مروری بر روشهای مقررات‌گذاری در حوزه صنایع انحصاری و توصیه‌هایی برای سیاستگذاری

بحث تنظیم مقررات توسط یك نهاد مستقل یا دولت در برخی حوزه‌ها همواره بحثی جدی و درخور توجه در حوزه اقتصاد بوده است. دیدگاههای ارایه شده در این زمینه بسیار وسیع بوده و می‌توان آنها را در طیفی طبقه بندی كرد كه یك سوی آن شامل اعتقاد صرف به نظام بازار بوده و سمت دیگر آن دخالت كامل دولت و تصمیم‌سازی و اجرای تصمیمات اتخاذ شده توسط شركتهای دولتی را شامل می‌شود. گرچه هنوز در حوزه نظریه‌پردازی می‌توان مدافعین هر یك از دو دیدگاه فوق را مشاهده كرد اما در حوزه اجراء می‌توان شاهد نوعی همگرایی در دیدگاههای مختلف و به ویژه در ارتباط با نقش دولت و اهمیت نظام بازار بود. در حقیقت مكانیزم بازار را می‌توان به عنوان تخصیص‌دهنده اصلی منابع معرفی كرد و نقش دولت را محدود به تنظیم مقررات مناسب برای جلوگیری از بروز پدیده شكست بازار و یا تحقق اهدافی دانست كه ممكن است در چارچوب مناسبات بازار محقق نشوند. بر همین اساس تنظیم مقررات را می‌توان محدود به بخشهایی دانست كه ظرفیت لازم برای بهبود كارایی از طریق رقابت را نداشته و یا از انحصار طبیعی برخوردار باشند. در چنین وضعیتی تنظیم مقررات توجیه‌پذیر بوده لیكن باید ملاحظاتی را در این زمینه مدنظر داشت. این مقررات می‌تواند كاركرد رقابت را برای حصول كارایی به دنبال داشته باشند.
● ضرورت مقررات‌گذاری:
همان‌طور كه در قسمت قبل اشاره شد، نظام بازار و در شكل خاص آن بازار رقابت كامل می‌تواند متضمن تخصیص بهینه منابع باشد. البته این تضمین مشروط به امكان ایجاد رقابت و توفیق مكانیزم بازار است. این در حالی است كه ایجاد فضای رقابتی مستلزم وجود شرایط ویژه‌ای است كه لزوماً در عمل محقق نمی‌شوند. این موضوع در نظریه‌های اقتصاد خرد مورد بررسی قرار گرفته و ویژگیهایی كه با وجود آنها در یك حوزه خاص احتمال بروز پدیده شكست بازار به طور محسوسی افزایش می‌یابد، استخراج شده‌اند.
اهم این ویژگی‌ها عبارتند از:
۱) وجود بازدهی فزاینده نسبت به مقیاس و نزدیكی بهینه و اندازه بازار
۲) نیاز به سرمایه بالابرای آغاز فعالیت
۳) تبعات مثبت و منفی خارجی معنی‌دار
البته در حوزه‌هایی نظیر برق می‌توان به برخی ویژگی‌های خاص نظیر الزام یك ارتباط فیزیكی مستقیم (مثلاً از طریق یك سیم) بین مشترك و ارایه‌كننده خدمات و یا عدم امكان (امكان ضعیف) ذخیره‌سازی كالای تولیدی نیز اشاره كرد. لذا علی رغم اهمیت و كاركرد مثبت مكانیزم بازار، گاهی اوقات امكان اتكای صرف این مكانیزم و انتظار تحقق كارایی بیهوده به نظر می‌رسد. لازم به ذكر است صنایعی نظیر برق، آب، گاز، مخابرات و راه‌ دارای چنین ویژگی‌هایی بوده و لذا كاركرد بهینه نظام بازار در این صنایع تنها در سایه درك این ویژگی‌ها و تنظیم صحیح مقررات است.
● اهداف تنظیم مقررات:
بدیهی است اگرچه به واسطه نگرانی از بروز پدیده شكست بازار تنظیم مقررات را توصیه كنیم، لازم است مقررات تنظیم شده موجب تحقق همان اهداف بازار رقابتی شود. این اهداف شامل هدایت عوامل اقتصادی برای اتخاذ تصمیم بهینه (به طور مثال ایجاد محركی برای كاهش تلفات برق)، تخصیص بهینه و در یك عبارت، كارایی تولید است. البته مقررات تنظیم شده به طور طبیعی توزیع منابع را نیز تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. زیرا در حالت فقدان مقررات، ممكن است انحصارگر، به تناسب درجه انحصار، بخشی از مازاد مصرف‌كننده را به خود اختصاص دهد در حالی كه مقررات تنظیم شده عموماً برای اجتناب‌ از بروز این پدیده تنظیم می‌شوند.
● مروری بر روشهای مختلف اعمال مقررات:
در این بخش ضمن مرور روشهای مختلف اعمال مقررات، تلاش شده تا ویژگیهای هر یك از روشهای ارایه شده به طور مختصر بیان شوند. همچنین سعی شده تا سیر تغییرات مقررات‌گذاری نیز به طور خلاصه بحث شود.
▪ روش هزینه ارایه خدمات:
یكی از روشهای سنتی تنظیم مقررات در حوزه‌های انحصاری، روش هزینه ارایه خدمات است. در این روش ابتدا هزینه انجام خدمات مختلف برآورد شده و با توجه به حجم كالای تولید شده یا قابل فروش، قیمت تمام شده هر واحد كالا محاسبه و به بنگاه ابلاغ می‌شود. گرچه اعمال این روش می‌تواند موجب جلوگیری از بكارگیری قدرت انحصار شود اما طبیعی است در صورتی كه هزینه‌های گزارش شده ناكارا باشند، تمهیدی برای كاهش آنها اتخاذ نشده و علائم معینی برای اتخاذ تصمیمات بهینه به بنگاه ارسال نمی‌شود. این موضوع در حالتی كه انگیزه‌های درونی برای كاهش هزینه‌ها در بنگاه وجود نداشته باشد، مانند خدماتی كه یك شركت دولتی عرضه می‌كند، ناكارا خواهد بود.
▪ روش تعیین نرخ بازده:
این روش را شاید بتوان اولین روش مدون برای اعمال مقررات از سوی نهاد مقررات‌گذار بر بنگاههای خصوصی حوزه‌های انحصار طبیعی (مانند شبكه برق، آب و گاز) دانست. این روش درواقع بیان دیگری از هزینه ارایه خدمات است. در این روش نهاد مقررات گذار در مورد بازده معقوق سرمایه تصمیم‌گیری می‌كند. در حقیقت شاید بتوان سرمایه بر بودن صنایع تحت مقررات را مهم‌ترین انگیزه برای تدوین روش فوق قلمداد كرد. از آنجایی كه فعالیت در حوزه‌هایی كه با ویژگی‌ انحصار طبیعی همراه هستند، مستلزم صرف هزینه‌های سرمایه‌گذاری بالاست، لذا نحوه برخورد با هزینه‌های سرمایه‌ای و هزینه فرصت آنها از یك طرف برای سرمایه‌گذاران اهمیت داشته و از طرف دیگر این موضوع، به عنوان ابزاری برای هدایت سرمایه، برای مقررات‌گذاران نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این روش اولین بار در سال ۱۹۶۲ توسط آورچ و جانسون به صورت مدونی ارایه شد.
مبنای این روش را می‌توان در رابطه زیر خلاصه كرد:
در روابطه فوق:
ـ RRi: درآمد مورد نیاز
ـ Di: هزینه استهلاك
ـ RBi: نرخ پایه
ـ OEi: هزینه‌های بهره‌برداری (جاری)
ـ Ti: مالیات
ـ RORi: نرخ بازده
همان‌طور كه از رابطه فوق مشخص است، این روش به فعالین اجازه می‌‌دهد هزینه‌های جاری (بهره‌برداری)، اصل سرمایه و سود معینی را روی سرمایه خود كسب كنند. مهم‌ترین ویژگی مثبت این روش را می‌توان در این موضوع خلاصه كرد كه با تغییر و تعیین نرخ سود روی سرمایه – با توجه به نرخ سود سایر بخشهای اقتصادی- می‌توان انگیزه‌های بخش خصوصی را برای جلب مشاركت بیشتر در یك بخش خاص تقویت كرد. البته این ویژگی مثبت خود می‌تواند زمینه‌ای برای بروز ناكارایی شود. بدین مفهوم كه تنظیم نرخ بالای سود ممكن است به جذب بیشتر سرمایه و لذا سرمایه‌گذاری بیش از مقدار مورد نیاز منجر شده و تخصیص سرمایه به بخشهای دیگر را تحت‌الشعاع قرار دهد. علاوه بر این شیوه نظارتی فوق محرك چندانی برای كارایی و بهبود فعالیتها ایجاد نمی‌كند.
▪ روشهای مقررات‌گذاری محرك:
به طور كلی روشهای ارایه شده قبلی را می‌توان تحت یك عنوان طبقه‌بندی كرده و غیرمحرك بودن آنها را به عنوان یك ویژگی مشترك آنها معرفی كرد. به عبارت دیگر این واقعیت مطرح است كه روشهای فوق علائم مناسب و معنی‌داری را برای بهبود كارایی و كاهش هزینه به بنگاه ارسال نمی‌كنند. برهمین اساس و برای رفع این مشكل روشهایی ارایه شده تا بهبود كارایی را به عنوان یك هدف اصلی دنبال كنند. لیكن قبل از بررسی این روشها، اشاره مختصری به تفكر اصلی حاكم بر این روشها صورت گرفته است.
برای این منظور می‌توان دو حالت حدی و یك حالت میانی را مورد بررسی قرار داد. در حال حدی اول، كه روشهای تنظیم مقررات مبتنی برهزینه ارایه خدمات بر این مبنا استوار هستند، كلیه هزینه‌های بنگاه محاسبه و قیمت فروش به گونه‌ای تنظیم می‌شود كه این هزینه‌ها پوشش داده شوند. در حالت حدی دوم می‌توان به نظام بازار رقابتی اشاره كرد. دراین نظام قیمت كالا در بازار تعیین شده و بنابراین به جای تاثیر‌پذیری از هزینه یك بنگاه خاص، برآیند قیمت بنگاهها و در حقیقت متاثر ازهزینه كارای تولید است. به عبارت دیگر هر بنگاه فارغ‌ از هزینه‌های تولید خود تنها می‌تواند كالای خود را به قیمت تعیین شده در بازار به فروش برساند. درحالت رقابت كامل، این قیمت برابر با هزینه‌های نهایی عرضه كالا در بازار است. براساس این دو ایده حدی و با هدف حركت از قیمت‌های مبتنی بر هزینه‌های بنگاه به سمت قیمت‌های مبتنی بر هزینه‌ نهایی، می‌توان ایده مقررات‌گذاری محرك را طراحی كرد. این كار توسط لافونت و تیرول در سال ۱۹۹۳ با ارایه زیر صورت گرفته است:
(هزینه‌ها) * b+ a= درآمدها
منطق كلی حاكم بر رابطه فوق این است كه اگر شرایط آرمانی برای رقابت حكمفرما باشد، قیمت كالا در بازار معادل هزینه نهایی بوده و ارتباط معنی‌داری بین هزینه‌های بنگاه و قیمت بازار قابل تعریف نیست. به عبارت دیگر در رابطه فوق ضریب b معنی‌دار نخواهد بود. از طرف دیگر اگر روشهای سنتی نظارت (نظیر هزینه ارایه خدمات بعلاوه سود) را در نظر بگیریم. قیمت كالا تابع مستقیم هزینه‌های بنگاه خواهد بود. رویكردی كه لافونت و تیرول ارایه كرده‌اند، ایجاد شرایطی میانی نسبت به دو حالت حدی فوق است. به عبارت دیگر در رابطه فوق فاكتور a معرف درآمد در بازار رقابتی و فاكتور b كسری از هزینه‌های بنگاه (كه در شرایط رقابتی پوشش داده نمی‌شوند) است. در حالتی كه مقررات مبتنی بر هزینه ارایه خدمات باشند، b=۱ و در حالتی كه مقررات متناسب با شرایط رقابت كامل تنظیم شده باشند نیز b=o خواهد بود.
تفكر فوق بیانگر تفاوت قیمتهای مبتنی بر هزینه ارایه خدمات و هزینه نهایی عرضه كالا بوده و می‌تواند مبنایی برای تنظیم مقررات با هدف حركت از هزینه ارایه خدمات به سمت هزینه نهایی باشد. نكته جالب توجه اینكه برخی از روشهای مقررات‌گذاری محرك (كه قاعدتاً بحث نظری فوق مبنای آنهاست) به صورت عملی قبل از طرح بحث فوق شكل گرفته‌اند. به عبارت دیگر پیشنهاد‌دهندگان برخی روشهای نظارت محرك با درك رابطه فوق (بدون اینكه به آن اشاره صریحی داشته باشند) به ارایه روشهای تنظیم مقررات سازگار با تفكر فوق پرداخته‌اند. در ادامه به برخی از روشهای ارایه شده در این زمینه پرداخته شده است.● تعدیل جزیی نرخ بازده
این مدل درسال ۱۹۷۹ توسط اشمالنسی در انگلستان به كار گرفته شده و هدف اصلی آن اصلاح روش مقررات‌گذاری مبتنی بر نرخ بازده بوده است. در این روش نرخ بازده برای بنگاه تحت مقررات از طریق رابطه نسبی آن با یك نرخ مطلوب (معیار) تعیین می‌شود. به عبارت دیگر یك مدل تعدیل جزیی برای تغییرات نرخ بازده تعریف شده كه این تعدیل متناسب با نرخ بازدهی هدف است. این مدل به صورت كلی به شكل زیر است:
كه در آن:
rt: نرخ بازده دوره جاری
rt-۱: نرخ بازده دوره قبل
r*: نرخ بازده هدف
&#۹۵۵;:ضریب تعدیل
همان‌طور كه ملاحظه می‌شود، در صورتی كه نرخ بازده در دوره قبل بیشتر از نرخ هدف باشد، بر اساس رابطه فوق، این نرخ در دوره جاری متناسب با میزان اختلاف ایجاد شده تعدیل می‌شود عامل تعدیلی كه در این رابطه تعریف شده بین صفر و یك است. البته یكی از ویژگی‌های این روش این است كه می‌تواند با برخی روشهای دیگر (سقف درآمد یا سقف قیمت) تلفیق شود.
▪ روش سقف قیمت:
متداول‌ترین روش تنظیم مقررات محرك، تعیین سقف قیمت است كه به عنوان یك جایگزین برای روش نرخ بازده مطرح شده است. این روش در سال ۱۹۸۳ توسط لیتل‌چایلد برای صنعت برق انگلستان ارایه شده و از آن زمان تا بحال دستخوش تغییراتی شده و نسخه‌های مختلفی از آن برای مقررات‌گذاری در حوزه زیرساخت‌ها مورد استفاده قرار گرفته است.
در این مدل توجه خاصی به وضعیت كارایی بنگاه و عوامل برون‌زایی شده كه بنگاه با آن مواجه است. در حقیقت در این روش ضمن توجه به ایجاد محركهایی برای افزایش و بهبود كارایی بنگاه، سعی شده تا تاثیر عوامل برون‌زا كه از حیطه اختیار بنگاه خارج است نیز مورد توجه قرار گیرد. این روش در بسیاری از متون با عنوان روش RPI-X مورد اشاره قرار گرفته و دقیقاً همین دو جزء مقصود فوق را بیان می‌كنند. جزء X بیانگر تغییرات كارایی بنگاه و جزء RPI بیانگر شاخص قیمت خرده‌فروشی است كه برای حمایت از بنگاه در مقابل افزایش سطح عمومی قیمت‌ها در نظر گرفته شده است. در این روش قیمت‌ها برای یك دوره معین كه متعارف آن ۳ تا ۵ سال است، طراحی می شوند. در این دوره قیمت‌ها برای هر سال ثابت بوده و بنابراین بنگاه تنها از طریق كاهش هزینه قادر به افزایش سود خواهد بود. همین عامل این روش را جزو روشهای تنظیم مقررات محرك قرار داده است.
رابطه نظری ارایه شده برای این روش عبارتست از:
در رابطه فوق:
ـ Pi: قیمت بنگاه iام
ـRPI: شاخص قیمت خرده فروشی
ـ X: شاخص كارایی (پتانسیل بهبود كارایی)
ـ Z: شاخص لحاظ تاثیر عوامل برون‌زا و غیرقابل كنترل
در این روش مشكل سرمایه‌گذاری بیش از حد مطرح نبوده، بنگاه عرضه‌كننده كالا در چارچوب مقررات برای تعیین قیمت فروش محصول به گروههای مشتركین آزادی عمل دارد، آثار اقتصادی كاهش ارزش پول كه خارج از كنترل بنگاه نیز است مورد توجه قرار گرفته، عامل كارایی بنگاه و تغییرات آن مدنظر بوده و بنگاه بر این اساس با بهینه كردن رفتار خود می‌تواند سود بیشتری كسب كند. در عین حال از جمله مشكلات این روش نیز می‌توان به پیچیدگی تشخیص كارایی بنگاه و پتانسیل بهبود آن، فقدان یك معیار بهینه برای مقایسه عملكرد بنگاه با آن و بروز مشكلاتی در ارتباط با اعمال سیاستهایی نظیر مدیریت مصرف و طرف تقاضا اشاره كرد.
البته برخی از مشكلات فوق قابل رفع بوده و در نسخه‌های مختلفی كه برای شیوه نظارتی فوق ارایه شده نیز به این مشكلات توجه شده است.
▪ روش تدوین سقف درآمد
این روش از بعد نظری و شیوه تدوین، مشابه روش سقف قیمت بوده و به طور ساده سقف درآمدی را معین می‌كند كه شركت اجازه دارد كسب كند. همانند روش سقف قیمت، كاركرد این روش نیز در محدود كردن درآمد بنگاه و پیوند دادن سود بنگاه با كاهش هزینه‌های آن است. به عبارت دیگر در این روش بنگاه با مواجه شدن با سقف درآمد تنها راه افزایش سود را در كاهش هزینه‌های خود خواهد یافت. متعارف‌ترین رابطه طراحی شده برای این روش به صورت زیر است:
كه در آن:
ـ Ri: درآمد مجاز
ـ CGAi: شاخص تعدیل رشد مشتركین
ـ Custi: تغییرات تعداد مشتركین
ـ Xi: شاخص تعریف شده روش قبلی
علاوه بر شكل متعارف فوق در برخی موارد به جای محدود كردن سقف درآمد بنگاه، سقف درآمد به ازای هر مشترك تعیین می‌شود.
این روش در كنار برخی مزایای روش سقف قیمت، قابلیت هماهنگی با سیاستهای طرف تقاضا را دارد. اما همین ویژگی یكی از اشكالات وارد بر آن نیز هست. زیرا با محدود كردن سقف درآمد، امكان رقابت برای افزایش فروش (به طور مثال از طریق كاهش قیمت) و بنابراین افزایش رقابت محدود می‌شود. اشكال دیگر وارد بر این روش این است كه عموماً سقف درآمد در ابتدای سال تعیین شده و بنگاهها در انتهای سال ممكن است با مشكل اختلاف عملكرد و برنامه مواجه شوند. همچنین كنترل خروج از سقف تعیین شده همواره مشكلات خاص خود را دارد.
▪ روش مبتنی بر ملاكهای مطلوب
در این روش سعی می‌شود روابط نسبی مورد توجه قرار گرفته و با توجه به عملكرد برخی واحدهای مشابه، تصمیماتی در مورد بنگاه مورد بررسی گرفته شود. به طور مثال اگر تعدادی بنگاه كار توزیع برق را به عهده داشته باشند، علی‌رغم برخی تفاوتها، مشابهت بین این بنگاهها می‌تواند معیارهای متوسطی را بدست دهد كه قابل استفاده برای تعریف دامنه‌ای مناسب برای برخی متغیرها باشد. مثلاً متوسط هزینه توزیع بین شركتهای مختلف نباید به طول قابل ملاحظه‌ای متفاوت باشد. این موضوع حداقل در یك حوزه جغرافیایی محدود مطرح است. به عنوان مثال شاید هزینه توزیع برای مناطق كویری، جنگلی، كوهستانی و ... تفاوتهایی با هم داشته باشد، اما این اختلاف بین شركتهای یك حوزه جغرافیایی معین كمتر خواهد بود. همین موضوع انگیزه‌ای برای استفاده از برخی معیارهای مشترك بین شركتها برای تعیین متغیرهای قابل استفاده در بحث مقررات گذاری است. این موضوع اولین بار درسال ۱۹۸۵ توسط شلفیر مطرح شد. بر اساس نظریه‌ای كه این روش بر آن استوار است می‌توان سیستم‌های مقررات‌گذاری مختلفی را طراحی كرد. در اینجا یكی از این سیستمها كه ناظر به تعیین قیمت برای بنگاه متناسب با هزینه بنگاه و همچنین وضعیت هزینه سایر بنگاههاست، ارایه شده است:
كه در آن:
ـ Pi: سقف قیمت بنگاه i
ـ i: سهم بنگاه (سهم قابل قبول هزینه‌های بنگاه)
ـ Ci: هزینه هر واحد تولید (خدمت ارایه شده)بنگاه
ـ fi: درآمد یاوزن بنگاههای مرجع
ـ Cj,t: هزینه هر واحد بنگاههای مرجع
ـ n: تعداد بنگاههای مرجع
مهم‌ترین مزیت این روش نسبت به سایر روشها این است كه عملكرد واحد تحت مقررات را با عملكرد سایر واحدهای مشابه آن مقایسه می‌كند. این موضوع می‌تواند در ایجاد انگیزه‌ برای بهبود عملكرد برخی واحدها تاثیر معنی‌داری داشته باشد. البته انتقادهایی نیز به این شیوه وارد شده كه عمدتاً به پیچیدگی اجرا، مشكل یافتن اطلاعات قابل اعتماد از سایر بنگاهها، محیط متفاوت بنگاهها و برخی عوامل مشابه برمی‌گردد.
▪ روش تعدیل جزیی هزینه
در این روش از یك مدل تعدیل جزیی استفاده می‌شود. به این ترتیب كه ابتدا قیمت برای یك دوره مشخص تدوین شده سپس برای دوره‌های بعد نسبت به وضعیت هزینه‌های دوره بعد و یك معیار مطلوب (هدف) برای هزینه‌ها، تعدیل می‌شود. محور اصلی این روش این است كه فرض می شود هزینه‌ها از مقدار مطلوب بیشتر بوده و بنابراین با تعدیل وضعیت رشد قیمت‌ها نسبت به رشد هزینه‌ها می‌توان شكاف قیمت و هزینه واقعی را كاهش داد. به عبارت دیگر در این روش اگر رشد هزینه‌ها ۱۰ درصد باشد، سعی می شود رشد قیمت كمتر از ۱۰ درصد اعمال شود تا هزینه‌های غیربهینه تعدیل شوند. مدل تعدیل جزیی هزینه‌ها در این روش به صورت زیر است.
كه در آن:
ـ Pi: قیمت تعدیل یافته
ـ ‍Ci: هزینه‌ واقعی به ازای هر واحد
ـ Ci*: هزینه مناسب (مرجع) به ازای هر واحد تولید یا خدمت ارایه شده
● قراردادهای انتخابی
یكی از اشكالات اساسی در كلیه روشهای تنظیم مقرات عدم تقارن اطلاعات بین مقررات‌گذار و بنگاه تحت مقررات است. به عبارت دیگر همواره بخشی از اطلاعات ممكن است بنا به دلایل مختلف بین این دو به شكل مناسبی رد و بدل نشود. به همین دلیل بنگاههای تحت مقررات عموماً از عدم درك شرایط واقعی توسط مقررات‌گذار سخن می‌گویند. روش فوق یكی از روشهای ابتكاری ارایه شده برای حل این مشكل است. در این حالت نهاد تنظیم‌كننده مقررات می‌تواند گزینه‌های مختلفی، كه در همه آنها یك سطح تقریبی برای رفاه مشتركین حفظ می‌شود، را به بنگاه پیشنهاد كرده تا بنگاه بتواند با توجه به شرایط خود گزینه مورد نظر را انتخاب كند. به طور مثال یكی از گزینه‌های ممكن را می‌توان به شكل تعریف سود به عنوان تابعی از كارایی و سایر مولفه‌های مشابه تعریف كرد. یعنی:
كه در آن:
Xـ : شاخص كارایی
تابع فوق نسبت به كارایی مستقیم و صعودی است. یعنی هر چه بنگاه در افزایش كارایی تلاش بیشتری به عمل آورد مشمول پاداش بیشتری خواهد شد.
در عین حال كه پیوند سود بنگاه با شاخص‌های هدف نظیر كارایی از ویژگی‌های مثبت این روش به شمار می‌رود، لیكن تعیین پاداش و همچنین تشخیص كارایی از مشكلات این روش بوده كه ضرورت دستیابی به اطلاعات زیادی را موجب می‌شود.
▪ روش تنظیم مقررات محرك هدفمند
این روش نسبت به روشهای متعارف تنظیم مقررات محرك، دامنه محدودتری از اهداف را دنبال می‌كند. همان‌طور كه قبلاً اشاره شد در روشهای مقررات‌گذاری محرك، كه در بخشهای قبل به آنها اشاره شد، وضعیت كلی عملكرد بنگاه مدنظر بوده در حالی كه بر اساس منطق این روش، لزوماً كلیه جنبه‌های عملكردی بنگاه قابل جمع‌شدن در یك هدف واحد نیستند. به طور مثال كیفیت خدمات ممكن است در روشهای فوق مورد بی‌توجهی قرار گیرد. هر چند با تدوین استانداردهایی می‌توان این مشكل را برای روشهای فوق حل كرد اما به هر حال پیشنهاددهندگان این روش اعتقاد دارند باید دامنه فعالیتها را به تفكیك حوزه‌های مختلفی تعریف كرده و برای هر حوزه اهداف خاصی را تنظیم كرد. از این زاویه و به طور مثال لازم است برای كیفیت خدمات مشتركین، كارایی فنی و یا كیفیت خدمات (به طور مثال كیفیت برق در شركتهای برق) هدفگذاری كرد. همان طور كه اشاره شد، در صورت عدم تعریف چارچوب معینی برای كنترل امر كیفی انتقاد فوق وارد بوده و لازم است چاره‌جویی مناسبی صورت گیرد. البته در كنار پوشش مشكل فوق، انتقاداتی هم به این روش وارد بوده كه از آن جمله می‌توان به پیچیده‌تر شدن روش تنظیم مقررات، محدودتر كردن دامنه انعطاف پذیری بنگاه، امكان عدم تخصیص بهینه منابع و عدم تشخیص دقیق عملكرد كلی بنگاه اشاره كرد.
▪ روشهای تلفیقی
برخی از روشهای تنظیم مقررات،‌كه در بخشهای قبل مورد اشاره قرار گرفتند، با هم سازگار بوده و لذا این امكان وجود دارد كه به صورت تركیبی و یا تلفیقی مورد استفاده قرار گیرند. از جمله دلایل این موضوع می‌توان به مشكلات عملیاتی و تعدد اهداف تنظیم‌كنندگان مقررات اشاره كرد. زیرا این كار مستلزم استفاده از روشهای مختلف، و البته سازگار، برای تحقق اهداف متعدد نهاد مقررات گذار باشد. البته خود این موضوع ممكن است موجب تضعیف كارآمدی مقررات تنظیمی شود.
▪ انتخاب معیار كارایی:
یكی از سوالات اساسی در روشهای مختلف تنظیم مقررات، چگونگی تعیین كارایی یك واحد است. به عبارت دیگر وقتی قرار است یك بنگاه مشخص تحت مقررات قرار گیرد، لازم است ابتدا وضعیت اولیه آن مشخص شده و سپس با انتخاب یك هدف معقول و قابل حصول رویه حركت به سمت تحقق هدف مورد نظر طراحی وپیاده‌سازی شود.
در اینجا می‌توان پاسخ به موارد فوق را به دو روش تقسیم كرد:
- مواردی كه به ابعاد كیفی، نظیر رضایت مشتركین، مربوط می‌شود.
- مواردی كه به ابعاد كمی، نظیر هزینه‌ها و مقادیر فیزیكی نهاده‌ها و ستاده‌های بنگاه، مربوط می شود.
برای بعد اول لازم است استانداردهای معینی تعریف و وضعیت شاخصهای عملكردی بنگاه با این استانداردها سنجیده شود. در بعد دوم لازم است بر اساس روشهای علمی سنجش كارایی، كارایی بنگاه استخراج شده تا وضعیت بنگاه نسبت به عملكرد سابق خودش و یا سایر رقبا معین شود. در چنین شرایطی امكان تعیین جایگاه بنگاه فراهم بوده و می‌توان با توجه به وضعیت بنگاه برنامه مناسبی را به اجرا گذاشت. در این حالت و به طور مثال اگر معین شود بنگاه كارا عمل كرده صرفاً برنامه‌هایی برای حفظ كارایی بنگاه لازم است اما اگر بنگاه خیلی ناكارآمد باشد، طراحی برنامه‌هایی برای ارتقاء كارایی بنگاه ضروری است.
متاسفانه تاكنون روشی ارایه نشده كه كلیه ابعاد فعالیت و متغیرهای قابل تعریف در حوزه عملكرد یك بنگاه را پوشش داده و در عین حال كارایی بنگاه را نیز بسنجد. حتی اگر چنین روشی ارایه می‌شد (كه با برخی فروض ساده ساز می‌توان از بین روشهای موجود یكی را برگزید)، چگونگی سنجش برخی متغیرها، تنوع رفتاری بسیار زیاد آنان (تغییرات زیاد) و پیچیده بودن چگونگی وارد كردن آنها در مدل كماكان مطرح است. به طوری كه شاید از بعد هزینه – فایده عدم لحاظ آنان در مدل مناسب‌تر باشد.ویژگی فوق منشاء بسیاری از برداشت‌ها، انتظارات و قضاوتهای متفاوت در مورد روشهای ارزیابی كارایی بنگاهها شده است. اما باید به این نكته توجه داشت كه تقریباً‌ در تمامی روشهای ارزیابی كارایی فرض اصلی بر این است كه برای برخی متغیرهای كیفی استانداردهای معینی تعریف شده و كارایی تنها از ابعاد مشخصی به عملكرد بنگاه می‌پردازد. اما آنچه در بحث مقررات گذاری محرك لازم است، اندازه‌گیری كارایی بنگاه بوده و بنابراین ارایه روشی برای این منظور ضروری است. روشهای ارایه شده برای این منظور را به طور كلی می‌توان در دو دسته زیر قرار داد:
۱) روشهای پارامتریك
۲) روشهای ناپارامتریك
به طور كلی امروزه برای ارزیابی كارایی دو روش پارامتری و ناپارامتری مورد استفاده قرار می‌گیرند. روشهایی كه الگوهای اقتصادسنجی را برای ارزیابی كارایی به كار می‌برند به روشهای پارامتری موسومند. زیرا در این روشها ابتدا یك تابع تولید (هزینه، سود و ...) برای واحدهای مورد بررسی تصریح شده، سپس با تخمین پارامترهای آن و پیدا كردن تابع تولید مرزی، میزان تولید بهینه به ازای نهاده‌های هر بنگاه محاسبه می‌شود. در مرحله بعد با تقسیم مقدار تولید واقعی (Y) آن بنگاه به مقدار بهینه تولید (Y*) آن بنگاه (كه از روی تابع تولید مرزی به دست می‌آید)، كارایی آن بنگاه را محاسبه می‌كنند. یعنی كه در آن:
ـ Te: كارایی بنگاه iام
ـ Y*: تولید مرزی با نهاده‌های بنگاه iام
ـ Y: تولید واقعی بنگاه iام
اما در روشهای ناپارامتری نیازی به تصریح شكل تبعی خاصی برای ارزیابی كارایی نیست. بلكه در این روشها كارایی هر بنگاه از مدلهای برنامه‌ریزی ریاضی (بهینه‌سازی تابع هدف با رعایت قیود لازم) محاسبه می‌شود. یكی از محدودیتهای روشهای پارامتریك این است كه واحدهای مورد بررسی تنها باید دارای یك ستاده باشند (اگر بیش از یك ستاده داشته باشند باید بتوان با تبدیل و یكسان سازی واحد اندازه‌گیری آنها، همه ستاده‌ها را بر حسب یك واحد بیان كرد). به عبارت دیگر مدل منتخب تنها باید دارای یك متغیر وابسته باشد، این در حالی است كه محدودیتی (جز ملاحظات نظری) در تعداد متغیرهای مستقل وجود ندارد. اما اگر ستاده‌های واحد مورد بررسی قابل تبدیل به یك واحد یكسان نباشند، لازم است كارایی این واحدها از روش دیگری اندازه‌گیری شود. در این حالت روشهای ناپارامتریك (از جمله تحلیل پوششی داده‌ها) می‌توانند به رفع این مشكل كمك كنند. به عنوان یك مثال ساده فرض كنید بخواهیم دو نیروگاه را با هم مقایسه كنیم. اگر فرض كنیم علاوه بر انرژی تولید شده، آمادگی این نیروگاهها نیز به عنوان یك خروجی مهم بوده و در كنار آن آلودگی‌ هوا نیز به عنوان یك خروجی نامطلوب حائز اهمیت باشد، آنگاه تبدیل این سه متغیر به یك واحد اندازه‌گیری مشخص (مثلاً معادل انرژی یا ریالی) اگر نه غیرممكن ولی كاری پیچیده بوده و به سختی می‌تواند اجماع یك تیم كارشناسی را جلب كند.
در چنین شرایطی تصریح یك تابع (شامل یك متغیر وابسته و برداری از متغیرهای مستقل) تقریباً غیرممكن خواهد بود. مساله وقتی سخت‌تر می شود كه خروجی‌های بنگاه قابل تبدیل به همدیگر نباشند. اگرچه برای هر فعالیتی مقداری انرژی صرف شده كه در صورت تشخیص مقدار مطلوب انرژی صرف شده برای هر فعالیت می‌توان معادل انرژی مجموعه خروجی‌ها را استخراج كرد، اما این كار با معیارها و ابزارهای موجود تقریباً غیرممكن بوده و یا مستلزم هزینه بالاست. وجود چنین مشكلاتی در روشهای پارامتریك و برخی جنبه‌های مثبت روشهای ناپارامتریك موجب شكل‌گیری و تكمیل (نه لزوماً جایگزینی) روشهای ناپارامتریك در كنار روشهای پارامتریك شده است.
گرچه طیف وسیعی از روشهای ارزیابی كارایی و رتبه‌بندی مانند تاكسونومی، مولفه‌های اصلی، AHP، تحلیل پوشش داده‌ها و ... زیر مجموعه روشهای ناپارامتریك محسوب می شوند، اما به طور كلی متعارف ترین روش از میان سایر روشهای ناپارامتریك برای ارزیابی كارایی روش تحلیل پوششی داده‌ها است. ویژگی ممتاز این روش این است كه علاوه بر طبقه‌بندی بنگاهها یا واحدهای مورد بررسی، كارایی بنگاهها را نیز استخراج كرده و برای این امر قابلیت‌های بسیار مناسبی دارد. در حالی كه سایر روشها عموماً تنها به طبقه‌بندی واحدها پرداخته كه آن هم با برخی مشكلات همراه است.
● كاهش ارزش پول:
بدیهی است افزایش سطح عمومی قیمت‌ها منجر به كاهش ارزش پول می‌شود. زیرا با همان میزان پول دوره گذشته كالای فیزیكی كمتری قابل خرید است. این موضوع از حوزه اختیارات بنگاه نیز خارج بوده و لذا لازم است تمهیداتی در این زمینه اندیشیده شود. بنابراین جزء دیگری كه معمولاً در كلیه روشهای تنظیم مقررات (به صورت مستقیم یا غیرمستقیم) مورد توجه قرار می‌گیرد، تاثیر این عامل بر بنگاه است. همان‌طور كه در روش سقف قیمت اشاره شد، این جزء با استفاده از نماد (RPI) در مدل لحاظ شده و هدف از آن حمایت از بنگاه در مقابل عوامل برونزاست. استفاده از این شاخص مشكلات كمتری نسبت به شاخص كارایی دارد زیرا معمولاً‌ واحدهای معینی (نظیر بانك مركزی) مسوول اندازه‌گیری و اعلام آن هستند.
● تجربیات كشورها:
در اینجا اشاره به تجربیات كشورهای مختلف در زمینه بكارگیری روش تنظیم مقررات و همچنین روش مورد استفاده برای اندازه‌گیری كارایی می‌تواند مفید باشد.
همان‌طور كه اشاره شد موارد فوق بیشتر شامل مطالعات حوزه‌های دانشگاهی و پژوهشی بوده و تجربیات كسب شده در بخشهای اجرایی را شامل نمی‌شوند.
● دوره تنظیم مقررات:
نكته دیگری كه هم در بحث مقررا‌ت‌گذاری و هم در تجربه كشورها باید مورد توجه قرار گیرد. مدت تعیین شده به عنوان دوره تنظیم مقررات است. این دوره از آنجا حائز اهمیت است كه ابتدا وضعیت بنگاه مشخص شده و به طور مثال این نتیجه به دست می‌آید كه بنگاه امكان بهبود كارایی به میزان X درصد طی n سال رادارد. سپس باتعریف دوره nساله فوق و تنظیم قیمت‌ها برای این دوره بنگاه را به سمت بهبود كارایی هدایت می‌كنند. این دوره نباید خیلی كوتاه و نه خیلی بلند مدت باشد بلكه به طور متعارف بین سه تا پنج سال انتخاب می‌شود. بر همین اساس در جدول شماره (۴) تجربیات برخی كشورها در تعیین این دوره ارایه شده است.
● نتیجه‌گیری و توصیه‌هایی برای سیاستگزاری:
همان‌طور كه ملاحظه شد نگرانی از وضعیت هزینه‌ها و بدنبال آن شكل‌گیری قیمت‌ها و اثر آن روی تخصیص بهینه منابع در بخشهای انحصاری، تقریباً به عنوان یك تجربه مشترك در همه كشورها خود رانشان داده و همین عامل (در شرایط عدم امكان شكل‌گیری بازار رقابتی) موجب هویت بخشیدن به مقررات و نهاد تنظیم آن شده است. اما در صورت عدم توجه جدی نسبت به اهداف مستتر در تنظیم مقررات و اتخاذ شیوه‌ای نامناسب، تحقق این اهداف می‌تواند ناممكن شده و یا حتی معكوس شود. تجربیات كسب شده بیانگر یك حركت پویا برای بهبود بحث مقررا‌ت‌گذاری و افزایش هر چه بیشتر محركهای مقررات برای اثربخشی بیشتر و در ارتباط با شیوه تنظیم مقررات در بخشهای انحصاری بوده و امروزه شاهد تحولی جدید در این زمینه هستیم. لذا ضروری است همگام با اتخاذ تصمیم برای گسترش رقابت در حوزه‌های رقابت‌پذیر، به موازات آن برای بخشهای انحصاری نیز سیاستهای مناسبی در جهت ایجاد انگیزه برای بهبود كارایی و همچنین كنترل قدرت انحصار، به ویژه برای آن دسته از بخشهایی كه به صورت انحصاری خدماتی را عرضه كرده و به بخش خصوصی نیز واگذار شده‌اند، اتخاذ شود. در این زمینه در كلیه حوزه‌های مربوط به زیرساخت‌ها نظیر صنایع برق، آب، گاز و مخابرات می‌توان نكات زیر را به عنوان محورهای سیاستگزاری مدنظر قرار داد:
۱) تفكیك بخشهای با قابلیت رقابت از بخشهای انحصاری
۲) گسترش رقابت از طریق تشكیل بازارهای رقابتی در بخشهای دارای پتانسیل رقابت
۳) باز تعریف وظایف مربوط به مقررات‌گذاری و تبیین جایگاه آن در مجموعه‌های ستادی
۴) اتخاذ روش(های) مناسب تنظیم مقررات كه محرك و مشوق كارایی باشد.
۵) بررسی و استخراج الزامات مربوط به مقررات‌گذاری از جمله تشخیص دقیق كارایی بنگاههای ارایه دهنده خدمات، مقدار قابل كاهش ناكارایی، تنظیم دوره مقررات‌گذاری و ...
۶) تنظیم قیمت متناسب با روش منتخب و پرهیز از دخالت‌های موردی در زمینه قیمت‌ها
۷) بهبود كارآمدی روش مقررات‌گذاری منتخب با تدوین استانداردهایی برای شاخص‌های كیفی و همچنین شاخص‌هایی كه به هر دلیل مورد پوشش روش منتخب قرار نمی‌گیرند.
لازم به ذكر است اهمیت این موضوع با تفسیر اصل ۴۴ قانون اساسی و طرح ضرورت واگذاری بخشهایی از زیر ساخت‌ها به بخش خصوصی، اهمیت مقوله نهاد تنظیم مقررات و توجه به مقررات اثربخش و كارآمد رادو چندان كرده است.

مهندس كیومرث حیدری

منبع : ماهنامه صنعت برق