از قانون اساسی تا آیین‌نامه‌های اجرایی

پس از سپری شدن حدود یك دهه از حیات شوراها، این پرسش كه آیا این نهاد می‌تواند موجبات تحقق اصل ۵۶ قانون اساسی یعنی حاكمیت مردم به سرنوشت اجتماعی را فراهم آورد یا خیر كماكان در انتظار پاسخ است، برای پاسخ به این پرسش، باید دید كه چه عواملی می‌تواند موجبات چنین تردیدی را فراهم آورد و چه نهادهایی در فراهم آوردن آن نقش دارند.
نگریستن به چالش‌هایی كه در طول حدود یك دهه از فعالیت شوراها موضوع مجادلا‌ت بین شوراها و سایر نهادهای حكومتی مرتبط با شوراها، بوده می‌تواند جنبه‌هایی از علل طرح دلواپسی فوق را به نمایش نهد علل موجده این چالش متعدد است و انگیزه‌هایی كه مبنای این وضعیت نامطلوب را تشكیل می‌دهد در مجموع به بی‌اعتمادی بین بخش‌هایی از حكومت و مردم و عوارض آن برمی‌گردد. در این نوشتار یكی از عوارض مزبور مورد اشاره قرار می‌گیرد و آن تلا‌ش جهت تبدیل شوراها به زیرمجموعه قوه مجریه است.
این نكته كه شوراها از چه جایگاهی در نظام سیاسی كشور برخوردارند، با دقت در اصل ۷ و فصل ۷ قابل تبیین است، هرچند دیدگاه‌های همسویی در مورد آن وجود ندارد. همچنین گاه موضعگیری قائلین به هر یك از نگرش‌ها به گونه‌ای بوده كه عمل آنان نافی دیدگاه‌شان قرار گرفته است و به طور مشخص در عین اصرار و ماندگاری بر اقتدار شوراها و استقلا‌ل آنها در برابر قوه مجریه، ساز و كارهایی را برگزیده‌اند كه مفهومی جز دولتی بودن شوراها نداشته است. حال به ذكر سهم هر یك از نهادهای حكومتی جهت اشاعه دیدگاه دولتی بودن شوراها می‌پردازیم: ‌
۱) قوه موسس ‌
قوه موسس همانگونه كه از عنوان آن آشكار است، اساس نظام را پی می‌ریزد. به همین لحاظ اوامر و نواهی آن تحت نام <قانون اساسی> قرار می‌گیرد. نظام شورایی در زمره اوامر قوه موسس به شمار می‌آید كه از طریق اصول ۶ و ۷ كه از اصول فرادستوری قانون اساسی است و فصل ۷ شامل اصول یكصد الی یكصد و ششم، بارز گردیده است. ‌
با این حال كسانی كه آخرین ماه‌های حیات سراسر مجاهده مرحوم آیت‌ا... سیدمحمود طالقانی را به خاطر دارند، واقف و آگاهند كه فریادهای این چهره تابناك انقلا‌ب اسلا‌می كه در طول استبداد سلطنتی از حبسی به حبس و از رنجی به رنج مسیر پیروزی انقلا‌ب را سپری كرده بود چه نقش تعیین‌كننده‌ای در این امر ایفا نمودند. طنین فریادهای آذرخش گونه وی هنوز از گوش‌هایی كه آنها را چون شربتی گوارا نوشیده سترده نشده است.
به گونه‌ای كه نام شورا با نام وی عجین شده است. دیدگاه ایشان در مورد نظام شورایی معتدل و مبتنی بر ویژگی‌های ساختار كشور ما بود. در مجلس خبرگان قانون اساسی نگرشی ویژه در مورد شوراها وجود داشت. این نگرش را می‌توان در این عبارات كه بیانات قبل از دستور یكی از نمایندگان بود، مشاهده كرد: <اگر دولت مركزی یا هر گروه دیگری در مورد مسائل شورایی برای خود حق وتو قائل شوند، خود به خود مسائل شورایی لنگ مانده است.( >مشروح مذاكرات مجلس، بررسی نهایی قانون اساسی، جلد دوم، ص ۹۸۰) در كنار این نگرش ویژه كه مبین نوعی فدرالیسم است و با ویژگی‌های سیاسی ویژه‌ای نیز سنخیت دارد.
این وضعیت گاه تحت عنوان <خودمختاری> خوانده می‌شود و می‌تواند معرض تمایلا‌ت برخی دولت‌ها كه بروز اغتشاش در منطقه را پی می‌گیرند، قرار گیرد، تا به این طریق وجود حاكمیتی مقتدر را كه تمامی سواحل شمالی خلیج فارس را تحت سیطره خود دارد، تضعیف نمایند. در كنار آن نگرش ویژه دیدگاه‌های دیگری مشهود بود كه فضای ایجاد شده توسط آیت‌ا... طالقانی را كه موجب شده بود كه مخالفان شوراها از خوف افكار عمومی ‌توان مخالفت نداشته باشند، تحمیلی بر نگرش خود برمی‌شمردند، (همان منبع - صفحات ۱۰۱۸ به بعد.) ردپای این نگرش را در قانون اساسی به صورت رد حق شوراهای‌عالی جهت اتخاذ تصمیم در مورد انحلا‌ل شوراها و احاله آن به دادگاه‌های عمومی می‌توان مشاهده كرد.
به عبارت دیگر به‌طور مثال اگر شورای اسلا‌می شهر تهران در اجرای اصل ۱۰۶ منحل شود مرجع رسیدگی به اعتراض شورا دیوان عدالت اداری است كه در اجرای اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی به مسوولیت مدنی قوه مجریه رسیدگی می‌كند. به عبارت دیگر شورایی كه در اصول ۶ و ۷ در عرض مجلس شورای اسلا‌می یعنی یكی از ۳ قوه قرار دارد، در اصل ۱۰۶ در عرض یكی از نهادهای زیرمجموعه قوه مجریه مثلا‌ یك شركت دولتی قرار می‌گیرد. زیرا شركت‌های دولتی نیز در اجرای ماده ۴ قانون محاسبات عمومی به موجب قانون ایجاد می‌گردند و از این حیث شكایات راجع به آن به دیوان عدالت اداری تسلیم می‌شود.
درك دلیل افول شوراها در قانون اساسی كه به ترتیب از اصول فرادستوری تا اصل ۱۰۶ كه در یك روند نزولی مثلا‌ شورای اسلا‌می شهر تهران را در حكم شورای یك كارگاه قرار داده است با رجوع به مشروح مذاكرات مجلس خبرگان به سادگی میسر است.
۲) قوه مقننه
سیری كه در قانون اساسی ذكر شد، در قوانین عادی نیز ادامه می‌یابد. ملا‌حظه ماده ۷۱ قانون تشكیلا‌ت، وظایف و انتخابات شوراهای اسلا‌می كشور و انتخاب شهرداران مصوب خرداد ۱۳۷۵ موید این دیدگاه است.
در این ماده حداكثر توجه جهت عدم برخورداری شوراهای شهر از اختیارات ماهوی به كار بسته شده است و هر جا كه اختیارات ماهوی شوراهای شهر قابل سلب نبوده و یا امكان اناطه آن به شروط نبوده، مقامات منصوب از سوی قوه مجریه اولی بر آن قرار گرفته‌اند.
در مواردی انشای ماده به گونه‌ای مبهم تنظیم شده كه ارائه تفاسیر مغایر با اختیارات شورا میسر خواهد بود. در بند یك این ماده اختیار انتخاب شهردار كه انجمن‌های شهر مشخصا از این حق بهره‌مند بوده‌اند، به شوراهای شهر تخصیص یافته، لیكن بلا‌فاصله در تبصره ۳ آن این اختیار درحد پیشنهاد متوقف مانده است و معلوم نیست كه صدور حكم كه امری شكلی و تشریفاتی است، در این تبصره مبدل به امری ماهوی شده یا خیر؟
آیا وزیر كشور و یا استاندار كه مقامات انتصابی هستند، می‌توانند با پیشنهاد شورا مخالفت نمایند؟ آیا صدور حكم به معنی تنفیذ پیشنهاد شوراهاست و یا اینكه تكلیفی اداری است كه عدول یا تاخیر از آن از سوی وزیر كشور و یا استاندار تخلفی اداری است و قابل پیگرد؟ آیا متن بند یك باید در پرتو تبصره تفسیر شود و آیا <انتخاب> در متن بند و <پیشنهاد> در متن تبصره ۳ هم‌معنی هستند؟ چگونه ممكن است قانونگذار كه اسناد لغو بر وی باید قبیح باشد، <انتخاب> را مبدل به <پیشنهاد> نماید؟
این قبیل نارسایی‌های حیرت‌آور در بیشتر بندهای ۲۹‌گانه و تبصره‌های متعدد آن مشهود است و این مقاله تاب تطویل را ندارد. این مورد از باب تمثیل ذكر شد. مقایسه اختیارات شوراهای شهرها با انجمن‌های شهر بازمانده از قوانین رژیم پیشین، بیانگر نگرشی آمیخته با تنگ‌نظری و یا عدم اعتماد نسبت به شوراهای شهر است.
توجه به این بندها مدلل می‌دارد كه شوراها یا پیشنهاد اصلا‌حی می‌دهند، یا همكاری می‌كنند و یا اینكه موظف به رعایت آیین‌نامه‌های مالی و معاملا‌تی شهرداری شده‌اند و یا اینكه تصمیمات آنها منوط به تایید و موافقت وزارت كشور شده است. نهایت اینكه شورا از حق تدوین مقررات جهت نظافت و بهداشت شهر آن هم طبق پیشنهاد شهرداری، تصویب نرخ كرایه‌تاكسی‌ها، حق نامگذاری معابر و موارد طنزآمیزی از این دست، برخوردارند.
اگر تدوین‌كنندگان لوایحی كه منتج به تصویب ۲۹ بند ماده ۷۱ قانون مزبور شده به دستاورد خود بنگرند، شاهد توفیق خود در سلب صلا‌حیت‌‌های ماهوی شوراها خواهند شد و نمایندگانی كه آن را تصویب نموده‌اند از توفیق خود جهت اعطای مصونیت به نهادهای اجرایی كه عملا‌ سكاندار صلا‌حیت‌های ذاتی شوراهای شهر شده‌اند، بر خود ببالند، لیكن شورایی كه در ماده ۷۱ معرفی شده شورایی نیست كه طبق اصل ۶ قانون اساسی امور كشور باید به اتكای آن اداره شود و طبق اصل ۷ از اركان تصمیم‌گیری كشور به شمار می‌آید و اختیاری برای این شورا منظور نشده تا استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات كشوری طبق اصل ۱۰۳ ملزم به رعایت تصمیمات آنها باشند.
۳) قوه مجریه
اوج تنزل اقتدار شوراهای شهر را می‌توان در آیین‌نامه اجرایی تشكیلا‌ت، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلا‌می شهرها ملا‌حظه نمود. طبق ماده ۱۲ این آیین‌نامه مسوولا‌ن اجرایی ذیربط می‌توانند ضمن اعتراض به مصوبات شوراهای شهر اجرای آن را (به استناد تبصره یك همان ماده) متوقف كنند.
طبق ماده مزبور و تبصره یك آن <مسوول اجرایی ذیربط> كه مصداق قابل بحثی دارد می‌تواند شورا را از اتخاذ تصمیم بازدارد. این ماده مستند به ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلا‌می كشور (قانون تشكیلا‌ت، وظایف و انتخابات...) می‌باشد با این تفاوت كه توقف اجرای مصوبه شورا در آیین‌نامه لحاظ شده است نه در قانون، علی‌الا‌صول مصادیق مسوولا‌ن اجرایی به مسوولا‌ن دستگاه‌های اجرایی برمی‌گردد.
بنابراین با توجه به اینكه مسوول اجرایی مصوبات شوراهای شهر، شهردار می‌باشد، بنا بر این اگر به این نظر باشیم كه مسوول اجرایی به نهادهای زیرمجموعه قوه اجرایی برمی‌گردد باید شهرداران را از شمول آنها خارج برشمریم. از سوی دیگر اگر شهردار را مصداق واقعی <مسوول اجرایی ذیربط> موضوع ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذكر و تبصره یك آن برشمریم و برای شهردار این اقتدار را مفروض بدانیم كه با اعتراض به هر مصوبه شورای شهر اجرای آن را متوقف كند، عملا‌ شورای شهر را حتی در برابر مجری اصلی مصوبات خود منفعل نموده و آن را در طول شهردار قرار داده‌ایم.
گویا فرماندار عملا‌ خود را مصداق منفرد مسوول اجرایی ذیربط قلمداد می‌نماید. چنانچه درصدد احراز واقع از طریق تفسیر لفظی یعنی تفسیر از طریق انشای قانون برآییم، درج واژه <ذیربط> پس از عبارت مسوول اجرایی به این معناست كه اجرای مصوبه برعهده یك دستگاه اجرایی نهاده شده است و منحصرا آن دستگاه اجرایی <ذیربط> شمرده می‌شود و مسوول آن صلا‌حیت اعتراض به آن مصوبه را دارد.
این تفسیر با ماده ۸۰ قانون شوراها نیز كه ماده ۱۲ آیین‌نامه به آن اشاره نموده همسویی دارد. متن اصل ۱۰۳ قانون اساسی نیز كه علا‌وه بر استانداران، فرمانداران و بخشداران، سایر مقامات كشوری را كه از طرف دولت تعیین می‌شوند، ملزم نموده كه از مصوبات شوراها در حدود اختیارات آن تبعیت نموده و آنها را اجرا نمایند با تفسیر فوق هماوایی دارد.
به این معنی كه چون شهرداران مقاماتی نیستند كه از طرف دولت تعیین می‌شوند، بنابراین اولا‌: فرمانداران مصداق منفرد <مسوول اجرایی ذیربط> كه صلا‌حیت اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را دارند، شمرده نمی‌شوند و آنان صرفا در مواردی كه مجری یك مصوبه باشند مسوول اجرایی ذیربط قلمداد می‌شوند و ثانیا: شهرداران چون از سوی شوراهای شهر برگزیده می‌شوند نه از سوی دولت، پس آنها نیز مسوول اجرایی ذیربط قلمداد نمی‌شوند و صلا‌حیت اعتراض به مصوبات شورای شهر را ندارند.
در عین حال توجه به ماده ۸۰ قانون شوراها و آنچه كه در عمل جریان دارد این است كه اعتراض به مصوبات شوراها آن مصوبه را در سیكلی قرار می‌دهد كه اتخاذ تصمیم نهایی در مورد آن بر عهده هیات مركزی حل اختلا‌ف قرار می‌گیرد كه تركیب آن طبق بند <الف> ماده ۷۹ قانون شوراها معین نموده است.
این ترتیب نشان می‌دهد كه اقتدارات قانونی شوراها از اصل ۷ قانون اساسی تا فصل ۷ (اصول ۱۰۰ الی ۱۰۶) و پس از آن قوانین مصوب مجلس راجع به شوراها و همچنین آیین‌نامه‌های اجرایی آن قوانین، و پس از آن رویه‌های معمول، سیری نزولی را طی می‌كنند. اگر به پاراگراف دوم اصل ۷ قانون اساسی توجه كنیم این اصل تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراها را به قانون اساسی و <قوانین ناشی از آن> محول نموده است.
عبارت <قوانین ناشی از آ‌ن> در قانون اساسی منحصرا در مورد اختیارات و وظایف شوراها پیش‌بینی شده است و جز در اصل ۷ در هیچیك از سایر اصول قانون اساسی این عبارت درج نشده است. قانون اساسی هرگاه كه وظیفه‌ای را برای قوه مقننه در نظر گرفته است، به ذكر <قانون> بسنده نموده است.
ملا‌حظه انشای اصول ۸، ۲۲، ۲۴، ۲۵، ۳۲، ۳۳ و اصول متعدد دیگر قانون اساسی مبین این امر است و صرفا اصل ۷ عبارت متفاوت <قوانین ناشی از آ‌ن> را به كار برده است. این تعبیر بیش از یك تعارف نیست و برداشت آن حداكثر این است كه صلا‌حیت قوه مقننه درخصوص وضع قانون در مورد شوراها را محدود نماید كه این امر با توجه به انشای اصل ۷۱ قانون اساسی كه صلا‌حیت مجلس شورای اسلا‌می را محدود در قانون اساسی نموده است، تحصیل حاصل است. در عمل نیز قانونگذاری در مورد شوراها مسیری را طی نموده كه با تعارف مندرج در عبارت <قوانین ناشی از آن> تخالف دارد.
در حال حاضر بحث‌هایی كه در مورد اصلا‌حات احتمالی در قانون شوراها جاری است دلا‌لت دارد كه سیر كاهش اختیارات شوراها كماكان در كانون توجه قرار دارد.

محمد شریف ـ حقوقدان

منبع : روزنامه اعتماد ملی