دستور موقت دیوان عدالت اداری؛ هدف درست باید از مسیر قانونی محقق شود

امیر حسین بهارلو، وکیل دادگستری در گفت‌و‌گو با میزان با اشاره به ماجرای دستور موقت دیوان عدالت اداری درباره ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی اظهار داشت که این پرونده از حیث حقوق عمومی بیش از آنکه نزاعی بر سر اصل دسترسی مردم به اینترنت یا سیاست‌های فیلترینگ باشد، ناظر به پرسشی بنیادین در باب صلاحیت و مرجعیت قانونی در حکمرانی فضای مجازی است.

بهارلو توضیح داد موضوع شکایت مطروحه در دیوان متوجه این بوده که آیا قوه مجریه اختیار قانونی لازم برای ایجاد یک ساختار جدید با عنوان ستاد ویژه و تعریف مأموریت‌ها و اختیارات کلان برای آن را داشته است یا خیر، و آیا چنین ساختاری در عمل صرفاً هماهنگ‌کننده اجرایی درون دولت است یا با عناوینی کلی مانند راهبری حکمرانی فضای مجازی و نظارت راهبردی، به قلمرو تنظیم‌گری و سیاست‌گذاری الزام‌آور وارد می‌شود که نیازمند نص قانونی صریح است.

این وکیل دادگستری با تبیین نقش دیوان عدالت اداری گفت: دیوان به عنوان مرجع مقرر در اصل ۱۷۳ قانون اساسی برای رسیدگی به اعتراضات نسبت به تصمیمات و مقررات اداری، در چنین اختلافاتی نقش نهاد پاسدار حاکمیت قانون و مانع از توسعه بی‌ضابطه اقتدار اداری را ایفا می‌کند.

به گفته وی، دیوان ابزار «دستور موقت» را به عنوان اقدامی تأمینی و احتیاطی به‌کار می‌گیرد تا از ایجاد آثار سوء احتمالی در فاصله تا صدور رأی نهایی جلوگیری شود. مستند قانونی این اقدام مواد ۳۴ و ۳۵ قانون دیوان عدالت اداری است و منطق آن احراز فوریت و بیم ورود ضرر یا آثار غیرقابل جبران تلقی می‌شود؛ به این معنا که اگر اجرای تصمیم یا ادامه فعالیت ساختاری که محل تردید جدی از حیث صلاحیت است متوقف نشود، ممکن است زنجیره‌ای از تصمیمات، مصوبات، اقدامات اجرایی و آثار اجتماعی، اقتصادی و فنی ایجاد گردد که حتی در صورت ابطال نهایی، بازگرداندن وضعیت به حالت قبل دشوار یا ناممکن باشد.

بهارلو در پاسخ به این سوال که آیا دیوان حق صدور دستور موقت داشته یا خیر گفت: در سطح صلاحیت کلی جواب مثبت است، هرچند در سطح تشخیص مصداقی فوریت و خطر آثار غیرقابل جبران برخی مناقشه داشته‌اند.

وی در تشریح ابعاد موضوع به ستاد ویژه ساماندهی و راهبری فضای مجازی اشاره کرد که توسط دولت چهاردهم تشکیل شده و ریاست آن به عهده معاون اول رئیس جمهور است.

 بهارلو تصریح کرد تشکیل این ستاد در چند مورد از حیث تعارض با اسناد و قواعد بالادستی محل تأمل است، نخست نسبت آن با احکام تأسیسی و تنظیمی مربوط به شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی فضای مجازی؛ چه اینکه این احکام، این دو نهاد را به‌عنوان مرجعیت متمرکز و اصلی حکمرانی در این حوزه شناسایی کرده و بر پرهیز از ایجاد ساختار‌های موازی و مداخله‌گر تأکید داشته‌اند. دوم نسبت این ستاد با مصوبات و سازوکار‌های ناظر بر صلاحیت‌های شورای عالی امنیت ملی؛ زیرا هرجا تصمیمات ستاد به مدیریت اینترنت در وضعیت‌های حساس، محدودسازی یا تنظیم‌گری امنیتی نزدیک شود، این پرسش جدی مطرح می‌شود که آیا ورود آن به قلمرو صلاحیت‌های موضوع اصل ۱۷۶ قانون اساسی موجه است. سوم تشکیل چنین ستادی از حیث اصول قانون اساسی به‌ویژه اصل ۵۷؛ چه اینکه قوه مجریه نمی‌تواند با اتکاء به اختیارات عمومی اداره، نهادی با کارکرد فرادستگاهی یا ماهیت شبه‌ملی ایجاد کند که در عمل برای سایر ارکان و اجزای نظام حکمرانی تعیین تکلیف کند یا سازوکار‌های فراقوه‌ای و مراجع دارای صلاحیت خاص را دور بزند.

این وکیل دادگستری همچنین به نسبت این ستاد با مصوبات شورای عالی فضای مجازی و اساسنامه مرکز ملی فضای مجازی اشاره کرد و گفت این نسبت نیز محل تأمل جدی است؛ چرا که هرگونه نظارت، اصلاح، مداخله یا بازطراحی در فرآیند‌های درونی مرکز ملی، اصولاً باید از مجرای شورای عالی فضای مجازی و در چارچوب صلاحیت‌های مصوب آن صورت گیرد و ایجاد یک ساختار بیرونی برای اثرگذاری بر سازوکار‌های درونی مرکز، از حیث انطباق با نظم حقوقی حاکم بر این نهاد، قابل مناقشه است.

بهارلو در ادامه با اشاره به قانون برنامه هفتم توسعه پیشرفت خاطرنشان ساخت که مصوبه تشکیل این ستاد از حیث انطباق با این قانون نیز محل تأمل است. به گفته وی، بند «ت» ماده ۶۵ این قانون به‌صراحت شورای عالی فضای مجازی را مرجع سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در این حوزه دانسته و مصوبات آن را برای همه دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاتباع اعلام کرده است. بر این اساس، اگر ستاد جدید در مصوبه تشکیل خود متکفل وظایفی در سطح سیاست‌گذاری و راهبری شده باشد، این پرسش اساسی مطرح می‌شود که چنین امری تا چه اندازه با اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی سازگار است؛ اصلی که بر مبنای آن هیچ مقام یا مرجعی حق اعمال صلاحیت ندارد مگر آنکه این صلاحیت به موجب قانون به‌طور صریح به او اعطا شده باشد.

افزون بر این، ماده ۱۰۵ برنامه هفتم با هدف مقابله با تورم ساختار‌های موازی، تعدد ستاد‌ها و شورا‌ها و هزینه‌های ناشی از موازی‌کاری، دولت را به ادغام یا انحلال ساختار‌های زائد و موازی مکلف کرده است؛ بنابراین ایجاد ستادی جدید با مأموریت‌هایی که پیشاپیش در ساختار‌های قانونی موجود تعریف شده‌اند، از حیث انطباق با این سیاست تقنینی نیز محل تأمل جدی است. بهارلو تأکید کرد اگر این ستاد در مصوبه تأسیس خود متکفل سیاست‌گذاری، راهبری، هدایت یا عناوین مشابه شده باشد، این شائبه به‌وجود می‌آید که از حدود یک سازوکار صرفاً اجرایی و هماهنگ‌کننده فراتر رفته و به حوزه صلاحیت‌هایی وارد شده است که قانون‌گذار و اسناد بالادستی برای آن مرجع دیگری تعیین کرده‌اند.

وی ادامه داد: چه بسا بتوان گفت رئیس‌جمهور بر مبنای اصول ۱۱۳، ۱۲۶ و ۱۳۴ قانون اساسی مسئول اداره امور اجرایی و هماهنگی بین دستگاه‌هاست و تحقق مسئولیت اداره بدون اختیار سازمان‌دهی ممکن نیست، پس اصل ایجاد یک سازوکار هماهنگ‌کننده درون قوه مجریه فی‌نفسه غیرقانونی نیست. اما مسئله از جایی آغاز می‌شود که ستاد از هماهنگی اجرایی فراتر رود و به جای تسهیل اجرا، به مرجعیت تنظیم‌گرانه و قاعده‌گذاری الزام‌آور یا اقتدار فرادستی بدل شود.

 به گفته بهارلو، دیوان با دستور موقت کوشیده تا پیش از رسیدگی نهایی، از انباشت آثار غیرقابل بازگشت جلوگیری کند، به‌ویژه آنکه در گزارش‌های تکمیلی تصریح شده از نظر دیوان، به علت حساسیت موضوع و احتمال آثار جبران‌ناپذیر، فوریت و ضرورت توقف محرز بوده و پرونده خارج از نوبت رسیدگی می‌شود.

این وکیل دادگستری در تشریح آثار حقوقی دستور موقت گفت مطابق آثاری که برای دستور موقت بیان شده، از تاریخ صدور آن، تصمیمات و مصوبات و اقدامات ستاد در حدودی که مشمول توقف‌اند فاقد قابلیت ترتیب اثر بوده و هیچ مرجع اجرایی حق اتکاء و اجرا ندارد. همچنین تمرد از دستور موقت می‌تواند پیامد‌های حقوقی جدی برای دولت و مقامات اجرایی ایجاد کند. بهارلو با استناد به ماده ۳۹ قانون دیوان عدالت اداری تصریح کرد در صورتی که سازمان‌ها، ادارات، هیأت‌ها و مأموران طرف شکایت از اجرای دستور موقت استنکاف ورزند، مرجع صادرکننده دستور موقت می‌تواند متخلف را به انفصال از خدمت به مدت شش ماه تا یک سال و جبران خسارت وارده محکوم نماید. از سوی دیگر، بی‌اعتنایی به دستور قضایی، مسئولیت‌های اداری و انتظامی و حتی زمینه‌های مسئولیت مدنی دولت در صورت ورود خسارت به اشخاص را تقویت می‌کند و امنیت حقوقی و پیش‌بینی‌پذیری حکمرانی را مخدوش می‌سازد.

بهارلو در پایان تأکید کرد دفاع از حاکمیت قانون به هیچ‌وجه به معنای مخالفت با باز شدن اینترنت یا دسترسی عمومی نیست؛ بلکه می‌توان هم‌زمان بر ضرورت دسترسی همگانی، شفافیت و حمایت از حقوق شهروندان و کسب‌وکار‌ها تأکید کرد و در عین حال یادآور شد که در نظام حقوقی، هدف درست باید از مسیر قانونی محقق شود.