تداخل نهادها در نظام قانون‌گذاری، گاهی اصل قانون را به محاق می‌برد/ مجلس ضعیف به مشروعیت قانون‌گذاری لطمه می‌زند

محمود صادقی نماینده سابق مجلس در گفت‌وگو با خبرنگار ایلنا، در مورد مهم‌ترین چالش‌هایی که در حوزه قانون‌نویسی و قانون‌گذاری با آن مواجه هستیم، گفت: قانون‌نویسی در مورد قوانینی که نمایندگان مجلس تدوین می‌کنند، موضوعی است که نیاز به بررسی دارد. به هر حال می‌دانیم که مجلس دو کارکرد اصلی دارد؛ یکی قانون‌گذاری و دیگری نظارت بر اجرای قانون. در بحث قانون‌نویسی، ساختار نظام قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی ایران به صورت ترکیب سلسله‌مراتبی است و عملاً سه نهاد رسمی درگیر موضوع قانون‌گذاری هستند؛ یکی مجلس، دیگری شورای نگهبان و سوم مجمع تشخیص مصلحت نظام.

دولت، مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام درگیر قانون‌گذاری هستند

وی ادامه داد: قبل از اینکه هر قانونی تصویب شود، متن از دو مجرا به مجلس ارائه می‌شود؛ یکی به عنوان طرح که حداقل ده نماینده باید پیشنهاد بدهند و دیگری به عنوان لایحه‌ای که از طرف دولت تقدیم مجلس می‌شود. برای ارزیابی کارکرد قانون‌گذاری مجلس، باید به این عوامل نهادی توجه شود. در واقع نهاد دولت، نهاد مجلس، نهاد شورای نگهبان و همچنین مجمع تشخیص مصلحت نظام درگیر قانون‌گذاری هستند و در حقیقت یک نوع تداخل عملاً در نظام قانون‌گذاری ایجاد می‌کند و این تداخل گاهی تا اندازه‌ای پیش می‌رود که اساسا اصل قانون را به محاق می‌برد.

این نماینده سابق مجلس گفت: در این بین نقش مجلس نقش تعیین‌کننده است، هرچند که طبق قانون اساسی مجلس می‌تواند در همه امور قانون وضع کند، اما محدودیت‌هایی هم دارد. به عنوان مثال، قوانین نباید خلاف قانون اساسی و موازین اسلامی و شرعی باشند و طبق اصل چهارم قانون اساسی، شورای نگهبان نظارت تقنینی بر مصوبات مجلس را بر عهده دارد. از طرف دیگر، مجلس حق ندارد در طرح‌های خود یا پیشنهادهای اصلاحی نسبت به لوایح، قوانینی پیشنهاد کند که مستلزم بار مالی باشد و این موضوع به نوعی مجلس را محدود می‌کند. البته از یک سو این محدودیت خوب است زیرا بار مالی را نسبت به آنچه که دولت ارائه می‌دهد، افزایش نمی‌دهد، اما از سوی دیگر، قیدی برای قانون‌گذاری در مجلس محسوب می‌شود.

شورای نگهبان گاهی فراتر از حد تعیین‌شده عمل می‌کند و نسبت به رعایت مصلحت اظهارنظر می‌کند

صادقی گفت: برای ساماندهی وضعیت قانون‌گذاری، فکر می‌کنم سیاست کلی نظام قانون‌گذاری که در سال ۹۵ مصوب و ابلاغ شد، می‌تواند به ساماندهی و اتقان بیشتر در این زمینه کمک کند. از جمله مواردی که در این سیاست کلی آمده، رعایت اصول قانون‌نویسی و پرهیز از قوانین متعارض و تکراری و همچنین دخالت دادن ذینفعان جامعه مدنی و صنوف در فرآیند قانون‌گذاری است.

وی در بخش دیگری از صحبت‌هایش ادامه داد: ما برای بررسی چالش‌های قانون گذاری، چالش‌های نهادی را داریم که بعضا در نظارت تقنینی شورای نگهبان بر مجلس گاهی با آن مواجه می‌شویم، شورای نگهبان گاهی فراتر از حد تعیین‌شده برای نهاد خود عمل می‌کند و نسبت به رعایت مصلحت اظهارنظر می‌کند. این موضوع به شکل ساختار یافته‌ای تبدیل شده و شورای نگهبان همزمان با اظهارنظر خود، از هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام که وظیفه تطبیق قوانین با سیاست‌های کلی را دارد هم استعلام می‌کند و این استعلام‌ها به نوعی به نظر شورای نگهبان ضمیمه می‌شود، این اقدام در واقع انحرافی از جایگاه شورای نگهبان است، شورای نگهبان حق ندارد و وظیفه ندارد بر مصلحت بودن یا عدم مصلحت مصوبات مجلس اظهارنظر کند، درحالی که این کار را می‌کند و جلوی مصوبات مجلس را بعضا می‌گیرد؛ به عنوان مثال در مصوبات مربوط به FATF، شورای نگهبان ایراد قانون اساسی و شرعی به مصوبه نگرفته بود اما نظر مجمع تشخیص را استعلام کرده بود و این موضوع موجب ایجاد سدی در برابر قانون‌گذاری شد و ما ۷ الی ۸ سال است که با این موضوع درگیر هستیم.

شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام بالای سر مجلس هستند

وی ادامه داد: حضرت امام (ره) در فرمان قانون اساسی که دادند، پیش‌بینی کردند که مجمع تشخیص مصلحت تاسیس شود، اما در حد استثنا و محدود خود و برای شکستن بن‌بست‌ها بود. ایشان تصریح کردند که تاسیس مجمع تشخیص نباید به صورتی باشد که به قوه‌ای در عرض سایر قوا تبدیل شود، اما متأسفانه در رویه شورای نگهبان و همچنین رویه مجمع تشخیص به گونه‌ای عمل شده که مجمع تشخیص مصلحت نظام نه تنها در عرض قانون‌گذاری بلکه در طول و بالای سر آن قرار گرفته است. این دو نهاد به صورت عمودی بالای سر مجلس هستند اما نهادهای دیگری هم هستند که به صورت افقی در عرض مجلس هستند و در نظام قانون‌گذاری ما، نهادهای موازی دیگری هم وجود دارند؛ مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی که برای خودشان قانون‌گذاری می‌کنند و این موضوع  اختیارات قانون‌گذاری مجلس را محدود کرده است.

تا قانون مصوب نمایندگان مردم نباشد در چهارچوب اصل حاکمیت قانون چنین قانونی مشروعیت ندارد

این نماینده سابق مجلس با اشاره به ایراد دیگری در قانون‌گذاری گفت: به طور کلی، ایراد اصلی که به بحث قانون‌گذاری وارد است، این است که با توجه به اصل حاکمیت قانون، ما می‌گوییم یکی از ارکان اصل حاکمیت قانون، این است که قانون باید مصوب نمایندگان مردم باشد یعنی تا قانون مصوب نمایندگان مردم نباشد در چهارچوب اصل حاکمیت قانون چنین قانونی مشروعیت ندارد. با توجه به عملکرد کشور و نظارت استصوابی، کاهش مشارکت مردم در انتخابات به وضوح مشاهده می‌شود. ما نمونه نازل‌ترین مشارکت را در همین مجلس یازدهم و دوازدهم دیدیم. اساساً با توجه به سطح نازل مشارکت، این مجلس نمی‌تواند نماینده واقعی مردم باشد. بنابراین، از این منظر، اصل حاکمیت قانون و مشروعیت قانون‌گذاری و مجلس به نظر می‌رسد که مخدوش است.

تصویب قوانینی که دولت قادر به اجرای آن نیست نشان‌دهنده این است که مجلس، مجلس حداقلی است و به خواسته‌های اکثریت مردم توجهی ندارد

صادقی در پاسخ به این سوال که آیا لایحه یا طرحی که در مجلس به تصویب می‌رسد باید به گونه‌ای باشد که دولت به عنوان قوه مجریه بتواند آن را اجرا کند، در قانون عفاف و حجاب دولت اعلام کرد که نمی‌تواند آن را اجرا کند آیا نمایندگان باید به ساز و کار اجرایی قانون هم توجه داشته باشند، گفت: به طور کلی، اگر مجلس نماینده اکثریت مردم باشد، چنین قوانینی نباید تصویب شود. تصویب چنین قوانینی نشان‌دهنده این است که مجلس، مجلس حداقلی است و به خواسته‌های اکثریت مردم توجهی ندارد. بنابراین اصلاحات ساختاری باید صورت بگیرد، در واقع فیلترهای نظارتی باید به گونه‌ای باشد که با چنین موضوعی مواجه نشویم.

نظارت شورای نگهبان تبدیل به نظارت سیاسی و جناحی و بعضا ایدئولوژیک شده است

وی خاطرنشان کرد: اگر در قانون اساسی، به فلسفه نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مراجعه کنیم، می‌بینیم که در زمان طاغوت، نظارت مستقلی از نهاد مجری وجود نداشت و به همین دلیل مجلس، مجلس فرمایشی ملوکانه شده بود. بنابراین در قانون اساسی به شورای نگهبان نقش نظارتی داده شد تا نظارت کند تا نمایندگان واقعی مردم از صندوق بیرون بیایند در واقع فلسفه شورای نگهبان این است که هرچه بیشتر در فرآیند دموکراتیک، عدم مداخله حاکمیت در صحنه انتخابات را تضمین کند در حالی که متأسفانه، این عمل به تدریج معکوس شده و نظارت شورای نگهبان تبدیل به نظارت سیاسی و جناحی و بعضا ایدئولوژیک شده است و مانع نامزد شدن نمایندگان از طیف‌های مختلف مردم شده است. بنابراین نیاز است که اصلاحات ساختاری صورت بگیرد تا چنین مشکلاتی به وجود نیاید. اگر واقعاً مصوبات مجلس، مصوبات نمایندگان اکثریت مردم باشد، دولت باید به آن تمکین کند. اینکه در نهادهایی مثل دولت یا شورای عالی امنیت ملی، چنین وضعیتی پیش می‌آید منشاء آن به این دلیل است که مجلس ضعیف است و مشروعیت مردمی آن ضعیف است که این به مشروعیت قانون‌گذاری لطمه می‌زند.

وی ادامه داد: نکته بسیار مهم دیگری که باید به آن اشاره کرد، بحث نقش آفرینی احزاب سیاسی در انتخابات است. نمایندگان بدون اینکه پاسخگوی مردم باشند به صورت انفرادی کاندیدا شده و انتخاب می‌شوند و این روند خیلی شفاف نیست. در حالی که در نظاماتی که احزاب نقش آفرین هستند، احزاب برنامه‌های انتخاباتی نمایندگان را مشخص می‌کنند و نمایندگانی که ملتزم به آن برنامه‌ها هستند را در فهرست خودشان قرار می‌دهند و مردم با توجه به این برنامه‌ها به نمایندگان رأی دهند و بعد هم آن‌ها را مواخذه و پاسخگو می‌کنند. متأسفانه، در حال حاضر، احزاب به صورت شفاف نقش آفرینی نمی‌کنند و ابزارهای لازم برای ساختارهای مدرن را نداریم و بعد به این موارد مبتلا می‌شویم.

برخی نمایندگان برای تحقق وعده‌های خود به مردم، وزرا را زیر سوال می‌برند و با آن‌ها معامله می‌کنند

این نماینده سابق مجلس در بخش دیگری از صحبت‌های خود در پاسخ به این سوال که با توجه به اینکه یکی از وظایف نمایندگان نظارت بر اجرای قوانین است چرا برخی معدود از نمایندگان از این ابزار قانونی که برای نظارت است بعضا برای رسیدن به مقاصد سیاسی و یا اقتصادی خود اقدام می‌کنند، گفت: این موضوع هم به بحث‌های حزبی برمی‌گردد یعنی وقتی احزاب به نوعی در پارلمان تعیین کننده باشند، معمولا با برنامه هستند و اهداف کلان در سطوح ملی هم در قانون‌گذاری و هم در نظارت دارند اما وقتی که احزاب نقش آفرین نیستند، یک نماینده‌ای که تنها با چند هزار رأی انتخاب می‌شود، می‌تواند رئیس‌جمهوری که با میلیون‌ها رأی انتخاب شده را مورد مواخذه قرار دهد.

صادقی با اشاره به ابزارهای نظارتی نمایندگان گفت: از یک جهت می‌توان به این موضوع مثبت نگاه کرد چراکه حق سوال، حق نمایندگان است اما چون شفاف نیست عملا ابزارهای نظارتی که باید در جهت شفافیت و سلامت و کارآمدی مسئولان اجرایی قرار بگیرد، بعضا به عنوان اهرمی برای فشار مورد استفاده قرار می‌گیرد. من خودم شاهد بودم که برخی نمایندگان نه برای موضوع شخصی بلکه برای تحقق وعده‌های خود به مردم، وزرا را زیر سوال می‌بردند و در واقع با آن‌ها معامله می‌کردند، برخی وزرا هم برای اینکه نماینده را راضی کنند خیلی وقت‌ها به خواسته‌هایشان تن می‌دهند و معامله می‌کنند و نماینده هم سوال خود را پس می‌گیرد یا  بعضا به رای نمی‌گذارد. بنابراین منشاء این موضوع این است که ما از نظر ساختاری مشکل داریم، در دنیا بسیاری از نظام‌های سیاسی، به ویژه نظام‌های پارلمانی، وجود دارند که در آن‌ها دولت از مجلس بیرون می‌آید و از طریق سازوکارهای شفاف و با ارتباطات مؤثر عمل می‌کند.

وی ادامه داد: احزاب سیاسی نقش آفرینی شفاف و معناداری دارند و تمامی سازوکارها به گونه‌ای طراحی شده‌اند که مانع سوء استفاده از اختیارات نظارتی شوند، اما به هر حال با توجه به اینکه سابقه نمایندگی مجلس را داریم وجود این ابزارهای نظارتی را به عنوان یک نقطه قوت نظام پارلمانی می‌دانم و این اختیارات نظارتی می‌تواند به نمایندگان کمک کند تا مسئولیت‌های پارلمانی خود را به درستی ایفا کنند. اما در فقدان سازوکارهای لازم، متأسفانه این اختیارات گاهی به ابزارهای فشار تبدیل می‌شوند. حق قانونی نمایندگان، که بر اساس قانون اساسی تعریف شده، بعضا مورد سوءاستفاده قرار می‌گیرد.