نارسایی های قانون مدیریت خدمات کشوری

پس از پیروزی انقلاب اسلامی عدم افزایش ضریب حقوق یا متناسب با نرخ تورم و همچنین ورود دیدگاه های جدید در علم مدیریت دولتی باعث شد مطالبات هر دو (کارکنان و مدیران) افزایش یابد و هر از چند گاهی مسوولان وقت به منظور ارتقای کارایی و بهبود وضعیت معیشتی کارکنان اقدام به تهیه طرح هایی در زمینه تدوین قوانین اداری و استخدامی کنند. پس از انتخابات مجلس هفتم با رویکردی که نمایندگان محترم نسبت به قشر کارمندان دولت داشتند و اشکالات اساسی در نظام پرداخت کارکنان دولت به وجود آمده بود بر آن شدند دو طرح تحت عنوان؛
۱) قانون الزام دولت به اقدام قانونی جهت ایجاد نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت بر اساس بند (۹) اصل سوم قانون اساسی و مصوب ۲۱/۴/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی
۲) قانون الزام دولت به اقدام قانونی به منظور ایجاد نظام هماهنگ و فراگیر پرداخت و مستمری بازنشستگان مصوب ۲۹/۶/۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی، تهیه کنندو به تصویب رسانند و دولت نیز با توجه به اعتراضاتی که بخش های مختلف کارکنان دولت مانند پرستاران، معلمان، کادر اداری قوه قضائیه و... داشتند اقدام به تهیه لایحه یی تحت عنوان لایحه «مدیریت خدمات کشوری» کرد و طی شماره ۹۱۹۲ / ۳۰۱۸۶ مورخ ۲۰/۲/۱۳۸۴ برای سیر مراحل تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. از زمان لایحه ایرادات و اشکالات متعددی توسط نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی و همچنین صاحب نظران در نظام اداری به لایحه وارد شد که در قانون نیز اکثر این ایرادات وجود دارد و رفع نشده است و اهم و خلاصه ایرادات و اشکالات هم در لایحه و هم در قانون از چند منظر قابل توجه است.
۱) از نظر شکلی (صوری)،
۲) از نظر ماهوی (محتوایی)،
۳) از نظر اجرایی.
با توجه به موارد فوق به صورت مجمل به هر یک از موارد اشاره می شود.
الف) از نظر شکلی (صوری)
در تعریف علم حقوق (قانون) آمده است؛ «علم حقوق مجموعه یی از قواعد الزام آور کلی است که به منظور ایجاد نظم و استقرار عدالت بر زندگی اجتماعی انسان حکومت می کند و اجرای آن از طرف دولت (دولت به معنی حاکمیت است نه به مفهوم قوه مجریه) تضمین می شود.» بنابراین الزام آور بودن، کلی بودن، تضمین اجرا و اجتماعی بودن، روشن و صریح و قابل فهم و بدون ابهام و ایهام بودن و... از ویژگی های عام قانون است.
با توجه به این مطالب، قانون خدمات کشوری در مواردی از نظر کلی واجد شرایط یک متن حقوقی نیست. به برخی از این ویژگی ها و شرایط اشاره می شود.
۱-۱) قابل فهم بودن؛ قواعد حقوقی باید به زبانی ساده تبیین شود که برای عموم قابل فهم باشد و مشمولین قانون بتوانند به سهولت جایگاه خود را بیابند.
۲-۱) قابل اجرا بودن؛ متون حقوقی باید به اندازه یی صریح، روشن و شفاف باشد که مجریان را در اجرا دچار شک و تردید و ابهام نکند و از برداشت های متفاوت یا تفسیرهای سلیقه یی جلوگیری کند.
۳-۱) الزامی بودن قانون؛ عموماً قانون امر و نهی می کند، حکم صادر می کند و تکلیف ایجاد می کند نه پند و اندرز و موعظه کند.
۴-۱) کلی و جامع بودن (جامعیت داشتن)؛ مقصود از کلی بودن قاعده حقوقی آن است که قواعد حقوقی باید هنگام وضع مقید به فرد یا اشخاص معین نباشد و مفاد آن با یک بار انجام شدن از بین نرود. جامع بودن متون حقوقی و قانونی از صفات اساسی آن است.
۵-۱) بهره وری از بهترین قواعد؛ بدین معنا که در تدوین یک متن حقوقی باید از سایر علوم نظیر جامعه شناسی، تاریخی، سیاسی و شرایط اجتماعی و محیطی و عوامل فرهنگی حاکم بر جامعه استفاده کرد. یقیناً هیچ قانونگذاری حاضر نیست برای پیاده کردن آمال و آرزوهای خود بسیاری از اصول را نادیده بگیرد.
۶-۱) استفاده صحیح از تجربیات بشری؛ آداب و رسوم هر جامعه مختص همان جامعه است. نمی توان متونی را بدون توجه به شرایط اجتماعی برای هر جامعه یی تجویز کرد. در مواقعی قاعده یی در یک کشور مفید و در کشور دیگری زیان آور است بنابراین در استفاده از تجارب سایر کشورها باید به عوامل محیطی، اخلاق، مذهب، اوضاع سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و تاریخی کشور توجه جدی مبذول داشت. در خصوص سایر موارد به لحاظ مطول شدن و شفاف بودن موضوع از ذکر آن خودداری می شود.
ب) قانون مدیریت خدمات کشوری از نظر ماهوی (محتوایی) نیز دارای اشکالات عدیده یی است نظیر؛
۲-۱) عدم انسجام و تعارض بین مواد با سایر قوانین
۲-۲) ارجاع به قوانین قبلی
۳-۲) نامشخص بودن وضعیت بازنشستگان، موظفین و مستمری بگیران (با توجه به اینکه در قانون الزام دولت به اقدام قانونی جهت ایجاد نظام هماهنگ پرداخت و... توجه به بازنشستگان داشت در لایحه دولت هیچ گونه اثری از جایگاه بازنشستگان نبود که در مجلس فصلی تحت این عنوان به آن اضافه شد.)
۴-۲) عدم تعیین جایگاه صندوق بازنشستگی کشوری
۵-۲) ابهام اساسی در فصل حقوق و مزایا
۶-۲) ایجاد شوراهای موازی یا غیرضرور
۷-۲) عدم پیش بینی راهکارهای منطقی و اصولی برای مستخدمین موجود
۸-۲) از بین بردن ثبات شغلی
۹-۲) ایجاد فضای رعب و وحشت در محیط کار
۱۰-۲) ناپایداری در ساختار اداری و حقوقی کشور
۱۱-۲) مستثنی کردن برخی از دستگاه ها یا مشاغل از شمول قانون
۱۲-۲) تضییع حقوق کارکنان در مقایسه با وضعیت فعلی
۱۳-۲) ارائه احکام کلی
۱۴-۲) تعارض با قانون اساسی
۱۵-۲) کلی گویی، انشای بدیهیات، عبارات غیرمتعارف و مبهم
ج) از نظر اجرایی
همان طور که استحضار دارید با تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵، سازمانی برای اجرای این قانون تاسیس شد همان طور که پس از تصویب قانون برنامه های عمرانی هفت ساله اول و دوم برای اجرای آن نیز سازمانی تحت عنوان سازمان برنامه تاسیس شد و سایر سازمان ها نیز به همین نحو شکل گرفته اند و هر کدام از سازمان ها عمدتاً مجری یک قانون خاص هستند. با توجه به مراتب فوق و با توجه به تغییراتی که در لایحه دولت توسط مجلس شورای اسلامی به وجود آمد اجرای قانون نیاز به ساختار مناسب اداری و نیروی انسانی توانمند و معتقد دارد. در حال حاضر بخش اداری چندان مناسبی در ساختار کل کشور وجود ندارد و نیروی انسانی موجود (اکثریت بدنه کارشناسی) نیز با همه کاستی ها کمترین اعتقادی به این لایحه ندارند.
از دیگر موارد قابل توجه این است که تجربه سال های اخیر نشان می دهد اصلاح قوانین ما در کشور نه تنها مشکلی را حل نکرده بلکه مشکل آفرین نیز شده است. مطالعه قوانین سایر کشورها نیز موید همین مساله است. در صورتی که قوانین اساسی هر روز در کشور دستخوش تغییرات شود سایر ساختارها را تحت تاثیر قرار خواهد داد. نمونه بارز آن پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اصلاح قانون کار است که پس از سال ها اعتراض بخش های تولید و صنعتی در حال حاضر امکان اصلاح آن وجود ندارد و حتی طرح موضوع نیز مساله ساز می شود یا اصلاح چند ماده قانونی از قانون مدنی در سال های اخیر مشکلاتی را فراهم کرده است و نمونه های بسیاری را می توان یادآور شد. در مورد قانون خدمات کشوری این گونه می توان قضاوت کرد که بخشی از این لایحه و قانون برگرفته از قانون استخدام کشوری است و عیناً از آن اقتباس شده و بخشی دیگر در خصوص نقش دولت عیناً ترجمه شده از ادبیات اداری غربی و دیدگاه های اندیشمندان معاصر همانند « آون هیدز» یا سازمان ها و نهادهای بین المللی است؛ اصطلاحاتی نظیر حکمرانی خوب، مدیریت مدرن، منعطف و... که معادل آنها در ادبیات حقوق اداری کشور وجود ندارد و عمدتاً حقوق اداری کشور را تحت تاثیر قرار خواهد داد و لازم است تعریف عملیاتی از این واژگان جدید ارائه شود و در تدوین ساختار حقوق اداری برای فهم مشترک بومی سازی شوند. موارد دیگری که قابل بحث و تامل است و با توجه به اینکه لایحه به قانون تبدیل شده و قابلیت اجرایی دارد، برخی از مواد قانونی است که این مواد در قوانین برنامه توسعه کشور وجود داشته و به لحاظ مشکلی که قبلاً به آنها اشاره شد قابل فهم و اجرا نبود، من باب مثال مواد ۸ ، ۹ و ۱۰ قانون خدمات کشوری تقریباً همان ماده ۱۳۵ قانون برنامه چهارم است که بدون هیچ گونه تغییری عیناً آورده شده یا ماده ۱۱۴ قانون مدیریت خدمات کشوری با اندک تغییری همان مواد ۱ و ۱۵۳ قانون برنامه های سوم و چهارم است که در سال های اخیر مشکلات عدیده یی در کشور ایجاد کرده است. همان طور که ملاحظه می شود لایحه دولت و قانون مصوب (قانون مدیریت خدمات کشوری) با قوانین مصوب مجلس در مورد ایجاد نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و بازنشستگان مصوبات ۲۱/۴/۱۳۸۳ و ۲۹/۶/۱۳۸۳ هیچ گونه ارتباطی نداشته و می توان گفت قوانین مصوب مجلس بی پاسخ مانده است. پیشنهاد می شود دولت صرفاً لایحه جایگزین در بخش پرداخت برای شاغلان و بازنشستگان تنظیم و ارائه کند و چارچوب های قانون استخدام کشوری که نسبتاً دارای انسجام است حفظ شود. چنانچه بخش پرداخت قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰، هماهنگ با نرخ تورم افزایش می یافت و بخشی از این قانون متناسب با نیاز نظام اداری اصلاح می شد، بسیاری از مشکلات فعلی به وجود نمی آمد.

منبع : روزنامه اعتماد