جنگ كه آغاز مي شود، خسارت ها معمولا بسيار سريع تر از آنچه تصور مي شود شكل مي گيرند؛ هواپيماهايي كه منهدم مي شوند، ناوگان هايي كه آسيب مي بينند، فرودگاه هايي كه از مدار بهره برداري خارج مي شوند و شركت هايي كه با هزينه هاي مستقيم و غيرمستقيم مواجه مي شوند. اما پس از پايان جنگ، يك پرسش مهم باقي مي ماند: چه كسي بايد هزينه اين خسارت ها را بپردازد؟ براي ايران، يكي از پاسخ هاي احتمالي به اين پرسش در حوزه هوانوردي غيرنظامي، مستندسازي خسارات هواپيماهاي آسيب ديده و انتقال مدارك به نهادهاي بين المللي است. اقدامي كه اگرچه به خودي خود غرامتي ايجاد نمي كند، اما مي تواند ادعاهاي حقوقي و مالي كشور را براي آينده حفظ كند. عليرضا منظري، نماينده اسبق ايران در سازمان بين المللي هوانوردي غيرنظامي (ايكائو) در تشريح اهميت اين موضوع تأكيد مي كند كه اصل مستندسازي، فارغ از اينكه در چه زماني انجام شود، اقدامي ضروري است. او مي گويد: چه اين مستندسازي را از قبل انجام مي داديم و چه اكنون در حال انجام آن هستيم، در اصل تفاوتي ندارد؛ اما به هر حال مستندسازي اين خسارات اقدام خوبي است و هرچه زودتر انجام شود، طبيعتا بهتر خواهد بود.
مستندسازي؛ پايان راه نيست
آغاز يك پرونده است
نماينده اسبق ايران در ايكائو درباره ميزان اثرگذاري اين مدارك نيز مي گويد: اينكه اين مستندات در آينده تا چه اندازه بتواند موثر باشد، به مسائل بين المللي و شرايطي كه پس از پايان جنگ ايجاد مي شود، بستگي دارد. از نگاه او، زمان انجام مستندسازي در مقايسه با اصل ثبت دقيق خسارت، اهميت ثانويه دارد؛ چراكه مهم اين است كه ميزان و ماهيت خسارت به شكلي مستند، قابل اثبات و قابل استفاده در آينده ثبت شود. منظري تأكيد مي كند: بنابراين دير يا زود انجام شدن آن شايد در اصل موضوع تفاوت زيادي ايجاد نكند، اما مهم اين است كه خسارات به صورت دقيق مستندسازي شود.
آيا ايكائو مي تواند مسير غرامت را باز كند؟
يكي از مهم ترين پرسش ها اين است كه آيا ارائه مدارك خسارت به ايكائو مي تواند مستقيما به پرداخت غرامت منجر شود؟ پاسخ منظري صريح است: اين موضوع كاملا به نحوه پايان جنگ و توافقاتي كه در پايان آن صورت مي گيرد، بستگي دارد. اين جمله، بخش مهمي از واقعيت پرونده هاي بين المللي را روشن مي كند. حتي اگر يك كشور بتواند خسارت خود را با اسناد، گزارش هاي كارشناسي و مدارك فني اثبات كند، هنوز يك مرحله مهم باقي مي ماند: تبديل اين اثبات خسارت به يك تصميم الزام آور براي پرداخت غرامت. به گفته منظري، مستندسازي هاي فعلي تنها محدود به ثبت داخلي خسارت نيست و «حتي مدارك و مستندات مربوط به خسارات به سازمان ملل نيز ارسال مي شود.» او معتقد است همين موضوع اهميت زيادي دارد، زيرا «اين مستندات باقي مي ماند و در آينده مي توان از آنها در صورت فراهم شدن شرايط استفاده كرد.» بنابراين، حتي اگر در كوتاه مدت امكان دريافت غرامت فراهم نباشد، ثبت مستندات مي تواند براي مذاكرات آينده، توافق صلح يا سازوكارهاي احتمالي جبران خسارت مورد استفاده قرار بگيرد.
وقتي غرامت
در سايه توافق سياسي قرار گرفت
شايد مهم ترين نمونه براي تحليل وضعيت امروز، تجربه جنگ ايران و عراق باشد. ايران در جريان آن جنگ خسارت هاي گسترده اي متحمل شد و مستندات متعددي نيز درباره خسارات تهيه و ارائه شد. اما سرنوشت اين مستندات نشان داد كه اثبات خسارت، الزاما به معناي وصول غرامت نيست. منظري در گفت وگو با ايلنا با اشاره به همين تجربه مي گويد: در جنگ ايران و عراق نيز ما مستندات زيادي تهيه و ارائه كرديم، اما وقتي در نهايت دو كشور به توافق رسيدند، عملا موضوع دريافت غرامت به آن شكلي كه انتظار مي رفت دنبال نشد. منظري مي گويد: جنگ اصولا حساب و كتاب مشخصي ندارد و در جريان جنگ، همه كشورها تلاش مي كنند خسارات خود را مستندسازي كرده و مدارك را به مراجع مربوطه ارسال كنند؛ اما تصميم گيري درباره پايان جنگ و نحوه حل وفصل مسائل، در نهايت تابع توافقي است كه كشورهاي درگير با يكديگر انجام مي دهند.
ماده ۵۴؛ ظرفيت سياسي ايكائو
به گفته منظري، يكي از ظرفيت هاي اين سازمان در ماده ۵۴ كنوانسيون شيكاگو قرار دارد؛ ظرفيتي كه به كشورها اجازه مي دهد موضوعات مربوط به هوانوردي را در اين سازمان مطرح كنند تا مورد بررسي قرار گيرد. او توضيح مي دهد: ايكائو در اين زمينه ظرفيت هايي دارد. يكي از اين ظرفيت ها در چارچوب ماده ۵۴ كنوانسيون شيكاگو است كه بر اساس آن، كشورها مي توانند موضوعات مربوط به هوانوردي را در اين سازمان مطرح كنند تا مورد بررسي قرار بگيرد. اما حتي اين مسير نيز تضمين كننده نتيجه مطلوب نيست. منظري مي گويد: البته اينكه شوراي ايكائو در چنين موضوعي چه نظري بدهد، چه تصميمي اتخاذ كند و با موضوع چگونه برخورد شود، به ديدگاه كشورهاي عضو شورا و نحوه بررسي موضوع بستگي دارد. اين بخش از ماجرا اهميت ويژه اي دارد؛ زيرا ايكائو صرفا يك نهاد فني نيست كه تصميماتش در خلأ سياسي اتخاذ شود. كشورهاي عضو شورا، نمايندگان دولت ها هستند و در پرونده هاي حساس بين المللي، مواضع سياسي كشورها مي تواند بر روند تصميم گيري اثر بگذارد.
ماده ۸۴؛ مسير قضايي تر، اما نه لزوما ساده تر
مسير ديگري كه منظري به آن اشاره مي كند، ماده ۸۴ كنوانسيون شيكاگو است؛ مسيري كه از نظر حقوقي براي طرح اختلاف ميان كشورها اهميت بيشتري دارد. او مي گويد: ظرفيت ديگر، ماده ۸۴ كنوانسيون شيكاگو است كه بر اساس آن يك كشور مي تواند درخصوص موضوعات مربوط به هوانوردي از كشور ديگري شكايت كند. اين شكايت در چارچوب يك فرآيند قضايي در ايكائو مورد بررسي قرار مي گيرد. منظري توضيح مي دهد: البته در مورد ماده ۸۴، اگر تصميمي نيز در شوراي ايكائو اتخاذ شود، امكان استيناف نسبت به آن تصميم در ديوان بين المللي دادگستري در لاهه وجود دارد. در نتيجه، روي كاغذ يك زنجيره حقوقي قابل تصور است: ثبت خسارت، ارايه مستندات، طرح موضوع در ايكائو، بررسي در شوراي سازمان و در صورت وجود شرايط لازم، امكان پيگيري در ديوان بين المللي دادگستري. اما مساله اصلي اين است كه عبور از هر يك از اين مراحل، به مجموعه اي از الزامات حقوقي، سياسي و ديپلماتيك وابسته است.
چند پرونده، چند مصالحه
چرا سياست تعيين كننده است؟
منظري در پاسخ به اين پرسش كه آيا در تاريخ ايكائو نمونه اي از طرح شكايت و رسيدن آن به رأي نهايي وجود داشته است، مي گويد: اگر سوابق ايكائو را از زمان تشكيل اين سازمان تاكنون بررسي كنيم، شايد چهار يا پنج مورد شكايت در اين چارچوب وجود داشته باشد. به گفته او، در مواردي كه چنين شكايت هايي مطرح شده، به دليل اينكه كشورهاي عضو ايكائو در آنجا حضور دارند و تصميم گيري ها تا حدود زيادي تحت تاثير مسائل سياسي است، در نهايت بيشتر اين موارد با مصالحه و توافق طرفين حل وفصل شده و كمتر به يك تصميم قطعي قضايي رسيده است. او در ادامه تأكيد مي كند: در واقع بيشتر اين پرونده ها در ميانه راه و از طريق مذاكره و مصالحه حل وفصل شده اند. نتيجه در ميدان سياست تعيين مي شود در نهايت، مستندسازي خسارات هوانوردي براي ايران يك اقدام بي فايده يا صرفا تشريفاتي نيست. برعكس، اگر قرار باشد در آينده مذاكره اي درباره جبران خسارت شكل بگيرد، نبود اسناد دقيق مي تواند دست كشور را خالي كند. اما تجربه ايران و عراق نشان مي دهد كه حتي پرونده اي با حجم قابل توجهي از اسناد نيز لزوما به پرداخت غرامت ختم نمي شود. جمع بندي منظري نيز دقيقا بر همين نقطه تأكيد دارد: اگرچه مستندسازي دقيق خسارات و ثبت حقوق كشور يك اقدام ضروري و قابل استفاده در آينده است، اما اينكه اين مستندات در نهايت به دريافت غرامت منجر شود، صرفاً به استدلال هاي فني و حقوقي بستگي ندارد و شرايط سياسي، نحوه پايان جنگ و توافقات ميان كشورهاي درگير نيز در آن نقش تعيين كننده خواهد داشت. به اين ترتيب، براي ايران مستندسازي خسارت هاي واردشده به هواپيماها را بايد بيش از آنكه «درخواست فوري غرامت» دانست، اقدامي براي ساختن يك پرونده بلندمدت تلقي كرد؛ پرونده اي كه ارزش واقعي آن شايد نه امروز، بلكه در روزي مشخص شود كه جنگ پايان يافته، ميز مذاكره شكل گرفته و طرفين درباره هزينه هاي جنگ و مسووليت جبران آن تصميم مي گيرند. در چنين شرايطي، اسناد دقيق مي توانند قدرت چانه زني ايجاد كنند؛ اما اينكه اين قدرت در نهايت به غرامت تبديل شود، به همان اندازه كه به حقوق و مستندات وابسته است، به سياست و توافق نيز بستگي خواهد داشت.
