پارادوکس FATF و اقتصاد تحریمی/ انتخاب میان شبکه پنهان مالی یا الحاق به بازار جهانی در سایه جنگ/ چرا تصویب قوانین کافی نیست؟

در عین حال، ایران طی سال ۲۰۲۵ و اوایل ۲۰۲۶ نشانه‌هایی از تعامل مجدد با FATF بروز داد. از جمله گزارش درباره تصویب یا الحاق به کنوانسیون پالرمو و کنوانسیون مبارزه با تأمین مالی تروریسم که منتشر شده است. با این‌حال، FATF این تحولات را برای خروج ایران از وضعیت پرخطر کافی ندانسته است زیرا از منظر این نهاد، تحفظات ایران نسبت به این کنوانسیون‌ها بیش از حد گسترده بوده و اجرای داخلی آنها نیز با استانداردهای FATF منطبق نشده است. افزون بر آن، بخش عمده برنامه اقدام ایران که از سال ۲۰۱۶ آغاز شد و در ژانویه ۲۰۱۸ منقضی شد، همچنان اجرا نشده باقی مانده است.

این در حالی است که مسئله FATF برای ایران دیگر صرفاً یک پرونده فنی در حوزه مبارزه با پول‌شویی نیست بلکه به بخشی از معماری قدرت مالی، تحریم، بازدارندگی و امنیت اقتصادی تبدیل شده است. در شرایط پس از جنگ ایران و امریکا، این اهمیت دوچندان شده است، زیرا آمریکا هم‌زمان با فشارهای نظامی و اقتصادی، شبکه‌های بانکی سایه، شرکت‌های پوششی، صرافی‌ها، دارایی‌های دیجیتال و شبکه‌های تأمین مالی مرتبط با ایران را هدف قرار داده است.

بنابراین، باقی‌ماندن ایران در وضعیت پرخطر FATF به آمریکا و سایر نظام‌های مالی امکان می‌دهد تا هزینه «ریسک ایران» را به سطحی فراتر از تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا تعمیم دهند. از این منظر، چالش اصلی تهران دیگر صرفاً «خروج از فهرست سیاه» نیست، بلکه انتخاب میان دو منطق متفاوت است. ابتدا پذیرش استانداردهای شفافیت و قابلیت ردیابی مالی برای بازگشت تدریجی به نظام مالی جهانی، یا حفظ ظرفیت‌های مالی غیرشفاف و شبکه‌های موازی که در شرایط تحریم برای بقا ضروری تلقی می‌شوند اما خود به مانع بازگشت ایران به اقتصاد رسمی جهان تبدیل شده‌اند.  آیا ایران واقعاً در «فهرست سیاه» است؟

در ادبیات سیاسی و رسانه‌ای ایران معمولاً از اصطلاح «لیست سیاه FATF» استفاده می‌شود. این تعبیر از نظر حقوقی دقیق نیست، اما به یک واقعیت نهادی مهم اشاره می‌کند. اصطلاح رسمی FATF برای وضعیت ایران یا «حوزه‌های قضایی پرخطر مشمول فراخوان اقدام» است. FATF این فهرست را به‌طور غیررسمی «black list» نیز می‌نامد که در آخرین وضعیت رسمی منتشرشده در ژوئن ۲۰۲۶، ایران همچنان در همین فهرست قرار دارد. 

اما اهمیت این تمایز صرفاً واژگانی نیست. FATF یک دادگاه بین‌المللی نیست، معاهده‌ای الزام‌آور مشابه منشور ملل متحد نیست و تصمیم آن به معنای صدور «حکم حقوقی» علیه ایران نیست. بااین‌حال، قدرت واقعی FATF از جای دیگری ناشی می‌شود. قدرت هماهنگ‌سازی رفتار نظام‌های مالی ملی و خصوصی که آن را قوی کرده است. این نهاد از طریق استانداردها، ارزیابی‌ها و فهرست‌های پرخطر، هزینه مبادله با کشورهایی مانند ایران را افزایش می‌دهد.

بانک‌ها، مؤسسات مالی، شرکت‌های بیمه، صرافی‌ها، کارگزاران و حتی برخی بازیگران حوزه دارایی‌های دیجیتال در مواجهه با کشوری که در وضعیت پرخطر FATF قرار دارد، با الزام‌ها و ریسک‌های مضاعف مواجه می‌شوند. به همین دلیل، اگرچه FATF از نظر حقوقی یک «قانون‌گذار جهانی» به معنای کلاسیک نیست، در عمل بخشی از حکمرانی جهانی مالی را شکل می‌دهد و دقیقاً به همین دلیل است که وضعیت ایران در FATF در سال ۲۰۲۶، پس از جنگ و در شرایط تشدید رویارویی با آمریکا و اسرائیل، اهمیت بیشتری پیدا کرده است. وضعیت فعلی ایران: هنوز خروجی در کار نیست

نخستین و مهم‌ترین واقعیت این است که ایران در حال حاضر از فهرست پرخطر FATF خارج نشده است. اگرچه در نشست ۱۷ تا ۱۹ ژوئن ۲۰۲۶، وضعیت فهرست پرخطر مورد بازبینی قرار گرفت اما ایران همچنان در فهرست حوزه‌هایی باقی ماند که مشمول فراخوان برای اعمال اقدامات مقابله‌ای هستند. در همان نشست، تغییراتی در فهرست «نظارت فزاینده» یا فهرست موسوم به خاکستری صورت گرفت. از جمله عراق و بوسنی و هرزگوین به فهرست نظارت فزاینده اضافه شدند، اما وضعیت ایران در فهرست پرخطر تغییر نکرد.

این نکته بسیار مهم است، زیرا گاهی در فضای سیاسی ایران چنین تصور می‌شود که تصویب داخلی برخی قوانین یا پیوستن به کنوانسیون‌های بین‌المللی، خودبه‌خود به معنای خروج از FATF است اما چنین نیست. FATF میان «تصویب قانون» و «اجرای مؤثر استاندارد» تفاوت بنیادی قائل است. این تفاوت، اساس بن‌بست کنونی ایران است. ایران می‌تواند قانون تصویب کند، مقررات جدید صادر کند و حتی اسناد مربوط به الحاق به کنوانسیون‌های بین‌المللی را ارائه دهد اما اگر FATF به این نتیجه برسد که ساختار داخلی مبارزه با پول‌شویی، شناسایی مالک واقعی، کنترل انتقالات بانکی، مسدودسازی دارایی‌ها، مقابله با شبکه‌های انتقال غیرمجاز و مقابله با تأمین مالی تروریسم همچنان با استانداردهای مورد انتظار فاصله دارد، وضعیت کشور تغییر نخواهد کرد. بنابراین، مسئله ایران از مرحله تعهد سیاسی عبور کرده و وارد مرحله اثبات قابلیت اجرایی شده است.  ریشه تاریخی بن‌بست: برنامه اقدامی که هشت سال است ناتمام مانده

برای فهم وضعیت کنونی باید به سال ۲۰۱۶ بازگشت. ایران در ژوئن ۲۰۱۶ یک تعهد سیاسی سطح بالا برای رفع نواقص راهبردی نظام مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم خود ارائه کرد و برای اجرای آن برنامه اقدام مشخصی شکل گرفت. این برنامه در ژانویه ۲۰۱۸ منقضی شد، اما بخش عمده تعهدات آن همچنان اجرا نشده باقی ماند. FATF از فوریه ۲۰۲۰، با توجه به عدم تکمیل برنامه اقدام، از اعضا خواسته است اقدامات مقابله‌ای مؤثر علیه ایران اعمال کنند. 

این وضعیت از منظر نظریه حقوق بین‌الملل بسیار قابل توجه است. زیرا ما با یک «تعهد قراردادی کلاسیک» مواجه نیستیم. FATF مانند یک سازمان معاهده‌ای نیست که ایران با عضویت در آن تمام قواعدش را به‌صورت سنتی پذیرفته باشد. در عوض، با یک رژیم حکمرانی فراملی مبتنی بر استانداردها مواجهیم. این نوع رژیم‌ها در ادبیات حقوق بین‌الملل معاصر اهمیت فزاینده‌ای پیدا کرده‌اند. قواعد ممکن است مستقیماً الزام‌آور نباشند، اما از طریق اتصال آنها به تصمیمات دولت‌ها، بانک‌های مرکزی، نهادهای نظارتی و بازیگران خصوصی، آثار بسیار قدرتمند حقوقی و اقتصادی پیدا می‌کنند. FATF نمونه روشن همین پدیده است. بنابراین، ایران در وضعیت فعلی نه صرفاً با یک «نهاد سیاسی خارجی» مواجه است و نه با یک «دادگاه»، بلکه با شبکه‌ای از استانداردها و نهادهای ملی مواجه است که یکدیگر را تقویت می‌کنند.  چرا مسئله FATF با تحریم آمریکا متفاوت است؟

یکی از خطاهای رایج در تحلیل وضعیت ایران، یکی‌گرفتن FATF با تحریم‌های آمریکا است. این دو یکسان نیستند. تحریم آمریکا عمدتاً بر مبنای صلاحیت حقوقی و سیاست خارجی ایالات متحده اعمال می‌شود و می‌تواند افراد، شرکت‌ها، بانک‌ها، نفت، کشتیرانی یا بخش‌های خاص اقتصاد ایران را هدف قرار دهد. اما FATF منطق متفاوتی دارد. منطق FATF این است که آیا یک نظام مالی به اندازه کافی شفاف، قابل ردیابی و دارای سازوکارهای مؤثر برای جلوگیری از پول‌شویی، تأمین مالی تروریسم و تأمین مالی اشاعه است؟ این تفاوت، از نظر راهبردی بسیار مهم است. زیرا حتی اگر تحریم‌های آمریکا در آینده کاهش پیدا کنند، باقی‌ماندن ایران در وضعیت پرخطر FATF می‌تواند همچنان بانک‌های خارجی را نسبت به تعامل مستقیم با ایران محتاط نگه دارد. در نتیجه، خروج از تحریم و خروج از FATF دو مسئله متفاوت‌اند. ممکن است تحریم آمریکا کاهش یابد اما بانک اروپایی همچنان بگوید ریسک AML/CFT ایران برای من بیش از حد بالاست و همین کافی است که دسترسی ایران به نظام مالی جهانی به‌طور کامل احیا نشود.  چرا «فهرست سیاه» در عمل قدرت بیشتری از یک اعلامیه سیاسی دارد؟

قدرت FATF در اینجا از مفهوم مهمی با عنوان «اثر شبکه‌ای استانداردها» در اقتصاد سیاسی بین‌المللی ناشی می‌شود. فرض کنید یک کشور در فهرست پرخطر قرار گیرد. FATF از حوزه‌های قضایی می‌خواهد اقدامات مقابله‌ای یا کنترل‌های تشدیدشده اعمال کنند. در نتیجه، بانک‌های کشور A معاملات با ایران را پرریسک می‌بینند. بانک کشور B نیز با توجه به همین رفتار، استانداردهای خود را سخت‌تر می‌کند. بانک کشور C نیز برای جلوگیری از ریسک نظارتی، از رابطه با طرف‌های ایرانی اجتناب می‌کند. در نهایت، حتی بدون آنکه یک «ممنوعیت جهانی» رسمی ایجاد شده باشد، یک دیوار مالی غیررسمی شکل می‌گیرد.

این همان چیزی است که در حقوق بین‌الملل می‌توان آن را regulatory contagion یا «سرایت مقرراتی» نامید. در چنین وضعیتی، هزینه معامله با ایران افزایش می‌یابد. نه لزوماً به این دلیل که معامله ممنوع است، بلکه به این دلیل که بررسی مشتری سخت‌تر می‌شود، احراز مالک واقعی پیچیده‌تر می‌شود، بیمه معامله افزایش می‌یابد، بانک کارگزار محتاط‌تر می‌شود، انتقال پول زمان بیشتری می‌برد، احتمال مسدودشدن تراکنش افزایش می‌یابد و خطر مسئولیت نظارتی برای بانک خارجی بالا می‌رود. در نتیجه، ایران ممکن است از نظر حقوقی «کاملاً ممنوع» نباشد، اما از نظر اقتصادی «به‌شدت دشوار» شود. این تفاوت، یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های نظام مالی جهانی معاصر است. پالرمو و CFT: گره اصلی کجاست؟

یکی از مهم‌ترین تحولات سال ۲۰۲۶ این بود که ایران در ژانویه اطلاعاتی درباره وضعیت الحاق و تصویب کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه جرایم سازمان‌یافته فراملی، یعنی کنوانسیون پالرمو، و کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم ارائه کرد. FATF این تعامل مجدد را ثبت کرد، اما به این نتیجه رسید که تحفظات ایران نسبت به این کنوانسیون‌ها بیش از حد گسترده است و اجرای داخلی آنها با استانداردهای FATF منطبق نیست. همچنین FATF تصریح کرده که ایران از سال ۲۰۱۶ بخش عمده برنامه اقدام خود را اجرا نکرده است.

بنابراین، در اینجا دو سطح متفاوت وجود دارد:

سطح نخست: الحاق حقوقی ایران باید بتواند نشان دهد که به تعهدات کنوانسیون‌های مربوط پیوسته است

سطح دوم: اجرای منطبق با استاندارد اما صرف الحاق کافی نیست

از این رو باید مشخص شود آیا تعریف جرم تأمین مالی تروریسم با استانداردهای FATF سازگار است؟ آیا دارایی‌های مرتبط با تأمین مالی تروریسم قابل شناسایی و توقیف‌اند؟ آیا مالک واقعی شرکت‌ها قابل شناسایی است؟ آیا مؤسسات مالی موظف به انجام احراز هویت واقعی و مؤثر هستند؟ آیا انتقالات بانکی اطلاعات کامل فرستنده و گیرنده را دربرمی‌گیرند؟ آیا نهادهای نظارتی قدرت و استقلال کافی دارند؟ آیا شبکه‌های انتقال پول بدون مجوز شناسایی و مجازات می‌شوند؟ و آیا ایران توانایی همکاری قضایی مؤثر با سایر کشورها را دارد؟

FATF در ارزیابی خود دقیقاً بر همین خلأهای اجرایی تأکید کرده است. در ارزیابی‌های اخیر، شش محور اصلی از جمله جرم‌انگاری کافی تأمین مالی تروریسم، شناسایی و توقیف دارایی‌های تروریستی، اجرای مؤثر الزامات مشتری‌شناسی، مقابله با انتقال‌دهندگان غیرمجاز پول، اجرای منطبق با استاندارد کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم، و تکمیل اطلاعات مبدأ و مقصد در انتقالات بانکی مورد تأکید قرار گرفته‌اند. چرا تحفظات ایران برای FATF اهمیت دارد؟

این مسئله صرفاً یک اختلاف تکنیکی درباره متن یک معاهده نیست. در واقع، یکی از نقاط اصطکاک بنیادی میان ایران و رژیم FATF به مسئله تعریف تروریسم و گروه‌های مسلح مورد حمایت دولت ایران بازمی‌گردد.

FATF خواهان تعریف و جرم‌انگاری تأمین مالی تروریسم بر مبنای استانداردهای بین‌المللی است. در مقابل، ایران در ساختار حقوقی و سیاسی خود تمایزهایی میان «تروریسم» و «مقاومت» قائل می‌شود. FATF در برنامه اقدام خود از ایران خواسته است، از جمله، معافیت مرتبط با گروه‌های تعیین‌شده‌ای که «در تلاش برای پایان دادن به اشغال خارجی، استعمار و نژادپرستی» هستند را از تعریف جرم تأمین مالی تروریسم حذف کند.

بنابراین، مسئله FATF برای ایران یک موضوع کاملاً فنی نیست. این پرونده به یکی از حساس‌ترین حوزه‌های سیاست خارجی جمهوری اسلامی متصل می‌شود که رابطه میان شبکه‌های منطقه‌ای ایران و قابلیت شفافیت مالی است. به همین دلیل، مخالفت یا احتیاط سیاسی در قبال FATF فقط ناشی از نگرانی درباره بانک‌ها نیست بلکه به مسئله‌ای بزرگ‌تر درباره استقلال راهبردی و حفظ ظرفیت‌های منطقه‌ای ایران مربوط می‌شود.  پارادوکس اصلی ایران: شفافیت مالی یا ظرفیت دورزدن تحریم؟

در اینجا به مهم‌ترین تناقض راهبردی می‌رسیم. اقتصاد تحریمی ایران برای بقا به شبکه‌های غیررسمی نیاز پیدا کرده است. شرکت‌های پوششی، صرافی‌ها، واسطه‌های مالی، حساب‌های چندلایه، انتقالات غیرمستقیم، شبکه‌های تجاری در کشورهای ثالث اما همین شبکه‌ها از دید FATF می‌توانند نشانه ضعف در کنترل‌های AML/CFT باشند. به عبارت دیگر، چیزی که برای ایران در شرایط تحریم ابزار بقا است، در منطق FATF می‌تواند منبع ریسک تلقی شود. این تضاد، شاید مهم‌ترین دلیل ساختاری بن‌بست FATF ایران باشد.

در همین راستا تهران می‌گوید «اگر همه جریان‌های مالی خود را شفاف کنیم، توانایی مقابله با تحریم‌ها و تأمین نیازهای راهبردی خود را کاهش می‌دهیم»، در مقابل، نظام مالی جهانی می‌گوید «اگر جریان‌های مالی شما شفاف و قابل ردیابی نباشد، نمی‌توانیم ریسک همکاری با شما را بپذیریم. این یک دور باطل ایجاد می‌کند» و این چرخه، یکی از مهم‌ترین مشکلات اقتصاد ایران است.  جنگ ۲۰۲۶ این چرخه را چگونه تشدید کرده است؟

اما جنگ میان ایران، آمریکا و اسرائیل این مسئله را از سطح اقتصادی به سطح امنیت ملی منتقل کرده است. در جریان جنگ و پس از آن، آمریکا صرفاً به تحریم شرکت‌های نفتی سنتی اکتفا نکرد. بلکه شبکه‌های مالی پشتیبان ایران را نیز هدف گرفت. برای نمونه، در همین جنگ اخیر، وزارت خزانه‌داری آمریکا ۳۵ فرد و نهاد مرتبط با ساختار «بانکداری سایه» ایران را هدف تحریم قرار داد و اعلام کرد این شبکه‌ها امکان جابه‌جایی معادل ده‌ها میلیارد دلار مرتبط با دورزدن تحریم‌ها، فروش نفت و تأمین مالی فعالیت‌های نظامی را فراهم می‌کنند. 

مجددا در ژوئن نیز آمریکا شبکه‌هایی را که از شرکت‌های پوششی در امارات و چین، ناوگان سایه و سازوکارهای انتقال مالی برای فروش انرژی ایران استفاده می‌کردند، هدف قرار داد. همچنین امریکا در ۱۰ ژوئن، تحریم‌های دیگری علیه شبکه‌های تأمین خارجی مرتبط با وزارت دفاع ایران اعمال شد و حتی یک شرکت مستقر در هنگ‌کنگ که در شبکه بانکی پنهان ایران فعالیت داشت هدف قرار گرفت و در ۲ ژوئن، یکی از بزرگ‌ترین صرافی‌های دارایی دیجیتال ایران یعنی نوبیتکس نیز در چارچوب سیاست فشار اقتصادی آمریکا هدف قرار گرفت.  این مجموعه اقدامات یک تحول مهم را نشان می‌دهد و آن جنگ مالی علیه ایران از «تحریم افراد و شرکت‌ها» به «مهندسی اختلال در شبکه‌های مالی» حرکت کرده است و این دقیقاً جایی است که FATF اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. FATF و تحریم: دو مسیر متفاوت که به یک نقطه می‌رسند 

بنابراین FATF و آمریکا یک نهاد نیستند و نباید آنها را یکی دانست. اما در عمل، استانداردهای FATF و تحریم‌های آمریکا می‌توانند یکدیگر را تقویت کنند. تحریم آمریکا می‌گوید «با این فرد یا شرکت معامله نکن» اما FATF می‌گوید «ریسک مالی ناشی از این حوزه قضایی را بسیار جدی بگیر» در ادامه بانک بین‌المللی نتیجه می‌گیرد که «چرا باید وارد معامله‌ای شوم که هم ریسک تحریم دارد و هم ریسک FATF؟»

بنابراین، بانک ممکن است حتی پیش از آنکه یک معامله به‌طور قطعی تحریم‌شده باشد، تصمیم بگیرد وارد آن نشود. این پدیده در ادبیات مالی با مفهوم de-risking  قابل توضیح است. یعنی بانک به جای مدیریت ریسک، اساساً از رابطه پرریسک خارج می‌شود. برای ایران، de-risking ممکن است حتی از یک تحریم رسمی نیز زیان‌بارتر باشد زیرا تحریم را می‌توان در مواردی با مجوز، ساختار حقوقی یا استثنا مدیریت کرد، اما وقتی یک بانک بزرگ تصمیم می‌گیرد «هیچ رابطه‌ای با ایران نداشته باشد»، دسترسی عملی به نظام مالی بسیار دشوارتر می‌شود.  چرا اقدام ایران برای افزایش شفافیت داخلی مهم است؟ 

در این زمینه، یک تحول داخلی ایران نیز اهمیت دارد. در ژوئن ۲۰۲۶، واحد اطلاعات مالی و مرکز مبارزه با پول‌شویی ایران از شرکت‌ها درخواست کرد اطلاعات گسترده مالی خود، از جمله اطلاعات صورت‌های مالی، جزئیات خرید کالا و مواد و برخی داده‌های بیمه‌ای را در اختیار نهادهای مربوط قرار دهند. هدف اعلام‌شده افزایش شفافیت و تقویت نظارت بر جریان‌های مالی بود  .

این اقدام، اگر واقعاً به‌صورت نظام‌مند اجرا شود، از یک جهت مهم است. زیرا نشان می‌دهد مسئله FATF دیگر صرفاً در سطح مناقشه سیاسی با خارج باقی نمانده و به بازطراحی داخلی نظام اطلاعات مالی ایران نیز کشیده شده است. اما اینجا باید یک تمایز بسیار مهم را حفظ کرد. نکته اول آنکه شفافیت داخلی با شفافیت قابل‌قبول برای نظام مالی جهانی یکسان نیست. ممکن است ایران اطلاعات بیشتری در اختیار نهادهای داخلی خود قرار دهد، اما پرسش FATF این است که آیا این اطلاعات قابل اتکا است؟

آیا مالک واقعی شرکت‌ها قابل شناسایی است؟ آیا اطلاعات میان نهادهای مختلف به‌طور مؤثر مبادله می‌شود؟ آیا نهادهای مالی مستقل از فشار سیاسی قادر به گزارش تراکنش مشکوک هستند؟ آیا اطلاعات در صورت درخواست قضایی در اختیار شرکای خارجی قرار می‌گیرد؟ در نتیجه، مسئله صرفاً «جمع‌آوری اطلاعات» نیست. مسئله قابلیت استفاده، اعتبار و قابلیت همکاری بین‌المللی اطلاعات است.  جنگ، FATF را برای ایران مهم‌تر کرده است

پیش از جنگ ایران و امریکا نیز FATF برای بسیاری از سیاست‌گذاران ایرانی عمدتاً یک مسئله اقتصادی و بانکی بود. پس از جنگ هم، این موضوع ماهیت امنیتی بیشتری پیدا کرده است. چرا که هرچه شبکه‌های مالی ایران بیشتر تحت حمله قرار گیرند، اهمیت کانال‌های جایگزین بیشتر می‌شود. اما در همین حال، هرچه این کانال‌ها غیرشفاف‌تر شوند، فاصله ایران با استانداردهای FATF افزایش می‌یابد.

بنابراین، جنگ یک تناقض جدید ایجاد کرده است و آن نیاز ایران به شبکه‌های مالی غیررسمی است که افزایش یافته، اما هزینه بین‌المللی استفاده از این شبکه‌ها نیز افزایش یافته است. در همین راستا در ژوئیه ۲۰۲۶، ایالات متحده بار دیگر شبکه‌های مالی مرتبط با ایران را هدف قرار داد و از جمله افراد و شرکت‌هایی را تحریم کرد که واشنگتن آنها را مرتبط با شبکه‌های مالی خارج از ایران و دورزدن تحریم‌ها می‌دانست. در چنین شرایطی، هر معامله‌ای که از مسیرهای غیررسمی انجام می‌شود، نه فقط یک مسئله بانکی، بلکه می‌تواند بخشی از یک پرونده امنیتی تلقی شود. این همان نقطه‌ای است که FATF و امنیت ملی به هم متصل می‌شوند.  وضعیت ایران را نباید با «فهرست خاکستری» اشتباه گرفت

یکی از مهم‌ترین سوءتفاهم‌ها این است که گاهی وضعیت ایران با کشورهایی که در فهرست خاکستری هستند مقایسه می‌شود. اما تفاوت بنیادی است. کشوری که در فهرست «Jurisdictions under Increased Monitoring» قرار دارد، معمولاً یک برنامه اقدام مورد توافق دارد و در حال اصلاح نقایص خود است. اما ایران در گروه High-Risk Jurisdictions  Subject to a Call for Action قرار دارد. این در حالی است که در ژوئن ۲۰۲۶، ایران و کره شمالی در فهرست کشورهایی قرار داشتند که FATF برای آنها اعمال اقدامات مقابله‌ای را خواستار شده بود، در حالی که میانمار در وضعیت متفاوتی قرار داشت و برای آن اقدامات احتیاطی تشدیدشده متناسب با ریسک درخواست شده بود. بنابراین، ایران صرفاً «تحت نظارت» نیست. ایران در سطحی قرار دارد که FATF از دیگر نظام‌های مالی می‌خواهد اقدامات مقابله‌ای در برابر ریسک‌های ناشی از آن اعمال کنند. این تفاوت برای فهم آثار اقتصادی وضعیت ایران حیاتی است.  اقدامات مقابله‌ای دقیقاً چه معنایی دارند؟

اقدامات مقابله‌ای الزاماً به معنای قطع کامل همه معاملات نیست. منطق FATF مبتنی بر مدیریت ریسک است. از جمله اقداماتی که در رابطه با ایران مورد تأکید قرار گرفته‌اند می‌توان به افزایش نظارت بر شعب و شرکت‌های تابعه مؤسسات مالی، تقویت گزارش‌دهی، افزایش الزامات حسابرسی و محدودیت در روابط مالی اشاره کرد. (FATF) در برخی چارچوب‌های ملی، این وضعیت می‌تواند به مؤسسات مالی تکلیف کند که تراکنش‌های مرتبط با ایران را به‌عنوان تراکنش‌های پرخطر تلقی کرده و احراز هویت و بررسی منبع وجوه را تشدید کنند.

برای نمونه، کانادا در ژوئیه ۲۰۲۶ به مؤسسات مشمول مقررات خود دستور داد تراکنش‌های مبدأ یا مقصد ایران را صرف‌نظر از مبلغ، پرخطر تلقی کنند و در بررسی آنها بر منبع وجوه، هدف معامله، مالکیت واقعی و خطر دورزدن تحریم‌ها توجه ویژه داشته باشند. (FINTRAC) این نمونه به‌خوبی نشان می‌دهد که یک تصمیم FATF چگونه از سطح یک نهاد بین‌الدولی به سطح مقررات عملیاتی یک کشور منتقل می‌شود.  مسئله «مالک واقعی»؛ نقطه‌ای که اقتصاد ایران آسیب‌پذیر می‌شود

یکی از عناصر کلیدی استانداردهای FATF، مفهوم Beneficial Ownership یا «مالک واقعی/ذی‌نفع نهایی» است. این مفهوم در ظاهر فنی است، اما برای ایران اهمیت سیاسی دارد. در اقتصادهای تحریم‌شده، ساختارهای چندلایه مالکیت، شرکت‌های واسطه، شرکت‌های پوششی و انتقال دارایی میان حوزه‌های قضایی مختلف می‌تواند برای دورزدن تحریم‌ها مورد استفاده قرار گیرد. اما از منظر AML/CFT، پرسش ساده است: در نهایت چه کسی کنترل این شرکت یا حساب را در اختیار دارد؟

اگر پاسخ به این پرسش دشوار باشد، بانک خارجی با ریسک بیشتری مواجه می‌شود. و در شرایط پس از جنگ ۲۰۲۶، اهمیت این مسئله بیشتر شده است زیرا آمریکا به‌طور فزاینده‌ای شبکه‌های واسطه‌ای ایران را هدف قرار می‌دهد. در واقع، آمریکا در حال حرکت از مدل تحریم نهاد ایرانی به مدل شناسایی شبکه‌ای که نهاد ایرانی از طریق آن به اقتصاد جهانی متصل می‌شود است. این تغییر راهبردی با منطق FATF هم‌پوشانی قابل‌توجهی دارد. دارایی‌های دیجیتال؛ جبهه جدید FATF و ایران

یکی از تحولات مهم سال‌های اخیر، ورود دارایی‌های دیجیتال به مرکز بحث AML/CFT است. ایران در شرایط تحریم از ارزهای دیجیتال و شبکه‌های پرداخت دیجیتال به‌عنوان یکی از مسیرهای بالقوه انتقال ارزش استفاده کرده است. اما این حوزه نیز دیگر خارج از میدان نظارت نیست. تحریم نوبیتکس نشان داد که واشنگتن در حال هدف‌گرفتن این بخش از زیرساخت مالی ایران است. از سوی دیگر، FATF نیز در حال توسعه استانداردهای مرتبط با انتقالات مالی و دارایی‌های مجازی است.

در نتیجه، این تصور که می‌توان با انتقال فعالیت از بانک به رمز ارز، مسئله FATF را دور زد، روزبه‌روز کمتر واقع‌بینانه می‌شود. اتفاقاً ممکن است برعکس باشد. هرچه ایران برای دورزدن نظام بانکی به شبکه‌های دیجیتال و صرافی‌های غیررسمی بیشتر وابسته شود، اهمیت شناسایی تراکنش‌ها، مالکیت واقعی، منبع وجوه و ارتباط میان کیف پول‌ها بیشتر خواهد شد.   آیا خروج ایران از FATF از نظر حقوقی ممکن است؟

بله و این نکته بسیار مهم است. FATF یک مجازات دائمی وضع نکرده است. خود FATF تصریح کرده است که ایران تا تکمیل برنامه اقدام در فهرست پرخطر باقی خواهد ماند و در صورت تصویب و اجرای کنوانسیون‌های پالرمو و تأمین مالی تروریسم مطابق با استانداردهای FATF، امکان بررسی اقدامات بعدی، از جمله تعلیق اقدامات مقابله‌ای، وجود دارد. بنابراین، وضعیت ایران قابل تغییر است. اما خروج از فهرست صرفاً یک تصمیم سیاسی نیست. ایران باید بتواند مجموعه‌ای از اصلاحات حقوقی و نهادی را به‌صورت قابل اثبات اجرا کند. این تفاوت بسیار مهم است. آیا تصویب پالرمو و CFT به‌تنهایی کافی است؟

خیر و حتی اگر ایران این دو کنوانسیون را به شکلی که FATF قابل قبول بداند تصویب و اجرا کند، هنوز همه مسئله حل نشده است. زیرا FATF برای ایران یک برنامه اقدام با مجموعه‌ای از تعهدات دارد. این تعهدات شامل موضوعاتی مانند جرم‌انگاری مؤثر تأمین مالی تروریسم، شناسایی و توقیف دارایی‌ها، مشتری‌شناسی مؤثر، نظارت بر انتقال‌دهندگان پول؛ همکاری قضایی بین‌المللی، شفافیت مالکیت شرکت‌ها و ثبت کامل اطلاعات فرستنده و گیرنده انتقالات مالی است.  بنابراین، پالرمو و CFT را باید شرط لازم، اما نه لزوماً شرط کافی دانست. این یکی از مهم‌ترین نکاتی است که در تحلیل‌های سیاسی ایران گاهی نادیده گرفته می‌شود.

از سوی دیگر FATF از نظر رسمی یک نهاد استانداردگذار در حوزه مبارزه با پول‌شویی، تأمین مالی تروریسم و تأمین مالی اشاعه است. اما استانداردهای آن در خلأ سیاسی اجرا نمی‌شوند. وقتی تعریف تأمین مالی تروریسم با مسئله گروه‌های مسلح منطقه‌ای، تحریم‌ها، برنامه موشکی و مسئله اشاعه هسته‌ای پیوند می‌خورد، طبیعی است که آثار تصمیم FATF سیاسی شود. بااین‌حال، باید میان دو گزاره تفاوت گذاشت:

FATF ممکن است پیامد ژئوپلیتیک داشته باشد اما این به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که معیارهای فنی آن صرفاً ابزار سیاسی‌اند. در مورد ایران، FATF به‌طور رسمی استدلال خود را بر مجموعه‌ای از نقایص استوار کرده است. در ژوئن ۲۰۲۶ نیز FATF با توجه به ریسک‌های فزاینده تأمین مالی اشاعه، بر اجرای اقدامات مقابله‌ای علیه حوزه‌های پرخطر از جمله ایران تأکید کرد. بنابراین، تحلیل دقیق باید از دو افراط پرهیز کند و نه باید FATF را کاملاً «سیاسی و بی‌اعتبار» دانست و نه باید تصور کرد که تصمیمات آن هیچ ارتباطی با ساختار قدرت جهانی ندارند. واقعیت، در میانه این دو قرار دارد.

در مجموع، ایران هنوز از وضعیت پرخطر FATF خارج نشده است و در آخرین وضعیت رسمی، همچنان مشمول فراخوان برای اعمال اقدامات مقابله‌ای قرار دارد. نشست ژوئن ۲۰۲۶ این وضعیت را تغییر نداد و FATF همچنان ایران را در کنار کره شمالی در زمره حوزه‌های پرخطر قرار داده است. در عین حال، تصویر کنونی با سال‌های قبل یک تفاوت مهم دارد. نخست آنکه ایران دیگر کاملاً منفعل نیست. طی ۲۰۲۵ و ۲۰۲۶، تعامل مجدد با FATF و ارائه اطلاعات درباره کنوانسیون پالرمو و کنوانسیون تأمین مالی تروریسم صورت گرفته است.

در داخل ایران نیز اقداماتی برای افزایش دسترسی نهادهای مبارزه با پول‌شویی به اطلاعات شرکت‌ها و جریان‌های مالی انجام شده است. اما این اقدامات تاکنون برای عبور از بن‌بست کافی نبوده‌اند. دلیل اصلی آن است که FATF دیگر صرفاً منتظر «تصویب چند قانون» نیست بلکه اجرای قابل اثبات، سازگاری حقوق داخلی با استانداردهای بین‌المللی و قابلیت همکاری مالی و قضایی ایران با سایر کشورها را مطالبه می‌کند. از این منظر، بن‌بست FATF ایران بیش از آنکه یک اختلاف حقوقی ساده باشد، یک تعارض میان دو مدل حکمرانی مالی است.

مدل نخست، اقتصاد رسمی و شفاف جهانی است که بر شناسایی مالک واقعی، قابلیت ردیابی تراکنش‌ها، گزارش‌دهی، همکاری قضایی و کنترل جریان‌های مالی استوار است. مدل دوم، اقتصاد تحریمی و مقاومتی است که برای حفظ انعطاف‌پذیری خود به شبکه‌های واسطه‌ای، شرکت‌های پوششی، صرافی‌ها و سازوکارهای مالی غیررسمی متکی شده است. اما مشکل ایران این است که هرچه بیشتر به مدل دوم وابسته شود، خروج از وضعیت FATF دشوارتر می‌شود و هرچه بیشتر برای خروج از FATF به سمت مدل نخست حرکت کند، بخشی از ظرفیت‌های مالی غیرشفاف خود را از دست می‌دهد. این همان پارادوکس مرکزی سیاست مالی ایران است.

این در حالی است که آمریکا در ماه‌های اخیر نشان داده که دیگر صرفاً به دنبال تحریم «نهادهای ایرانی» نیست، بلکه شبکه‌هایی را هدف می‌گیرد که ایران از طریق آنها به اقتصاد جهانی متصل می‌شود. در چنین شرایطی، FATF دیگر صرفاً یک موضوع بانکی نیست. FATF به بخشی از میدان جنگ مالی ایران تبدیل شده است.  آینده رابطه FATF و ایران چه خواهد بود؟

بنابراین، حتی در صورت وجود اراده سیاسی برای معامله با ایران، ممکن است بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ به دلیل هزینه‌ها و خطرات حقوقی از ورود به بازار ایران خودداری کنند. این همان چیزی است که می‌توان آن را «انزوای مالی بدون ممنوعیت مطلق» نامید و این شاید دقیق‌ترین توصیف از وضعیت ایران باشد. از منظر حقوق بین‌الملل نیز یک نتیجه مهم حاصل می‌شود و آن این است که قدرت قواعد معاصر فقط از معاهدات الزام‌آور سرچشمه نمی‌گیرد.

مهم‌ترین واقعیت درباره وضعیت کنونی ایران این نیست که «ایران هنوز در فهرست سیاه است» بلکه این است که FATF به یکی از نقاط اتصال میان حقوق بین‌الملل، اقتصاد سیاسی، امنیت ملی، تحریم و جنگ مالی تبدیل شده است و در شرایط جدید، خروج ایران از این وضعیت دیگر صرفاً یک امتیاز اقتصادی نخواهد بود بلکه می‌تواند بخشی از راهبرد بازسازی قدرت ملی پس از جنگ باشد.

در مقابل، ادامه وضعیت موجود نیز صرفاً یک شکست دیپلماتیک تلقی نخواهد شد؛ بلکه به معنای تداوم یک ساختار هزینه‌زا خواهد بود که در آن هرچه اقتصاد جهانی به سمت شفافیت، ردیابی و شبکه‌های مالی دیجیتال حرکت می‌کند، اقتصاد ایران مجبور می‌شود برای حفظ ظرفیت‌های خود، هزینه بیشتری برای فعالیت در حاشیه نظام مالی جهانی بپردازد.

یکی از شاخص‌های اصلی میزان آمادگی ایران برای عبور از اقتصاد جنگ و تحریم به اقتصاد بازسازی و ادغام بین‌المللی است. سرنوشت این پرونده در نهایت نه در یک رأی سیاسی، بلکه در یک تصمیم راهبردی تعیین خواهد شد که آیا ایران حاضر است بخشی از قابلیت‌های مالی پنهان خود را در ازای دسترسی گسترده‌تر، ارزان‌تر و مشروع‌تر به اقتصاد جهانی واگذار کند؟ پاسخ تهران به همین پرسش، احتمالاً مهم‌تر از هر بیانیه FATF، آینده جایگاه ایران در نظام مالی بین‌المللی را مشخص خواهد کرد.

توییتر نویسنده گزارش را اینجا   (safarahang@) دنبال کنید

۲۱۳/۴۲ کد مطلب 2261039