در آینه سیاست های کلی

با پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی، یکی از مهم ترین مناقشه های اقتصادی یعنی حوزه فعالیت دولت و بخش خصوصی تعیین تکلیف شد. براساس اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار شد که مفهوم ضمنی آن پذیرش یک نظام اقتصادی مختلط بود. آنچه در این اصل اساسی مهم به نظر می رسد اهمیت نسبی هر یک از این سه بخش است. به هر حال اصل ۴۴ یک اقتصاد مختلط با مالکیت و اختیار گسترده دولتی را در نگاه اول به دست می دهد، که البته این نگاه برای اقتصاد سیاسی دنیا در دهه ۱۹۷۰ و به ویژه شرایط خاص اقتصاد ایران در آن دوره چیز دور از انتظاری نبود. نقش دولت در اقتصاد ایران و گستره دخالت آن در امور اقتصادی بعد از انقلاب و به تبع بروز جنگ گسترده تر شد. اما با پایان یافتن جنگ و تثبیت نظام جمهوری اسلامی ایران در عین حال تحول در نظام های مدیریت اقتصاد و گرایش بیشتر به ساز و کار بازار و توسعه بخش خصوصی در دنیا، نگاه اولیه به اصل ۴۴ را به چالش کشید. به ویژه آنکه مالکیت سه بخش یاد شده در اصل ۴۴ قانون اساسی مشروط و مقید به شرایطی چون انطباق با موجبات رشد و توسعه اقتصادی کشور یا عدم زیان جامعه (رفاه اجتماعی- کارایی) شد.
چرخ های اقتصاد مورد نظر برنامه چهارم توسعه نیز بر محوریت توسعه بخش خصوصی می چرخد. اما در همین برنامه به احیا و تعریف جدید از وظایف دولت نیز پرداخته شده است. در این چارچوب بخش خصوصی در حالی محور فعالیت های اقتصادی شناخته می شود که از طریق ابزارهای تنظیمی دولت تحت کنترل و نظارت قرار گیرد. در این زمینه سوال این است که چنین ترکیب بهینه یی از نهادهای اجتماعی- اقتصادی چگونه باید ایجاد شود تا زمینه توسعه ملی را فراهم آورد؟
با پیدایش تفکر اقتصادی در جوامع، تعاریف جدیدی از رشد و ترقی اقتصادی مطرح شد و در فرآیند تغییر و تحول این تعاریف و اندیشه ها مکاتب مختلف اقتصادی به وجود آمدند. برخی از این مکاتب بر آزادی کامل انسان تاکید داشتند و فرض شان این بود که انسان خود به منافع خویش آگاه بوده و در صورت آزادی همواره در راستای منافع خود رفتار خواهد کرد. گذشت زمان و پیدایش تجارب مختلف، انسان را به این حقیقت رهنمون کرد که گروه های بزرگ همانند گروه های کوچک نمی توانند از طریق اقدامات فردی داوطلبانه به اهداف جمعی و رفاه اقتصادی و اجتماعی برسند. به دلیل عدم دستیابی جوامع بزرگ به اهداف آرمانی متصور، کم کم نظریه پردازان به این نتیجه رسیدند که برای تضمین و کارایی موافقتنامه میان افراد و نیز گسترش فضای لازم جهت کارآمدی آنها در زمینه های مختلف، حضور دولت امری ضروری و در راستای منافع معقول کل جامعه است.
عواملی مانند اتمام جنگ جهانی دوم و بروز و ایجاد ویرانی های ناشی از جنگ و ضرورت بازسازی مناطق آسیب دیده و شروع جنگ سرد و آغاز رقابت سیاسی، اقتصادی، علمی، نظامی و... دو بلوک شرق و غرب باعث پیدایش تفکر ضرورت دخالت دولت در این کشورها شد، به طوری که در اغلب این کشورها مساله برنامه ریزی به عنوان یک ضرورت مسلم و یک امر بدیهی جلوه گر شد. به رغم تفاوت های موجود بین این کشورها، دخالت دولت به عنوان یک ضرورت مطرح و برنامه ریزی توسعه یک فرصت استثنایی و یک امکان خارق العاده و جادویی در نظر گرفته و تصور شد برنامه ریزی دارای همه خوبی ها، آن هم به صورت ذاتی است و اگر کشوری برای توسعه خود برنامه بریزد تکیه کردن به یک برنامه توسعه (و لذا دخالت دولت) به راحتی و به سرعت قادر خواهد بود همه دشواری ها را از سر راه خود بردارد و آثار نامطلوب گذشته را به نحو احسن از جامعه بزداید.
اما آنچه از چشم نظریه پردازان توسعه آن دوره دور ماند این بود که جایگزینی «برنامه ریزی» به جای «نظام بازار» نمی تواند همیشه حلال مشکلات عدم توسعه یافتگی کشورها باشد. برنامه ریزی دارای محتوای فکری و اندیشه یی علمی است که می تواند حلال مشکلات باشد و نه هر برنامه ریزی. این کج فهمی دهه های متمادی است که حتی برای پاره یی از متفکران کمونیستی نیز که طرفدار صددرصد نظام برنامه ریزی بوده اند شناخته شده است.
گسترش حضور و دخالت دولت تا دهه ۱۹۷۰ در این کشورها همچنان ادامه داشت تا اینکه اندک اندک هزینه های اتخاذ این استراتژی در قالب بحران بدهی، کسری بودجه شدید دولت ها، وابستگی فزاینده اقتصاد به بخش عمومی و... نمایان شد. بروز این مشکلات در کنار فروپاشی شوروی آغازگر دیدمان جدیدی در توسعه و سیاستگذاری توسعه در این کشورها شد (دهه های ۱۹۹۰ و ۱۹۸۰) و به تدریج روی دیگر سکه افراطی گری و بناکردن انتظارهای غیرواقع بینانه از دخالت دولت در این شرایط نمایان شد. در این شرایط همان کسانی که از برنامه ریزی و دخالت فراگیر دولت سخن به میان می آوردند، چنان با یأس از برنامه ریزی صحبت کردند که گویی برای برنامه ریزی و دخالت دولت، قبح ذاتی وجود دارد و گمان چنین رفت که رها کردن کلیه امور و واگذاری آنها مشکل گشایی خواهد کرد.
در چنین فضایی بود که نظریه «دولت شر» طرح و ضرورت اتخاذ سیاست های تعدیل ساختاری مطرح شد. فضای غالب در این دوران نفی دخالت دولت، انجام آزادسازی، مقررات زدایی، خصوصی سازی، ثبات اقتصاد کلان با تاکید بر کنترل تورم و کسری بودجه و واقعی کردن قیمت ها و اتکای صرف به مکانیسم قیمت ها بود. طبق این نظریه هرگاه دولت به طور اساسی از سر راه کنار برود، بازارها منابع را به طور کارا تخصیص خواهند داد و رشد پایدار ایجاد خواهد شد. براین اساس، در سال های زیادی از سراسر دهه ۱۹۸۰ بر اهمیت تصحیح سیاست ها به نفع «آزادسازی قیمت ها» و «آزادسازی تجارت» برای رسیدن به رشد پایدار اقتصادی، تاکید می شد. اما در عمل اتخاذ چنین سیاست هایی منجر به افزایش تورم، بحران بدهی ها، کاهش شدید ارزش پول ملی، فرار سرمایه، کاهش شدید استانداردهای زندگی، افزایش نابرابری و افزایش عمده در فقر شهری و روستایی و... در اغلب کشورهای اجراکننده این سیاست ها شد. این معضلات با شوک نفتی ایجاد شده در آن زمان تشدید و منجر به ایجاد رکود عمومی در این کشورها شد. دهه ۸۰ - ۱۹۷۰ که دهه اجرای برنامه های مزبور بود با القابی چون دهه از دست رفته، دهه ظهور فاجعه انسانی مورد خطاب قرار گرفت و یک بار دیگر مشخص شد واگذاری امور به نیروی بازار (بدون توجه به شرایط لازم) و اتکا به دست نامرئی اقتصاد در تمام زمینه ها، جز ناکامی و خسارت های جبران ناپذیر ثمری نخواهد داشت.
پس از تجربه های مذکور به تدریج برخی سیاستگذاران و اقتصاددانان به این نتیجه رسیدند که سیاست های گذشته برای بهبود فرآیند توسعه و رفاه اقتصادی بسیار ضعیف اند و جبران این کسری بستگی به انواع نهادهایی دارد که فعالیت های مختلف اقتصادی، به خصوص معاملات، تحت تاثیر آنها قرار می گیرد. در این شرایط، افکار تجدید نظرطلبانه یی در ادبیات توسعه اقتصادی با عنوان «اجماع پساواشنگتنی» شکل گرفت. بانک جهانی که تا این زمان به عنوان یکی از طراحان اصلی سیاست های تعدیل اقتصادی شناخته می شد، از اوایل دهه ۱۹۹۰ به بعد بر عدم کارایی سیاست های تعدیل و لزوم انتخاب چارچوب تازه سیاستگذاری پافشاری کرد. گسترش اهداف توسعه از یک طرف و شکست های بازار از طرف دیگر بازنگری در نقش و میزان دخالت دولت در اقتصاد را لازم و ضروری ساخت. در ادبیات جدید توسعه اعتقاد بر این است که دولت در طول فعالیت های بخش خصوصی قرار دارد؛ به عبارت بهتر دولت در فعالیت های اقتصادی نقش مکمل بخش خصوصی را ایفا می کند. البته دولت در این شرایط صرفاً تا جایی مجاز به فعالیت است که فرآیند توسعه را تسریع کند.
● نقش و جایگاه شرکت های دولتی در اقتصاد کشورها
شرکت های دولتی نقش مهمی را در توسعه اقتصادی کشورهای مختلف بازی می کنند. این شرکت ها در کشورهای مختلف (به خصوص در کشورهای در حال توسعه به دلیل کاستی های خاص این کشورها در زیرساختارها و توان بخش خصوصی و کمبود نهادهای مدنی و...) به دلایل متعددی تشکیل می شوند از آن جمله می توان به موارد ذیل اشاره کرد؛
کنترل عدم توانایی بخش خصوصی در سرمایه گذاری و کسب بازده مطلوب در آن رشته، جلوگیری از کسب قدرت اقتصادی توسط گروهی خاص (انحصارات) تسهیل فرآیند توسعه و برنامه ریزی، کسب ارز، ایجاد اشتغال، ارائه خدمات عام المنفعه، توسعه مناطق محروم، توزیع عادلانه درآمد در جامعه، تحقق سایر اهداف و سیاست های اجتماعی یا به دلایل سیاسی- اقتصادی خاص.
این شرکت ها برخلاف شرکت های خصوصی که تنها به حداکثر کردن سود می اندیشند ترکیبی از اهداف تجاری و غیرتجاری را پیگیری می کنند. اهداف تجاری این شرکت ها همانند اهداف تجاری شرکت های خصوصی، یعنی افزایش فروش، سود و کاهش هزینه تولید هر واحد است. اهداف غیرتجاری آنها شامل اهداف اجتماعی (مانند توزیع درآمد، ایجاد اشتغال، توسعه منطقه یی) و اهداف اقتصادی و اهداف فیزیکی هستند. البته در برخی از موارد اهداف این شرکت ها با یکدیگر در تضاد هستند که این امر متناسب با آرمان طراحی شده برای این شرکت ها صورت می گیرد. این شرکت ها علاوه بر اهداف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اهداف دیگری نظیر اهداف فرهنگی را نیز بر دوش داشته و نقش مهمی را نیز در این امور ایفا می کنند.
● دولت در سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی
سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در قالب ۵ بند از طرف مقام رهبری جهت طی مراحل قانونی و اجرا ابلاغ شده است. در این بندها محدودیت ها و مسوولیت های جدیدی برای دولت تعیین شده است. برای مثال براساس بند الف دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالانه ۲۰درصد کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند. اداره و تولید محصولات نظامی، انتظامی و اطلاعاتی نیروهای مسلح و امنیتی که جنبه محرمانه دارد، مشمول این حکم نیست. افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به ۲۵درصد تا آخر برنامه پنج ساله پنجم نیز در بند ب لحاظ شده است. بند ج هم بر تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت تاکید دارد. الزامات واگذاری نیز در بند ج مورد بررسی قرار گرفته است.
● حجم فعالیت های دولت در اقتصاد ایران
از اوایل سال های ۱۳۰۰ و به خصوص از دهه ۱۳۴۰ به بعد به دلیل ضعف بخش خصوصی برای ایجاد حرکت اساسی در مسیر رشد و توسعه اقتصادی، دیدگاه تقویت دولت برای هدایت نظام اقتصادی مورد توجه قرار گرفت. در مسیر تحقق این هدف در بسیاری از زمینه ها دولت با ایجاد انحصارات گوناگون جایگزین و رقیب بخش خصوصی شده و به عنوان یک انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ایران فعالیت کرده است. پس از انقلاب نیز این روند نه تنها متوقف نشد، بلکه با انتقال بعضی از انحصارات موجود در بخش خصوصی به بخش عمومی و دولتی تشدید شد. در قانون برنامه اول توسعه، کاهش نقش دولت مورد توجه قرار گرفت و در برخی موارد به کاهش انحصارات دولت نیز اشاره شد. اما در مورد رفع انحصار و مسائل مربوط به آن به شکل همه جانبه اقدام مهمی به عمل نیامد. در برنامه دوم توسعه، پس از بهبود نسبی شرایط اقتصادی و مهیا شدن امکانات زیربنایی برای توسعه فعالیت های بخش خصوصی، کاهش انحصارات دولتی بیشتر مورد توجه قرار گرفت. کاهش اندازه دولت یکی از مهم ترین اهداف سند چشم انداز و برنامه چهارم و سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. برای اندازه گیری حجم فعالیت های دولت از شاخص های مختلفی مانند نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی، نسبت مازاد (یا کسری) بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی و نسبت کل هزینه های دولت به تولید ناخالص داخلی استفاده می شود.
‌● پیش شرط های لازم برای اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴
هر قانون یا سیاست اقتصادی جهت موفقیت در اجرا نیازمند تمهید یکسری بسترها و زیرساخت های اقتصادی و اجتماعی و... است که سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی هم از این قاعده مستثنی نیست. تضمین و تامین فضای کسب و کار مناسب، شفاف سازی اطلاعات، الزامات ساختاری، جلوگیری از شکل گیری انحصصارات جدید در بخش خصوصی و تامین اجتماعی از جمله موارد اساسی برای فراهم کردن این زیرساخت ها به شمار می روند.
● سخن پایانی
در فرآیند برنامه ریزی ها و سیاستگذاری های اقتصادی ایران بدون تردید سیاست های کلی برنامه چهارم و اصل ۴۴ قانون اساسی در زمینه تحولات ساختاری یک گام جدی تلقی می شود. در اینکه اجرا و عمل به مفاد آنها امکان یک جهش ساختاری در اقتصاد ایران را فراهم خواهد کرد شکی وجود ندارد ولی این اصول از دو جنبه مورد تهدید قرار گرفته اند. از یک طرف انتظار از این سیاست ها بسیار بالا رفته است و طراحان آن این طور در اذهان عمومی تداعی می کنند که دلیل اصلی عقب ماندگی ما در عدم توجه به این سیاست ها بوده است، و با اجرای آنها تمام مشکلات اقتصادی کشور حل خواهد شد. این نگرش تک علتی افراطی ممکن است باعث غفلت ما از سایر معضلات و مسائل مبتلا به جامعه شود. از طرف دیگر در اجرای این سیاست ها که با کلی تاخیر و درنگ زمانی هم همراه بوده است، به بسیاری از پیش نیازها و ملزومات توسعه بخش خصوصی توجه نمی شود و این سیاست ها و اصول به فروش شرکت های دولتی تنزل پیدا کرده است.
کارل پولانی معتقد است راه بازار آزاد نه به صورت خودبه خودی گشوده می شود و نه اگر چنین شد به صورت خود به خودی همچنان باز نگه داشته خواهد شد. این ادعا با صراحت گویای این نکته است که تعامل و ترکیب خردمندانه دولت و بازار به معنای همطرازی و هم سطحی این دو نهاد نیست و راه درست این است که دولت باید قواعدی را تعیین کند و بازارها را بسازد و با اعمال همه دقت ها و نظارت های بوروکراتیک از نظم بازاری محافظت کند. از سوی دیگر بخش خصوصی در ایران همواره دچار یک ترس تاریخی و ریسک گریزی مفرط در زمینه سرمایه گذاری بوده است. این واقعیت ها ایجاب می کرد که این بخش به واسطه آن بدآموزی های تاریخی که بخشی از آن بدآموزی ها دلایل و توجیه های خاص سیاسی و اجتماعی هم داشته باید یک دوره اصلاحات نهادی- رفتاری را طی کند و تا زمانی که آن اصلاحات طی نشوند بر اساس برداشت تدوین کنندگان قانون اساسی نمی شود مسوولیت های سنگین بر عهده آنان گذاشت. به عبارت دیگر در صورت افزایش و ارتقای توانمندی بخش خصوصی، از نظر قانونی هیچ منعی برای ورود آن به فعالیت های اقتصادی وجود ندارد. آنچه در این بین اهمیت دارد این است که بدون اثبات رفع تنگناهای یاد شده در بخش خصوصی واگذاری زمام امور اقتصاد به این بخش هیچ توجیه منطقی ندارد، اثبات این ادعا هم منوط به مطالعات و بررسی های دقیق علمی و کارشناسی است .
همچنین برخی از مقامات و کارشناسان اقتصادی از سیاست های کلی اصل ۴۴ با عنوان شخم زدن اقتصاد ایران یا انقلاب اقتصادی یاد می کنند. در این زمینه باید توجه کرد که برنامه ریزی از صفر، در اجرا هیچ مفهومی ندارد به عبارت دیگر برنامه ریزی توسعه یک نوع تغییر است و این ویژگی برنامه ریزی نباید مورد غفلت قرار گیرد. به علاوه برنامه ریزی ها و سیاستگذاری های اقتصادی پیشگویی و غیب گویی نیستند، بلکه مجموعه یی از سناریو ها و گزینه های ممکن هستند که احتمال انحراف چند درصدی از اهداف آن وجود دارد. سیاست های کلی سند چشم انداز و اصل ۴۴ قانون اساسی باید به مثابه یک کل دیده شود که خصوصی سازی فقط جزیی از این کل است و نه همه آن. به عبارت دیگر این سیاست ها مثل یک پازل می مانند که حل جزیی آن کاری از پیش نخواهد برد. اگر به سیاست های فوق دقت کنیم متوجه می شویم که تاکید اصلی آن بر نهادسازی و توانمندسازی نهادهای موجود است و نه حذف آنها. این قوانین بیشتر روی افزایش کارایی و توانمندی بخش دولتی تاکید دارند تا کوچک سازی آن. ادبیات موجود در این زمینه نیز که به اختصار در بخش مبانی نظری مرور شد نشان می دهد امروزه دیگر در محافل دانشگاهی هم تاکید بر کوچک سازی نیست بلکه همه از اصل کارا کردن و توانمندسازی دولت حمایت می کنند. اما آنچه اخیراً در ایران در راستای اصل ۴۴ به آن عمل می شود خصوصی سازی و فروش شرکت های دولتی است و از مسوولیت اصلی دولت که همانا توانمندسازی خود دولت و توسعه بخش خصوصی است غفلت شده است. در این زمینه دولت در راستای توسعه بخش خصوصی و افزایش فضای رقابتی باید به موارد زیر توجه جدی کند؛
- در مرحله اول دولت موظف است شرایط مناسب برای ورود بخش خصوصی به عرصه فعالیت های اقتصادی را فراهم کند. البته باید دقت داشت این کار صرفاً به معنی فروش شرکت ها به بخش خصوصی نیست. این مرحله بیشتر بر بسترسازی ها و نهادسازی ها تاکید دارد.
- در مرحله دوم فعالیت ها به بخش خصوصی واگذار
می شود. البته واگذاری ها نیز باید بر اساس اصل افزایش کارایی و فضای رقابتی صورت گیرد و نه بر اساس ایجاد یک منبع درآمدی برای دولت.
- در مرحله سوم از این فرآیند دولت باید چتر حمایتی خود را بر سر مردم و بخش خصوصی بگستراند تا از زیان های احتمالی رفاهی جامعه جلوگیری شود.
از سال ۱۹۸۳ بانک جهانی در سند رسمی گزارش توسعه جهانی تصریح کرده است که عملکرد بنگاه ها ارتباطی با مالکیت آنها ندارد. بنابراین تمرکز غیر متعارف بر مساله جابه جایی مالکیت حتی از سوی بانک جهانی نیز مردود است و موضع اصلی اصلاحات باید اصلاحات نهادی باشد و اصرار غیرعادی بر جابه جایی مالکیت از اصلاحات نهادی ارتباطی با حوزه علم نداشته و فقط از منظر اقتصاد سیاسی قابل درک است. همچنین دولت در اعمال سیاست های خود به نحوی عمل کند که مردم اعتماد لازم را نسبت به اجرای وعده های مسوولان پیدا کنند. به این ترتیب است که فضای لازم برای اجرای سیاست های ابلاغی اصل ۴۴ ایجاد می شود. به علاوه درآمدهای حاصل از واگذاری ها باید در راستای افزایش رفاه عمومی و توسعه خود بخش واگذاری شده مصرف شوند و از ورود آن به بودجه عمومی دولت جلوگیری شود. از سوی دیگر مواهب توسعه باید توزیع شود تا این امکان فراهم شود که یک فرهنگ حرکت و مشارکت عمومی ایجاد شود. چرا که نمی توان از یک جامعه و بخش خصوصی مستاصل انتظار کار توسعه یی داشت. همچنین توسعه بخش خصوصی و افزایش تعاملات سازنده بین دولت و این بخش نیازمند تبادل اطلاعات شفاف بین آنهاست که این امر نیز با توسعه نسخه دولت الکترونیک مقدور خواهد بود.

اسماعیل صفرزاد
دانشجوی دکترای اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی

منبع : روزنامه اعتماد