تکالیف بلاتکلیف

● بررسی قوانین و آیین نامه های مرتبط با گازسوز کردن خودروها
پاره یی از تصمیم گیری ها و اتخاذ سیاست ها در سطح کلان می تواند تبعات و آثار جبران ناپذیری برای بخش های مختلف و گروه های اجتماعی و اقتصادی به ارمغان آورد به همین دلیل در کنار و به موازات ارکان سیاستگذار دولت (به معنای عام آن) نهادهای نظارتی اعم از قوه قضائیه، سازمان های مردمی یا رسانه ها با تکیه بر مجموعه «قوانین بازدارنده» عملکرد تصمیم گیرندگان یا آثار سوءاحتمالی یک سیاست خاص را پی گرفته و در مواقع لزوم از جمله بروز نشانه هایی از «تهدید منافع ملی» یا به خطر افتادن جان و مال شهروندان و تضییع حقوق مردم دست به اقداماتی برای محدود کردن دولت و کنترل دامنه بحران می زنند. در این روزها دولت نهم در یک اقدام ناگهانی و بدون توجه به الزامات قانونی برای اجرای سیاست تغییر سوخت خودروها ضمن سوق دادن حجم بزرگی از درآمدهای ارزی به سمت این طرح، فارغ از نگاه کارشناسی نهادهای متولی مانند سازمان حفاظت از محیط زیست (که خود زیرمجموعه دولت به شمار می رود) اصولی از قانون اساسی همچون اصل ۵۰ و مواد متعددی از برنامه های توسعه را نقض کرده است.
سیاست های تغییر سوخت یا تعیین سوخت جایگزین و جابه جایی در سبد انرژی مصرفی و تغییر درصد سوخت های در دسترس برای برآورده کردن نیاز بخش های مختلف کشور از جمله اختیارات بالاترین مقام اجرایی بسیاری از کشورها است و در ایران نیز از سال های دور این سیاست در دستور کار دولت ها قرار داشته است و به طور جدی از اوایل دهه ۱۳۵۰ به آن پرداخته شد. در آن سال ها با در نظر گرفتن وفور منابع گاز طبیعی و ارزان بودن دستیابی به این ماده ارزشمند جایگزینی آن با سوخت های رایج در صنایع، مصارف خانگی و خودروها مورد مطالعه قرار گرفت و در پاره یی از اوقات با اجرای طرح های پایلوت به سمت اجرایی شدن سوق پیدا کرد که از آن جمله می توان به پروژه های گازرسانی به منازل مسکونی در جنوب شهر تهران یا پروژه گازسوز کردن خودروها در شهر شیراز اشاره کرد. در کنار این برنامه ها و طرح های آزمایشی «آیین نامه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب تیرماه ۱۳۵۴» با مجموعه مواد و تبصره های خود سمت و سوی سیاست های تغییر سوخت را جهت دهی می کرد. ماده سوم این آیین نامه می گوید؛«انواع سوخت های مجاز و شرایط و ضوابط مصرف آن توسط سازمان (محیط زیست) با همکاری شرکت ملی نفت ایران و وزارت نیرو تعیین و پس از تصویب شورای عالی به مرحله اجرا گذارده خواهد شد.» این آیین نامه ۳۸ ماده یی به استناد ماده ۱۰ قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست تدوین شده بود که به استناد آن تهیه و تنظیم ضوابط، مقررات، فهرست ها، استانداردها و مشخصات انواع کارخانه ها و واحدهای تولیدی، محصولات انرژی بر (مانند خودرو) یا شرکت های واردکننده این تجهیزات و همچنین بر اساس ماده ۳۸ آن آیین نامه تمام وزارتخانه ها و سازمان های دولتی برای ایجاد هرگونه شهر، شهرک و مجتمع های صنعتی ملزم به اخذ تایید از سازمان مذکور بوده اند و در صورت تخلف و اعلام شکایت از سوی سازمان، دادستان حوزه قضایی مربوطه ملزم به اجرای مفاد درخواست سازمان بوده است.
● برنامه های توسعه
پس از پیروزی انقلاب و گذر از جنگ هشت ساله بار دیگر سیاست تغییر سوخت و بهره گرفتن از گاز طبیعی به یکی از دلمشغولی های سیاستگذاران بدل شد زیرا این ماده که با کمترین سرمایه گذاری می توانست در دسترس باشد به علت هزینه بالا برای صادرات و انتقال به کشور مقصد و همچنین کمبود تقاضا برای آن در بازارهای جهانی به ماده یی زائد در صنایع نفتی بدل شده و در بسیاری از مواقع سوزانده می شد و به همین دلیل تفکر جایگزینی آن با نفت سفید، گازوئیل و سرانجام «بنزین» در دستور کار دولت قرار گرفت. گذشته از برنامه اول توسعه که بیشتر از آنکه رنگ و روی برنامه یی داشته باشد در هیبت یک «بیانیه» صرف تدوین شده بود، از برنامه دوم توسعه
(۱۳۷۸- ۱۳۷۴) گازسوز و دوگانه سوز کردن خودروها به طور جدی وارد ادبیات اقتصادی و توسعه یی کشور شد. بند «ب» تبصره ۸۲ این برنامه دولت را مکلف کرد که در طی سال های اجرای برنامه نسبت به کاهش میزان آلودگی شهرهای تهران، مشهد، تبریز، اراک، شیراز و اصفهان در حد استاندارد سازمان بهداشت جهانی اقدام کند. آیین نامه اجرایی این تبصره در اردیبهشت ماه سال ۱۳۷۶ به تصویب رسید و در ماده ۱۱ دستگاه های اجرایی، نیروهای نظامی و انتظامی موظف به گازسوز یا دوگانه سوز کردن خودروهای خود شده و در تبصره یک این ماده دولت موظف به ارائه تسهیلات به بخش خصوصی در مورد گازسوز یا دوگانه سوز کردن وسایط نقلیه شد. در تبصره سه این ماده از آیین نامه مذکور آمده است؛«وزارتخانه های نفت، صنایع و شهرداری تهران با برنامه زمانبندی شده و با به کارگیری تمامی امکانات و منابع موجود نسبت به گازسوز یا دوگانه سوز کردن وسایط نقلیه موتوری تمامی متقاضیان اقدام می نمایند.»
این آیین نامه و مواد و تبصره های آن به دنبال تصویب قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا در اردیبهشت ماه سال ۱۳۷۴ که براساس ماده ۹ آن وزارت صنایع موظف شده بود که سیاست ها و برنامه های تولیدی واحدها و شرکت های تابعه تولید وسایط نقلیه موتوری خود را به نحوی تنظیم کند که طراحی و ساخت اتومبیل ها به گونه یی باشد که امکان استفاده از گاز را داشته باشند، به مرحله اجرا درآمد. همراه با این تکالیف که برآمده از برنامه دوم توسعه بود قوانین و تبصره های بازدارنده یی در کنار اصل ۵۰ قانون اساسی به حمایت و حفاظت از محیط زیست می پرداخت. در تبصره ۸۲ ضمن تاکید بر اینکه در طول اجرای برنامه دوم کلیه فعالیت های اقتصادی و اجتماعی باید با رعایت ملاحظات زیست محیطی صورت گیرد، آمده است؛«طرح ها و پروژه های بزرگ تولیدی و خدماتی باید قبل از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امکان سنجی و مکان یابی براساس الگوهای مصوب شورای عالی حفاظت از محیط زیست مورد ارزیابی قرار گیرد.» و در بند دو این تبصره تاکید شده است؛«انجام هرگونه فعالیت صنعتی و معدنی باید با درنظر گرفتن اهداف توسعه پایدار در چارچوب ضوابط و استانداردهای زیست محیطی باشد.» و در بند پایانی این بخش از تبصره ۸۲ آمده است؛«استفاده از انرژی در کشور باید از طریق تجدیدنظر در الگوی مصرف و کاهش آلودگی سوخت ها صورت گیرد.»
در طول اجرای برنامه توسعه دوم اقدامی عملی برای تغییر سوخت خودروها در دستور کار دولت قرار نگرفته بود و تنها برنامه هایی محدود برای استفاده از سوخت LPG و CNG به مرحله اجرا درآمد که خوشبختانه به دلیل کمبود گاز مایع در کشور، پروژه LPG در نیمه راه و پیش از آنکه گسترش میلیونی پیدا کند به محاق فراموشی سپرده شد. حدود ۱۰۰ هزار دستگاه خودروی سواری تجهیز شده به سیستم دوگانه سوز مشکلات فراوانی را برای دارندگان خود به وجود آوردند و آنها در مراجع نظارتی همچون سازمان بازرسی کل کشور اقدام به طرح شکایت کردند اما هیچ یک از ارگان های دخیل در این ماجرا همچون وزارت نفت، صنایع، کشور یا سازمان حفاظت از محیط زیست تبعات زیانبار اقتصادی و زیست محیطی این پروژه و تخطی از اصول بدیهی برنامه دوم توسعه همچون تبصره ۸۲ و الزام «ارزیابی زیست محیطی» اجرای پروژه های بزرگ را بر گردن نگرفت.
● گزینش قوانین
با ابلاغ برنامه سوم توسعه که نشان دهنده خط مشی عمومی نظام اجرایی کشور در طی سال های ۱۳۸۴-۱۳۷۹ بود بار دیگر بحث دوگانه سوز کردن خودروها و استفاده از گاز به عنوان سوخت جایگزین بنزین و گازوئیل توالی خود را در نظام برنامه ریزی کشور حفظ کرد. در ماده ۱۰۴ بند «د» که همان تبصره ۸۲ از قانون برنامه دوم توسعه بود، بار دیگر بر الزام دولت در کاهش آلودگی هوای هفت شهر بزرگ کشور تاکید شده و آیین نامه اجرایی تبصره ۸۲ نیز به عنوان آیین نامه اجرایی ماده ۱۰۴ تصویب شد.
در این دوره پنج ساله استراتژی استفاده از گاز دستخوش تغییرات اساسی شد و با تاسیس سازمان بهینه سازی مصرف سوخت، برنامه استفاده از LPG به طور کلی از گردونه خارج و سوخت گاز طبیعی فشرده یا همان CNG سوخت مورد نظر برای تمامی خودروها در نظر گرفته شد. دلیل این امر نیز گذشته از کمبود LPG در سطح کشور به اجرای نادرست گازسوز کردن خودروها یا به تعبیر بهتر برنامه سرتا پا اشتباه «دوگانه سوز» کردن موتورهای بنزینی بدون توجه به ساختار طراحی موتور گازسوز بر پایه سوخت گاز مایع بازمی گشت، اما متولیان امر بدون توجه به مشکلات اساسی تغییر سوخت یک خودرو، گسترش استفاده از CNG را سر لوحه برنامه های خود قرار دادند. تصمیم گیرندگان آن روزها (همچون امروزیان) تصور می کردند که «چون نمی توانیم گاز طبیعی را صادر کنیم آن را در خودروها به عنوان سوخت می سوزانیم و نفت را صادر می کنیم.»
با وجود آنکه ماده ۱۰۵ برنامه سوم توسعه بر ارزیابی زیست محیطی کلیه طرح ها و پروژه های بزرگ پیش از اجرایی شدن تاکید داشت، اما در عمل دولت و سازمان برنامه و بودجه (و سپس مدیریت و برنامه ریزی) بدون توجه به الزام قانونی ماده ۱۰۵ به تزریق دلارهای نفتی برای اجرایی شدن پروژه استفاده از گاز طبیعی فشرده اصرار داشت و سه روش متفاوت برای تحقق اهداف خود در پیش گرفت که این روش تاکنون نیز در دستور کار قرار دارد.
روش نخست برای گازسوز کردن خودروها تبدیل کارگاهی خودروهای در حال تردد از بنزین به گازسوز بود. براساس این روش کارگاه هایی با نصب تجهیزات دوگانه سوز اقدام به تغییر سوخت خودروهای ناوگان حمل ونقل می کردند. مشکل اساسی این روش در فرسوده بودن خودروهای هدف بود؛ خودروهایی که در حالت «صفر کیلومتر» بودن قابلیت استفاده از گاز را به عنوان سوخت جانشین نداشتند در اقدامی غیرعلمی و تنها به صرف نصب تجهیزاتی، با عنوان دوگانه سوز به ناوگان حمل ونقل می پیوستند. در روش دوم خطوط تولید خودروسازان مدنظر قرار گرفت و طبق این برنامه خودروهای بنزین سوز (یا گازوئیل سوز) در کارخانه ها با نصب تجهیزات به خودروهای دوگانه سوز تبدیل می شدند. در روش تبدیل کارخانه یی نیز به دلیل اینکه خودرو براساس سوخت گاز طراحی نشده بود مشکلات کماکان پابرجا و تبعات آن مشهود و بارز بود.
روش سوم طراحی موتور پایه گاز سوز و تولید انبوه آن برای استفاده در خطوط تولید کارخانه های خودروسازی معرفی شد. این روش را می توان کمی معقول تر از دو روش دیگر به شمار آورد زیرا یک موتور براساس خصوصیات سوخت مصرفی طراحی و محاسبه می شد و می توانست بخشی از تبعات زیانبار گازسوز کردن خودروها را کاهش دهد اما به دلیل آنکه یک خودروی گازسوز مجموعه یی از قطعات به هم پیوسته از جمله موتور، سیستم انتقال قدرت، اکسل و سیستم تعلیق مناسب است که روی شاسی و اتاق طراحی شده برای خودروی گازسوز قرار گرفته و «جانمایی» صحیح و اصولی مخزن سوخت (از بعد ایمنی در تصادفات) در آن نقش اساسی بر عهده دارد، پس در نتیجه تنها طراحی و تولید یک موتور گازسوز نمی تواند نویدبخش رسیدن به خودرویی استاندارد بر پایه سوخت گاز باشد. به هر حال استفاده از سوخت CNG با عنایت به سه روش مذکور مهمترین برنامه دولت برای گسترش برنامه تغییر سوخت تا سال ۱۳۸۴ و پایان برنامه سوم توسعه به شمار می رفت که در تناقض آشکار با ماده ۱۰۵ این برنامه و اصل پنجاهم قانون اساسی بود.
● دولتی دیگر
آغاز برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸-۱۳۸۴) همزمان با تغییر و تحولاتی در دولت و مجلس ایران بود و به نظر می رسید قانون برنامه توسعه چهارم که در مجلس هفتم به تصویب رسیده بود توسط دولت همسوی آن با توجه به وفور درآمدهای نفتی به راحتی به مرحله اجرا درآید. در این قانون برای اولین بار و به طور مستقیم بحث تولید خودروهای دوگانه سوز و الزام دولت برای توسعه عرضه گاز طبیعی فشرده به عنوان سوخت خودروها در مواد سه و ۲۲ مطرح شد. البته ماده ۶۲ جانشین تبصره ۸۲ برنامه دوم و ماده ۱۰۴ برنامه سوم شده و تنها تغییر آن اضافه شدن یک شهر به مجموع هفت شهری بود که دولت ملزم به کاهش آلودگی هوای آنها شده بود و بر اساس آیین نامه اجرایی آن استفاده از خودروهای دوگانه سوز یکی از مهمترین اقدامات دولت برای جایگزین کردن CNG با سایر سوخت های متداول در خودروها به شمار می رفت. به عبارتی براساس مواد سه و ۶۲ دولت ملزم شد برای کاهش رشد مصرف بنزین (و گازوئیل) و بهبود شرایط زیست محیطی هشت شهر بزرگ کشور زمینه گسترش CNG را فراهم آورد و دولت نیز با استناد به همین مواد سیل کمک های بلاعوض خود را به سمت خودروسازان روانه کرد، هر چند که ماده ۷۱ برنامه چهارم (که همان ماده ۱۰۵ تنفیذی از برنامه سوم بود) به عنوان یک الزام اساسی دولت را مکلف می کرد که «کلیه طرح ها و پروژه های بزرگ تولیدی و خدماتی باید پیش از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امکان سنجی و مکان سنجی، براساس ضوابط پیشنهادی شورای عالی حفاظت محیط زیست و مصوب هیات وزیران مورد ارزیابی زیست محیطی قرار گیرند.» اما دولت بی توجه به این الزام و بدون ارائه اسنادی مبتنی بر ارزیابی زیست محیطی گازسوز و دوگانه سوز کردن خودروها از آغاز سال ۱۳۸۵ با ارائه تبصره ۱۳ قانون بودجه شتابی دوچندان به این پروژه داد.
در ماده سه از تبصره ۱۳ کلیه دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۱۶۰ قانون برنامه چهارم موظف به ارائه وجوه مورد نیاز برای خرید خودروهای دوگانه سوز به وزارت کشور شده و این وزارتخانه موظف به تامین و خریداری این خودروها شد. در ماده چهار این تبصره اعتباری برای پرداخت سود تسهیلات بانکی خرید ۳۰ هزار دستگاه تاکسی دوگانه سوز، ۱۵ هزار دستگاه ون و ۱۲ هزار و پانصد دستگاه مینی بوس در اختیار وزارت کشور قرار می گرفت.
براساس ماده پنج تبصره ۱۳ اعتبار دیگری در اختیار وزارت کشور قرار می گرفت تا بتواند هفت درصد از سود تسهیلات بانکی برای خروج ۲۵۰ هزار دستگاه خودروی فرسوده و جایگزینی آن با خودروهای دوگانه سوز را بپردازد. ماده هفت این تبصره ۲۵۰۰ میلیارد ریال در اختیار وزارت نفت قرار داد تا در ازای تولید هر دستگاه خودروی دوگانه سوز یا تبدیل هر دستگاه خودروی بنزینی به دوگانه سوز تا مبلغ هفت میلیون ریال و برای ۴۰۰ هزار خودرو به صورت «کمک بلاعوض» در اختیار خودروسازان و کارگاه های مجاز قرار دهد. در تبصره یک این ماده شرکت ملی نفت موظف به پرداخت بخشی از هزینه های تبدیل کارگاهی و کارخانه یی خودروهای بنزینی به دوگانه سوز شده و نیز باید هزینه گازسوز کردن اتوبوس های درون شهری را براساس تبصره دو از ماده سه قانون برنامه چهارم و همچنین مصوبات شورای اقتصاد بپردازد.
در تبصره دو این ماده نیز شرکت ملی نفت موظف به تامین منابع مالی (کمک بلاعوض) و تجهیزات برای تبدیل ۱۲۰ هزار دستگاه خودروی بنزینی موجود به دوگانه سوز شد. از سوی دیگر در ماده ۱۱ وزارت صنایع و معادن موظف به اقدام برای تولید موتور پایه گازسوز شد و اعتباری تا مبلغ هفت میلیارد ریال به عنوان «کمک بلاعوض» برای پرداخت سود تسهیلات این پروژه در اختیار وزارت کشور قرار گرفت.
در ماده ۱۲ وزارت نفت موظف شد ۱۵۶ میلیارد ریال «کمک بلاعوض» به ازای هر خودروی گازسوز جایگزین تاکسی فرسوده بپردازد.
● نتیجه گیری
همان گونه که پیش تر گفته شد در قانون برنامه چهارم توسعه می توان به چهار ماده مرتبط با بحث گازسوزها اشاره کرد. به عبارتی مواد سه، ۲۲ و ۶۲ «تسهیل کننده» گازسوز کردن خودروها و ماده ۷۱ «ناظر» بر آن به شمار می رفت، اما دولت در تبصره ۱۳ فارغ از ماده ۷۱، تنها به ماده سه و ۲۲ قانون برنامه چهارم (در بند هفت از تبصره ۱۳) و ماده ۶۲ (در بند ۱۳ از تبصره ۱۳) اشاره کرده و این در حالی است که ماده ۷۱ به دلیل ملزم کردن دولت (و شرکت ها) در ارائه ارزیابی زیست محیطی در مرحله امکان سنجی و پیش از شروع طرح ها و پروژه های بزرگ مقدم بر دیگر مواد است و دولت با بی توجهی به این ماده (که در برنامه های دوم و سوم نیز مطرح بود) تسهیل کننده شرایط برای به اجرا درآمدن پروژه یی است که به دلیل گستردگی آن و تحت پوشش قرار دادن حدود ۱۰ میلیون خودرو تا سال ۱۳۸۹ به طور مستقیم «نقض کننده اصل پنجاهم قانون اساسی» است و این موضوع خود نقض کننده اصل ۱۲۱ قانون اساسی و سوگندی است که برای پاسداری از این قانون خورده است. در اصل پنجاهم قانون اساسی آمده است؛ «در جمهوری اسلامی، حفاظت از محیط زیست که نسل امروز و نسل های بعد باید در آن حیات اجتماعی روبه رشدی داشته باشند، وظیفه عمومی تلقی می گردد. از این رو فعالیت های اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا کند، ممنوع است.»
● یک پرسش
وظیفه دولت، مجلس و قوه قضائیه در برابر صیانت از این اصل مهم و کلیدی از قانون اساسی در پروژه گازسوز کردن خودروها با توجه به چشم پوشی دولت از ارزیابی زیست محیطی آن چیست؟

داوود اویسی

منبع : روزنامه اعتماد