«در جنگ جهانی دوم، روز دی (D-Day) آغاز تاریخی یک کارزار مشترک با متحدانمان بود برای هدف قرار دادن دشمن و بیرون راندن آن از مواضعش، از جمله در کشورهای ثالث. امروز، با همان روحیه، ما یک هجوم اقتصادی علیه پیوندهای مالی ایران در سراسر جهان آغاز میکنیم. هدف ما این است که هر رگ حیات اقتصادی که این رژیم را زنده نگه میدارد، قطع کنیم تا تهران تنها بماند.»
این سخنان را «اسکات بسنت» وزیر خزانهداری آمریکا، شامگاه دوشنبه ۲ شهریور ماه درباره سیاست جدید واشنگتن علیه ایران با عنوان پرطمطراق «یورش اقتصادی» علیه ارتباطات مالی ایران در سراسر جهان، بر زبان راند. این عضو کابینه دونالد ترامپ در ادامه این سخنان تهدید کرد که کشورها و شرکتهایی که به همکاری اقتصادی با تهران ادامه دهند، با تبعات سیاست آمریکا مواجه خواهند شد.
پیش از این نیز، وزارت خزانهداری آمریکا بارها اعلام کرده بود که از ابزار «تحریمهای ثانویه» علیه شرکتها و مؤسسات مالی خارجی که به گمان واشنگتن به فعالیتهای اقتصادی ایران کمک میکنند، استفاده خواهد کرد. به عنوان مثال، این وزارتخانه در آوریل ۲۰۲۶ تصریح کرد که مؤسسات مالی خارجی که به فعالیتهای ایران کمک کنند ممکن است با تحریمهای ثانویه روبهرو شوند.
اما مسئله مهم در این صحنه تازه چیده شده از سوی تیم ترامپ، تنها دامنه تحریمهای آمریکا نیست بلکه مبنای حقوقی و سیاسی اعمال این تحریمها علیه اشخاص و شرکتهایی است که در حوزه صلاحیت سرزمینی کشورهای دیگر قرار دارند. زمانی که وزیر خزانهداری آمریکا از «قطع هر رگ حیات اقتصادی» ایران با هدف قرار دادن روابط مالی آن «در سراسر جهان» سخن میگوید، در واقع از ابزاری پرده برمیدارد که در چند دهه گذشته محل مناقشه حقوقدانان بینالمللی است: تحریمهای ثانویه.
این ابزار، برخلاف تحریمهای اولیه که تنها اتباع و شرکتهای آمریکایی را مجبور به همراهی میکند، شرکتها، بانکها و حتی دولتهای کشورهای ثالث را نیز هدف میگیرد، کشورهایی که نه شهروند آمریکا هستند نه در خاک آمریکا فعالیت میکنند و نه هیچ پیمان دوجانبهای با واشنگتن دارند.
پرسش اصلی این است: بر چه مبنای حقوقی، آمریکا خود را محق میداند قانونی وضع کند که بر رفتار اقتصادی یک بانک آلمانی، یک شرکت کرهجنوبی یا یک شرکت کشتیرانی متعلق به ترکیه حاکم باشد؟ مبنای رسمی حقوقی: قانونی برای «تهدیدهای غیرمعمول»
پایه اصلی قانونی اکثر تحریمهای آمریکا، از جمله علیه ایران، قانونی به نام قانون «اختیارات اقتصادی بینالمللی در شرایط اضطراری» (IEEPA) مصوب ۱۹۷۷ است. این قانون به رئیسجمهور اختیار میدهد پس از اعلام وضعیت اضطراری ملی در واکنش به یک «تهدید غیرمعمول و خارقالعاده» از خارج، طیف گستردهای از تراکنشهای اقتصادی را تنظیم کند.
نکته کلیدی اینجاست که این قانون، بهصراحت تنها بر «اشخاص یا اموال تحت صلاحیت آمریکا» اعمال میشود؛ یعنی متن قانون هیچ اجازه صریحی برای اعمال آن بر اشخاص خارجی فاقد ارتباط با خاک آمریکا نمیدهد. با این حال، در عمل، دولت آمریکا این محدودیت را از طریق تفسیرهای موسّع از «صلاحیت» دور زده است.
قوانین بعدی مانند CAATSA (۲۰۱۷) این رویکرد را نهادینهتر کردند: این قانون تحریمهای ثانویه را علیه ایران، روسیه و کره شمالی گسترش داد و در بخشهایی مانند ماده ۲۳۱، اعمال تحریم علیه هر شخصی که آگاهانه در یک «تراکنش قابلتوجه» با نهادهای هدف مشارکت کند را الزامی کرد — بدون آنکه اختیار تشخیصی چندانی به رئیسجمهور بدهد. صلاحیت قضایی: «ارتباط دلاری» بهجای «ارتباط واقعی»
در حقوق بینالملل، برای آنکه یک کشور بتواند رفتار افراد یا شرکتهای خارج از قلمرو خود را تنظیم کند، باید یک «پیوند واقعی» میان آن کشور و موضوع تنظیمشده وجود داشته باشد. حقوق بینالملل عرفی، اختیار کشورها برای وضع قانون فراسرزمینی را محدود میکند و تنها در صورت وجود چنین پیوند واقعی، صلاحیت تقنینی به رسمیت شناخته میشود.
اما آنچه آمریکا در عمل بهعنوان «پیوند» مطرح میکند، چیزی فراتر از عبور یک تراکنش دلاری از سیستم تسویه بانکی نیویورک نیست. بانکهایی مانند ING و BNP Paribas در مقاطع مختلف تنها به این دلیل جریمه شدند که تراکنشهای دلاری را از طریق سیستم مالی آمریکا پردازش کرده بودند؛ استدلال آمریکا این بود که پرداخت به دلار بهطور ضمنی به معنای عبور تراکنش از خاک آمریکاست، چون از حسابهای بانکی کارگزار آمریکایی استفاده شده است.
این استدلال در ادبیات حقوقی با انتقاد گسترده روبهرو شده و بسیاری از حقوقدانان معتقدند تسویه مبلغی از پول از طریق یک بانک مستقر در آمریکا، در مسیر میان دو حساب خارجی، نمیتواند پیوند صلاحیتی کافی محسوب شود. برخی حقوقدانان این پدیده را «صلاحیت مبتنی بر ارز» نامیدهاند، اصطلاحی که نشان میدهد آمریکا در میدان عمل از موقعیت دلار بهعنوان ارز ذخیره جهانی برای ساختن یک صلاحیت قضایی مصنوعی استفاده میکند.
استدلال محتمل برای چنین صلاحیتی «صلاحیت اثرمحور» است: از این منظر، شرکتهای خارجی با انجام تراکنشهای دلاری در خارج از آمریکا، خود باعث میشوند فرآیند تسویه درون خاک آمریکا رخ دهد، استدلالی که منتقدان آن را چیزی جز توجیه پسینی برای یک اقدام یکجانبه نمیدانند. حاکمیت کشورها؛ چرا تصمیمگیری یک بانک فرانسوی به آمریکا مربوط است؟
پرونده BNP Paribas یکی از روشنترین نمونههای این تعارض است. این بانک فرانسوی به دلیل پردازش میلیاردها دلار تراکنش برای نهادهای سودانی، ایرانی و کوبایی از طریق سیستم مالی آمریکا، به نقض IEEPA و قانون تجارت با دشمن متهم و مجرم شناخته شد. جریمه نهایی به رقم ۸.۹۷ میلیارد دلار رسید، بزرگترین جریمه تاریخ در پروندههای تحریمی، درحالیکه بیشتر این تراکنشها اساساً میان کشورهای ثالث (سودان، ایران، کوبا) و از طریق شعبه نیویورکی بانک صورت گرفته بود.
تجارت میان یک بانک فرانسوی و مشتریان ایرانی یا سودانی، امری است که اساساً باید تابع حاکمیت قانونی فرانسه، اتحادیه اروپا، یا حداکثر قوانین سازمان ملل باشد نه تصمیم یک نهاد اجرایی در واشنگتن. وقتی آمریکا چنین معاملهای را جرمانگاری و مجازات میکند، عملاً حاکمیت تقنینی فرانسه بر روابط اقتصادی اتباع خودش را نادیده میگیرد.
واکنش اتحادیه اروپا به این روند، «مقررات ضدتحریمی» بود: این مقررات، اشخاص اروپایی را از تبعیت از آثار فراسرزمینی برخی تحریمهای ثانویه آمریکا (عمدتاً مرتبط با ایران و کوبا) منع میکند. اما این اقدام نمادین نیز در عمل کارآمد نبود: بیشتر مؤسسات مالی بزرگ اروپایی، صرفنظر از مقررات ضدتحریمی اتحادیه، عملاً از تجارت با ایران کناره گرفتند چرا که خدمترسانی همزمان به هر دو بازار را غیرممکن دیدند.
این شرایط گواهی است بر میزان واقعی «حاکمیت» کشورهای اروپایی در برابر فشار مالی آمریکا؛ قانونی که در پاریس یا بروکسل نوشته میشود، در عمل زیر سایه یک تصمیم اداری در واشنگتن بیاثر میماند. یکجانبهگرایی: تحریم بدون شورای امنیت، بدون رأی، بدون مشورت
برخلاف تحریمهای سازمان ملل که از معبر قطعنامههای شورای امنیت و با مشارکت -حداقل صوری- جامعه بینالمللی وضع میشوند، تحریمهای ثانویه آمریکا کاملاً یکجانبه هستند به گونهای که یک نهاد اجرایی آمریکایی (OFAC، وزارت خزانهداری) فهرست تحریم را تعیین میکند و بلافاصله این فهرست بر تصمیمهای اقتصادی شرکتها در قارههای دیگر سایه میاندازد.
در این ساختار، آمریکا به صورت مستقیم مدعی صلاحیت قضایی برای دستگیری مدیرعامل یک بانک خارجی نیست؛ در عوض، از نوع دیگری از قدرت استفاده میکند، قدرتی که نه برخاسته از رضایت بینالمللی که برخاسته از انحصار عملی در زیرساخت مالی جهانی است. سلطه دلار به عنوان ابزار قهر اقتصادی
آنچه تحریمهای ثانویه را از یک اقدام حقوقی معمول متمایز میکند، اتکای کامل آن به موقعیت انحصاری دلار در نظام مالی جهانی است. مکانیسم عملی اینگونه است: دولت آمریکا شرکتهای خارجی را با اخراج از سیستم مالی آمریکا یعنی قطع دسترسی به تسویه دلاری و بانکداری کارگزار آمریکایی، تهدید میکند اگر همچنان با طرفهای تحریمشده معامله کنند؛ این تهدید غالباً بهتنهایی برای تغییر رفتار کافی است، بیآنکه حتی یک تحریم رسمی اعلام شود.
به بیان سادهتر آمریکا برای اجرای اراده سیاسی خود نیازی به ارتش، دادگاه بینالمللی یا حتی رأی موافق متحدانش ندارد؛ کافی است دسترسی یک بانک یا کشور به شریان اصلی تجارت جهانی — دلار — را تهدید کند. این وضعیت، دلار را از یک واحد پولی خنثی به سلاحی ژئوپلیتیک بدل کرده که هیچ نهاد بینالمللی نظارتی بر نحوه استفاده از آن ندارد.
می توان گفت که تحریمهای ثانویه در نقطه تلاقی چند بحران حقوقی قرار دارند: تفسیر موسّع از صلاحیت سرزمینی که مبنای آن (عبور یک تراکنش دلاری) از نظر بسیاری از حقوقدانان با اصول شناختهشده حقوق بینالملل سازگار نیست؛ دور زدن حاکمیت قانونی کشورهای ثالث بر روابط اقتصادی اتباع خودشان؛ اتکا به انحصار دلار بهجای هرگونه مشروعیت چندجانبه.
نتیجه عملی، نظامی است که در آن یک کشور بهتنهایی برای اقتصاد جهانی «قانون» مینویسد، بیآنکه پاسخگوی هیچ نهاد بینالمللی باشد. آیا این سیاست در نهایت به نفع آمریکا تمام خواهد شد؟
جدا از بحث حقوقی در این خصوص، یک نکته اقتصادی مهم باقی میماند. هرچه واشنگتن بیشتر از دلار، شبکه بانکی آمریکا و دسترسی به بازار این کشور به عنوان ابزار فشار استفاده کند، انگیزه کشورهای دیگر برای ایجاد مسیرهای جایگزین نیز افزایش پیدا میکند. تنها در یک مورد میتوان گفت که ایران طی سالهای تحریم، تجربه گستردهای در استفاده از کانالهای مالی و تجاری جایگزین به دست آورده است. حتی وزارت خزانهداری آمریکا نیز در گزارشهای خود به تلاش شبکههای ایرانی برای انتقال منابع از مسیرهای متعدد و استفاده از شبکههای مالی خارج از مسیرهای سنتی اشاره کرده است.
ممکن است تحریم در کوتاهمدت هزینه مبادلات را افزایش دهد اما در بلندمدت به کشورهای هدف و حتی شرکای تجاری آنها انگیزه دهد که به سمت کاهش وابستگی به زیرساختهای مالی تحت کنترل آمریکا حرکت کنند. در این صورت، سیاستی که با هدف حفظ قدرت اقتصادی آمریکا طراحی شده، میتواند به شکلگیری تدریجی سازوکارهایی کمک کند که از وابستگی به همان قدرت بکاهند. مسئله فقط ایران نیست
همزمان موضوع تحریمهای فرامرزی را نباید فقط به مناقشه تهران و واشنگتن محدود کرد. مسئله بزرگتر این است که چه کسی قواعد اقتصاد جهانی را تعیین میکند؟
اگر یک کشور به دلیل قدرت اقتصادی، پول ملی مسلط و نفوذ بر شبکههای مالی جهانی بتواند شرکتهای کشورهای دیگر را وادار کند مطابق سیاست خارجی خود رفتار کنند، آنگاه مرز میان «قدرت اقتصادی» و «صلاحیت حقوقی» بیش از پیش مبهم خواهد شد.
در چنین شرایطی، «عملیات طرد اقتصادی» علیه ایران فقط یک پرونده تحریمی دیگر نیست و بیشتر آزمونی برای نظم اقتصادی بینالمللی محسوب می شود.
همچنین بخوانید بیانیه مشترک انگلیس، فرانسه، آلمان و ایتالیا بعد از تفاهم ایران و آمریکا: آمادهایم تا در پاسخ به گامهای روشن ایران در موضوع هستهای، تحریمها را لغو کنیم پیش بینی مواضع روسیه و چین در صورت عملیات نظامی مجدد علیه ایران از زبان یک دیپلمات پیشین | الگوی ترامپ «بوروکراسی نو با چکمه» است بازگشت 2 قطعنامه خطرناک در صورت فعال شدن مکانیسم ماشه / میراث دولت احمدینژاد چه پیامدهایی برای ایران دارد؟ رئیس جمهور تهدید به مرگ شد/ کاخ سفید کاهش غنیسازی تهران را تایید نکرد!
