فقدان استراتژی توسعه صنعتی واحد

به گزارش خبرگزاری مهر، جهان صنعت نوشت: طی چهار دهه اخیر ایران شاهد تدوین چندین سند راهبردی توسعه صنعتی بوده است که هریک با تغییر دولت‌ها و وزیران کنار گذاشته شده‌اند و هیچ‌گاه به مرحله اجرا نرسیده‌اند. نخستین سند راهبردی در سال ۱۳۷۹ طراحی و در سال ۱۳۸۲ رونمایی شد اما به‌دلیل فقدان اولویت‌بندی و نگاه آرمان‌گرایانه به مرحله اجرا نرسید. اسناد مشابه بعدی در سال‌های ۱۳۸۵، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۴ نیز با ضعف‌هایی مانند نبود هماهنگی نهادی، توجه گسترده و غیرمتمرکز به رشته‌های صنعتی و غفلت از صنایع کوچک و فناوری‌های بالا روبه‌رو بودند و هیچ‌یک مسیر اجرایی پایدار را طی نکردند.

مهم‌ترین موانع اجرایی شدن این اسناد شامل نبود انسجام و هماهنگی میان نهادهای متعدد سیاست‌گذار، بی‌ثباتی قوانین و مقررات، کوتاه بودن عمر مدیریت‌ها و نبود ثبات در تصمیم‌گیری‌ها، ضعف در حمایت از تحقیق و توسعه و عدم مشارکت واقعی بخش‌خصوصی در فرآیند طراحی سیاست‌ها بوده است. در شرایط کنونی به‌جای تدوین سند جدید، تمرکز بر اجرای پروژه‌های مشخص با همکاری کشورهای همسو و ایجاد نهاد راهبر متمرکز و قوی، راهکار عملی‌تری برای پیشبرد توسعه صنعتی ارزیابی می‌شود. در این رابطه «جهان‌صنعت» با رضا موسایی، سیاست‌پژوه صنعت و معدن و دبیر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید به گفت‌وگو نشسته است که در ادامه می‌آید.

آیا طی دهه‌های گذشته در ایران استراتژی توسعه صنعتی قابل‌توجهی را تدوین و اجرا کرده‌ایم؟

دولت‌ها برای توسعه در اقتصاد ایران گفتمان مشخصی را دنبال نمی‌کنند. در این راستا برخی سوالات مطرح می‌شود که دولت در چه حدی باید در اقتصاد حضور داشته باشد. آیا دولت باید سرمایه‌گذاری و قیمت‌گذاری انجام دهد یا آن را به خود بازار بسپارد یا نسبت به تسهیلات بانکی دولت باید اولویت‌گذاری داشته باشد؟ این مسائل ما را به نتیجه می‌رساند که کشور ما یک استراتژی توسعه صنعتی واحدی نداشته است که متناسب با تغییر دولت‌ها و وزرای مختلف یک مسیر را به عنوان خط‌مشی به پیش ببرد.

در تاریخچه استراتژی توسعه صنعتی ایران باید یادآور شد که نخستین سند برنامه‌ریزی‌شده این سند در سال ۱۳۷۹ در دولت اصلاحات توسط دکتر جهانگیری به دکتر نیلی و مجموعه دانشکده اقتصاد دانشگاه شریف سپرده شد که در آن زمان این دانشکده به‌تازگی در این دانشگاه تأسیس شده بود. این سند ۹ جلدی در سال ۱۳۸۲ رونمایی و خلاصه آن به صورت یک جلد منتشر شد. این نخستین سند توسعه صنعتی بود و به نوعی یک نوآوری محسوب می‌شد چراکه تا پیش از آن سندی تحت عنوان سند استراتژی توسعه صنعتی در کشور تدوین نشده بود. البته در آن زمان به این سند تدوین‌شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و برخی ارگان‌ها، انتقادات وارد شد که چرا این سند باوجود آنکه وضع اقتصاد را در سطح افقی تبیین کرده اما فاقد اولویت‌بندی است. این سند در حوزه توسعه فناوری و روابط بین‌الملل نیز بسیار نگاه آرمان‌گرایی داشت. هم‌پیوندی با زنجیره ارزش جهانی و ایجاد بخش‌خصوصی رقابت‌پذیر در آن سند اولویت‌گذاری شده بود اما اینکه در کدام رشته به صورت متمرکز فعالیت داشته باشیم، اولویت‌بندی صورت نگرفته بود. به‌دلیل انتقادات بسیاری که در آن زمان به این سند وارد شد، این سند به مرحله اجرایی نرسید. در سال ۱۳۸۵ که دولت جدید بر سرکار آمده بود، سند جدیدی نوشته شد که در واقع بازنویسی همان سند سال ۱۳۸۲ بوده که جهت‌گیری آن برون‌زا بود اما به لحاظ روش علمی از یک روش منظمی برخوردار نبود و جمع‌بندی سند قبلی را داشت. به‌دلیل ضعف‌های این سند مانند مشخص نکردن سازوکار میان وزارتخانه‌ها و صنایع مختلف و برداشت سطحی از فناورانه جهان، این سند نیز به مرحله اجرا نرسید. پس از آن در سال ۱۳۹۲ آقای فاطمی‌امین که معاون طرح و برنامه وزارت صنعت، معدن و تجارت بودند از یک سند راهبردی توسعه صنعتی رونمایی کردند که ۹ راهبرد میانی و چهار راهبرد نهایی داشت و رویکرد نظری آن نهادگرایی و روش آن سامانه‌ای بود اما این سند نیز به‌دلیل ضعف‌هایش به مرحله اجرا نرسید. در این سند بر صنایع مختلفی مانند خودروسازی، نساجی و … تاکید شده بود که برای هریک از آنها نیز مسیری تعریف شده بود ولی در تفصیل این صنایع، مسیر آنها با همدیگر تناقص داشت و چون بیش از حد تفصیلی بود و رویکرد سامانه‌ای داشت در نهایت در مجلس به تصویب نرسید. در سال ۱۳۹۴ در دوران وزارت دکتر نعمت‌زاده یک سند استراتژی توسعه صنعتی رونمایی شد که این سند به راهبردهای کلی بسنده کرده بود. روش علمی این سند رویکرد تطبیقی بود و بر ۲۳ رشته صنعتی اولویت داده بود. یکی از ضعف‌های این سند آن بود که وضعیت اقتصاد ایران در آن تبیین نشده و از صنایع کوچک و متوسط به‌شدت غفلت شده بود و به صنایع با فناوری‌های بالا توجه چندانی نداشت و این در حالی است که کشورهای توسعه‌یافته بیش از پنج صنعت را انتخاب نمی‌کنند و سایر صنایع را وارد می‌کنند. وقتی ما در یک سند ۲۳ رشته صنعتی را انتخاب می‌کنیم، به این معنی است که اولویت‌گذاری صنعتی نداریم. مگر ممکن است که در تمام صنایع دارای مزایا بود؟ این سند نیز با تغییر دولت کنار گذاشته شد. در نهایت اینکه در سال ۱۴۰۰ مقام معظم رهبری در دیدار با فعالان اقتصادی این موضوع را مطرح کردند که باید یک سندی را تدوین کرد که با تغییر دولت‌ها این سند تغییر نکند. به عبارتی یک نقشه راه صنعت برای کشور تدوین شود که نهایی‌سازی این امر به آقای دکتر مخبر سپرده شد که وی به مؤسسه نیاوران (مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی) سپرد که مرحوم عادل‌آذر متولی این امر شد که پس از فوت آقای عادل‌آذر، مدیریت این مؤسسه تغییر کرد. پس از آن نیز شاهد تغییر دولت سیزدهم شدیم و آن سند باوجود نکات مثبت‌اش اجرانشده باقی ماند. تا اینکه در سال ۱۴۰۳ به سبب یکی از بندهای برنامه هفتم توسعه کشور به وزارت صمت ابلاغ شد که سیاست صنعتی تدوین کند که معاونت برنامه‌ریزی و هوشمندسازی این وزارتخانه یک سندی تدوین و مهرماه امسال آن را ابلاغ کرد. یکی از نکات مثبت این سند آن است که برخلاف اسناد گذشته در ابتدای دولت طراحی و رویکردهای سند مشخص شد اما همچنان رویکرد تفصیلی آن تدوین و ابلاغ نشده است.

مهم‌ترین عواملی که سبب اجرایی نشدن این سندهای راهبردی شده‌اند را در چه می‌دانید؟

اسنادی که تاکنون تدوین شده‌اند یکی از باکیفیت‌ترین اسنادی بوده که تدوین کرده‌ایم اما مساله این است که هیچ‌گاه اجرایی نشده‌اند. مهم‌ترین مانع نبود الزامات نهادی در استراتژی‌های توسعه صنعتی است که شامل فقدان انسجام و نبود هماهنگی‌های لازم در میان سازمان‌های توسعه‌ای است. برای مثال آیا زیرمجموعه‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت مانند سازمان توسعه تجارت، ای درو و ایمیدرو در برنامه‌هایی که دنبال می‌کنند لزوماً با همدیگر هماهنگ هستند.

ما در حوزه صنعتی بازیگران متعددی داریم که ضرورتاً با هم هماهنگ نیستند. ما بیش از ۵۰ نهاد در حوزه سیاست صنعتی داریم. برخی دولت‌ها وزارتخانه معاونت اقتصادی داشته و بعضی دولت‌ها این معاونت را برداشته‌اند بنابراین در این حوزه، نهاد راهبر بسیار مهم به‌شمار می‌رود که باید وظایف خود را مشخص کند. این موضوع سبب شده که یک نهاد دولتی در برابر بخش‌خصوصی نداشته باشیم.

در این میان وزارت جهاد کشاورزی یک رویکرد و وزارت صمت یک شیوه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی روش دیگری داشته باشد در حالی که در کشورهای صنعتی، نهاد دولت به‌صورت مستقل و یکپارچه با بخش‌خصوصی و بازار تعامل می‌کند. مانع بعدی حوزه حکمرانی و تنظیم‌گری در توسعه صنعتی است. قوانین و مقررات ناظر ما در بخش تولید غالباً بی‌ثبات و غیرقابل پیش‌بینی شده‌اند. برای نمونه مشاهده می‌کنیم که یک کارآفرین مطالعات بازار خود را در سطح بین‌المللی انجام می‌دهد و بازار صادراتی خودش را می‌یابد اما با یک تصمیم خلق‌الساعه بازار صادراتی کشور از بین می‌رود در حالی که در کشورهای پیشرفته، تولید به قصد صادرات انجام می‌گیرد، در این راستا بسیاری از محصولات چینی را می‌توان مثال زد که هدف آنها از کالاهای اسلامی صادرات به مقصد کشورهای اسلامی است.

رویه‌های اخلالگر در تولید و رشد بنگاه‌ها مانع بعدی به‌شمار می‌رود. محیط کسب‌وکار ما نیز چابکی لازم را نداشته است. این موانع سبب شده که مدیران نگاه روزمره و کوتاه‌مدت داشته باشند. طول عمر مدیریت وزیر و معاونت وزیر به‌صورت متوسط دو سال و طول عمر مدیریت به شش ماه تا یک‌سال رسیده است. وقتی مدیری در این مدت زمان کم، ثبات مدیریتی ندارد، طبیعی است که تنها باید به فکر طی کردن روزمرگی‌ها و بحران‌ها باشد. در دولت شهید رئیسی در زمینه خودرو باوجود دو وزیر، دو رویکرد مختلف وجود داشت، آقای دکتر فاطمی‌امین به‌دنبال خودروی اقتصادی باکیفیت کمتر از ۱۰ هزار دلار و در همان دولت آقای علی‌آبادی به‌دنبال خودروی برقی بود. این تفاوت رویکردها نشان می‌دهد که ما استراتژی مشخصی نداریم و اگر یک زمانی شعار واردات خودروی برقی می‌دادند، دیگر خبری از این شعار نیست. به دلیل ضعف قوانین مالکیت فکری و معنوی واحدهای تولیدی کمتر به سمت تحقیق و توسعه پیش رفته‌اند. هم‌اکنون نیز به‌دلیل جابه‌جایی نرخ تورم و ارز، بنگاه‌دار به فکر سرمایه‌گذاری روی حوزه تحقیق و توسعه نیست. میانگین سرمایه‌گذاری ایران در بخش تحقیق و توسعه نیم درصد، در ترکیه یک‌درصد و در کشوری مانند کره‌جنوبی ۴‌درصد است. در حوزه فناوری و تحقیق و توسعه نیز هریک از وزارتخانه‌ها ساز جداگانه‌ای برای خود کوک کرده‌اند. هیچ‌یک با هم هماهنگ نبوده‌اند. مانع بعدی چالش‌های سیاستگذاری و طراحی استراتژی است. عموماً اهداف و مقاصد توسعه صنعتی ما مشخص نبودند، اگر هم مشخص بودند بسیاری سلیقه‌ای تدوین شده‌اند و در کل این اسناد ضمانت اجرایی مناسبی نداشته‌اند.

در این میان احیای سازمان برنامه‌وبودجه پس از انحلال به قوت قبل خود بازنگشت و رویکرد برنامه‌ای بودن خودش را از دست داد و طبیعی بود که بودجه‌ای به برنامه توسعه داده نشود. ما اگر بخواهیم بودجه‌ای به توسعه بدهیم باید این اقدام متناسب با برنامه باشد که این بودجه در کجا هزینه می‌شود. مانع بعدی در راستای موانع سرمایه‌گذاری و تأمین مالی است. در کشور ۶۰ هزار پروژه نیمه‌تمام صنعتی در کشور داریم. اگر برای این پروژه‌های نیمه‌تمام برنامه وجود نداشته باشد باید به این موضوع اذعان داشت که دیگر سندی برای توسعه صنعتی نداریم.

محصولات صادراتی ما نیز تنوع و پیچیدگی کمتری داشته‌اند. عدم تنوع محصولات صادراتی یکی دیگر از موانع توسعه صنعتی به‌شمار می‌رود که ذیل بازار محصولات قرار می‌گیرد. از سوی دیگر تولیدات ما صرف به مقیاس نیستند. علاوه‌براین باوجود تحریم‌ها در زمینه تعامل با کشورهای همسو نیز ضعیف عمل کرده‌ایم. در این راستا یک قرارداد ۲۵ ساله با چین داشتیم که چندان مشخص نیست یا تعاملاتی با روسیه داشته‌ایم اما چندان هدفمند نبوده است. ما در این زمینه چابک عمل نکرده‌ایم و هدف مشخصی دنبال نکرده‌ایم.

آیا نمی‌توان موضوع توسعه صنعت را به یک نهاد فرادولتی واگذار کرد؟

کره‌جنوبی و ژاپن مسیر متفاوتی برای توسعه خود ایجاد کردند. در کره‌جنوبی نهاد راهبری تحت مدیریت ژنرال پارک تأسیس شد تا مسیر توسعه صنعتی را طی کند. در آن زمان برخی خودروسازان در این کشور ورشکسته شدند اما در کشور ما کسی جرأت ندارد که اعلام ورشکستگی کند در حالی که در سیاست صنعت اصطلاحی مطرح است که سیاست صنعتی، لزوماً انتخاب برندگان نیست، انتخابات بازندگان نیز است. کره‌جنوبی در دو حوزه سرمایه‌گذاری انجام می‌دهد؛ در حوزه لوزام خانگی برندهای مطرح ال‌جی و سامسونگ و در حوزه خودرو هیوندا و کیاموتورز را دارد. در ایران ۳۰ شرکت یخچال‌ساز فعالیت دارند. به‌مراتب شرکت‌های خودروسازی بسیاری داریم. یا وزارت صنعت در ژاپن این مسیر صنعتی شدن را برعهده می‌گیرد. اگر بخواهیم سندی برای توسعه تدوین کنیم باید هماهنگی لازم بین وزارت صنعت و اقتصاد و بانک مرکزی ما دیده شود. متولی صنعتی در کشور باید دولت و وزارتخانه قوی داشته باشد که این موضوع را راهبری کند. یا اینکه دنبال برنامه‌نویسی صنعتی نرویم بلکه ۱۰پ روژه را انتخاب کنیم که نقش وزارتخانه‌ها و ستاد اجرایی و نهادهای عمومی در آن دیده شود چراکه کشور ما درگیر روزمره و عبور از بحران‌های مختلف است. رخدادهای مختلفی به‌وجود می‌آید که این فرصت را به ما نمی‌دهد که یک سند مشخص را از طریق یک اندیشکده تدوین کنیم که این یک نگاه آرمانگرایانه برای صنعت است. ظرفیت ما در بسیاری کشورها مشخص است. برای نمونه ۵‌درصد معادن مس جهان را در اختیار داریم و رتبه پنجم جهان را به خود اختصاص داده‌ایم اما به لحاظ فرآوری در رتبه چهاردهم جهان ایستاده‌ایم، چرا در زمینه تولید مس ضعیف عمل کرده‌ایم، به‌جای آن روی فولاد متمرکز شده‌ایم که در این راستا مزیت‌های ما همچون سنگ‌آهن و گاز به عنوان یک مزیت خدادادی رو به کاهش هستند. هرچند باید این موضوع را نیز در نظر گرفت که تقاضای فولاد در جهان رو به کاهش است. در این زمینه باید از هم‌اکنون به فکر سیاست‌های خود تا پنج سال آینده در حوزه معدن باشیم.

در اسناد تعریف شده چرا به بخش‌خصوصی بها داده نشده است؟

چه اصولگرا، چه اصلاح‌طلب همواره نگاه پسینی به بخش‌خصوصی داشته است، بدین معنا که دولت پشت‌درهای بسته و بدون حضور بخش‌خصوصی سیاست‌های خود را تدوین می‌کند. این اسناد نیز جدا از بخش اجرایی کشور بوده است. طی سال‌های گذشته همواره این اسناد تدوین شده و سپس نظر بخش‌خصوصی و اتاق بازرگانی به‌عنوان نهاد این بخش خواستار شده‌اند در حالی که وقتی یک سند تدوین می‌شود باید همگی در تدوین آن اعمال نظر داشته باشند.

در ایران نسبت به برنامه‌های توسعه‌ای در سایر کشورها چه خلأهایی وجود دارد؟

باید به این موضوع توجه داشته باشیم که هر کشوری مدل توسعه‌ای خودش را دارد. ایران به‌هیچ عنوان ظرفیت پایینی ندارد اما ۱۱ میلیارد دلار صادرات داریم که به صنایعی با سطح متوسط اختصاص دارد. اگر سیاستگذاری درستی انجام گیرد، می‌توانیم به این کشورها خود را نزدیک کنیم. به تازگی نیز یک آماری سازمان توسعه صنعتی ملل متحد (یونیدو) اعلام کرده که وضعیت صنعتی ایران در جهان در جایگاه ۳۴ قرار دارد. این موضوع نشان می‌دهد که صنایع در ایران رشد کرده است. استان‌های شمال‌غربی در حوزه قطعه‌سازی و استان‌های مرکزی در زمینه فولادسازی پیشرو شده‌اند. ظرفیت‌های مثبتی در کشور ایجاد شده اما باید در نظر داشته باشیم که مدل توسعه ایران متفاوت از کشورهای دیگر است. کشور ما یک کشور منبع‌محور بوده و مدل‌های توسعه‌ای را باید بر این اساس برای آن تعریف کرد و این در حالی است که مدل کشورهای چینی و ژاپنی کارمحور است. البته این چالش کشورهای نفتی است که دنبال ارزش‌افزوده نرفته‌اند.

آیا تدوین اسناد جدید توسعه صنعتی را ضرورت می‌دانید؟

در این برهه اقتصادی حساس کشور نوشتن سند جدید ضرورت ندارد. باید با توجه فناوری روز چند پروژه را با همکاری کشورهای همسو به پیش برد. برای نمونه خودروی برقی را با کشور روسیه جلو ببریم. در حوزه کشاورزی و غذایی با روسیه قابلیت داریم. در حوزه معدنی نیز می‌توانیم با چین پیش برویم. معتقد هستم هم‌اکنون تدوین استراتژی مناسب ما نیست و باید چند پروژه را با نهاد راهبر آن جلو ببریم و در این راستا وزارتخانه‌های مربوطه آن را پیگیری کنند.