وقتی معلوم نباشد یک قطعه زمین دقیقاً چه حدودی دارد، مالکیت آن خصوصی، ملی، دولتی یا عمومی است، چه کاربری مجازی دارد، چه محدودیتهایی بر آن حاکم است و چه مجوزهایی برای آن صادر شده، زمین به بستری برای ابهام، تعارض و فساد تبدیل میشود. در چنین وضعیتی، حتی قانون خوب نیز در مرحله اجرا گرفتار پراکندگی اطلاعات، استعلامهای طولانی، پاسخهای متناقض و تصمیمهای غیرقابل رهگیری میشود.
راهحل موثر، صرفا برخورد قضایی پس از وقوع تخلف نیست. پیشگیری از زمینخواری نیازمند یک تحول نهادی و فناورانه است: هر قطعه زمین باید شناسنامه ملی، دیجیتال، قابل رهگیری و متصل به سامانههای رسمی کشور داشته باشد.
زمینخواری از ابهام آغاز میشود
تصور عمومی این است که زمینخواری همیشه با جعل، تبانی یا تصرف آشکار شروع میشود؛ اما در بسیاری از موارد، نقطه آغاز آن ابهام دادهای و اداری است. ابهام در مرز اراضی ملی و مستثنیات، نبود نقشه دقیق، عدم اتصال سامانههای ثبتی و منابع طبیعی، صدور مجوزهای پراکنده، تاخیر در پاسخ استعلامها و نبود امکان نظارت عمومی بر روند تصمیمگیری، محیطی ایجاد میکند که در آن تخلف کمهزینه و کشف آن دشوار میشود.
بنابراین، هرجا زمین بیشناسنامه باشد، فساد شناسنامه پیدا میکند. اگر یک قطعه زمین در سامانههای مختلف با اطلاعات متفاوت شناخته شود، اگر یک دستگاه مالکیت را به شکلی ببیند و دستگاه دیگر کاربری را به شکل دیگر تفسیر کند، اگر مردم، کشاورزان، سرمایهگذاران و حتی نهادهای نظارتی برای فهم وضعیت حقوقی یک زمین مجبور به مراجعه به چندین مرجع باشند، نتیجه چیزی جز بیاعتمادی، اطاله اداری و افزایش رانت اطلاعاتی نخواهد بود.
پنجره واحد مدیریت زمین؛ ظرفیت بزرگ، اجرای ناتمام
ایجاد «پنجره واحد مدیریت زمین» گامی مهم در مسیر اصلاح حکمرانی زمین است. طبق ضوابط اجرایی سامانه پنجره واحد مدیریت زمین، مصوب 24 خرداد 1401 هیئت وزیران، این سامانه باید درگاه یکپارچه ارائه خدمات حوزه زمین و ساختمان باشد. فلسفه چنین سامانهای روشن است: متقاضی بهجای مراجعه به چندین نهاد، درخواست خود را در یک مسیر شفاف ثبت کند و دستگاههای مسئول نیز پاسخهای خود را برخط، زماندار و قابل رهگیری ارائه دهند.
اما مسئله اصلی این است که این سامانه نباید فقط «درگاه ثبت درخواست» باشد؛ بلکه باید به زیرساخت ملی حکمرانی زمین تبدیل شود. درگاه ثبت درخواست، صرفا فرآیند اداری را الکترونیکی میکند؛ اما زیرساخت حکمرانی زمین، تصمیمگیری را شفاف، دادهمحور، قابل نظارت و قابل ارزیابی میسازد.
گزارشهای نظارتی مرکز پژوهشهای مجلس نیز نشان میدهد که چالش اصلی در این مسیر، نه فقدان کامل قانون، بلکه اتصال ناکامل دستگاهها، محدود بودن خدمات قابل دسترس، ضعف تبادل داده و نبود ضمانت اجرای کافی برای ترک فعل نهادی است. بنابراین، مسئله امروز کشور این نیست که سامانهای به نام پنجره واحد وجود دارد یا نه؛ مسئله این است که آیا این سامانه واقعاً توانسته حلقههای پنهان تصمیمگیری درباره زمین را شفاف کند یا خیر.
شناسنامه ملی زمین یعنی چه؟
شناسنامه ملی زمین یعنی برای هر قطعه زمین، یک شناسه یکتای ملی تعریف شود که همه دستگاهها موظف باشند همان شناسه را مبنای تصمیم، استعلام، مجوز، معامله و نظارت قرار دهند.
این شناسنامه باید شامل اطلاعات اصلی موقعیت و حدود دقیق زمین بر پایه نقشه حدنگاری؛ وضعیت مالکیت؛ خصوصی، ملی، دولتی، عمومی یا وقفی؛ نوع کاربری مجاز؛ زراعی، باغی، مسکونی، صنعتی، منابع طبیعی یا سایر موارد؛ محدودیتها و حریمهای قانونی؛ سوابق تغییر کاربری و مجوزهای صادرشده؛ دستگاههای تصمیمگیر و زمان هر استعلام؛ سوابق تعارضات، دعاوی یا ممنوعیتهای مرتبط، در حدود مجاز قانونی باشد.
چنین شناسنامهای میتواند حلقه اتصال میان قانون جامع حدنگار کشور، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، قانون الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و پنجره واحد مدیریت زمین باشد.
استفاده از تکنولوژی برای مقابله با تخلف
یکی از مهمترین نقاط آسیب در حکمرانی زمین، فرآیند تغییر کاربری است. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، مصوب ۱۳۷۴ با اصلاحات ۱۳۸۵، تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغی را تابع تشخیص ضرورت و فرآیند قانونی کرده است. اما اجرای موثر این قانون زمانی ممکن است که سامانههای مرتبط به هم متصل باشند، کشور میتواند به سمت قفل سیستمی تغییر کاربری حرکت کند.
به این ترتیب سامانه فقط ثبتکننده درخواست نیست؛ بلکه خود به مانع هوشمند تخلف تبدیل میشود. اگر زمینی زراعی است، اگر در محدوده منابع طبیعی قرار دارد، اگر حریم قانونی دارد یا اگر مالکیت آن دچار تعارض است، سامانه نباید اجازه عبور پرونده به مرحله صدور مجوز را بدهد.
همچنین میتوان در عصر فناوری پنجره واحد مدیریت زمین را به سامانههای پایش ماهوارهای متصل کرد تا هر تغییر فیزیکی در زمین با مجوزهای ثبتشده تطبیق داده شود. به این ترتیب به جای آنکه سالها بعد از تخلف، پرونده قضایی تشکیل شود، تخلف در همان مراحل اولیه قابل شناسایی خواهد بود.
چند پیشنهاد
برای تبدیل پنجره واحد مدیریت زمین به زیرساخت واقعی شفافیت، چند اقدام ضروری است: نخست، ایجاد شناسه یکتای ملی برای هر قطعه زمین؛ بهگونهای که هیچ پروندهای بدون شناسه یکتا وارد فرآیند مجوزدهی نشود. دوم، اتصال کامل کاداستر، ثبت معاملات و پنجره واحد؛ زیرا دادههای ثبتی، نقشههای حدنگاری، مجوزهای تغییر کاربری و اطلاعات مربوط به اراضی ملی باید در یک معماری یکپارچه تبادل شوند.
سوم، راهاندازی نقشه عمومی حقوق اراضی؛ نقشهای که وضعیت حقوقی، کاربری و محدودیتهای عمومی زمین را نمایش دهد، اما اطلاعات شخصی مالکان را منتشر نکند. چهارم، ممنوعیت صدور مجوز خارج از سامانه؛ هر مجوز مربوط به تغییر کاربری، ساختوساز، تفکیک، قطعهبندی یا بهرهبرداری از زمین باید فقط از مسیر سامانه و با ثبت کامل سوابق صادر شود.
پنجم، تعیین ضمانت اجرا برای دستگاههای متخلف؛ اگر دستگاهی داده خود را متصل نکند یا در مهلت مقرر پاسخ ندهد، باید مسئولیت اداری و نظارتی مشخص داشته باشد. ششم، پایش هوشمند تغییرات زمین؛ تصاویر ماهوارهای و هوش مصنوعی باید برای شناسایی تغییرات غیرمجاز زمین به کار گرفته شوند. هفتم، انتشار گزارشهای فصلی عملکرد؛ گزارشهای آماری پنجره واحد باید بهصورت فصلی منتشر شود تا مردم، رسانهها و نهادهای نظارتی بتوانند روندها را ارزیابی کنند.
*اصغر سپهوند: رئیس اداره منابع طبیعی و آبخیزداری ورامین و قرچک
