اصلا‌ح کنید، تخریب نکنید

دولت نهم در چندین ماه گذشته طرحی را در زمینه تحول اقتصادی با هدف ساماندهی اقتصاد کشور مطرح و از صاحب‌نظران اقتصادی نظرخواهی کرده است. این طرح شباهت بسیار زیادی با نظرات بانک جهانی در مورد کشور ما دارد که در تاریخ ۳۰ آوریل سال ۲۰۰۳ به صورت سندی در اختیار دولت جمهوری اسلا‌می ایران قرار گرفت و بلا‌فاصله به سفارش وزارت امور اقتصادی و دارایی توسط این نگارنده به فارسی برگردانیده شد و چند ماه بعد (سال ۱۳۸۳) توسط سازمان بورس و اوراق‌بهادار تهران به صورت کتابی در ۲۸۰ صفحه با عنوان <اقتصاد ایران از دیدگاه بانک جهانی ، گذار ایران در تبدیل ثروت نفت به توسعه> منتشر گردید و میان مقامات مسوول و اندیشمندان اقتصادی توزیع شد و در معرض فروش قرار گرفت.
رئوس طرح تحول اقتصادی دولت نهم دربرگیرنده موضوعاتی مانند اصلا‌ح ساختار قیمت‌ها به طور کلی و قیمت انرژی به طور اخص، اصلا‌ح بهای ارز، اصلا‌ح نظام بانکی، بیمه، گمرکات، نظام توزیع کالا‌ و تنظیم بازار، مالیات و بازرگانی و سرمایه‌گذاری خارجی و بورس، ایجاد انضباط پولی و مالی در چرخه اقتصادی کشور و نهایتا ملا‌حظات فنی و اجرایی موجود بر سر راه اجرای سیاست‌های اقتصادی دولت است. ‌
طرح تحول اقتصادی که توسط بانک جهانی تنظیم شده است و در بالا‌ به آن اشاره شد همه این موارد را با جزئیات بیشتر و محاسبات مشروح و تحلیل دقیق در برمی‌گیرد و چگونگی روی برتافتن از سیاست <توزیع پیش از رشد> و روی آوردن به سیاست <توزیع همراه رشد> محور تحلیل‌های آن است. تعدیل مالی از راه اصلا‌ح نظام یارانه انرژی، مرحله‌بندی اصلا‌ح قیمت انرژی و ملا‌حظات مربوطه، سنجش اثرات حذف یارانه انرژی بر قیمت‌ها، تعدیل قیمت انرژی همراه با پرداخت نقدی، تجهیز منابع از طریق استفاده از ثروت انرژی، روش تسهیم درآمدهای حاصل از ثروت منابع میان مصرف و سرمایه‌گذاری، برآورد تاثیر حذف یارانه‌های انرژی بر گروه‌های مختلف درآمد، اصلا‌ح یارانه‌های دیگر، ارائه مستمری همگانی، تجربه بین‌المللی در زمینه تاثیرات افزایش قیمت انرژی بر تورم ناشی از آن، بررسی موانع وارداتی و رژیم صادراتی ایران، آزادسازی بخش مالی و نظام بانکی، اصلا‌ح بیمه و گمرک و توسعه بخش خصوصی به منظور ایجاد اشتغال از جمله عناوین فرعی مباحث کتاب مزبور است. بدون تردید آگاهی مسوولا‌ن کنونی اقتصاد و اندیشمندانی که در زمینه طرح تحول اقتصادی مورد مشورت دولت قرار گرفته یا می‌گیرند از محتوای گزارش بانک جهانی از زحمات طاقت‌فرسای آنها می‌کاهد و راه کوتاه‌تر و میانبری را نسبت به آنچه امروز پیموده می‌شود در برابر آنها می‌گشاید.
لا‌زم به توضیح است که سند بانک جهانی در خلا‌ و بدون اطلا‌ع و همکاری متخصصان ایرانی تنظیم نشده است، بلکه گروه تنظیم‌کننده بانک (گروه توسعه اجتماعی و اقتصادی منطقه خاورمیانه و آفریقای شمالی - ‌) MENA اطلا‌عات خود را از منابع مختلف ایرانی از جمله بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت به دست آورده است و برخی از توصیه‌های گزارش مذکور از جمله اجرای آرام و تدریجی سیاست تعدیل قیمت انرژی همان سیاست‌های پیش‌بینی شده در برنامه‌های سوم و چهارم هستند. بانک جهانی هم‌راستا با متخصصان ایرانی بر این عقیده بوده که اجرای سریع طرح اصلا‌ح قیمت انرژی بحران‌زا خواهد بود. از دید بانک ایجاد هر نوع بحران و اختلا‌ل در سیستم اجتماعی یک کشور نوعی فرصت‌سوزی است و حرکت موزون اقتصادی را مختل می‌کند، به‌ویژه آنکه اگر سیاست دولت معطوف به بسترسازی برای پیوستن به اقتصاد جهانی باشد. دولت نهم برای تامین این هدف آخری اخیرا به مجلس شورای اسلا‌می لا‌یحه داده است.
نگاه همه‌جانبه به ساختار اقتصادی و یافتن ریشه‌های اصلی توسعه‌نیافتگی و مشکلا‌ت اقتصادی کشور، از جمله کشف دلا‌یل رشد پایین اقتصادی و بهره‌وری تولید، نبود انگیزه برای سرمایه‌گذاری و... به‌طور قطع وظیفه هر دولتی است که تازه بر سر کار می‌آید. در کشورهایی که احزاب سیاسی سرنوشت‌ساز انتخابات هستند این وظیفه را خود احزاب بر عهده دارند و پارادایم رشد و توسعه اقتصادی آنها از پیش برای رای‌دهندگان شناخته شده است. نگاه همه‌جانبه به ساختار اقتصادی علی‌الا‌صول باید با اشراف به تجربیات جهانی در اصلا‌ح ساختار اقتصادی و دستکاری در متغیرهای آن صورت گیرد. مسلما تجربیات جهانی متنوع هستند و در بستر‌های سیاسی و اجتماعی متفاوت حاصل شده‌اند و کاربرد جهانشمول ندارند. به همین دلیل شاید در همه زمینه‌ها مورد پذیرش مسوولا‌ن جمهوری اسلا‌می ایران قرار نگیرند. حتی بدگمانی نسبت به اندیشه‌های ترویج شده توسط نهادهای مالی و پولی بین‌المللی (از جمله بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول) به دلیل اینکه این نهاد‌ها بر محور لیبرالیسم اقتصادی عمل می‌کنند می‌تواند برای مسوولا‌ن دولتی که خواهان زنده کردن شعارهای اولیه انقلا‌ب هستند توجیه‌پذیر باشد اما آنچه توجیه‌پذیر نیست طرد کردن یک نظریه و سپس پذیرش همان نظریه است. شایان ذکر است که نخستین باری که در تاریخ معاصر کل ساختار اقتصادی کشور به دلیل حصر اقتصادی مورد بازنگری قرار گرفت بلا‌فاصله پس از ملی شدن صنعت نفت و قطع عواید نفتی بود. در آن زمان برخلا‌ف امروز شمار صاحب‌نظران اقتصادی در ایران از انگشتان یک دست تجاوز نمی‌کرد و فقر دانش و نظریه اقتصادی در کشور کاملا‌ محسوس بود. اما یافتن راه حل منطقی دشوار نبود.
در اینجا ذکر دو نمونه از راه‌حل‌ها برای برون‌رفت از بحران‌های اقتصادی در دو مقیاس کلا‌ن و خرد خالی از لطف نیست. در مقیاس کلا‌ن و در نبود متخصص کافی در علم اقتصاد، رئیس دولت وقت از دکتر شاخت، اقتصاددان بنام آلمانی و معمار بازسازی اقتصاد آلمان پس از جنگ جهانی دوم، کمک طلبید. دکتر شاخت با مسافرت به ایران و بررسی ساختار اقتصادی و تبادل نظر با مسوولا‌ن و صاحب‌نظران وقت به این نتیجه رسید که کل ساختار محتضر آن روز اقتصاد ایران بر پاشنه یک ثروت مرده - یعنی جواهرات سلطنتی - می‌چرخد که فاقد بالندگی بود. وی توصیه کرد که اقتصاد ایران بر پایه تولید و صنعت طراحی شود. اما وقوع کودتای ۲۸ مرداد سال ۱۳۳۲ و متعاقب آن امضای قرارداد نفت با کنسرسیوم اروپایی و آمریکایی بستر وابستگی روزافزون اقتصاد ایران را به درآمدهای نفتی فراهم ساخت به‌طوری که با وجود حرکت در بستر صنعتی شدن، تا به امروز که بیش از نیم‌قرن از تشخیص دکتر شاخت می‌گذرد و به رغم تمایل زمامداران ما به قطع وابستگی به درآمد نفت، هنوز وزنه ثروت‌زایی صنعت نتوانسته است چنانکه باید از اهمیت درآمد نفت در اقتصاد ایران بکاهد. وابستگی بیش از اندازه اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی به دولتی شدن اقتصاد ایران شدت بخشیده است.
در حال حاضر هم همه صاحب‌نظران اقتصادی بر این عقیده هستند که وابستگی به درآمدهای نفتی دلیل عقب‌ماندگی اقتصاد ایران است و بیشتر آنان نسبت به تنوع بخشیدن به اقتصاد، آزادسازی قیمت‌ها، رفع موانع صادراتی و وارداتی از جمله واردات سرمایه، تنظیم بازار پول و سرمایه - مستقل از ارز حاصل از فروش نفت- و بسترسازی برای پیوستن به اقتصاد جهانی اشتراک نظر دارند. کشورهای همسایه ما مانند ترکیه و هندوستان و امارات و بعضی دیگر از کشورهای مسلمان مانند مالزی در زمینه متنوع کردن اقتصاد خود پیشرفت‌های زیادی کرده‌اند که ایران در مقایسه با آنها هنوز اندر خم یک کوچه است. ‌ اما در مقیاس خرد، در دوره همان حکومت مورد اشاره، کاهش شدیدی در تولید و عرضه گوشت قرمز بروز کرد که موجب افزایش ناگهانی قیمت آن در بازار مصرف شد و در حد خود یک بحران به وجود آورد. اما دولت با یک اقدام آگاهانه و سنجیده و به دور از جنجال‌های تبلیغاتی مرسوم دولت‌ها، خرید، حمل و توزیع توام با نظارت ماهی شمال را در دستور کار خود قرار داد. پا به پای افزایش ماهی در بازار مصرف، بهای گوشت قرمز (و مصرف آن) رو به کاهش نهاد. این حرکت علا‌وه بر حل نسبی مساله کمبود گوشت قرمز و ایجاد تعادل طبیعی در قیمت آن با استفاده از مکانیسم‌های رقابت سالم در بازار آزاد، موجبات توسعه و رونق صنعت شیلا‌ت در شمال و جنوب ایران را فراهم ساخت به طوری که امروز سراسر کشور از این رونق بهره‌مند است.
در آن زمان مصرف ماهی به صورت منبع پروتئین تنها در نوار‌های ساحلی دریای مازندران و خلیج فارس و دریای عمان متداول بود و به دلیل فقدان یخچال خانگی و کمبود یا نبود سردخانه در دیگر نقاط ایران، از ماهی دودی تنها در ایام عید استفاده می‌شد.
بانک جهانی در گزارش خود توصیه می‌کند که ایران باید هدایت بخشی از جریان درآمدها به دارایی‌های مالی و مولد اقتصاد غیرنفتی را تقویت کند و رشد و اشتغال به وجود آورد. این دلیل اصلی برای تشکیل صندوق ذخیره ارزی و نظارت بر مصرف درآمدهای نفتی است. دیگر اینکه مستقیم‌ترین و کارآمدترین روش تحقق هدف هدایت سرمایه را کاهش یارانه انرژی می‌داند. به این دلیل معتقد است که ایران باید دو گذار را طی کند اول گذار از اقتصادی که نیروی محرکه آن بخش دولتی است به اقتصادی که بر محور بخش خصوصی بچرخد، دوم گذار از اقتصاد متکی به نفت به اقتصاد متنوع و غیرنفتی. قابل ذکر است که سیاست‌ها و راهبردهای اقتصادی ایران در چند سال اخیر بر همین اصول شکل گرفته‌اند. تاکید بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی، حذف و کاهش تدریجی یارانه‌ها، به خصوص یارانه انرژی از برنامه سوم به بعد، ایجاد بستر مناسب برای سرمایه‌گذاری و اشتغال و دیگر تمهیدات مربوط به ایجاد اشتغال و اصلا‌ح نظامات گمرکی و مالیاتی و نیز پیوستن به سازمان تجارت جهانی در دستور کار دولت هشتم بوده و هنوز هم هیچکدام از آنها از دستورکار دولت نهم نیز خارج نشده است هرچند دولت نهم شاید بخواهد برای برخی از این متغیرها اولویت بیشتری قائل شود و به همین دلیل خود را ناگزیر از مراجعه به‌اندیشمندان اقتصادی می‌داند و اگرچه همه آنها را هم‌راستا با مرام خود نمی‌بیند. اکنون که در اینجا به وجود قشر تحصیلکرده و اقتصاددان در ایران اشاره شد باید به مشکل مهم‌تری نیز پرداخت و آن این است که کشور ما به‌رغم داشتن شمار قابل توجهی اندیشمند اقتصادی و اقتصاددان هنوز نتوانسته است آن‌طور که باید <اقتصادران> تربیت کند.
اقتصادران از دید این نگارنده عبارت از متولی کاردانی است که بتواند بحران‌های اقتصادی را کنترل کرده و حرکت اقتصاد را در یک راستای درست و از پیش تعریف شده در یک دوره طولا‌نی و صرف‌نظر از بحران‌های سیاسی و سلا‌یق دولت‌های وقت هدایت کند. روسای‌جمهور نه اقتصاددان هستند و نه اقتصادران. آنها حتی نباید با کارشناسان به رقابت بپردازند حتی اگر خود در زمینه خاصی کارشناس باشند. منظور نگارنده پرورش شخصیت‌هایی چون دکتر شاخت آلمانی یا گرینسپن آمریکایی است که شخص اخیر به‌مدت ۲۰ سال تحت‌نظر دولت‌های دموکرات و جمهوریخواه سکان اقتصادی کشور را در دست توانای خود داشت و با حرکات موزون و مانورهای به موقع و با استفاده از ابزار پولی و مالی حرکت موزون چرخ عظیم اقتصاد آمریکا را تضمین می‌کرد و امروز هم پس از بازنشستگی مورد احترام خاص و عام است. اگر اقتصاد یک کشور را بتوان به یک اسب راهوار تشبیه کرد، اقتصادران آن سوارکار ماهری است که می‌داند چگونه از اسب سواری بگیرد و آن را درجهت مطلوب و با سرعتی متناسب هدایت کند. در این تشبیه، اقتصاددان نقش دامپزشک یا آناتومیست را ایفا می‌کند. اگر شما به جای صد دامپزشک یا آناتومیست هزار نفر از آنها را در میدانی و به دور اسب راهواری گرد آورید و از آنها بخواهید نسبت به اسب اظهارنظر کنند، آنها نسبت به بیماری و شکل و شمایل اسب (و البته هرکس به ظن خویش) اظهارنظر می‌کنند اما هیچیک از آنها احتمالا‌ نمی‌تواند از اسب سواری بگیرد و اگر آنها را وادارید که سواری بگیرند یا دست و پای اسب را می‌شکنند یا از اسب لگد می‌خورند اما اسب به آنها سواری نمی‌دهد. اسب، سوارکار ماهر را می‌شناسد حتی اگر سوارکار ماهر باشد ولی دستورات ضد و نقیض به اسب بدهد اسب او را به زمین می‌زند.
در غیاب یک متولی کاردان یا یک سوارکار ماهر، می‌توان برای اداره اقتصاد از یک نهاد استفاده کرد و ایران از این ساز و کار استفاده کرده است. در ایران آن‌قدری که روی فرد حساسیت هست روی نهاد حساسیتی وجود ندارد. نهادی مانند سازمان برنامه مجموعه‌ای از صاحبان اندیشه است که همه آنها الزاما یکسان فکر نمی‌کنند اما در مجموع اسباب خرد جمعی را فراهم می‌آورند. نقش فردی که در راس این نهاد قرار می‌گیرد مدیریت تضارب آرا است تا بتواند در زمینه خاصی ممکن‌ترین - اگر نه بهترین - اجماع را به وجود آورد. یک برنامه میان‌مدت یا حتی چشم‌انداز حاصل این اجماع است که در صورتی که به تصویب قوه مقننه برسد حکم قانون لا‌زم‌الا‌جرا را پیدا می‌کند. سازمان برنامه و یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تا پیش از انحلا‌ل چنین نقشی را ایفا کرده بود هرچند به دلیل بوروکراسی متداول در نظام اداری ایران و حجم زیاد پرسنلی، کفر مسوولا‌ن رده بالا‌ی کشور را درمی‌آورد. به همین دلیل اصلا‌ح ساختار آن همواره در دستور دولت‌های پیشین هم قرار داشت، اما اصلا‌ح ساختار با تخریب کلی آن، دو مقوله کاملا‌ متفاوتند. یک برنامه مصوب کشوری ناظر بر عملکرد هرسه قوه است. ساختار برنامه چهارم به خوبی گویای این ویژگی است. میان عملکرد قوای سه‌گانه همبستگی زیادی وجود دارد که تکروی یک قوه را مجاز نمی‌شمارد. به عنوان مثال، وجود میلیون‌ها پرونده در دست رسیدگی در قوه قضاییه نشانگر وجود تنش‌های بسیار در جامعه است. بخش مهمی از این تنش‌ها حاصل وجود قوانین دست و پاگیر و متضاد است که در حیطه عمل قوه مجریه واقع شده اما تبعات آن نصیب قوه قضاییه می‌شود.
اصلا‌ح قوانین جهت کاهش تنش‌های اجتماعی از مسوولیت‌های مشترک هرسه قوا است. از سوی دیگر همه منابع مالی کشور در اختیار قوه مجریه نیست. نهادهای ثروتمند و پر تحرکی وجود دارند که ضمن استفاده از امکانات دولتی و زیربناها به قوه مجریه پاسخگو نیستند اما قوه مجریه موظف به تامین زیربناهای مورد نیاز آنهاست. برنامه‌های میان‌مدت، این نهاد‌ها را از شمول برنامه معاف نمی‌کند بنابراین هرگونه تغییر در سیاست برنامه‌ریزی یا در ساختار برنامه‌ریزی باید با هماهنگی و تعامل سه قوه و در سطحی بالا‌تر از قوه مجریه صورت گیرد.
در عملکرد برنامه و اقدامات اصلا‌حی در ساختار اقتصاد ملی ضروری است به چند نکته دیگر در زمینه وابستگی متقابل متغیرهای اقتصادی خصوصا تورم، ارزش پول ملی، یارانه و مالیات اشاره شود. بحث تورم نباید با ذکر ارقام و اظهار امیدواری نسبت به تک‌رقمی شدن آن خاتمه پذیرد. تورم، ارزش پول ملی را کاهش می‌دهد و دولت باید بگوید این کاهش را چگونه جبران می‌کند زیرا پول ملی یک سند یا پته‌طلب تضمین شده دولتی است. امضاهای دو مقام ارشد مالی دولت پای اسکناس برای تضمین اعتبار و ارزش مبادلا‌تی پول ملی است نه برای تزئین آن. در حالی که شاهد هستیم به محض ورود اسکناس به چرخه داد و ستد، روزشماری کاهش ارزش آن آغاز می‌شود. اینکه بگذاریم کار به جایی برسد که ناچار شویم صفرهای اسکناس‌ها را پاک کنیم مساله را حل نمی‌کند. پاک کردن صفرهای اسکناس مانند پاک کردن سرشک از رخ اقتصاد است. باید کاری کرد که از دل اقتصاد خون نیاید. پاک کردن سه صفر از روی اسکناس‌ها دقیقا به مفهوم اثبات هزار‌باره ناتوانی دولت‌ها نسبت به اداره اقتصادی کشور است. دولت باید بتواند تضمین کند که اگر کسی سکه‌ای را امروز به بانک فروخت و پولی را که از بابت آن از بانک گرفت و چند سال در خانه خود نگه داشت و سپس برای باز خرید همان سکه به بانک مراجعه کند مانند اصحاب کهف مورد ریشخند بانکیان قرار نگیرد، اما اگر این تضمین وجود نداشته باشد،چند سال دیگر این صفرها دوباره مانند آبله بر صورت اسکناس‌های ما نقش خواهد بست.
در بودن یارانه، می‌توان فرض کرد که یارانه‌ها بخشی از کاهش ارزش پول را جبران می‌کنند، اما اگر قرار باشد یارانه‌ها برداشته شود چه راهکاری برای حفظ ارزش پول تمهید می‌شود؟ در قدیم بعضی از حکام ایالا‌ت و ولا‌یات برای دوره معینی معافیت مالیاتی برقرار می‌کردند که به مردم فشار وارد نشود. در حال حاضر آن قشری از اجتماع که حقوق دولتی یا غیر دولتی دریافت می‌کند از طریق ترمیم سالیانه حقوق بخشی از کاهش قدرت خریدش که ناشی از تورم است جبران می‌شود، اما برای اکثریتی که حقوق دریافت نمی‌کنند - از جمله کشاورزان و کاسب‌های خرده‌پا- چگونه می‌توان کاهش قدرت خرید آنها را جبران کرد؟ نفس پرداخت یارانه آن‌قدر که گفته می‌شود اقدامی نکوهیده نیست. در کشوری مانند آمریکا که اقتصاد آن برمحور بازار آزاد می‌گردد دولت فدرال به کشاورزان ایالا‌ت مرکزی سوبسید می‌پردازد تا بتوانند گندم تولیدی خود را در بازار جهان به قیمت رقابتی به فروش برسانند که این عمل همواره مورد اعتراض اتحادیه اروپا بوده است. خود دولت آمریکا همواره از یارانه‌ای که دولت ژاپن به صادرکنندگان فولا‌د می‌پردازد شکایت دارد. ترکیب تورم و افزایش واردات، افزایش قیمت‌ها را مضاعف می‌کند.
به طور کلی در حرکت اقتصاد به سوی جهانی شدن، قیمت‌ها به تدریج بین‌المللی می‌شوند. نمونه بارز این امر در صنعت توریسم از جمله نرخ هتل‌ها، حمل و نقل و خدمات جهانگردی یا واردات کالا‌های ضروری دیده می‌شود، اما بین‌المللی شدن قیمت‌ها الزاما بین‌المللی شدن دستمزدها و درآمد سرانه را برای همه اقشار به دنبال ندارد. آثار تورمی ناشی از بین‌المللی شدن قیمت‌ها نیز بر قدرت خرید اقشار ضعیف اثر تخریب‌کننده دارد و تبعیض طبقاتی به وجود می‌آورد که نافی اصل عدالت اجتماعی است.در هر حرکتی که به نام اصلا‌ح ساختار اقتصادی در ایران مطرح می‌شود از جایگزینی مالیات به جای درآمد نفت سخن به میان می‌آید.
مصرف عمده درآمد مالیاتی در بودجه جاری است، اما بودجه جاری در ایران برای تغذیه یک بوروکراسی عظیم به کار گرفته می‌شود که به تشخیص بانک جهانی اندازه آن دست‌کم دوبرابر یک دولت در کشوری با درآمد متوسط است که در عین حال کارایی بسیار کمی هم دارد. سوال اساسی این است که چرا مردم باید جور یک بوروکراسی حجیم و ناکارآمد را بکشند؟ چرا دولت به جای تغذیه این غول بی شاخ و دم آن را کوچک نمی‌کند؟ اقداماتی که تاکنون در جهت کوچک کردن حجم دولت صورت گرفته بسیار محافظه‌کارانه و عمدتا به صورت انتقال بخشی از خدمات اداری مانند سرویس تغذیه کارمندان به بخش خصوصی بوده است که عملا‌ به معنی اشتغال در جهت خدمت به همان بوروکراسی اداری و تروخشک کردن کارمندان شریف است. این اشتغال مولد نیست. ملا‌حظات حفظ سطح اشتغال نیز مانع کوچک‌سازی دولت است که باید مورد تجدیدنظر قرار گیرد.

احمد عظیمی‌بلوریان
دکتری برنامه ریزی توسعه - دانشیار دانشگاه مریلند

منبع : روزنامه اعتماد ملی