بررسی سیاست‌های اشتغال زایی در برنامه های سوم و چهارم توسعه

در دهه‌های اخیر جایگاه و اهمیت سرمایه انسانی در مرکز توسعه کشورها قرار گرفته و نیروی کار نه تنها به عنوان عامل رشد، بلکه به عنوان محور اساسی توسعه و تعالی، پایه اصلی ثروت ملل را تشکیل می‌دهد.
از این نظر بازارکار به عنوان یکی از چهار بازار اقتصادی نقش تعیین کننده ای را در تنظیم روابط کار و تعادل بین عرضه و تقاضای نیروی کار و اشتغال دارد. پیامدها و آثار مثبت اقتصادی و اجتماعی تعادل در بازار کار به نحوی است که همواره مورد توجه سیاستمداران و اقتصاددانان قرار داشته است . از پیامدهای مستقیم چنین تعادلی صرفه‌جویی در هزینه و مخارج ایجاد شده و درنتیجه کاهش بیکاری است .
اشتغال به عنوان متغیر وابسته در مباحث اقتصادی و تحلیل‌های آن وارد می‌شود. به عبارت دیگر، برای تغییر اشتغال کشور باید از تغییر سایر متغیرها مثل سرمایه‌گذاری، صادرات، مبارزه با قاچاق کالا، بهره‌وری نیروی کار، تنظیم دستمزدها و رابطه بین عرضه و تقاضا در بازارکار و ... استفاده کرد. همچنین اشتغال به عنوان عامل مؤثر در رشد اقتصادی، توزیع عادلانه‌تر درآمدها، حفظ کرامت و عزت نفس انسان ، افزایش ابتکارها و اختراع‌ها و بیکاری به عنوان ریشه بسیاری از ناهنجاری‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، پیامدها و تبعات اقتصادی و اجتماعی ناگواری را به دنبال دارد.
از این رو ، مساله اشتغال و بیکاری به خصوص برای جوانان، زنان و فارغ التحصیلان دانشگاهی با شدت و ضعف‌هایی، در تمام کشورها به ویژه در کشورهای در حال توسعه دارای اهمیت ویژه‌ای برای دولت‌هاست که به منظور توسعه اشتغال و کاهش بیکاری در برنامه‌های کوتاه مدت ، میان مدت و درازمدت خود، به سیاستگذاری در این حوزه‌ها می‌پردازند.
از آنجا که تعیین اهداف دست یافتنی و متناسب با شرایط اقتصادی ، طراحی و تدوین سیاست‌ها و خط مشی‌های کارآمد و تسهیل کننده ، منابع و امکانات لازم و کافی و سازمان‌ها و مؤسسه‌های اجرایی کارآ، چهار رکن اساسی استراتژی‌های اشتغال‌زایی هستند که در برنامه‌های اول و دوم توسعه به صورت دقیق و منسجم لحاظ نشده بودند در عمل اهداف و سیاست‌های اشتغال‌زایی در این دو برنامه در حاشیه قرار گرفتند.
در این مقاله به بررسی و ارزیابی اجمالی سیاست‌های اتخاذ شده طی برنامه‌های سوم و چهارم توسعه و اقدام‌های مهم در این راستا می‌پردازیم.
● سیاست‌های اشتغال زایی در برنامه های سوم و چهارم توسعه
▪ برنامه سوم توسعه
شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور و نیز افزایش جمعیت موجب شد که بیکاری به عنوان مهم‌ترین دغدغه دولت در طول برنامه سوم توسعه مطرح شود و یکی از فصول قانون برنامه (فصل ششم) به بحث سیاست‌های اشتغال اختصاص یابد.
در این برنامه سیاست‌های اشتغال به گونه‌ای تنظیم و هدف‌گذاری شده بود تا بتواند به طور متوسط سالانه حدود ۷۶۵ هزار فرصت شغلی جدید ایجاد کند به طوری که نرخ بیکاری در پایان برنامه از ۱۶ درصد به ۶/۱۲ درصد کاهش یابد. از جمله اهداف موردنظر دیگر می‌توان به : کاهش عدم تعادل‌های بازارکار در مناطق کشور و گروه‌های خاص و ارتقای سطح کیفی نیروی کار به لحاظ مهارت‌های فنی و حرفه‌ای و نیز گسترش حمایت از بیکاران اشاره کرد.
از مهم‌ترین خط مشی‌ها و سیاست‌های اتخاذ شده برای دستیابی و تحقق این اهداف می‌توان توسعه و گسترش سرمایه گذاری و ایجاد فرصت‌های شغلی توسط بخش غیردولتی، کاهش هزینه‌های استفاده از نیروی کار از طریق تخفیف‌های بیمه‌ای، اصلاح نهادها و قوانین ناظر بر بازارکار، سیاست‌های جایگزینی نیروی کار و ایجاد اشتغال در خارج از کشور و اعزام نیروی کار و توسعه امور آموزشی را نام برد.
مقایسه عملکرد این برنامه با اهداف آن حاکی از آن است که عملکرد خالص اشتغال ایجاد شده در هر سال با متوسط رشد سالانه ۴/۳ درصدی شاغلان، ۵۸۰ هزار شغل بوده است در حالی که هدف پیش بینی شده، خالص اشتغال ایجاد شده با متوسط رشد سالانه ۶/۴ درصدی شاغلان ، ۷۶۵ هزار شغل است که نشان دهنده تحقق ۷۶درصدی هدف است. همچنین در این دوره نرخ بیکاری از ۱/۱۳ درصد در سال ۱۳۷۸ به ۳/۱۲ درصد در سال ۱۳۸۳ کاهش یافت .
اگرچه در برنامه سوم توسعه رشد چشمگیری در ایجاد اشتغال در مقایسه با عملکرد کمی ایجاد فرصت‌های شغلی در برنامه‌های اول و دوم ملاحظه می‌شود اما با عملکرد نه چندان موفق اهداف کیفی برای اصلاح ساختار بازارکار مواجه هستیم و در برخی از حوزه‌های بازارکار مانند زنان، جوانان و به ویژه دانش آموختگان دانشگاه‌ها و مناطق کشور عدم تعادل وجود دارد و همچنین گسترش پدیده چندشغلی و پرکاری موجب شد که بهره‌وری نیروی کار در سطحی پایین باشد.
در طول سال‌های این برنامه کمک‌های فنی و اعتباری یارانه‌دار به آموزشگاه‌های فنی و حرفه‌ای و انتقال برخی از رشته‌های مراکز دولتی به آموزشگاه‌های آزاد یکی از اقدام‌های وزارت کار و امور اجتماعی بود که موجب فعال تر شدن بخش غیردولتی شد و همچنین تسهیلاتی که در قالب وجوه اداره شده و سایر تسهیلات اشتغال زایی اعطا شد اثرهای مثبتی بر سرمایه گذاری خصوصی و اشتغال داشت. افزایش خوداشتغالی مبنی بر کارآفرینی و گسترش بنگاه‌های اقتصادی نیز از دیگر سیاست‌‌های فعال بازارکار است که در این ارتباط در برنامه سوم توسعه سر فصل‌های آموزشی برای گسترش مدیریت کارآفرینی تهیه و تدوین و دوره‌های آموزشی در حمایت از کارآفرینان در صنایع کوچک، برگزار شد. در مورد میزان اثربخشی ماده قانونی جمع آوری و خروج تمام اتباع خارجی فاقد پروانه کار (ماده ۴۸)، وضعیت نامناسب افغانستان و تعهدات بین المللی درخصوص عدم اخراج مهاجران فاقد پروانه کار، در عمل اجرای این ماده قانونی را با مشکلات عمده‌ای مواجه ساخت .
درخصوص ماده قانونی مربوط به اشتغال منوط به حمایت از سرمایه گذاران مناطق محروم و کمتر توسعه یافته (ماده ۵۰) به دلیل عدم اختصاص بودجه به منظور راه اندازی و شروع فعالیت عملیاتی صندوق و نبود معیار مشخصی برای تفکیک مناطق توسعه نیافته و محروم، پیشرفت در اجرای ماده یاد شده نیز با مشکلات مواجه شد.
▪ برنامه چهارم توسعه
در سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه مندرج در ردیف‌های ۱۰، ۳۴ ، ۳۶ و ۳۷ بر نکاتی چون «اصلاح نظام آموزشی کشور شامل آموزش و پرورش، آموزش فنی و حرفه‌ای و آموزش عالی و کارآمد کردن آن برای تامین نیروی انسانی موردنیاز برای تحقق اهداف چشم انداز» ، «تحقق رشد اقتصادی پیوسته، باثبات و پرشتاب، متناسب با اهداف چشم انداز و ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری» ، «تلاش برای دستیابی به اقتصادی متنوع و متکی بر منابع دانش و آگاهی ، سرمایه انسانی و فناوری نوین» و «ایجاد سازوکار مناسب برای رشد بهره‌وری عوامل تولید (انرژی، سرمایه ، نیروی کار و آب و خاک و ...)» ، تاکید شده است .
همچنین در متن قانون برنامه چهارم توسعه نیز در بسیاری از مواد، به موضوع اشتغال و رفع بیکاری پرداخته است . این برنامه با تنفیذ مواد اصلی فصل ششم (اشتغال زایی) برنامه سوم توسعه، سعی در ارتقای جایگاه اشتغال در مباحث برنامه و بودجه را داشته است .
در جدول شماره یک تمام مواد مرتبط با بحث اشتغال زایی در برنامه چهارم توسعه آمده است.
● اهداف کمی برنامه چهارم توسعه
از مهم‌ترین اهداف کمی بحث اشتغال زایی در برنامه چهارم توسعه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
▪ افزایش نرخ مشارکت نیروی کار به ۴۳ درصد در پایان برنامه.
▪ کاهش نرخ بیکاری کل کشور به ۴/۸ درصد.
▪ کاهش نرخ بیکاری زنان به ۳/۹ درصد.
▪ کاهش نرخ بیکاری جوانان به ۶/۱۲ درصد و دانش آموختگان دانشگاه‌ها و مناطق روستایی به ۴/۸ درصد.
▪ کاهش فاصله بالاترین و پایین ترین نرخ بیکاری استانی به ۵/۵ درصد.
▪ ایجاد متوسط سالانه حدود ۹۰۰ هزار فرصت شغلی جدید.
▪ اعزام حدود ۱۰۰ هزار نفر نیروی کار طی برنامه به خارج از کشور.
▪ افزایش اعتبارات وجوه اداره شده به میزان ۲۰ درصد در سال.
▪ کاهش سالانه شاغلان خارجی غیرمجاز به میزان ۲۰ درصد نسبت به سیاست‌ها و خط‌مشی‌های سال پایه.
▪ اصلاح قوانین کار و تامین اجتماعی و بیمه بیکاری به منظور افزایش انعطاف پذیری بازارکار و کاهش هزینه‌های استفاده از نیروی کار.
▪ بسترسازی و اصلاح قوانین و مقررات ناظر بر بازارکار برای بهبود و ارتقای شاخص‌های کار شایسته .
▪ افزایش انطباق بین شغل و مهارت و دستمزد نیروی کار در بخش دولتی در راستای ارتقای بهره‌وری نیروی کار.
▪ بسترسازی برای توسعه مشاغل موقتی ، پاره وقت و مشارکتی.
▪ کارآمدکردن نظام تامین اجتماعی برای جلوگیری از حضور مجدد سالمندان و اقشار کم درآمد در بازارکار.
▪ کاهش اشتغال نیروی کار خارجی غیرمجاز.
▪ اعزام نیروی کار به خارج از کشور.
▪ برقراری مشوق‌های مناسب برای ترغیب بیکاران در پیدا کردن شغل در استان‌های با نرخ بیکاری پایین.
▪ اصلاح و ساماندهی نظام اطلاعاتی بازارکار در راستای ارتقای سطح کیفی خدمات ارایه شده به جویندگان کار و کارفرمایان .
▪ ایجاد، اصلاح و تقویت نهادهای پشتیبانی کننده توسعه کارآفرینی واحدهای کوچک و متوسط.
▪ اصلاح نظام آموزش کشور براساس نیازهای اجتماعی، بازارکار و تحولات علمی به منظور ارتقای توانایی، خلاقیت، نوآوری، خطرپذیری و توان آفرینی آموزش دیدگان.
▪ ارتقای سطح کیفی آموزش نیروی کار با تاکید بر آموزش‌های معطوف به بازارکار.
▪ حمایت از مراکز آموزش غیردولتی با تاکید بر آموزش‌های مهارتی.
▪ حمایت از مراکز رشد و کارآفرینی.
▪ توجه به متنوع سازی فعالیت‌های اقتصادی در مناطق روستایی با تاکید برتوسعه بخش‌های غیرکشاورزی.
▪ ایجاد بسترهای مناسب برای جذب سرمایه گذاری خارجی به منظور ایجاد اشتغال جدید.
ضمن تدوین و تنظیم سیاست‌ها و خط مشی‌های اتخاذ شده برای تحقق اهدافی که عنوان شد، از مهم‌ترین اقدام‌های انجام شده طی سال اول برنامه چهارم توسعه، تدوین آیین نامه اجرایی اعطای تسهیلات به بنگاه‌های کوچک کارآفرین و زودبازده اقتصادی است که هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۹/۸/۱۳۸۴ آن را به تصویب رساند.
براساس طرح آمارگیری ارزیابی عملکرد و اثربخشی بنگاه‌های اقتصادی زودبازده که توسط وزارت کار و امور اجتماعی تهیه شده است تفاوت اشتغال از طریق بنگاه‌ها در دولت نهم و طرح ضربتی اشتغال که در دولت هشتم به مورد اجرا درآمد به مبنای فلسفی و تفکر اقتصادی این دو طرح بازمی‌گردد، زیرا طرح ضربتی اشتغال بر محور خوداشتغالی پایه ریزی شده بود اما از ویژگی‌های عمده اشتغال از طریق بنگاه‌های زودبازده ، تاسیس بنگاه، کارآفرینی و توسعه صنایع کوچک و متوسط (SEMS) است و این طرح قصد دارد کارآفرینی را تشویق و انگیزه‌های لازم برای آن را فراهم کند.
همچنین براساس اظهارنظر دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به رغم آنکه مدت زمان بسیار کوتاهی از زمان تاسیس این بنگاه‌ها سپری شده و به دست آوردن یک تصویر واقعی از اثربخشی این بنگاه‌ها در رشد اقتصادی و اشتغال زایی مستلزم آن است که مدت زمان کافی و مناسبی گذشته باشد، با این وصف در همین زمان کوتاه باید اذعان داشت که تاسیس بنگاه‌های مزبور از رضایتمندی و مطلوبیت برخوردار و درصد تحقق اشتغال در مرحله بهره‌برداری ۸/۵۹ درصد بوده است. با توجه به آمار اخذ شده از دفتر توسعه اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی جمع کل تسهیلات توزیع شده در سال‌های ۱۳۸۴، ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ به این بنگاه‌ها مبلغ ۸۰۰/۴۴۶ میلیارد ریال بوده و تعداد اشتغال جدید در ۴۱۱۹۰۸ طرح بهره‌برداری شده و بالغ بر ۸۶۰۹۸۷ نفر است.
سهم بخش‌های اقتصادی مختلف در ایجاد اشتغال جدید در این طرح‌ها در جدول شماره ۲ آمده است.
از جمله اقدام‌های موثر دیگر دولت، مصوبات شورای عالی اشتغال بوده که در دولت نهم این شورا به صورت منسجم تر و فعال‌تر به بررسی و تصمیم سازی در امور مربوط به اشتغال کشور پرداخته است.
از جمله مصوبات مهم این شورا می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
۱) بررسی عملکرد آیین نامه اجرایی بنگاه‌های اقتصادی زودبازده و کارآفرین.
۲) تصمیم گیری درخصوص نحوه توزیع اعتبارات اشتغال زایی ردیف ۵۰۳۶۱۰ بند ۱۱ تبصره قانون بودجه سال ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ و تعامل موثر با دستگاه‌های اجرایی ذی ربط.
۳) بررسی کاهش هزینه مبادله ناشی از مقررات تامین اجتماعی.
۴) تصویب سیاست‌های لازم الاجرا از سوی تمام سازمان‌ها و نهادهای حمایتی در استفاده از اعتبارات اشتغال زایی موضوع ماده ۵۵ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت.
۵) حمایت مالی از بنگاه‌های کارآفرینی مورد حمایت مراکز رشد و پارک های علم و فناوری از محل قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور.
۶) تصویب نهایی دستورالعمل فرم کارورزی دانش آموختگان دانشگاهی.
۷) موافقت با تاسیس دانشکده کارآفرینی در دانشگاه تهران و اعمال حمایت های لازم از آن.
۸) موافقت با راه اندازی مراکز مشاوره کارآفرینی و اشتغال در دانشگاه‌های کشور و حمایت از آنها.

منابع:
۱- قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.
۲- قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.
۳- سیاست‌های کلی قانون چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی.
۴- «گزارش اقتصادی سال ۱۳۸۳ و نظارت بر عملکرد پنجساله به برنامه سوم توسعه،» سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سابق) ، جلد اول.
۵- فاتحی، حسین ، «اشتغال و بیکاری در دولت نهم »، مجلس و پژوهش شماره ۵۰-۴۹ .
۶- «کارنامه سیاست‌های اشتغال زایی در دو برنامه گذشته»، دفتر بررسی‌های اقتصادی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی .
۷- «ارزیابی بازارکار ایران»، دفتر مطالعات اقتصادی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی ، مهر ۱۳۸۵.
۸- «ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی از عملکرد بنگاه‌های اقتصادی زودبازده » ، دفتر مطالعات اقتصادی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
۹- دفتر توسعه اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی.
۱۰-دفتر آموزش شوراها و مجامع وزارت کار و امور اجتماعی.
هفته نامه برنامه ۲۱ اردیبهشت ۱۳۸۷

منبع : بازار کار