پل ساموئلسون در دهه ۱۹۵۰ کالای عمومی را کالایی معرفی کرد که دو ویژگی اساسی دارد؛ نخست، مصرف آن توسط یک فرد، از میزان بهرهمندی دیگران نمیکاهد (عدم رقابت در مصرف) و دوم، نمیتوان افراد را از استفاده از آن محروم کرد (عدم امکان استثناپذیری). امنیت ملی، دستگاه قضایی، دفاع، هوای پاک، روشنایی معابر و بخش مهمی از زیرساختهای عمومی نمونههایی از این دسته هستند. اما شاید کسی که بیش از همه نقش دولت را در این زمینه نظاممند کرد، ریچارد ماسگریو بود. او سه وظیفه اساسی برای دولت برشمرد؛ تخصیص منابع، توزیع عادلانه درآمد و تثبیت اقتصاد کلان. در نگاه ماسگریو، تولید کالاهای عمومی تنها بخشی از وظیفه تخصیصی دولت است؛ زیرا بازار در بسیاری از این حوزهها دچار شکست میشود. بنابراین دولت نه به این دلیل که از بازار برتر است، بلکه به این دلیل که بازار در برخی موارد ناکارآمد است، وارد عمل میشود. با این حال، تجربه دهههای اخیر جهان نشان داده است که بسیاری از دولتها از این مرز عبور کردهاند.
دولتها گاه به جای تمرکز بر کالاهای عمومی، وارد تولید کالاهای خصوصی شدهاند؛ از خودروسازی و بانکداری گرفته تا هتلداری، تجارت، صنایع غذایی و صدها فعالیت اقتصادی دیگر. نتیجه این گسترش بیضابطه، افزایش هزینههای دولت، کاهش بهرهوری، ایجاد رانت، تضعیف رقابت و در نهایت کاهش کیفیت خدمات عمومی بوده است. کشورهای توسعهیافته طی چند دهه گذشته دقیقا از همین تجربه درس گرفتهاند. تصور رایج آن است که کشورهای اسکاندیناوی دارای دولتهای بسیار بزرگ هستند؛ اما واقعیت پیچیدهتر از این برداشت است. سوئد، دانمارک، نروژ و فنلاند اگرچه از بزرگترین دولتهای رفاهی جهان محسوب میشوند و سهم بالایی از تولید ناخالص داخلی را صرف آموزش، سلامت، حمایت اجتماعی و زیرساختهای عمومی میکنند، اما دولت در این کشورها الزاما تولیدکننده مستقیم همه خدمات نیست. دولت بیش از آنکه بنگاهدار باشد، تنظیمگر، تامینکننده مالی و ناظر بر کیفیت خدمات است. مدارس، بیمارستانها یا حتی برخی خدمات اجتماعی ممکن است توسط بخش خصوصی یا نهادهای محلی ارائه شوند، اما دولت استانداردها، عدالت دسترسی و تامین مالی را تضمین میکند.
در مقابل، کشورهایی مانند سنگاپور، نیوزیلند، سوئیس و کانادا مسیر متفاوتی را پیمودهاند. آنها ضمن حفظ نقش قوی دولت در تامین کالاهای عمومی، از ورود گسترده دولت به فعالیتهای اقتصادی رقابتی پرهیز کردهاند. نتیجه این رویکرد، شکلگیری دولتهایی نسبتا کوچکتر اما کارآمدتر بوده است؛ دولتهایی که انرژی خود را صرف ارتقای کیفیت حکمرانی، آموزش، سلامت، امنیت، زیرساختهای حملونقل، محیطزیست و نوآوری کردهاند. البته نباید از این واقعیت غافل شد که تعریف کالای عمومی نیز در طول زمان تغییر کرده است. امروز دیگر تنها دفاع ملی یا روشنایی خیابانها کالای عمومی محسوب نمیشوند. امنیت سایبری، دادههای عمومی، مقابله با تغییرات اقلیمی، کنترل بیماریهای واگیردار، زیرساختهای دیجیتال، اینترنت پرسرعت در مناطق محروم، پژوهشهای پایه، مدیریت منابع آب و حتی تابآوری در برابر بحرانها نیز بهتدریج در زمره کالاهای عمومی جدید قرار گرفتهاند.
البته نقد تصدیگری دولت به معنای دفاع از رهاسازی کامل اقتصاد نیست. تجربه بحران مالی ۲۰۰۸ و همهگیری کووید-۱۹ نشان داد که بازار نیز در مواجهه با شوکهای بزرگ، بدون حضور دولت قادر به حفظ رفاه عمومی نیست. تجربه همهگیری کووید-۱۹ نشان داد که سلامت عمومی، نظام مراقبتهای بهداشتی و آمادگی در برابر بحرانها نمونههای روشن کالاهای عمومی هستند که نبود آنها هزینههای سنگینی بر کل جامعه تحمیل میکند. حتی اقتصادهای آزاد نیز در چنین شرایطی با بستههای حمایتی، سرمایهگذاری در سلامت عمومی، بیمه بیکاری و حمایت از کسبوکارها وارد عمل شدند.
بنابراین مساله، حذف دولت نیست؛ بلکه بازتعریف نقش آن است. دولت کارآمد، دولتی نیست که در همه بازارها حضور داشته باشد، بلکه دولتی است که بداند در کجا باید مداخله کند و در کجا باید میدان را به رقابت واگذار کند. تولید کالاهای خصوصی، حتی اگر سودآور باشند، معمولا وظیفه بازار است؛ اما تامین کالاهای عمومی، اصلاح شکستهای بازار، حمایت از اقشار آسیبپذیر، حفظ ثبات اقتصاد کلان، تنظیمگری رقابت و سرمایهگذاری در زیرساختهای عمومی، وظایفی هستند که هیچ نهاد دیگری نمیتواند به اندازه دولت بر عهده گیرد.
شاید مهمترین درس تجربه جهانی همین باشد که کیفیت حکمرانی، بیشتر از اندازه دولت اهمیت دارد. اما روی دیگر سکه نیز اهمیت فراوانی دارد. هرجا دولت وظیفه تولید کالای عمومی را با تصدیگری اقتصادی اشتباه گرفته، کارآمدی کاهش یافته است. دولتها معمولا در مدیریت بنگاههای اقتصادی با محدودیتهایی مانند نبود انگیزه سود، ضعف نظام ارزیابی عملکرد، نفوذ سیاسی و بوروکراسی پیچیده مواجه هستند. از این رو بسیاری از اقتصاددانان از جمله فریدریش هایک، میلتون فریدمن و بعدها نظریهپردازان انتخاب عمومی مانند جیمز بوکانان هشدار دادند که دولت نیز همانند بازار ممکن است دچار «شکست دولت» شود. بنابراین صرف وجود شکست بازار، مجوزی برای گسترش بیحدوحصر دولت نیست.
در ایران نیز این پرسش بیش از هر زمان دیگری اهمیت یافته است. طی دهههای گذشته دولت علاوه بر وظایف اصلی خود، به یکی از بزرگترین بازیگران اقتصادی کشور تبدیل شده است. حضور گسترده در صنایع، بانکها، شرکتهای تجاری، انرژی، حملونقل، بیمه و بسیاری از بازارهای رقابتی موجب شده بخش قابلتوجهی از منابع مالی و مدیریتی دولت صرف فعالیتهایی شود که اساسا ماهیت کالای عمومی ندارند.
در مقابل، در برخی حوزههای اصیل کالای عمومی همچنان چالشهای جدی مشاهده میشود؛ از کیفیت آموزش عمومی و نظام سلامت گرفته تا مدیریت آب، آلودگی هوا، حملونقل عمومی، حفاظت از محیطزیست، عدالت فضایی، ایمنی شهری و حکمرانی دیجیتال. این همان پارادوکسی است که بسیاری از کارشناسان به آن اشاره میکنند: دولت در جایی که باید حضور موثر داشته باشد، گاه با کمبود منابع و ضعف کارآمدی روبهروست و در جایی که بازار میتواند بهتر عمل کند، حضوری گسترده دارد. آمارهای بینالمللی نیز اهمیت این موضوع را تایید میکنند. کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) به طور متوسط بیش از یکپنجم تولید ناخالص داخلی خود را صرف آموزش، سلامت و حمایت اجتماعی میکنند؛ اما بخش عمده این منابع از طریق نظامهای رقابتی، نظارت دقیق، ارزیابی عملکرد و حکمرانی شفاف هزینه میشود. در کشورهای اسکاندیناوی، مجموع مخارج عمومی معمولا بین ۴۵ تا ۵۵درصد تولید ناخالص داخلی است، اما این حجم بزرگ دولت با کیفیت بالای حکمرانی، شفافیت، پاسخگویی و اعتماد عمومی همراه است. بنابراین مساله اصلی صرفا اندازه دولت نیست؛ بلکه کیفیت دولت است. از منظر اقتصاد رفاه، دولت زمانی موفق است که بتواند سه هدف را همزمان محقق کند.
نخست، کالاهای عمومی را با کیفیت و پوشش مناسب تامین کند؛ دوم، از مداخله در بازارهایی که بخش خصوصی توان رقابت سالم در آنها را دارد پرهیز کند؛ و سوم، با تنظیمگری هوشمند، زمینه رقابت، نوآوری و رشد اقتصادی را فراهم آورد. به بیان دیگر، دولت خوب الزاما دولت بزرگ نیست و دولت کوچک نیز لزوما دولت کارآمد محسوب نمیشود. معیار اصلی، تشخیص صحیح مرز میان تولید کالای عمومی و تصدیگری اقتصادی است. هرچه این مرز شفافتر باشد، هم منابع عمومی بهتر تخصیص مییابند، هم اعتماد شهروندان افزایش مییابد و هم اقتصاد از پویایی بیشتری برخوردار خواهد شد. شاید مهمترین درس تجربه کشورهای توسعهیافته همین باشد: دولت زمانی موفق است که به جای رقابت با بخش خصوصی، بر ماموریت اصلی خود تمرکز کند؛ یعنی تولید و تضمین دسترسی عادلانه به کالاهای عمومی، اصلاح شکستهای بازار و حفاظت از منافع بلندمدت جامعه. هرچه دولت از این ماموریت فاصله بگیرد و نقش بنگاهدار را بر عهده گیرد، نهتنها کیفیت کالاهای عمومی کاهش مییابد، بلکه خود دولت نیز در دام ناکارآمدی گرفتار میشود. در نهایت، پرسش اساسی برای سیاستگذاران ایرانی این نیست که «دولت بزرگ باشد یا کوچک»، بلکه این است که «دولت دقیقا چه چیزی را باید تولید کند؟» پاسخ به این پرسش میتواند مسیر اصلاحات حکمرانی را برای سالهای آینده تعیین کند. آینده اقتصاد ایران بیش از آنکه به اندازه دولت وابسته باشد، به توانایی آن در بازگشت به فلسفه وجودی خود وابسته است؛ فلسفهای که دولت را نه تولیدکننده همه چیز، بلکه پاسدار و تضمینکننده کالاهای عمومی میداند.
* دانشجوی دکتری اقتصاد شهری و منطقهای این مطلب برایم مفید است 0 نفر این مطلب را پسندیده اند کپی شد
