظایف خود شوراهای فرعی از قبیل دفاع و شورای امنیت كشور تشكیل می دهد. ریاست هر یك از شوراهای فرعی با رئیس جمهور یا یكی از اعضای شورای عالی است كه از طرف رئیس جمهور تعیین می شود»
مقررات مذكور در بیان تشكیل شوراهای فرعی، از باب تمثیلی ، شورای دفاع (در امور دفاعی )را از شورای امنیت (در امور امنیتی) متمایز ساخته است. این تفكیك نشان دهندة این است كه شورای عالی امنیت ملی در مقام تدوین و تعیین خط مشی كلی و هماهنگ قرار دارد و آنگاه كه تصمیمات كلی مشخص گردید، در مقام اجرا، امور دفاعی و امور امنیتی علی الاصول از یكدیگر تفكیك می شوند، كه در این صورت :
اولاً نیروهای انتظامی طبق معمول (با تجویز مقام رهبری و تعیین رئیس جمهور) زیر نظر وزیر كشور و شورای امنیت كشور، در سطح داخلی مراقب امنیت كشور هستند.
ثانیاً، نیروهای نظامی زیر نظر رئیس ستاد فرماندهی كل نیروهای مسلح وشورای دفاع (و تحت ریاست فائقة فرمانده كل نیروهای مسلح ) مسئولیت حفظ حدود و ثغور كشور را بر عهده می گیرند.
ناگفته نماند كه این تقسیم بندی موضوعی ، هیچگاه مانع آن نخواهد بود كه نیروهای مسلح در مواقع لزوم تحت نظارت فعال مقام رهبری (فرماندهی كل نیروهای مسلح) و با هماهنگی شورای عالی امنیت ملی (به ریاست رئیس جمهور )عمل كنند. زمان جنگ و شرایط اضطراری ممكن است چنین وضعیتی را ایجاب كند.
چهارم . حدود اختیارات و مصوبات شورای عالی و شوراهای فرعی
آخرین قسمت اصل ۱۷۶ مقرر می دارد:
«حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون معین میكند و تشكیلات آنها به تصویب شورای عالی می رسد .مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تایید مقام رهبری قابل اجراست .»
الف . مصوبات شورای عالی امنیت ملی
شورای عالی امنیت ملی نهادی است كه تحت ریاست رئیس جمهور تشكیل میشود و برطبق سیاست های كلی تعیین شده از سوی مقام رهبری اقدام می كند مقام رهبری كه تعیین كنندة سیاستهای كلی نظام است (بند ۱ اصل ۱۱۰) ناظر بر حسن اجرای آن (بند ۲ اصل ۱۱۰ ) نیز هست. به عبارت دیگر، می توان گفت كه مقام مذكور نظارت بر حسن اجرای امور تصمیمها و مصوبات شورای عالی امنیت ملی را داراست ، همچنانچكه مصوبات آن پس از تایید آن مقام (رهبری) قابل اجراست (ذیل اصل ۱۷۶).
با تصریحی كه در این خصوص به عمل آمده است هیچ قرینه ای وجود ندارد كه شورای مذكور از سوی قوای مقننه و مجریه ماذون و در مقابل آنها مسئول باشد.
قانون اساسی تصریحی به مواد مصوبات شورا ننموده است، اما به وضوح چنین به نظر می رسد كه این شورا فعالیتهای مربوط در ارتباط با تدابیر دفاعی ـ امیتی (اصل ۱۷۶) مصوباتی داشته باشد. نظر به اینكه شورای مذكور مستقل از قوای ثلاثه و از جمله قوه مقننه است، به نظر می رسد كه مصوبات آن در حكم قانون لازم الاجرا باشد.
نكته ای كه در این خصوص جلب نظر می كند این است كه كار شورا و مصوبات آن در مواردی كه ارتباط با سیاستهای دفاعی ـ امنیتی دارد ممكن است به امور جنگ و صلح منجر گردد و شورا در محدودة سیاست های مقام رهبری پیمان نظامی یا قرارداد صلح با یك یا چند كشور را تصویب نماید. در این خصوص به نظر
میرسد كه اقدامات مستقل شورا، هرچه كه باشد، نمی تواند مغایر سایر اصول قانون اساسی باشد.
ب . حدود اختیارات شوراهای فرعی
ظاهراً به نظر می رسد كه قانون به انجام امور شوراهای فرعی حاكمیت داشته باشد و قانونگذار بتواند با توجه به مصالح كشور حدودی را بر وظایف و اختیارات آنها مقرر می دارد . اما قانون اساسی عوامل قدرتمندی را مقرر داشته است كه براساس آنها مجلس شورای درمقام وضع قانون در این خصوص قدرت محدودی دارد. این عوامل عبارتند از :
۱ . فرماندهی كل نیروهای مسلح : این عامل كه بر كلیه نهادهای سیاسی كشور و از جمله مجلس شورای اسلامی ولایت مطلقه دارد، مستقل عمل میكند در این خصوص «تعیین سیاست های دفاعی ـ امنیتی كشور در محدودة سیاستهای كلی تعیین شده از طرف مقام رهبری »(بند ۱ اصل ۱۷۶) است، و به این ترتیب ، علی الظاهر قانونگذار نمی تواند اختیارات چندانی در تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی مذكور داشته باشد. از سوی دیگر، مجلس شورای اسلامی كه در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع میكند (اصل ۷۱)نمی تواند قوانینی وضع كند (اصل ۷۲) حدمقرر در این مورد را می توان همان هكم مندرج در بند ۱ اصل ۱۷۶ (سیاستهای تعیین شده از سوی مقام رهبری)دانست.
۲ . شورای عالی امنیت ملی: شوراهای فرعی هركدام اجرا كننده یكی از وظایف شورای عالی امنیت ملی هستند. ارتباط مذكور ایجاب می كند كه هر شورای فرعی ـ كه تحت ریاست رئیس جمهور یا مقام ماذون از سوی اوست ـ با هماهنگی شورای عالی اقدام كند. شورای عالی نیز به سهم خود در محدودة سیاست های مقام رهبری قرار می گیرد كه مستقل از قوه مقننه قانونگذاری است.
با توجه به مراتب مذكور ، مساله تعیین حدود و وظایف شوراهای فرعی به موجب قانون (قسمتی از ذیل اصل ۱۷۶)در محدوده های یاد شده بسیار ناچیز و یا غیر عملی خواهد بود.
نتیجه
۱ . قانون اساسی به خاطر قلمرو وسیع و نفوذ عمیقی كه بر تمامیت جامعة سیاسی دارد، لزوماً باید واجد اصول و معیارهایی باشد كه به راحتی جذب جامعه و سطوح مختلف آن گردد تا بر پایه آن هدایت و تنظیم امور و راحتی مسیر شده ، آورندة نظم و امنیت در زندگی سیاسی، اجتماعی ، اقتصادی و فرهنگی مردم باشد و بدین خاطر باید همواره از جامعیت ، تناسب ، تطابق و مقبولیت لازم برخوردار باشد تا از طریق آن بتوان روابط سیاسی زمامداری و مردم را در شرایط مطلوب و منصفانه تنظیم نمود.
۲ . تغییرات و تحولات سیاسی و اجتماعی به گونه ای است كه هر جامعة سیاسی را همواره با مسائل و مستحدثات جدیدی روبرو میسازد. در نتیجه این دگرگونیها كه قانونمند جامعه همراه با تحویل زمان دستخوش تغییرات و تحولات قرار می گیرد.
قانون اساسی، به عنوان سند حقوقی و سیاسی جامعه، چون مرتبط با زندگی مردم است خواه ناخواه در چنین حالتی به بازنگری و تغییرات لازم نیاز دارد تا جامعیت ، تناسب و مقبولیت آن همواره تامین گردد.
۳ . قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در تجربه كوتاه اجرای آن (از سال ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۸ ) هرچند كه در جریان تحولات فراوان اجتماعی قرار نداشت ، اما در تاروپود واقعیت ها و تجربة اجرا نشان داد كه مشكلاتی بر سر راه اجرای آن وجود دارد كه دارای ابعاد فرهنگی ، سیاسی ، اجتماعی ، اداری و غیره است. به هر حال ، صرف نظر از اینكه اشكال مربوط به قانون، اجرای قانون و یا مجریان قانون بود، قانون اساسی كشورها مورد تغییرات اصولی قرار گرفت.
۴. در تغییرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران علاوه بر نگرشهای گوناگون ، تاكید فراوان بر تمركز امور مدیریت در نهادهای مهم سیاسی شده است. بدین ترتیب ، ظاهراً به نظر میرسد كه در تصمیم گیری و اجرای امور در نهادهای مربوط موانع و مشكلات بازدارنده از میان رفته باشد.
۵ . بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ همانند تدوین و تصویب قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ درمدت كوتاه (ظرف چند ماه ) صورت گرفت. تجربه ثابت نموده است كه شتاب فراوان در امر تاسیس و قانونگذاری از تعمق ، دقت و ظرافت مفاهیم و الفاظ میكاهد، به ترتیبی كه پس از تصویب ،در ارزیابی اصول و مواد اشكالاتی ظاهر میگردد كه رفع آن دیگر امكان پذیر نیست. در بررسی اصول مورد بازنگری ایرادهایی مشاهده گردید كه دلیل آن را صرفاً می توان ناشی از شتابزدگی در بازنگری دانست.
۶ . با ارزیابی اصول مورد بازنگری به نكات مثبت و منفی متعددی بر می خوریم، اما به هر حال ، میزان توفیق در اجرای صحیح اصول اصلاحی و تتمیمی را باید به زمان واگذار كرد.



منابع:
۱ - JEAN GICQUEL :Droit constitutionnel et des institutions politiques, p. ۲۱۰.
۲ - Jeacques DONNEDIEU DE VABRES: L&#۰۳۹;Etat , Que sais-je, P.U.F., ۱۹۷۵ .p. ۲۱. et, s.
۳ - Vattel
۴ - George BURDEAU: Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J ., ۱۹۷۷,p.۸۷.
۵ - constitution cutumiere.
۶ - constitution non ecrite.
۷ - constitution ecrite.
۸ - constitution souple.
۹ - constitution rigide.
۱۰ - pouvoir constituant
۱۱ - pouvoir constituant originair
۱۲ - pouvoir rigide.
۱۳ - pouvoir constituant deriver.
۱۴ - MARCEL PRELOT et JEAN BOULOUIS: institutions politiques et droit constitutionnel Paris Dalloz, Septieme edition, p. ۲۰۶ et s.
۱۵ - plebilite
۱۶ - charte
۱۷ - CHARLES CADOUX: Droit constitutionnel et institutions politiques Theorie generale politiques, Editions cujas, ۱۹۷۲.p.۲۰۵.
۱۸ ـ سی ی یس یكی از اعضای هیات مدیره انقلابی فرانسه بود.
۱۹ - Georges BURDEAU: p.۹۰.
۲۰ - Joseph Barthelemy
۲۱ - J.J Russean
۲۲ - Marcel PRELOT ET Jean BOULOUIS : p.۲۲۷.
۲۳ ـ ژان ژاك روسو: قرارداد اجتماعی ، ترجمه غلامحسین زیرك زاده ـ چاپ چهر، ص ۸۰ .
۲۴ - parallalisme des formes
۲۵ - pouvir constitutuant
۲۶ - CHARLES CADOUX:p . ۲۱۳.
۲۷ - CHARLES CADOUX:p .۲۱۶.
۲۸ ـ دیباچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
۲۹ ـ اصل ۲۷ متمم قانون اساسی مشروطیت .
۳۰ ـ اصول ۲۶ و ۳۰ و ۹۱ متمم قانون ق . ا . مشروطیت.
۳۱ و ۳۲ ـ اصل ۲۷ متمم ق. ا . مشروطیت.
۳۳ ـ اصل ۴۶ متمم ق . ا . مشروطیت.
۳۴ ـ اصل ۵۰ متمم ق . ا . مشروطیت.
۳۵ ـ اصل ۴۸ ق . ا . مشروطیت.
۳۶ ـ اصول ۵ و ۶ و ۷و ۸و۶۲ و ۱۰۷ و ۱۱۴ و غیره ق . ا .
۳۷ ـ اصول ۵۰ و ۶۰ و ۱۱۳ و ۱۲۴ و ۱۳۳ ق . ا .
۳۸ - Royer Collard
۳۹ - JEAN GICOUEL : Droit constitutionnel , p. ۲۰۵.
۴۰ ـ مجله حوزة "نهضت قانونگذاری "شماره ۲۴، بهمن و اسفند ۱۳۶۶ ، ص ۲۰ .
۴۱ ـ روزنامه جمهوری اسلامی ، شماره ۲۸۷۳ ـ ۵/۲/۶۸.
۴۲ ـ اصول ۵۷ و ۱۵۷ و ۱۷۵ و ۱۷۶ و ۹۱ ق . ا.
۴۳ ـ اصل ۱۱۲ ق . ا. "مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخص مصلحت در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تامین نكند و مشاوره در اموری كه رهبری به آنان ارجاع می دهند و سایر وظایفی كه در این قانون ذكر شده است ،به دستور رهبری تشكیل می شود…"
۴۴ ـ تعیین اعضای مجمع تشخیص مصلحت با مقام رهبری است (اصل ۱۱۲) و تاكنون روال بر این بوده است كه اعضا عبارت از سران سه قوه، فقهای شورای نگهبان ، نمایندگان رهبری، وزیر مربوط و… بوده است (حكم امام خمینی ، ۱۷/۱۱/۶۶).
۴۵ ـ ضمیمه روزنامه رسمی شماره ۱۲۹۵۷ ـ ۶/۶/۶۸ اصلاحات و تغییرات و تتمیم قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸.
۴۶ ـ اصل ۱۰۹ اصلاحی "شرایط و صفات رهبر :
۱ ) صلاحیت علمی لازم برای افتاء در ابواب مختلف فقه،
۲ ) عدالت و تقوای لازم برای رهبری امت اسلام،
۳ ) بینش صحیح سیاسی و اجتماعی ، تدبیر ، شجاعت ، مدیریت و قدرت كافی برای انجام امور رهبری ".
۴۷ ـ اصل ۱۰۷ اصلاحی.
۴۸ ـ نگارنده: مدیریت سیاسی (از سیاستگذاری تا سیاستگذاری ) انتشارات ریاست جمهوری ۱۳۶۶ ، ص ۴۹ .
۴۹ ـ رك . دكتر علیمحمد اقتداری : سازمان و مدیریت چاپ هیجدهم ، انتشارات مولوی تهران ، ۱۳۶۶.
۵۰ ـ دیباچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
۵۱ ـ دكتر علیمحمد اقتداری : همان ماخذ ، ص ۶۳ .
۵۲ ـ دكتر قاسم زاده : حقوق اساسی، چاپ هفتم ، ابن سینا ، تهران ۱۳۴۰، ص ۱۲.
۵۳ ـ روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران ، شماره ۱۲۹۱۴ ـ
۱۳/۴/۶۸.
۵۴ ـ فرمان ۱۷/۱۱/۶۶ امام خمینی و فرمان //۶۸ آیه الله خامنه ای.
۵۵ ـ اصل ۷۲ ق . ا ."مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمی كشور مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی كه در اصل ۹۶ آمده به عهده شورای نگهبان است".
۵۶ ـ ذیل اصل ۱۳۸ ق . ا . :"تصویبنامه و آیین نامه های دولت و مصوبات كمیسیون های مذكور در این اصل ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی كه آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذكر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد".
۵۷ ـ دموكراسیهای معاصر براساس روابط مردم با دولت طبقه بندی میشود:
۱ ) اگر مردم مستقیماً رئیس را انتخاب كنند، دموكراسی ریاستی نامیده میشود به این رژیم تفكیك قوا نیز می گویند(نظیر آمریكا)
۲ ) اگر حكومت مع الواسطه توسط مردم و از بین نمایندگان مردم تعیین گردد، دموكراسی قراردادی و یا هیات وابسته نامیده می شود (نظیر سوئیس)
۳ ) اگر خارج از اتكای مردم و مجلس ، رئیس كشور برای تعیین دولت دخالت كند و آن را به تایید مجلس برساند دموكراسی گفته می شود (نظیر انگلستان ).
۵۸ ـ اصل ۱۱۴ ق . ا . "رئیس جمهور برای مدت چهارسال با رای مستقیم مردم انتخاب میشود…"
۵۹ ـ الف ) اصل ۱۳۳ ق . ا. "وزراء به پیشنهاد رئیس جمهور برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی می شوند…"
ب ) اصل ۸۷ ق . ا. "رئیس جمهور برای هیات وزیران پس از تشكیل و پیش از هر اقدام دیگر باید از مجلس رای اعتماد بگیرد…"
۶۰ ـ اصل ۶۲ ق . ا . "مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت كه به طور مستقیم و با رای مجلس انتخاب می شوند تشكیل میگردد…"
۶۱ ـ دكتر عبدالحمید ابوالمحمد: حقوق اداری ، انتشارات دانشگاه تهران ۱۳۵۸ ، تهران ۱۳۵۳ ، ج ۱ ، ص ۵۹ و ۶۰.
۶۲ ـ نامه ۳۶۱۷۸ ـ ۲۰/۵/۶۳ نخست وزیر به شورای نگهبان (نقل از كتاب دكتر سید جلال الدین مدنی : حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران ، سروش ، تهران ۱۳۶۶ ، ج ۴/ص ۴۴۸ .
۶۳ ـ نامه ۱۶۱۹ ـ ۳/۷/۶۳ شورای نگهبان به نخست وزیر (همان ماخذ ، ص ۴۴۸ ).
۶۴ ـ شورای نگهبان ـ ۲۷/۱۰/۶۳ (همان ماخذ ، ص ۳۵۸ ) :" نظارت برنامه و بودجه جهت پیشگیری از دوباره كار و هدر رفتن نیروی انسانی و مالی و برای پیشرفت عملیات عمرانی طبق برنامه ها و طرحهای پیش بینی شده با اشراف نخست وزیر بر كلیه امور اجرایی و نظارتی كه برحسب اصل ۱۳۴ قانون اساسی بر كار وزیران دارد، منافی نیست…"
۶۵ ـ ذیل اصل ۱۴۱ سابق.
۶۶ ـ نامه ۹۳۴۱ ـ ۱۶/۵/۶۲ شورای نگهبان به ریاست جمهوری (همان ماخذ ، ص ۴۳۵).
۶۷ ـ رك . دكتر منوچهر طباطبایی موتمنی : حقوق اداری ـ انتشارات دانشگاه ، تهران ۱۳۴۵ ، ج ۱ ، ص ۴۵.
۶۸ ـ نامه ۲۱۴۸۰ ـ ۲۶/۱۰/۶۰ نخست وزیر و پاسخ شورای نگهبان (دكتر سید جلال الدین مدنی : همان ماخذ، ص ۴۰۸.)


دكتر سید محمد هاشمی

منبع : سایت حقوقی دادخواهی