تغییر رویکرد آمریکا نسبت به باکو و چند توصیه به دستگاه دیپلماسی

یادداشت مهمان، احسان موحدیان: حضور جدی آمریکا در قفقاز جنوبی پس از امضای پیش نویس توافق صلح میان باکو و ایروان در تابستان امسال تبعات جدی برای جمهوری اسلامی ایران دارد که تاکنون به اندازه کافی مورد توجه قرار نگرفته است.

در سال ۲۰۲۵ میلادی به‌ویژه پس از امضای توافق صلح سه‌جانبه میان جمهوری آذربایجان، ارمنستان و ایالات متحده در کاخ سفید در ۸ آگوست، روابط جمهوری آذربایجان و ایالات متحده آمریکا وارد مرحله‌ای نسبتاً جدید و قابل توجه شد. این تحولات پشتوانه تاریخی دارد، اما در این سال‌ها با تحولات منطقه‌ای و جهانیِ اخیر شکل مستقل‌تری یافته است.

سه دوره تاریخی در روابط باکو و واشنگتن: دوره اول و گسترش تدریجی

همکاری های جمهوری آذربایجان با آمریکا را می توان در مجموع به سه دوره تاریخی تقسیم کرد. در دوره اول، از ابتدای دهه ۱۹۹۰ تا سال ۲۰۰۰، آمریکا از استقلال آذربایجان حمایت کرد و همکاری‌های ابتدایی سیاسی و اقتصادی به‌ویژه در زمینه انرژی (نفت و گاز) و امنیت منطقه‌ای آغاز شد. با این حال نفوذ گسترده لابی ارمنی در آمریکا و ضعف اقتصادی و امنیتی باکو باعث شد این کشور نتواند روابط خود با آمریکا را به سرعت گسترش دهد. در نتیجه مصوبه ۹۰۷ علیه دولت جمهوری آذربایجان شکل گرفت که بخشی از قانون حمایت از آزادی یا Freedom Support Act است که در سال ۱۹۹۲ توسط کنگره آمریکا تصویب شد. این بخش از قانون به‌طور موقت و مشروط کمک مستقیم دولتی آمریکا به دولت جمهوری آذربایجان را ممنوع می‌کرد.

بر این اساس، تا زمانی که دولت جمهوری آذربایجان گام‌های قابل‌تأیید برای پایان دادن به محاصره و استفاده از نیروی تهاجمی علیه ارمنستان و قره‌باغ را برنمی داشت، دولت آمریکا مجاز به ارائه کمک مستقیم به باکو نبود. این مصوبه در اوج جنگ جمهوری آذربایجان و ارمنستان برای تصرف قره باغ تصویب شد، زمانی که آذربایجان مسیرهای مواصلاتی و اقتصادی ارمنستان را مسدود کرده بود.

این مصوبه باعث شده بود روابط آمریکا–جمهوری آذربایجان با محدودیت‌هایی مواجه شود و باکو آن را تبعیض‌آمیز می‌داند. این موضوع اعتماد سیاسی و اقتصادی میان دو کشور را تا حدی کاهش داده است. مستقیم‌ترین پیامد این مصوبه، محدودیت کمک مالی و نظامی دولت آمریکا به باکو بوده است، در حالی که کمک‌های مشابه به کشورهای دیگر منطقه انجام می‌شود.

دوره دوم و پرش روابط

از سال ۲۰۰۰ به این سو، گسترش روابط باکو با ناتو و گسترش تعاملات دو طرف در حوزه انرژی بر اهمیت جمهوری آذربایجان برای آمریکا افزود. در مجموع این مسئله حاصل هم‌پوشانی عوامل ژئوپلیتیکی، انرژی، امنیتی و رقابت قدرت‌های بزرگ بوده است. از یکسو جمهوری آذربایجان در محل تلاقی قفقاز جنوبی، دریای کاسپین و مرزهای ایران، روسیه و ترکیه قرار دارد. از نگاه آمریکا، باکو، دولت حائل (buffer state) میان روسیه و ایران بوده، حلقه اتصال آسیای مرکزی به اروپا بدون عبور از خاک روسیه یا ایران محسوب می شود و پس از سال ۲۰۰۰، و به خصوص بعد از وقوع حوادث یازده سپتامبر این نقش در چارچوب سیاست کلان آمریکا برای محدودسازی نفوذ مسکو و تهران برجسته‌تر شد.

اجرای پروژه‌های کلیدی انرژی نیز بر این روابط تاثیر گذاشت. از اوایل دهه ۲۰۰۰ میلادی، آمریکا به‌شدت از پروژه‌هایی حمایت کرد که آذربایجان را به یک قطب انرژی مستقل از روسیه تبدیل می‌کرد که از جمله آنها می توان به افتتاح خط لوله باکو–تفلیس–جیهان در سال ۲۰۰۶ و خط لوله گاز باکو–تفلیس–ارزروم اشاره کرد. کاهش نفوذ گازپروم روسیه در اروپا، حفظ امنیت انرژی متحدان اروپایی و تقویت استقلال اقتصادی باکو در قبال مسکو برای استفاده از آن به عنوان ابزار ضربه زنی به منافع روسیه نیز برای آمریکا اهمیت راهبردی یافته است.

حملات ۱۱ سپتامبر نیز همکاری‌های امنیتی–نظامی بین دو طرف را وارد مرحله جدیدی کرد. پس از تحولات امنیتی سال ۲۰۰۱، آمریکا به پایگاه‌ها، مسیرهای لجستیکی و شرکای منطقه‌ای جدیدی در قفقاز و آسیای مرکزی نیاز داشت تا به روسیه و افغانستان نزدیک شود. تقویت روابط با جمهوری آذربایجان به‌عنوان شریک امنیتی مسلمانِ سکولار که روابط آن با اسرائیل به تدریج در حال گسترش بود در این پس زمینه اهمیت یافت و همکاری دو طرف به بهانه حفظ امنیت دریای کاسپین، حمایت لجستیکی از عملیات آمریکا در افغانستان و مشارکت در برنامه‌های ناتو جدی تر شد.

مهار ایران از جبهه شمالی نیز کارکرد دیگر باکو بود که طی این دوره شکل گرفت. از منظر واشنگتن، جمهوری آذربایجان تنها کشور هم‌مرز با ایران است که اکثریت شیعه در آن زندگی می کنند، اما متحد ایران محسوب نمی‌شود، لذا از این کشور می توان برای رصد تحولات شمال ایران، ایجاد موازنه در برابر نفوذ تهران در قفقاز و همکاری اطلاعاتی غیرعلنی استفاده کرد که به‌ویژه در از سال ۲۰۱۰ به بعد جدی تر شد.

استفاده آمریکا از باکو برای رقابت با روسیه هم به خصوص پس از سال ۲۰۰۸ و جنگ روسیه با گرجستان جدی تر شد، زیرا جمهوری آذربایجان از آن زمان برخلاف ارمنستان، کاملاً در اردوگاه روسیه قرار نگرفت و سیاست موازنه‌گرایانه باکو با خواست آمریکا همخوان بود. از همین دوره نقش جمهوری آذربایجان در دور زدن مسیرهای روسی و تضعیف نقش کریدوری و ترانزیتی آن تقویت شد.

همچنین تقویت روابط باکو با اسرائیل، منجر به شکل گیری یک پیوند سه‌جانبه غیررسمی بین آنها با مشارکت آمریکا شد که در آن جمهوری آذربایجان تأمین‌کننده مهم انرژی اسرائیل و شریک اطلاعاتی–نظامی تل‌آویو محسوب می شود. از نگاه آمریکا نیز باکو بخشی از چارچوب امنیتی غیررسمی ضدایرانی را تکمیل می کرد و از همه مهم تر همکاری جمهوری آذربایجان–اسرائیل هزینه سیاسی مستقیمی برای واشنگتن نداشت، اما ایران را تهدید می کرد که برای واشنگتن کمال مطلوب بود.

از دهه ۲۰۱۰ به بعد با کاهش وزن و اهمیت لابی ارمنی در سیاست آمریکا و افزایش اولویت مباحث کریدروی و انرژی برای مهار روسیه، نگاه عمل‌گرایانه‌تر آمریکا به باکو شکل گرفت و شاهد انعطاف بیشتر آمریکا نسبت به مواضع جمهوری آذربایجان پس از جنگ ۲۰۲۰ قراباغ هم بودیم. روابط تجاری در بخش انرژی میان شرکت‌های بزرگ آمریکایی مانند اکسون موبیل با شرکت هایی مانند سوکار جمهوری آذربایجان هم طی همین مدت توسعه یافت.

با توجه به همین تحولات، کنگره آمریکا از سال ۲۰۰۱، اجازه داده است رئیس‌جمهور ایالات متحده مصوبه ۹۰۷ را به‌صورت موقت تعلیق کند. این معافیت‌ها تاکنون هر سال تمدید شده‌اند و در سال ۲۰۲۵ نیز ترامپ این معافیت را اعمال کرد.

دوره سوم و برداشت نتایج

از سال ۲۰۲۲ و با آغاز جنگ اوکراین دوره سوم روابط آمریکا و جمهوری آذربایجان آغاز شده و واشنگتن در حال برداشت میوه‌های شیرین سرمایه گذاری های خود در طول یک دهه است. این جنگ نه‌فقط شدت، بلکه ماهیت و کارکرد روابط دو طرف را تغییر داد و باکو را از یک شریک مفید به یک بازیگر ضروری در برخی حوزه‌ها ارتقا داد.

جنگ اوکراین سه شوک را به طور هم‌زمان به دستگاه سیاست خارجی آمریکا وارد کرد: فروپاشی نظم انرژی اروپا که مبتنی بر صادرات گاز روسیه بود، افزایش ضرورت مهار روسیه در محیط ژئوپلیتیکی اطراف آن و کمبود شرکای قابل اتکا در فضای پساشوروی در نزدیکی این کشور. در این شرایط آذربایجان تنها کشوری بود که هم‌زمان، هم خارج از کنترل روسیه بود، هم مسیرهای انرژی مستقل از روسیه را از مدت‌ها قبل ایجاد کرده بود و هم با غرب، ترکیه و اسرائیل روابط چندبعدی و عمیق برقرار کرده بود و در نهایت حاضر بود بدون پیوستن رسمی به بلوک غرب نقش فعال‌تری را علیه روسیه ایفا کند. به همین دلیل، جنگ اوکراین ارزش استراتژیک پنهان باکو را آشکار و بالفعل کرد.

بنابراین باکو تلاش کرد با جلب همراهی برخی کشورهای آسیای مرکزی، به تنها صادرکننده گاز غیرروسی با زیرساخت آماده به اروپا مبدل شود و از کریدورهای گاز جنوبی (SCP–TANAP–TAP) به همین منظور استفاده کند، ثبات نسبی سیاسی و امنیتی این کشور هم به تحقق این موضوع کمک می کرد. در نتیجه شاهد حمایت آشکار آمریکا از افزایش صادرات گاز جمهوری آذربایجان، تشویق سرمایه‌گذاری غربی در فازهای جدید میدان گازی شاه‌دنیز و تبدیل باکو به بخشی از راه‌حل امنیت انرژی اروپا هستیم.

تحولات ژئوپلتیکی منطقه نیز در این سه سال حائز اهمیت بوده است. جنگ اوکراین باعث شد روسیه تمرکز و منابع خود را از قفقاز خارج کند، اعتبار مسکو به‌عنوان ضامن امنیت قفقاز کاهش یابد و آمریکا هم از این فرصت برای بازتعریف موازنه قدرت در قفقاز و کاهش وابستگی بازیگران منطقه به روسیه استفاده کرد. باکو هم از این شرایط برای تحکیم موقعیت خود در قره باغ، کاهش حضور روس ها و افزایش استقلال راهبردی خود بهره برد. از نگاه واشنگتن، همکاری با جمهوری آذربایجان باعث کاهش موفق نفوذ روسیه بدون درگیری مستقیم با آمریکا و صرف هزینه توسط این کشور شد.

در نتیجه، همکاری‌های دو طرف به سطح عملیاتی غیرعلنی ارتقا یافت. شاید بتوان لایحه‌ای که برای لغو کامل مصوبه ۹۰۷ منتشر شده و مراحل بررسی آن در کنگره آغاز شده را نتیجه و نماد طبیعی این تحولات و پاداش آمریکا به علیف دانست. بر اساس محتوای این لایحه، جمهوری آذربایجان از زمان استقلال شریک قابل اعتماد آمریکا و متحدانش بوده و همکاری آن هم در زمان جنگ و هم زمان صلح اهمیت داشته است. جمهوری آذربایجان متعهد به صلح پایدار در قفقاز جنوبی است و مرزها و تمامیت ارضی با ارمنستان در چارچوب توافق صلح رسمی تعیین شده‌اند، لذا مصوبه مذکور باید حذف شود.

پیامدها برای ایران و راهکارهای پیش رو

تعمیق روابط آمریکا و جمهوری آذربایجان و به‌ویژه لغو کامل مصوبه ۹۰۷ برای ایران صرفاً یک تحول دوجانبه در حوزه نیست، بلکه نشانه یک بازآرایی ژئوپلیتیکی در قفقاز جنوبی و مناطق شمالی ایران است. این پیامدها به شرح زیر است:

۱. پیامدهای ژئوپلیتیکی: مجموعه این تحولات به معنای کاهش عمق راهبردی ایران در شمال کشور است، زیرا لغو مصوبه ۹۰۷ به معنای رفع آخرین مانع حقوقی-سیاسی آمریکا برای کمک مستقیم امنیتی به باکو بوده و باعث افزایش وزن آذربایجان به‌عنوان شریک جدی تر غرب می شود. اما تحول مذکور به افزایش فشار ژئوپلیتیکی به ایران از قفقاز جنوبی و کاهش قدرت مانور ایران در معادلات این منطقه کمک می کند و ایران در این شرایط دیگر یک بازی ساز نبوده و تنها باید خود را با تغییرات تطبیق دهد تا منافعش بیش از این آسیب نبیند.

۲. پیامدهای امنیتی–اطلاعاتی: لغو مصوبه ۹۰۷ به گسترش آموزش، ارسال تجهیزات متنوع نظامی و جاسوسی و همکاری‌های اطلاعاتی آمریکا–باکو منجر شده و تعمیق پیوند سه‌جانبه آمریکا–جمهوری آذربایجان–اسرائیل را در پی دارد. لذا توان رصد و فشار اطلاعاتی غرب و اسرائیل در مرزهای شمالی ایران افزایش یافته و شمال غرب ایران به یک فضای دائماً ناامن مبدل می شود. در این وضعیت و با توجه به وجود کانون های مشابه در دیگر نقاط مرزی ایران هزینه بازدارندگی متقابل افزایش می یابد.

۳. پیامدهای مربوط به انرژی و ترانزیت: با لغو مصوبه ۹۰۷، سرمایه‌گذاری غرب در بخش انرژی جمهوری آذربایجان تسهیل می‌شود، مسیرهای کریدوری غیرایرانی (کریدور گاز جنوبی، ترانزیت قفقازی) تقویت می‌شوند و معنای این تحول برای ایران، تضعیف جایگاه بالقوه کشورمان به‌عنوان قطب بالقوه انرژی و ترانزیت، کاهش جذابیت مسیرهای کریدوری شمال–جنوب ایران در مقایسه با گزینه‌های قفقازی و عقب‌ماندن از نظم انرژی جدید در حال تثبیت در اروپا است.

۴. پیامدهای سیاسی–هویتی: این تحول فشار نرم به ایران را تشدید کرده، اعتمادبه‌نفس منطقه‌ای باکو را بالا می‌برد و زمینه ساز افزایش بهره‌برداری هویتی و رسانه‌ای علیه ایران خواهد شد. در این شرایط، ایران افزایش فشار نرم و روایت‌سازی جدی تر رقیب در محیط پیرامونی خود را حس خواهد کرد و با توجه به گسترش فشار تبلیغاتی قوم گرایانه ضدایرانی مدیریت افکار عمومی در مناطق مرزی ایران پیچیده‌تر خواهد شد.

مجموعه این تحولات بر جایگاه ژئوپلیتیک ایران در قفقاز جنوبی اثر منفی داشته و در صورت عدم واکنش مناسب، قفقاز جنوبی از منطقه نفوذ ایران به منطقه نفوذ غالب غرب، اسرائیل و ترکیه مبدل خواهد شد، ایران به مسیرهای جایگزین کریدوری محدودتر دست پیدا می‌کند و نقش ایران در معماری امنیتی منطقه حاشیه‌ای تر می‌شود.

ایران برای مقابله با این شرایط باید راهبرد خود در منطقه قفقاز را مشخص کند، مسیرهای کریدوری باقیمانده از داخل ایران به روسیه (از طریق دریای کاسپین با بازسازی ناوگان فرسوده کشتی رانی و توسعه مشترک بنادر دو طرف)، ارمنستان (از تبریز تا کاپان) و آذربایجان (راه آهن رشت - آستارا) را تکمیل کند، برنامه اتصال هوشمند با آسیای مرکزی و چین از مسیرهای چندجانبه (ایران-ترکمنستان- قزاقستان - چین) را در دستور کار قرار دهد.

پیشبرد دیپلماسی فعال در قفقاز و نه فقط رویکرد واکنشی و احساسی به بحران ها باید مورد توجه باشد. در بخش انرژی ایران باید برای وابسته نگه داشتن باکو به خود بکوشد. توجه به سوآپ گاز (ایران – ترکمنستان -جمهوری آذربایجان) و ارائه بسته‌های پیشنهادی مشترک انتقال انرژی به همسایگان باید در دستور کار باشد، ادغام شبکه‌های اتصال و صادرات برق نیز باید مورد توجه قرار بگیرد.

در حوزه امنیتی اعلام خطوط قرمز به باکو به طور شفاف و بدون ایجاد تنش باید مورد توجه قرار بگیرد و رفت و آمدهای دیپلماتیک نیز باید بر همین اساس مدیریت و انجام شود تا موید مواضع اعلام شده ایران به باکو باشد. در عین حال، همکاری مرزی، مقابله با قاچاق و کنترل های جدی نیز در دستور کار باشد. تقویت روابط با ارمنستان و افزایش تعاملات اقتصادی و امنیتی با این کشور، گفت‌وگوی ساختارمند با ترکیه درباره قفقاز به خصوص با توجه به ناکامی آن در سوریه در برابر اسرائیل و اتحاد این رژیم با قبرس و یونان و فعال‌سازی دیپلماسی پارلمانی و نخبگانی و علمی در منطقه نیز می تواند موثر باشد.

در نهایت باید به راهکارهای نرم و اجتماعی و فرهنگی نیز توجه کرد. سرمایه‌گذاری در دیپلماسی فرهنگی و اقتصادی در مناطق مرزی و مقابله هوشمندانه با تبلیغات مسموم قومیتی و تجزیه طلبانه در این مناطق با هدف کاهش شکاف‌های داخلی که قابلیت بهره‌برداری بیرونی دارند و روایت‌سازی فعال از نقش تاریخی ایران فرهنگی در اتصال اجزای پراکنده منطقه قفقاز به یکدیگر اهمیتی غیرقابل انکار دارد.

استاد دانشگاه و کارشناس مسائل قفقاز