تاملی بر قطعنامه شماره ۱۸۳۵ شورای امنیت

ابراز رضایت مندی از قطعنامه چهارم از سوی برخی مسوولان را می توان در دو قالب بررسی کرد. البته این امید می رود که هیچ یک از ا ین دو حالت و فرض، منطبق با واقع نباشد، اگرچه در هر حال، در عرصه دیپلماسی زدودن آثار سوء چنین موضع گیری هایی حتی بر فرض اینکه منطبق با واقع نباشد امری دشوار و پیچیده است. یک فرض این است که دستگاه متولی دیپلماسی به ماهیت حقوقی قطعنامه های سازمان ملل متحد شورای امنیت آن گونه که بایسته و شایسته است توجه کافی ندارد و دیگر اینکه در واقع انتظار دیگر یا حداکثری و بیشتری را از شورای امنیت داشته اند که این اتفاق روی نداده است و لذا مجالی برای ابراز خرسندی یا ناتوانی شورای امنیت در مواجهه با دولت عضو سازمان ملل بروز و ظهور کرده است. به این ترتیب با چنین پیش فرضی تلاش خواهد شد نخست، جایگاه قطعنامه های صادره از سازمان ملل متحد و شورای امنیت از حیث حقوقی (حقوق بین الملل) معلوم و تبیین شود. دوم، با ملاحظه جایگاه حقوقی قطعنامه های صادره از سوی سازمان ملل متحد، جایگاه و وضعیت قطعنامه اخیر شورای امنیت بررسی و در نهایت به این سوال به عنوان کارویژه این مقاله پاسخ داده شود که آیا این قطعنامه در راستای منافع بوده است و صرفاً یک بیانیه سیاسی است یا خیر؟
● جایگاه حقوقی قطعنامه های صادره از سازمان ملل متحد و ارکان آن
به عنوان مقدمه در این بخش ضروری است اشاره یی به شخصیت و جایگاه حقوقی سازمان ملل در حقوق بین الملل کرده و آن را مورد توجه قرار دهیم. به طور کلی در بررسی شخصیت حقوقی سازمان های بین المللی در حقوق بین الملل باید دو جنبه نظری و عملی را مورد توجه و ملاحظه قرار داد، چه اینکه از حیث نظری دیگر این واقعیت مسلم و قطعی وجود دارد که دیگر تنها دولت ها دارای شخصیت حقوقی نیستند. در نظام بین المللی و از حیث عملی نیز در عرصه روابط بین المللی، دولت ها با اشخاص و گاهی اوقات با رقیبانی مواجه هستند که شخصیت و اراده یی مستقل از دولت های موسس خود دارند. به این ترتیب با این واقعیت روبه رو خواهیم بود که سازمان های بین المللی بدون آنکه نیازی به کشورهای عضو خود داشته باشند، می توانند مستقلاً در حوزه و قلمرو صلاحیت خویش اقدام کنند. این معنا در قضیه کنت برنادوت به شایستگی و وضوح مورد تاکید و تدقیق قرار گرفته است.
به علاوه اینکه باید به این مهم توجه داشت که سازمان ملل متحد در حقوق بین المللی از شخصیت «عینی» برخوردار است و بنابراین عملاً با اتکا به چنین وضعیتی سازمان ملل متحد، هم فراتر از سازمان های دیگر قرار گرفته است و هم اینکه مطلقاً نمی توان آنچه از این سازمان یا ارکان آن در حوزه صلاحیت و اختیاراتش صورت می پذیرد را نادیده گرفت. البته این سخن به معنای عدم امکان انتقاد به عملکرد سازمان ملل متحد یا ارکان آن نیست. در مورد ماهیت حقوقی قطعنامه های سازمان ملل متحد همواره این پرسش و تردید وجود داشته است که آیا این قطعنامه ها جنبه توصیه و غیرالزامی دارند یا اینکه الزام آورند و فاقد وصف توصیه یی.
برخی از حقوقدانان مانند پاسکال فیورد تا حدی برای قطعنامه های صادره از کنگره های بین المللی و به ویژه مجمع عمومی سازمان ملل متحد اعتبار و ارزش ویژه و خاصی قائل بودند تا حدی که آنها را در زمره منابع حقوق بین الملل به شمار می آوردند و مبنای استدلال این گروه نیز بیشتر مبتنی بر تشبیه عملکرد این مجامع یا مجالس قانونگذاری در حقوق داخلی بود. نویسندگان بسیار دیگری نیز با تکیه بر استدلال هایی هر کدام سعی در ارائه پاسخ به این پرسش داشتند. برخی با اتکا به حقوق بین الملل عرفی مبنای الزام آور بودن قطعنامه ها را، «حقوق بین الملل عرفی» می دانند. به زعم این گروه این الزام به حدی است که حتی می تواند مقررات منشور ملل متحد را نیز تغییر دهد. برخی دیگر قطعنامه ها را تحت تاثیر رژیم حقوق بین الملل عرفی «آنی» الزام آور می دانند. بنای استدلال این گروه نادیده انگاشتن اهمیت و تاثیر عنصر زمان از نهاد «عرف» است. به هر حال صرف نظر از مباحثات دامنه دار متعددی که در این خصوص وجود دارد و مجال طرح و بحث آن در اینجا فراهم نیست، باید به چند نکته بسیار مهم توجه کرد؛ الف) از مهم ترین ویژگی های یک سازمان بین المللی توانایی صدور قطعنامه است.
ب) برای اینکه بتوان به خصیصه الزام آور بودن یا نبودن قطعنامه پی برد باید محتوا و ماهیت آنها را بررسی کرد. مانند قضیه نامیبیا در ۲۱ ژوئن ۱۹۷۱ که در آن شورای امنیت باید این موضوع را بررسی می کرد که قطعنامه ۲۷۶ این شورا در سال ۱۹۷۰ که ماموریت آفریقای جنوبی را بر جنوب غرب آفریقا پایان یافته اعلام کرد، الزام آور است یا خیر. در نهایت شورای امنیت با بررسی این قطعنامه به این نتیجه رسید که قطعنامه شورای امنیت الزام آور است و باید اجرا شود اما با این تفسیر؛«... مادام که براساس ماده ۲۴ منشور، شورا از سوی تمام کشورهای عضو بیانیه یی صادر کند، کشورهای مزبور مجبورند عملی مغایر با آن انجام ندهند، این تفسیر غیرقابل دفاع است...» در این راستا دیوان بین المللی تصمیمات شورا به استناد ۲۵۴ منشور را زمانی اجباری می داند که بتوان با بررسی محتوای آنان به این ویژگی دسترسی پیدا کرد. پس می توان گفت شورای امنیت گاهی توصیه و بیانیه صادر می کند که در آن الزامی وجود ندارد. یعنی چنان که گفته شد کشورها می توانند مغایر نظریه شورای امنیت عملی را انجام دهند. دیگر آنکه گاهی تصمیماتی اتخاذ می کنند که صراحتاً به الزام آور یا غیرالزام آور بودن آنها نمی توان نظر داد بلکه باید مقصود و منظور شورا را بررسی و تحصیل کرد.
نتیجتاً این نکته حاصل خواهد شد که مواردی وجود دارد که شورا صریحاً قطعنامه الزام آور صادر می کند، بدون آنکه ضرورتی به تفسیر یا بررسی قطعنامه مزبور باشد. اما این تصمیمات کدامند؟ با رجوع به مفاد منشور ملل متحد و متون حقوق بین الملل و رویه شورای امنیت به خوبی پاسخ این سوال را می توان به دست آورد اما پیشتر باید به این نکته توجه کرد که از جمله صلاحیت های مربوط به سازمان ملل متحد اصل صلاحیت قانونگذاری خارجی است؛ صلاحیتی که براساس آن سازمان می تواند در واقع ایجاد حقوق کند، یعنی در روابط بین خود و دولت عضو ایجاد حق و تکلیف و در راستای این رابطه خواسته خود را به دولت عضو تحمیل کند. بارزترین مصداق اعمال این صلاحیت، تصمیمات شورای امنیت ذیل فصل هفتم به استناد مواد ۴۱ و ۴۲ منشور سازمان ملل متحد است. یعنی قطعنامه هایی که شورای امنیت به منظور اعمال صلاحیت مزبور سازمان ملل متحد صادر می کند، به عنوان تظاهر قدرت سازمانی که دارای آثار حقوقی و لازم الاجرا است، بدون هیچ تفسیر و تردیدی باید به اجرا گذاشته شوند و دولت مخاطب هرگز نمی تواند اقدامی مغایر با آن انجام دهد.
● جایگاه قطعنامه شماره ۱۸۳
توجه به چند نکته در خصوص قطعنامه شورای امنیت ضروری است.
۱) قطعنامه به استناد ماده ۴۱ منشور ملل متحد صادر شده است. ماده ۴۱ نیز صریحاً اشاره می کند؛«شورای امنیت می تواند تصمیم بگیرد که برای اجرای تصمیمات خویش لازم است به چه اقداماتی که متضمن استعمال نیروهای مسلح نباشد دست بزند...» در این ماده بر «تصمیم»، «اجرا» و «لزوم اجرا» تاکید شده است ضمن تاکید بر عدم توسل به قوه قهریه و نظامی.
۲) محتوای این ماده مطلقاً با معنا و مفهوم «توصیه» مطابقت ندارد. مراجعه به ترمینولوژی واژه «توصیه» و تصمیم به خوبی موید این قضیه خواهد بود.
۳) این قطعنامه تاکیدی بر قطعنامه های سابق است که در تمامی آن قطعنامه ها تکلیف برای مخاطب معین و در نظر گرفته شده است.در نتیجه بدون شک این قطعنامه واجد خصیصه الزامی است.
۴) رجوع به سابقه شورا و رویه آن موکداً این واقعیت را تایید می کند که تصمیمات شورا مادام که ذیل فصل هفتم اتخاذ می شود، جنبه الزام آور و اجباری دارند و تصمیماتی که به استناد مواد ۳۳ و ۳۶ در نظر می گیرد جنبه توصیه دارند، مگر آنکه خلاف آن به اثبات برسد.
لاجرم قطعنامه شماره ۱۸۳۵ قطعاً یک بیانیه سیاسی نیست و از حیث ضوابط و استانداردهای حقوق بین الملل به طور حتم برای مخاطبان ایجاد تکلیف می کند و شاید حداقل از حیث حقوقی نتوان آن را قطعنامه ساده و بی اهمیت آن گونه که در بیانیه ها منعکس شده و می شود تلقی کرد، چه در ساده ترین تحلیل می تواند به عنوان یک اتمام حجت به منظور رجوع به سایر موارد و فصول منشور باشد. ناگزیر این قطعنامه نه تنها در راستای منافع ما نخواهد بود بلکه باید با حساسیت و توجه بیشتری به آثار آن توجه کرد و شاید تنها نکته مثبت این قطعنامه چون قطعنامه های سابق عدم توسل به قوه قهریه باشد.

مهرداد پشنگ پور
استاد دانشگاه

منبع : روزنامه اعتماد